Kommissionsdrucksache 0041

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1 Berlin, den 3. Mai 2004 Prof. Dr. Hansjörg Geiger Staatssekretär des Bundesministeriums der Justiz Mohrenstraße Berlin Telefon (030) Telefax (030) Herrn Ministerpräsidenten Edmund Stoiber Herrn Vorsitzenden der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag Franz Müntefering, MdB Vorsitzende der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung c/o Bundesrat Berlin Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Kommissionsdrucksache 0041 Sehr geehrter Herr Ministerpräsident, sehr geehrter Herr Fraktionsvorsitzender, am 14. Mai 2004 wird sich das Plenum der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat mit dem Schwerpunktthema Europa befassen. Bereits im Vorfeld dieser Diskussion hat Herr Ministerpräsident Teufel in der Sitzung der Arbeitsgruppe Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte am 11. März 2004 mündlich seine Vorstellungen zur künftigen Ausgestaltung des Verfahrens der Mitwirkung der Länder in Angelegenheiten der Europäischen Union vorgetragen. Mit Schreiben vom 24. März 2004 (Kommissionsdrucksache 0034) hat Herr Ministerpräsident Beck Überlegungen zu Artikel 23 Grundgesetz an die Kommission übermittelt.

2 - 2 - Die dort jeweils geäußerte Zufriedenheit mit der gegenwärtigen Regelung des Artikels 23 Grundgesetz und die Vorstellungen zur künftigen Ausgestaltung des Verfahrens werden von der Bundesregierung nicht geteilt. Die Bewertung der geltenden Regelungen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die künftige Ausgestaltung des Verfahrens aus Sicht der Bundesregierung sind in dem beigefügten Positionspapier enthalten. Ich bitte Sie, dieses den Mitgliedern der Kommission zur Verfügung zu stellen. Mit freundlichen Grüßen (gez.) Ihr Hansjörg Geiger

3 Stand: 29. April 2004 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Position der Bundesregierung zu Art. 23 GG A. Handlungsfähigkeit Deutschlands in Angelegenheiten der Europäischen Union Die optimale Wahrnehmung nationaler Interessen in Brüssel ist für ein europapolitisch handlungs- und wettbewerbsfähiges Deutschland von herausragender Bedeutung. Dabei kommt es entscheidend darauf an, dass die Bundesrepublik Deutschland zu jeder Zeit (vor allem auch schon im Vorfeld der eigentlichen Rechtsetzung) in der Lage ist, aktiv, sachkundig und effizient an den europäischen Meinungsbildungsprozessen mitzuwirken und auf die Entscheidungen im Sinne bestmöglicher Interessenwahrnehmung Einfluss zu nehmen. Dies gilt umso mehr im Hinblick auf die zu erwartende Zunahme der Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat und die Erweiterung der EU. Die Zahl der Politikfelder, in denen die europäische Gesetzgebung durch das bloße deutsche Veto bestimmt werden konnte, hat drastisch abgenommen und wird weiter abnehmen. Zugleich wird die Konsenssuche zur Durchsetzung deutscher Interessen nach der Erweiterung schwieriger. Paketbildungen, bei denen man Vorhaben aus unterschiedlichen Sachbereichen zusammenfasst, werden voraussichtlich zunehmen. Gefordert ist danach eine Struktur, die in der jeweiligen Situation deutsche Verhandlungsfähigkeit, Reaktionsfähigkeit und Koalitionsfähigkeit garantiert. Klarheit der Verhandlungsgrundlage, Flexibilität in den Verhandlungen und vertrauensvolle Kooperation mit anderen Mitgliedstaaten sind die Grundpfeiler optimaler Vertretung deutscher Interessen in Brüssel und vor allem auch über personelle Kontinuität zu erreichen ( Netzwerk ). Deutschland wird künftig ein ebenso effizientes Mitwirkungs- und Stimmverhalten aufweisen müssen, wie andere große Mitgliedstaaten, etwa Frankreich und England. Das bedeutet: Deutschland muss trotz seiner föderalen Struktur vor allem in der Außenwahrnehmung in Brüssel auf einer Ebene und mit einer Stimme sprechen.

4 2 Die föderale Struktur Deutschlands verlangt, dass mit dieser Stimme die Interessen und Bedürfnisse der Länder, aber auch ihre fachliche Kompetenz in dem gebotenen Maße zur Geltung gebracht werden. Kein gangbarer Weg ist eine Totalentflechtung, wonach die Länder in den Bereichen, in denen sie innerstaatlich für die Gesetzgebung zuständig sind, ein Alleinentscheidungsrecht einschließlich der Außenvertretungsbefugnis erhalten sollen. Dies widerspräche dem Außenvertretungsrecht des Bundes und würde die einheitliche Vertretung deutscher europapolitischer Interessen gerade verhindern. B. Handlungsfähigkeit Deutschlands und Artikel 23 GG Artikel 23 Abs. 3 bis 7 GG gewährleistet nicht die optimale Handlungsfähigkeit Deutschlands auf EU-Ebene. Diese Auffassung wird durch die bei weitem überwiegende Zahl der Sachverständigen gestützt, die sich während der Anhörung vom 12. Dezember 2003 vor der Föderalismuskommission und danach dazu geäußert haben. Die Regelungen über die Mitwirkung der Länder an EU-Vorhaben sehen ein kompliziertes formelles Verfahren zur innerstaatlichen Koordinierung vor. Eine Ausschöpfung aller Möglichkeiten würde ein effektives Verhandeln des Bundes in Brüssel erschweren, wenn nicht sogar ausschließen. Unterschiedliche Meinungen zwischen dem Bundesrat und der Bundesregierung über den Grad der Beteiligung des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 5 GG bzw. des Ländervertreters nach Art. 23 Abs. 6 GG bestehen oft. Die dortigen Formulierungen ( maßgeblich zu berücksichtigen, im Schwerpunkt ) provozieren innerstaatliche Streitigkeiten, die sich auf den Verhandlungsprozess auf EU-Ebene lähmend auswirken können.

5 3 Außerdem kann die in Art. 23 Abs. 6 GG vorgesehene Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter darunter leiden, dass er gleichsam einmalig in Aktion tritt und deshalb auf EU-Ebene als Vertreter der deutschen Interessen nicht angemessen wahrgenommen wird. Diese mangelnde personelle Kontinuität ist auch für die Länder nachteilig. Im Übrigen ist ein Ländervertreter, stets auch Vertreter seines Landes, dessen europapolitische Interessen sich von denen anderer Länder durchaus unterscheiden können. Aus Sicht der Bundesregierung spricht schon gegen die geltenden Mitwirkungsregelungen, dass sie sich nachteilig auf die Außenwahrnehmung der deutschen EU-Politik auswirken: In dieser Außenwahrnehmung spricht Deutschland derzeit nicht mit einer Stimme. Das wiederum ist ein wesentlicher Grund für die von fast allen Sachverständigen der Kommission festgestellte nicht optimale Aufstellung Deutschlands in Brüssel. C. Ländermitwirkung in der EU-Praxis An diesem Befund ändern Hinweise auf die Bewährung der Mitwirkungsregelungen des Art. 23 GG in der Praxis nichts. Denn die bisherige Staatspraxis der Ländermitwirkung an EU-Vorhaben zeigt: Nicht die Mitwirkungsregelungen des Art. 23 Abs. 3 bis 7 i.v.m. den Vorgaben des EUZBLG haben sich bewährt, sondern die Mitwirkungspraxis hat sich den europapolitischen Notwendigkeiten angenähert. Die Staatspraxis der Ländermitwirkung in EU-Angelegenheiten liegt darin, dass in Streitfällen zwischen Bundesrat und Bundesregierung bislang im Regelfall ein modus vivendi (und sei es durch ein politisches Stillhalte-Abkommen) gefunden werden konnte. Das mit Blick auf die Beteiligungsrechte nach Art. 23 GG vorgesehene Streitbereinigungsverfahren ist bis auf einen Fall Plan-UVP-RL, 1999: Ein "Beharrungsbeschluss" (Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG i.v.m. 5 Abs. 2 S. 5 EUZBLG) ist in der Europakammer des Bundesrates nicht zustande gekommen, weil die erforderliche Zweidrittelmehrheit nicht erreicht wurde

6 4 nicht in Anspruch genommen worden. Hätte der Bundesrat seine Mitwirkungsrechte in der Vergangenheit regelmäßig umfassend wahrgenommen, könnte von einer Bewährung der Mitwirkungsregelungen des Art. 23 Abs. 3 bis 7 GG keine Rede mehr sein. Dezidierte Beschlüsse des Bundesrates erschweren ein flexibles und effektives Verhandeln in Brüssel schon bislang. Das zwingt zu einem Verhandeln unter Vorbehalt bis zur jeweiligen Rückkoppelung mit den Ländern. Damit wird die Einflussnahme des Bundes auf Verhandlungsführung und Verhandlungsergebnis gerade bei Mehrheitsentscheidungen und Paketbildungen wesentlich geschmälert. D. Folgerungen für Art. 23 GG Das bestehende komplizierte und aufwändige Mitwirkungsverfahren des Art. 23 GG muss vereinfacht werden. Dabei ist zu gewährleisten, dass Deutschland seine Interessen optimal einbringen kann und durch den Bund in Brüssel mit einer Stimme sprechen kann. In diese Stimme müssen die Interessen der Länder und ihre fachliche Kompetenz eingebunden sein. Eine Ausweitung der bestehenden Mitwirkungsrechte der Länder kommt nicht in Betracht. Die Sachverständigen haben der Kommission entsprechende Vorschläge für eine Änderung des Art. 23 GG von einer Verschlankung der Absätze 3 bis 7 bis hin zu ihrer Streichung bei entsprechenden organisatorischen Gewährleistungen bereits unterbreitet. Nach Auffassung der Bundesregierung muss eine Neufassung des Art. 23 GG die erfolgten Anpassungen der bisherigen Staatspraxis an die europapolitischen Erfordernisse im Sinne einer wirksamen Vertretung deutscher Interessen in EU- Angelegenheiten widerspiegeln.