Institut für Europäische Wirtschaft. Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum. Diskussionsbeiträge

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1 IEW Institut für Europäische Wirtschaft Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum Diskussionsbeiträge Jens M. Heine und Florian-Helge Rabe Zur Kreditvergabepolitik des IWF: Eine institutionenökonomische Bestandsaufnahme 47

2 Anschrift der Autoren: Dr. Jens M. Heine ZEB Hammer Straße 165 D Münster Tel.: +49-(0)251/ Florian-Helge Rabe Calle Aribau 184, Barcelona, España Bochum 2002 Impressum: Institut für IEW Europäische Wirtschaft Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Ruhr-Universität Bochum Geschäftsführender Direktor: Prof. Dr. Wim Kösters Fakultät für Wirtschaftswissenschaft Ruhr-Universität Bochum Universitätsstraße 150 Gebäude GC 3/150 D Bochum Telefon: (0234) / Telefax : (0234) / ISSN:

3 Zur Kreditvergabepolitik des IWF eine institutionenökonomische Bestandsaufnahme von Jens Michael Heine* und Florian-Helge Rabe** *Ruhr-Universität Bochum, **Rheinische Friedrich-Wilhelms Universität Bonn Bochum, September 2002

4 1 1. Einleitung Im Zuge der Krisen in Mexiko, Südostasien, Brasilien und Russland in den 1990er Jahren stieg das vom Internationalen Währungsfonds bereitgestellte Kreditvolumen sprunghaft an und führte zu einer immer weiter wachsenden Bedeutung seiner Kreditvergabepolitik. Doch mit dem Ausbruch dieser und weiterer Krisen und nicht zuletzt durch die Lage Argentiniens seit August des Jahres 2001 geriet der IWF mit der von ihm verfolgten Politik zunehmend in den Mittelpunkt der öffentlichen Kritik 1. Wieso greifen also gerade in der jüngsten Vergangenheit einzelne Staaten vermehrt beziehungsweise in immer kürzeren Abständen auf die Finanzmittel des IWF zurück? Es gilt daher der Frage nachzugehen, welchen Anreizen die beteiligten Parteien bei einer Kreditvergabe durch den Internationalen Währungsfonds unterworfen sind. Erste theoretische Erklärungsansätze hierzu finden sich bereits in den 1970er Jahren 2, doch liegt deren Untersuchungsschwerpunkt lediglich auf der Analyse der Anreizwirkungen einer IWF-Kreditgewährung bei den kreditnehmenden Staaten. Doch der in den vergangenen Jahrzehnten zu beobachtende Abbau von Kapitalverkehrsbeschränkungen sowie die Liberalisierung der internationalen Finanzmärkte hat die Bedeutung privater Kapitalströme anwachsen lassen, so dass nunmehr auch die Auswirkungen der Kreditvergabepolitik auf die privaten Kapitalgeber einer ausführlicheren Analyse zugeführt werden müssen. Ziel dieses Beitrages ist es, auf der Basis institutionenökonomischer Überlegungen die mit der Kreditvergabepolitik einhergehenden Incentives zu identifizieren und Korrekturen möglicher Fehlanreize zu diskutieren. Dazu gliedert sich dieser Beitrag wie folgt: Nach einigen grundlegenden Bemerkungen sowohl zur Kreditvergabepolitik des IWF im nächsten Gliederungspunkt (2.) als auch zum Phänomen opportunistischen Verhaltens (3.) werden im vierten Kapitel die mit einer Kreditvergabe durch den Internationalen Währungsfonds einhergehenden Anreizwirkungen sowohl in den Kreditnehmerstaaten als auch bei verschiedenen Kreditanbietern unter institutionenökonomischen Aspekten beleuchtet. Danach (in 5.) werden verschiedene Korrekturansätze für diese identifizierten Anreizwirkungen der bisherigen IWF-Kreditvergabepolitik diskutiert, um dann abschließend unter 6. die erzielten Erkenntnisse einer kritischen Würdigung zu unterziehen. 2. Die Kreditvergabe des Internationalen Währungsfonds Leitmotive für eine Kreditgewährung durch den IWF an seine Mitglieder sind neben der Eindämmung von Finanzkrisen und damit einhergehend einer Stabilisierung des internationalen Währungssystems auch die Förderung von Liberalisierungsmaßnahmen und struktureller Reformen insbesondere in den Finanzsektoren weniger entwickelter Mitgliedsländer 3. Den Schwerpunkt der Kreditvergabe bildet bei Auftreten von Krisensituationen in erster Linie die temporäre Finanzierung schwerwiegender Zahlungsbilanzstörungen von Mitgliedsstaaten, die selbst nicht über ausreichende Vgl. O.V. (2002a) sowie O.V. (2002b). Vgl. VAUBEL (1983), S Vgl. WILLMS (1995), S. 261ff., sowie DEUTSCHE BUNDESBANK (1997b), S. 21ff.

5 2 Devisenbestände verfügen. Seit Mitte der 1990er Jahre werden zudem auch vermehrt mittelfristige Strukturanpassungskredite an Entwicklungs- und Transformationsländer vergeben 4. Es erhebt sich an dieser Stelle die Frage, warum einzelne Volkswirtschaften in Krisenfällen auf die Kredite des IWF zurückgreifen, anstatt sich die benötigten Finanzmittel auf den internationalen Kapitalmärkten zu verschaffen. Ein gewichtiges Argument für die Inanspruchnahme der IWF-Darlehen (anstelle einer Marktlösung über die internationalen Finanzmärkte) kann in der Existenz von Kapitalmarktunvollkommenheiten gesehen werden. Hierbei wird insbesondere auf die asymmetrische Informationsverteilung zwischen den jeweiligen Kreditgebern und einem kreditnehmenden Staat über das mögliche Ausfallrisiko abgestellt. In Abhängigkeit von diesem vermuteten Ausfallrisiko kann einzelnen (Entwicklungs- oder Transformations-) Ländern der Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten erschwert oder vollständig verwehrt sein. Indem nun der Währungsfonds nach eingehenden Prüfungen gerade diesen Staaten Finanzhilfen gewährt, können asymmetrische Informationsverteilungen abgebaut und an den Märkten das Vertrauen hinsichtlich der Bonität der Volkswirtschaften gestärkt werden der Währungsfonds internalisiert demnach auf internationaler Ebene die sich aus der Informationsasymmetrie ergebenden grenzüberschreitenden externen Effekte. Vor diesem Hintergrund könnten zugesagte IWF-Kredite nicht nur den Zugang zu den Finanzmärkten der Welt eröffnen, sondern sogar in zweifacher Hinsicht eine Katalysatorfunktion einnehmen: Zum einen könnten andere öffentliche Institutionen oder Volkswirtschaften dem Beispiel des IWF folgen und ihrerseits auch Kredite bereitstellen, zum anderen ist zu erwarten, dass vermehrt private Finanzmittel in Form von Portfolio- oder Direktinvestitionen in das Land fließen dürften. Wie sehen nun die Kreditvergabemodalitäten des Internationalen Währungsfonds im Einzelnen aus? Hierzu ist es sinnvoll, zwischen unbedingt und bedingt verfügbaren Kreditmitteln zu differenzieren 5, wobei letztere überwiegen. Im Gegensatz zu den unbedingten sind die bedingt verfügbaren Darlehen in ihrer Laufzeit und ihrem Umfang begrenzt und zusätzlich an die Erfüllung bestimmter Auflagen (Konditionalität) gebunden. Bei der Konditionalität kann zwischen Vorbedingungen und Erfüllungskriterien unterschieden werden, von deren Einhaltung prinzipiell die gestaffelte Auszahlung des Kredites abhängig ist 6. Die Bestimmung dieser Auflagen erfolgt diskretionär, d.h. von Fall zu Fall unterschiedlich, mit dem primären Ziel der Erlangung einer tragfähigen Zahlungsbilanzposition des kreditnehmenden Staates, welche ihrerseits die Rückzahlung des Kredites sicherstellen soll. Außerdem sollen über diese Konditionen internationale Standards zur langfristigen Stabilisierung des nationalen Wirtschafts- und Finanzsystems durchgesetzt werden. Ein schwerwiegender Nachteil dieses diskretionären Verfahrens ist der erforderliche Zeitaufwand bis zur Kreditgewährung; die benötigten Mittel stehen im Fall von Krisensituationen nicht zeitgleich zur Verfügung, sondern erst nach erreichter Übereinkunft über die jeweiligen Konditionen und über den konkreten Umfang Vgl. DEUTSCHE BUNDESBANK (1997a). Eine alternative Unterscheidungsmöglichkeit besteht in der Systematisierung in Reguläre Ziehungsmöglichkeiten und Sonderfazilitäten. Zur ersteren zählen die Reservetranche, eigene Kredite an den Fonds und die Kredittranchen, zur letzteren die Erweiterte Fondsfazilität sowie die verschiedenen Strukturprogramme. Einige neugeschaffene Kreditlinien passen aufgrund ihrer Besonderheiten allerdings nur eingeschränkt in dieses Schema; siehe hierzu IMF (1999a), S. 51 sowie S. 99ff., sowie FISCHER (1999). Vgl. SANDER (1990), S. 4. Zur Beschleunigung und Vereinfachung des Verfahrens existieren deshalb die Bereitschaftskreditvereinbarungen im Rahmen der regulären Kredittranchen und die Erweiterten Kreditvereinbarungen innerhalb der

6 3 Die Sanktionsmöglichkeiten des IWF bei Nichterfüllung der Konditionen oder Versäumnissen bei der Rückzahlung unterliegen ebenfalls keinem Automatismus, sondern die notwendigen Konsequenzen werden analog für jeden Einzelfall festgelegt. Diese reichen theoretisch vom Entzug der Berechtigung zur Inanspruchnahme von Krediten bis zum Ausschluss aus dem IWF. In der Praxis beschränken sie sich aber fast ausschließlich auf öffentliche Mahnungen, die den privaten Finanzmärkten als Signal über die mangelnde Bonität des Kreditnehmers dienen. In Anbetracht des in dieser Studie verfolgten Untersuchungsinteresses kommt insbesondere dem vereinbarten Kreditzinssatz eine herausragende Bedeutung zu, da sich dieser nicht an der Kreditwürdigkeit beziehungsweise dem Ausfallrisiko der kreditnehmenden Staaten orientiert: Der Zinssatz ist vielmehr ein einheitlicher Zins in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes vom Sonderziehungsrechte-Zinssatz (...), der wöchentlich angepasst wird und somit mit den kurzfristigen Marktzinsen schwankt 8. Da sich jedoch der Sonderziehungsrechte-Zinssatz an Schuldnern mit erstklassiger Bonität orientiert, die IWF-Kredite aber vorwiegend an Volkswirtschaften vergeben werden, die in den internationalen Ratings schlecht eingestuft werden, liegt der zu zahlende Kreditzins in der Regel unterhalb der üblichen Marktzinsen. Als Rechtfertigung für diese Form von Zinssubventionen dient die Verbindung der Kredite mit den spezifischen Konditionen, welche als Substitut für Zinsanpassungen betrachtet werden 9. Mit jedem Spielraum bei der Einhaltung der Konditionen besteht damit aber für die schwächer entwickelten Mitgliedsstaaten ein institutioneller Anreiz, verstärkt auf IWF-Mittel zurückzugreifen, anstatt die Kredite an den privaten Kapitalmärkten zu deutlich höheren Kosten aufzunehmen. Die derart mit der Kreditvergabe des Währungsfonds verbundenen und unter dem Begriff des Moral Hazard diskutierten Anreizwirkungen werden vielfach zum Anlass genommen, die Kreditvergabepolitik des IWF grundsätzlich in Frage zu stellen. Im nächsten Kapitel wird deshalb zunächst das institutionenökonomische Phänomen des opportunistischen Verhaltens erörtert, ehe im vierten Kapitel die mit der IWF-Kreditvergabepolitik einhergehenden Anreizwirkungen gesondert für die Kreditnehmer und die Kreditgeber problematisiert werden. 3. Opportunistisches Verhalten als institutionenökonomisches Phänomen Ein Wesensmerkmal der Neuen Institutionenökonomik ist ihre Betonung der Kostspieligkeit von Transaktionen 10. Die einzelnen, an diesen Transaktionen beteiligten Akteure besitzen den Grundannahmen der Neuen Institutionenökonomik zufolge (und damit im Gegensatz zur neoklassischen Theorie) nur eine beschränkte Rationalität, und zeichnen sich durch ein opportunistisches (eigennutzorientiertes) Verhalten aus. Diesen Grund- beziehungsweise Verhaltensannahmen auf der einen Seite stehen nun wiederum verschiedene Umweltzustände auf der anderen Seite, wie beispielsweise Unsicherheit oder die Spezifität einer Transaktion, gegenüber Erweiterten Fondsfazilität. Aus diesen beiden Vereinbarungen wird der Großteil des Kreditbedarfs der Mitglieder in Krisenfällen gedeckt Vgl. DEUTSCHE BUNDESBANK (1997b), S. 36. Vgl. DIEKMANN (1994), S. 165ff. Vgl. RICHTER und FURUBOTN (1999), S. 45.

7 4 Gewährt der Internationale Währungsfonds einem seiner Mitgliedsstaaten unter Auflagen einen Kredit, so handelt es sich nicht nur um eine allgemeine ökonomische Transaktion, sondern es wird vielmehr ein vertragliches Schuldverhältnis (im institutionenökonomischen Sinne ein relatives Verfügungsrecht) zwischen dem IWF und einem Mitgliedsstaat begründet, bei dem Leistung und Gegenleistung zeitlich nicht aufeinander fallen. In Verbindung mit einer asymmetrischen Informationsverteilung zwischen den beteiligten Vertragspartnern sowie der Notwendigkeit transaktionsspezifischer Investitionen ergibt sich hieraus nunmehr der Spielraum für ein opportunistisches Verhalten, wobei vielfach zwischen einem opportunistischem Verhalten vor und nach Vertragsabschluss unterschieden wird. Besteht bereits vor dem Abschluss eines (Kredit-) Vertrages eine Informationsasymmetrie zugunsten eines Vertragspartners (hier: des Kreditnehmers), dann kann der andere Vertragspartner (hier: der Kreditanbieter), sofern nur allgemeine Informationen vorliegen, die wahre Qualität der Transaktion nicht mehr beurteilen. Ein solches Szenario mündet dann in das Phänomen der Negativauslese (adverse Selektion 11 ) ein. Lässt sich beispielsweise die Bonität eines Kreditnehmers (und damit die Ausfallwahrscheinlichkeit des Kredites) nicht eindeutig bestimmen, dann wird der Kreditgeber einer Darlehensvergabe nur unter Zahlung einer bestimmten Risikoprämie zustimmen. Schuldner mit guter Bonität werden die Zahlung einer solchen Risikoprämie jedoch ablehnen und folglich den Kreditvertrag nicht abschließen. Schuldner mit einer schlechten Bonität nutzen jedoch die vorhandene Informationsasymmetrie zu ihren Gunsten aus und zahlen bereitwillig die geforderte und gemessen an ihrer wahren Bonität relativ geringe Risikoprämie. Es kommt somit zu einem negativen Ausleseprozess, bei dem die potentiellen Kreditnehmer mit guter Bonität nicht weiter am Marktgeschehen teilnehmen. Tritt die Informationsasymmetrie jedoch erst nach den Vertragsabschluss ein, spricht man gemeinhin von moralischem Risiko beziehungsweise Moral Hazard, wobei sich dieses verdeckte nachvertragliche opportunistische Verhalten entweder in einer Zurückhaltung von Informationen (Hidden Information) oder in der Zurückhaltung einer vertraglich versprochenen Leistung (Hidden Action) niederschlagen kann. Hidden Information bezieht sich dabei auf diejenigen Fälle, in denen exogene Charakteristika oder Informationen nur einer Vertragspartei bekannt sind es liegt ein Beschreibungsproblem bezüglich des wahren Zustandes vor. Hidden Action dagegen beschreibt ein Unterscheidungsproblem zwischen einer nicht erbrachten, jedoch vertraglich versprochenen Leistung einerseits und einem exogenen Umweltfaktor andererseits, die sich jedoch beide negativ auf das gesamte Leistungsergebnis auswirken können. Vor dem Hintergrund der Kreditvergabe beschreibt Moral Hazard somit die Gefahr, dass Wirtschaftssubjekte riskantere Strategien verfolgen, Sorgfalt vermissen lassen oder sich sogar illegal verhalten 12, um dadurch ihre Verluste oder Kosten auf andere Akteure abzuwälzen. Ein offenes nachvertragliches opportunistisches Verhalten zeigt sich ferner im Zusammenhang mit der Notwendigkeit transaktionsspezifischer Investitionen: Wenn zur Erfüllung eines Vertrages spezifische Investitionen getätigt werden müssen, dann erhält derjenige Vertragspartner, der diese Investitionen nicht oder nur in einem geringeren Umfang tätigen musste, einen Anreiz, dem Vertragspartner die aus dieser Investition resultierende Quasirente ganz oder teilweise zu rauben 13 man Vgl. AKERLOF (1970). Vgl. GUTTENTAG (1983), S. 2. Vgl. RICHTER und FURUBOTN (1999), S. 145.

8 5 spricht in diesem Zusammenhang von einer hold-up-problematik. Gekennzeichnet ist dieser Prozess dann durch Nachverhandlungen. Sowohl durch Informationsasymmetrien als auch durch die Notwendigkeit transaktionsspezifischer Investitionen lassen sich Anreize für ein opportunistisches Verhalten zumindest einer Vertragspartei erkennen. Ob die Kreditvergabepolitik des Internationalen Währungsfonds auch solche Anreize für ein opportunistisches Verhalten birgt, und welche Anreizwirkungen sich sowohl innerhalb der Kreditnehmerstaaten als auch bei verschiedenen Kapitalanbietern identifizieren lassen, ist Gegenstand des nächsten Kapitels. 4. Anreizwirkungen der Kreditpolitik des IWF 4.1 Opportunistisches Verhalten auf Seiten der kreditnehmenden Staaten Seit dem Ende der 1970er Jahre sind es fast ausschließlich souveräne Schwellen- und Entwicklungsländer, die sich durch die Vereinbarung eines Kredit- oder Strukturanpassungsprogramms mit dem Internationalen Währungsfonds ihm gegenüber in die Position eines Nettoschuldners begeben haben. Eine Ursache für die Konzentration der IWF-Darlehen auf eben diese Staaten könnte dabei in deren eingeschränkter Fähigkeit liegen, in Krisenfällen Kapital an den internationalen Finanzmärkten zu attrahieren. Oftmals bleibt daher nur der IWF mit seiner Funktion zur Eindämmung und Bewältigung von Krisen als letzte kreditgebende supranationale und öffentliche Institution. Welche Anreizwirkungen einer Kreditgewährung lassen sich nun in einem kreditnehmenden Staat identifizieren? Angenommen, der IWF folge im Krisenfalle seiner institutionellen Verpflichtung zur Stabilisierung des internationalen Währungssystems. Dann würde sich dies im Regelfall in der Gewährung eines in Umfang und Laufzeit vorgegebenen Kredites niederschlagen, der an bestimmte nationale Auflagen und Reformmaßnahmen gekoppelt ist. Unter diesen Umständen könnte für die politisch Verantwortlichen dieser Volkswirtschaft zwar zunächst der Anreiz bestehen, bis zur Auszahlung der bewilligten Mittel die geforderten (unpopulären) Strukturreformen anfangs einzuleiten, jedoch nach Kreditauszahlung die Reformen zu verwerfen (hold-up-problematik). Sieht sich eine Regierung darüber hinaus mit der Entscheidung konfrontiert, beispielsweise zwischen einer weiteren Erhöhung der kurzfristigen Auslandsverbindlichkeiten zur Deckung von Leistungsbilanzdefiziten oder der Implementierung restriktiver und möglicherweise unpopulärer Reformmaßnahmen wählen zu müssen, so kann sich die Gewährung von IWF-Krediten zur Begleichung der neu aufgenommenen Auslandsschulden zu Lasten der zweiten Alternative auswirken mit der Konsequenz einer systematischen Verschleppung notwendiger Strukturreformen (offenes nachvertragliches opportunistisches Verhalten): Im Falle einer neuen (strukturbedingten) Krise müsste der IWF zu deren Eindämmung erneut Finanzmittel nachschießen. Die Politiker des kreditnehmenden Mitgliedsstaates könnten in einem solchen Szenario folglich von der Annahme ausgehen, dass zwischen ihnen und dem Internationalen Währungsfonds ein impliziter Kreditvertrag besteht, der den Staat gegen die Folgen derartiger Krisen absichert 14 ; dies entspräche annähernd den Eigenschaften einer Versicherungspolice gegen die volkswirtschaftlichen Kosten einer zum Teil selbstverschuldeten Krise. In diesem Kontext besagt opportunistisches Verhalten indes nicht, dass eine auf die IWF- Unterstützung vertrauende Regierung die Entstehung und den Ausbruch einer Krise direkt und nachhaltig anstrebt eher könnte dies als implizite Nebenbedingung des Entscheidungskalküls 14 Vgl. BORDO und SCHWARTZ (1998), S. 45.

9 6 eigennutzorientierter Politiker dieses Landes in Erscheinung treten. Wenn folglich die Existenz subventionierter Darlehen des Währungsfonds einen signifikanten Einfluss auf die Einschätzung beziehungsweise Abwägung der jeweiligen Kosten zweier von einer Regierung zu wählender Alternativen haben kann, dann ist dies eine hinreichende Bedingung, um von einem durch den IWF ausgelösten realen Anreizproblem sprechen zu können 15. Eine weitere negative Anreizwirkung der zinsgünstigen Kreditvergabe durch den Internationalen Währungsfonds kann auch in der bewussten Zurückhaltung oder Fälschung der dem IWF in den Konsultationen mit Regierungen zur Verfügung gestellten Informationen und Daten identifiziert werden (vorvertragliches opportunistisches Verhalten). Die politisch Verantwortlichen könnten mit der bewussten Falsch- oder Desinformation die Herbeiführung von Abschlüssen über zinsgünstige Kredite ohne strikte Auflagen bezwecken, da somit den Entscheidungsträgern des IWF die Differenzierung zwischen vom Kreditnehmerstaat selbst verschuldeten Krisen einerseits oder exogen bedingten Krisen andererseits erschwert werden würde. Ausgehend von der bereits diskutierten Vermutung, dass die Währungsfondsdarlehen als Katalysator für weitere finanzielle Mittel dienen könnten, ließe sich ein verstärkter Anreiz zur Desinformation seitens der potenziellen Kreditnehmer vermuten 16. Begünstigt wird dieses Verhalten durch eine oft nur unzureichende Datenbasis und statistische Erfassung von ökonomischen Vorgängen in den Schwellen- und Entwicklungsländern. Die Vorenthaltung wahrer Informationen birgt zudem auch abseits anreiztheoretischer Aspekte eine schwerwiegende Gefahr: Sie könnte letztendlich die Festlegung angemessener und effektiver Auflagen beeinträchtigen und unter Umständen auch zur Verhängung kontraproduktiver Kreditkonditionen führen. Diese würden dann zu einer weiteren Destabilisierung des Wirtschaftssystems sowie zu einer Verschärfung von Krisen beitragen 17. Ferner könnte von den politischen Entscheidungsträgern in den Kreditnehmerstaaten die IWF- Darlehensvergabe zum Anlass genommen werden, in Krisensituationen mit Hilfe dieser Kredite verstärkt kurzfristig wirksame Bürgschaften und Garantien für die Auslandsverbindlichkeiten heimischer Unternehmen und Banken abzugeben, anstatt einen Abfluss privaten ausländischen Kapitals und persönliche Reputationsverluste in Kauf zu nehmen 18. Und sollte letztendlich der kreditnehmende Staat vollends nicht mehr in der Lage sein, die übernommenen Verpflichtungen der nationalen Unternehmen und Banken zu erfüllen, wird auf ein erneutes Eingreifen des Währungsfonds vertraut, der dann wiederum die notwendigen Mittel zur Begleichung der ausländischen Forderungen bereitstellen soll. Vor diesem Hintergrund unterstützt der Währungsfonds mit seiner Kreditvergabepolitik tendenziell solche eigennutzmaximierenden Politiker, die ihre intertemporalen Entscheidungen auf der Basis eines relativ hohen Diskontierungsfaktors fällen: In diesem Sinne könnten von den nationalen Entscheidungsträgern in den kreditnehmenden Staaten wahrscheinliche und umfangreichere zukünftige Krisen zur Vermeidung von mit Sicherheit auftretenden, aber in ihre Amtszeit fallenden Krisen wohlweislich in Kauf genommen werden was wiederum zu einer generellen Verschärfung beitragen und in der Zukunft einen verstärkten Einsatz von IWF-Ressourcen erforderlich machen würde. Die Verluste der nationalen Banken und Unternehmen würden durch die steuer- oder schuldenfinanzierte Rückzahlung der IWF-Kredite sozialisiert, was zu einer Überwälzung der finanziellen Vgl. MELTZER (1998b). Vgl. SIEBERT (1999). Vgl. FELDSTEIN (1998) oder CALOMIRIS und MELTZER (1999). Vgl. CALOMIRIS (1998b), S. 272, zu den nachfolgenden Ausführungen.

10 7 Lasten auf die Gesamtbevölkerung des Kreditnehmerstaates führen würde im Geleit der IWF- Kredite könnt es demnach auch zu einem Vermögenstransfer von unten nach oben kommen. Darüber hinaus ließe sich von den jeweiligen Regierungen in diesen Fällen die Verantwortung für solche unpopuläre Maßnahmen wie beispielsweise Steuererhöhungen oder Subventionskürzungen auf den Internationalen Währungsfonds überwälzen, ohne dabei die Aussicht auf die eigene Wiederwahl zu gefährden. Des weiteren kann für die Regierungen der kreditnehmenden Staaten bedingt durch den Subventionscharakter der Währungsfonds-Kredite der Anreiz bestehen, die Konditionalität des IWF wegen ihrer Planbarkeit der im Vorfeld nicht prognostizierbaren und im Vergleich zumeist kostenintensiveren wettbewerblichen Marktlösung vorzuziehen. Damit unterliefe der Internationale Währungsfonds seine eigene Katalysatorfunktion hinsichtlich der Kapitalmobilisierung anderer öffentlicher Institutionen, anderer (Industrie-) Staaten oder privater internationaler Kapitalgeber. Dieses Argument hat aber nur dann Bestand, wenn von extrem kurzfristigen Perspektiven der nationalen Entscheidungsträger ausgegangen wird. Wurden bislang nur die Anreizwirkungen einer Kreditvergabe des IWF auf die Regierungen des jeweiligen kreditnehmenden Staates betrachtet, so soll nachfolgend das Hauptaugenmerk auf denjenigen Anreizwirkungen liegen, welche sich bei den in diesem Land ansässigen nationalen Unternehmen und Banken identifizieren lassen. Dazu wird erneut die bereits diskutierte staatliche Garantieübernahme betrachtet: Werden die in einer Krise zugesagten IWF-Kredite beispielsweise dazu benutzt, eine staatliche Garantie von Bankeinlagen zu gewährleisten (um einen Run auf die Geschäftsbanken zu verhindern) oder die Auslandsverbindlichkeiten von Unternehmen zu übernehmen, dann bestünde für die jeweiligen Entscheidungsträger des privaten Sektors der nachhaltige Anreiz, vermehrte unternehmerische Risiken in Kauf zu nehmen. Da sie mit einer (fast) vollständigen Übernahme der eingegangenen Risiken durch ihre Regierungen rechnen könnten, wäre nicht mehr gewährleistet, dass die ihnen von der Regierung zugesagten Mittel ausschließlich in die rentabelsten Projekte investiert werden: Aufgrund der Bürgschaften liefen sie keine reale Gefahr, die Konsequenzen für fehlgeschlagene Investitionen tragen zu müssen. Folglich würde der Anreiz zur detaillierten Überprüfung der Rentabilität sinken, und es fehlte somit an der sonst erforderlichen unternehmerischen Sorgfalt. Anstatt die Mittel zur direkten Begleichung eigener Verbindlichkeiten zu verwenden, wäre sogar ein Einsatz in sehr spekulativen Investitionen denkbar, mit deren Hilfe auch in Krisensituationen kurzfristige hohe Profite zur Sanierung des Unternehmens erhofft werden. Es lässt sich damit auch auf Seiten der Unternehmen und Banken eines kreditnehmenden Landes ein indirekter Versicherungseffekt der IWF-Darlehen konstatieren, der gegebenenfalls in eine ineffiziente Allokation der Ressourcen in den Kreditnehmerländern einmünden könnte. Von diesen Anreizwirkungen besonders betroffen sind vor allem Unternehmen und Banken in Entwicklungsländern, die eng mit der öffentlichen Hand verbunden sind; oft auch bezeichnet als Quasi-Public- Bank. Generell steht zu erwarten, dass der Ausprägungsgrad dieser Anreize für Unternehmen und Banken eines kreditnehmenden Staates von den institutionellen Strukturen, wie beispielsweise den gesetzlichen Rahmenbedingungen beim Wettbewerbsrecht, beim Insolvenzrecht oder bei der Einlagensicherungen der Banken, nachhaltig beeinflusst wird 19. Es erhebt sich abschließend die Frage, inwiefern die hier diskutierten Anreizwirkungen der Kreditvergabepolitik des IWF einer empirischen Überprüfung standhalten. Hierbei ist zu beachten, dass 19 Vgl. CALOMIRIS (1998a) oder FISCHER (1999).

11 8 Moral Hazard nur einen von mehreren denkbaren Einflussfaktoren darstellt, die bei der Beantragung von IWF-Darlehen von herausragender Bedeutung sind. Es kann lediglich aus der Beobachtung vergangener Verhaltensweisen einzelner Akteure mittels Rückwärtsinduktion indirekt auf die Bedeutung von Moral Hazard geschlossen werden. Aus diesem Grunde sind aussagefähige diesbezügliche Untersuchungen auch in ihrer Anzahl begrenzt 20. Als Resultat der wenigen empirischen Arbeiten lässt sich jedoch festhalten, dass Hinweise auf die empirische Relevanz von Moral Hazard seitens der Kreditnehmerstaaten vorzuliegen scheinen, auch wenn diese weiterhin umstritten bleibt Opportunistisches Verhalten auf Seiten der verschiedenen Kreditgeber In den bisherigen Betrachtungen wurde stets unterstellt, dass in den Kreditnehmerstaaten des IWF entweder die Regierungen auf der einen Seite oder die Unternehmen und Banken auf der anderen Seite einem opportunistischem Verhalten erliegen könnten. Doch wie verhält es sich mit Anreizwirkungen auf Seiten der Kreditgeber? Um dieser Fragestellung auf den Grund gehen zu können, ist eine differenzierte Betrachtung der Kreditanbieter erforderlich: Einerseits müssen in einem ersten Schritt die innerhalb des Internationalen Währungsfonds auftretenden und sich auf die Kreditvergabe auswirkenden Anreizstrukturen analysiert werden, andererseits sind in einem zweiten Schritt die auf international operierende private Kapitalgeber (insbesondere Geschäftsbanken sowie Investment- und Pensionsfonds 22 ) wirkenden Anreize zu beleuchten. Ausgehend von dem methodologischen Individualismus, einer der Grundannahmen der Institutionenökonomik, handelt es sich bei den Entscheidungen des Internationalen Währungsfonds nicht um solche eines einzelnen Wirtschaftssubjektes. Vielmehr setzen sich diese Entscheidungen aus der Summe individueller Einzelentscheidungen eigennutzorientierter und bestimmten Anreizen unterworfener Bürokraten zusammen. Versteht man den IWF ergänzend dazu als internationale bürokratische Institution, dann kann außerdem auf die Erkenntnisse der Ökonomischen Bürokratietheorie für die Analyse der innerhalb des IWF zu vermutenden Anreizprobleme zurückgegriffen werden. Als typische Merkmale von Bürokratien werden vielfach neben dem Bestreben, die eigene Existenz zu rechtfertigen und langfristig zu sichern, auch die Erhöhung des eigenen Budgets (insbesondere beim IWF eine Erhöhung der Volumina zugesagter Kredite), die Bewahrung einflussreicher Positionen der eigenen Mandatsträger sowie die Ausweitung des eigenen Einflussbereiches mit Hilfe einer strukturellen Expansion (beispielsweise durch eine Ausweitung der Aufgabenbereiche) angeführt 23 dabei können die einzeln aufgeführten Merkmale ineinander greifen. Diese hier beschriebenen Merkmale einer Bürokratie könnten sich auf die Vergabe von Darlehen an Schwellen- und Entwicklungsländer in Krisenzeiten auswirken und dann ihrerseits ein bestimmtes Verhalten innerhalb der Kreditnehmerstaaten oder bei den privaten Kreditanbietern induzieren der Internationale Währungsfonds scheint also ebenfalls einem systematischen Anreiz zu opportunistischen Verhaltensweisen zu unterliegen: Um beispielsweise die eigene Existenz zu rechtfertigen und Vgl. VAUBEL (1983), BORDO und SCHWARTZ (1998), DE BONIS ET AL. (1999), NUNNENKAMP (1999b) oder SIEBERT (1999). Beispiele für die sehr gegensätzlichen Auffassungen bezüglich der empirischen Relevanz finden sich in NUNNENKAMP (1999b) und MELTZER ET AL. (2000). Vgl. BIZ (1998), S Vgl. VAUBEL (1983, 1990, 1991) sowie APOLTE (2001).

12 9 auch nachhaltig zu sichern, kann es für die Entscheidungsträger des IWF rational sein, eine Kreditgewährung stets gegenüber einer Ablehnung zu bevorzugen. Dies dürfte selbst dann der Fall sein, wenn mit einem nachvertraglichen opportunistischem Verhalten (hold-up-problem) seitens des kreditnehmenden Staates zu rechnen ist. Selbst bei einem relativ hohen Ausfallrisiko eines Kredites wäre es aus Sicht des IWF rational, dieses Darlehen zuzusagen: Einerseits würde sich das gesamte Kreditvolumen und damit die relative Bedeutung des Währungsfonds erhöhen, andererseits könnten die einzelnen Entscheidungsträger nicht persönlich für ausgefallene Kredite haftbar gemacht werden (Eingehen erhöhter Risiken und Kostenüberwälzung). Als ein Indiz für das Bestreben des Internationalen Währungsfonds nach einer Ausweitung der nachgefragten und gewährten Kreditvolumina und damit ebenfalls einer Ausweitung seines Aufgabengebietes kann der Subventionscharakter der meisten Kreditprogramme des IWF angesehen werden, sofern man diese Zinssubvention als ein bewusstes Instrument zur künstlichen Steigerung der Nachfrage 24 nach IWF-Krediten interpretiert. Außerdem ist der IWF durch die im Vorfeld einer Kreditvergabe durchgeführten Konsultationen in der Lage, sich einen Informationsvorsprung gegenüber der internationalen Öffentlichkeit zu verschaffen, den er zur Untermauerung seiner Existenzberechtigung und zur Verfolgung der eigenen Ziele ausnutzen könnte es ist bekannt, dass ein Großteil der IWF-Publikationen nicht für die Öffentlichkeit bestimmt ist und ihr somit Informationen vorenthalten werden. Wenn der Währungsfond durch Ausnutzung des Informationsvorsprungs seine Zuständigkeiten und Verpflichtungen erweitert, kann er letzteres zudem als ein Argument für eine Aufstockung der ihm zur Verfügung stehenden Kredit- und Verwaltungsmittel anführen. Die Zuweisung einer höheren Finanzausstattung könnte dann aber wiederum in eine Übertragung weiterer Aufgaben einmünden: Es käme zu einem Kreislauf mit der Konsequenz einer stetigen Zunahme von Aufgaben und Ressourcen. Zumindest im Hinblick auf die Finanzausstattung und die Höhe der dem IWF zur Verfügung stehenden Finanzmittel lässt sich die langfristige Tendenz zur Ausweitung der Aufgabenbereiche und strukturellen Expansion tatsächlich empirisch verifizieren 25. Eine weitergehende Analyse der internen Anreizprobleme erfordert jedoch eine differenziertere Betrachtung der einzelnen Entscheidungsprozesse und der Hierarchieebenen innerhalb des IWF, da die unterschiedlichen externen und internen eigennutzorientierten Entscheidungsträger durchaus gegensätzliche Interessen verfolgen können 26 diese soll in Anbetracht des Untersuchungsschwerpunktes der vorliegenden Arbeit jedoch nicht weiter erfolgen. Welchen Anreizwirkungen sind nun die internationalen Kapitalanbieter angesichts der Kreditvergabepolitik des IWF unterworfen? In der Literatur wird vielfach die Auffassung vertreten, dass die erhöhte Mobilität des privaten Kapitals (insbesondere in der Form kurzfristiger Kredite) ein wesentlicher Faktor für das gestiegene Ausmaß der Krisensituationen in den 90er Jahren sei 27. Insofern käme dem Einfluss, den eine IWF-Kreditvergabe auf ein mögliches opportunistisches Verhalten der international operierenden privaten Kapitalanbieter ausübt, eine herausragende Bedeutung im Rahmen der Moral-Hazard-Diskussion zu 28. Im Wesentlichen lassen sich die auf den privaten Sektor wirkenden Anreize in drei gewichtige Ausprägungsformen unterteilen: Dazu zählen neben der Bereitschaft, erhöhte Risiken bei Investitionsentscheidungen in Kauf zu nehmen, sowohl die Tendenz zu Trittbrettfahrerverhalten als auch die Bereitschaft, gegen die Fähigkeit des Währungsfonds zur Krisenbewältigung zu spekulieren Vgl. VAUBEL (1983), S Vgl. APOLTE (2001). Vgl. VAUBEL (1994). Vgl. HUFFSCHMID (1999). Vgl. FELDSTEIN (1998), KRUEGER (1998) oder SIEBERT (1998).

13 10 Die Risiken, welche private Kapitalgeber eingehen können, lassen sich ihrerseits in Kreditausfallrisiken, Währungsrisiken und unternehmerische Risiken differenzieren, wobei die beiden erstgenannten bei Portfolioinvestitionen auftreten und alle drei genannten Risikogruppen auch bei Direktinvestitionen anzutreffen sind. Bei einer Krise werden diese beiden Investitionsarten und damit ihre jeweiligen Kapitalanbieter zumeist unterschiedlich betroffen: Während diejenigen Kapitalgeber, welche Direktinvestitionen getätigt haben, die mit einer Krise einhergehenden Verluste aus reduzierten Unternehmenswerten oder Abwertungen überwiegend selbst zu tragen haben (lediglich über Wertberichtigungen in den Bilanzen lassen sich Verluste teilweise überwälzen), werden Portfolioinvestitionen von einer Krise unter bestimmten Umständen nur begrenzt in Mitleidenschaft gezogen: Sollte der Internationale Währungsfonds im Krisenfall Schwellen- und Entwicklungsländern Kredite zur Abwendung oder Eindämmung der Krise gewähren, und würden diese Finanzmittel zur Übernahme beziehungsweise Begleichung von Auslandsschulden des Staates oder Verbindlichkeiten illiquider und teilweise auch insolventer einheimischer Unternehmen oder Banken gegenüber internationalen Kapitalgebern verwendet werden (dieser Vorgang wird als Bail-out bezeichnet), dann würde das Kreditausfallrisiko der privaten Kapitalgeber gegen Null tendieren. Berücksichtigt man ferner, dass Kredite zumeist in handelbaren Devisen ausgewiesen werden, so müssten die Kreditgeber das Währungsrisiko ebenfalls nicht tragen. Die Selbstregulierungskräfte der privaten Finanzmärkte würden dahingehend unterlaufen, dass beispielsweise Kredite an Schwellen- und Entwicklungsländer, beziehungsweise dort ansässige Unternehmen oder Banken, zu Marktkonditionen und damit unter Einbeziehung einer hohen Risikoprämie gewährt werden, ohne dass ein tatsächliches Ausfallrisiko bestünde, weil eine Intervention durch den IWF im Krisenfall ehedem zu erwarten wäre. Auf der Basis rationaler Erwartungen wären in diesen Fällen die erwarteten Verluste im Vergleich zu den möglichen Profiten minimal, so dass normalerweise als riskant zu bezeichnende Investitionsstrategien in diesem Kontext ohne reale Verlustgefahr verfolgt werden dürften. Die Kapitalgeber von Portfolioinvestitionen hätten also weder ein Kreditausfall-, noch ein Währungs(abwertungs)risiko zu befürchten, so dass ihrerseits kostenintensive Maßnahmen zur Absicherung dieser Risiken, z.b. durch Hedging, gar nicht erst ergriffen werden müssten. Somit bestünde für sie kein ausreichender Anreiz, ihr Engagement in solchen Krisenregionen einzuschränken, da sie die Kosten ihrer risikobehafteten Strategie auf andere Institutionen oder Marktteilnehmer überwälzen könnten. Die Einschätzung der Privaten hinsichtlich der Eingriffswahrscheinlichkeit des Internationalen Währungsfonds kann zudem von der relativen weltwirtschaftlichen Bedeutung der von den Krisen betroffenen Volkswirtschaften beeinflusst werden. Je bedeutender ein Staat, desto eher wird mit einem Einschreiten des IWF gerechnet, da Gefahren für die Stabilität des globalen Finanzsystems bestehen könnten und der Währungsfonds eine potentielle Ausbreitung der Krise auf weitere Staaten zu verhindern sucht. Diese Erwartungshaltung der privaten Kapitalgeber wird auch unter dem Ausdruck too big to fail prägnant zusammengefasst 29. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Erwartung eines Bail-outs die Anreize zur Risikoabwägung, -absicherung und -kontrolle tendenziell reduziert, und sich die Annahme einer sehr hohen Eingriffswahrscheinlichkeit in diesem Zusammenhang sogar noch anreizverstärkend auswirken 29 Vgl. MELTZER (1998b), CALOMIRIS (1998a) oder GARTEN (1999). Die Praxis der letzten Jahre zeigt, dass tatsächlich die umfangreichsten Kreditprogramme für insgesamt sechs Staaten aufgelegt wurden, die zu den acht Schwellenländern mit den höchsten ausstehenden Bankverbindlichkeiten zählen; siehe hierzu auch NUNNENKAMP (1999b), S. 4ff.

14 11 könnte. Dadurch würde der Reformdruck, der auf den Schwellen- und Entwicklungsländern lastet und ansonsten von den Kapitalmärkten ausgeübt wird, abgeschwächt, und das Resultat wäre eine aus der Perspektive des Währungsfonds paradoxe Situation: Die durch die Konditionalität vom IWF angestrebten Liberalisierungsmaßnahmen und strukturellen Reformen in den kreditnehmenden Staaten würden durch das hier hergeleitete opportunistische und risikofreudige Verhalten der privater Kapitalanbieter konterkariert werden. Als eine zweite Ausprägungsform opportunistischen Verhaltens der internationalen Kapitalgeber wurde das Trittbrettfahrerverhalten genannt. Bekanntlich tritt ein solches Verhalten im Zusammenhang mit öffentlichen Gütern auf diese sind gekennzeichnet durch die Nichtausschließbarkeit von der Nutzung und die Nichtrivalität im Konsum. Als ein solches (öffentliches) Gut können nun die vom Internationalen Währungsfonds veröffentlichten makroökonomischen Informationen über die Mitgliedsstaaten identifiziert werden. Da die Publikationen des IWF (fast) kostenlos und unbeschränkt zugänglich sind, besteht für die privaten Kreditgeber der Anreiz, dem IWF die kostenverursachende Beschaffung, Aufbereitung und Standardisierung sowie die Analyse dieser volkswirtschaftlichen Daten zu überlassen; in Verbindung mit einem Mangel an alternativen Informationsquellen zu denen der betrachteten Schwellen- und Entwicklungsländer erhöht sich somit auch die Gefahr der politischen Instrumentalisierung von Daten durch den Internationalen Währungsfonds beziehungsweise dessen Mitarbeiter. Als bedeutend problematischer ist in diesem Zusammenhang jedoch die Tatsache zu sehen, dass sich hier ein weiterer Anreiz für die internationalen Kapitalanbieter ergibt, ihre über die jeweiligen Kapitalmärkte ausgeübte Kontrollfunktion zu vernachlässigen, da die eigene Informationsbeschaffung mit weitaus höheren Kosten verbunden wäre. Ein weiterer Anreiz zum free-riding kann im Zuge der vom Internationalen Währungsfonds initiierten Umschuldungen von Auslandsverbindlichkeiten der Schwellen- und Entwicklungsländer entstehen. Solange der IWF direkt oder indirekt die Befriedigung der vor dem Eintritt einer Krise bestehenden Forderungen privater Kapitalanbieter garantiert, besteht für diese kein Anlass, sich an Umschuldungsinitiativen zu beteiligen oder die beispielsweise durch die zeitliche Verzögerung der Rückzahlung verbundenen Kosten in Kauf zu nehmen. Vielmehr unterliegen sie einem Anreiz, die Umschuldung anderen Kapitalgebern (insbesondere dem Währungsfonds, anderen internationalen Institutionen oder einzelnen kreditgebenden Volkswirtschaften) zu überlassen, um dann unmittelbar von der Bewältigung der Krise zu profitieren, indem sie ihre Forderungen ohne Wertberichtigungen eintreiben 30. Als eine dritte Ausprägungsform opportunistischen Verhaltens lässt sich die Bereitschaft der internationalen Kapitalanbieter zu Spekulationen gegen den IWF anführen. Ein solcher Anreiz zur Spekulation entstünde, falls der IWF auf der einen Seite von einer Ausweitung der ihm zufließenden Finanzmittel Abstand nähme, ohne gleichzeitig auf der anderen Seite sein Aufgabenspektrum insbesondere die Kriseneindämmung und Krisenbewältigung einzuschränken. Würde beispielsweise der Währungsfonds im Falle einer Währungskrise die Stabilisierung der Wechselkurse anstreben, dann gäbe es angesichts der ihm nur begrenzt zur Verfügung stehenden Finanzmittel für private Finanzmarktteilnehmer den Anreiz, gegen die uneingeschränkte Fähigkeit des IWF zu spekulieren, genau diese Wechselkursstabilisierung mit allen Mitteln auch tatsächlich durchsetzen zu können. Da die Höhe der dem IWF zur Verfügung stehenden Ressourcen allgemein bekannt ist, ließe sich somit von den Kapitalgebern der Zeitpunkt antizipieren, zu dem diese Finanzmittel verbraucht sein dürften. Um 30 Vgl. DE BONIS (1999), S. 80.

15 12 einem solchen Szenario entgegenzuwirken, ist es von Seiten des Währungsfonds sowohl in dieser Hinsicht als auch in Verbindung mit der eingangs thematisierten Ökonomischen Bürokratietheorie rational, die ihm von den Mitgliedsstaaten zugewiesenen Finanzmittel stetig aufzustocken. Jedoch signalisiert eine stete Aufstockung der IWF-Ressourcen den privaten Märkten wiederum, dass auch in Zukunft mit weiteren Bail-outs zu rechnen ist 31. Die logische Konsequenz wäre eine Manifestation der Fehlanreize, durch die zwangsläufig die nächsten Krisen begründet werden. Der empirische Nachweis eines signifikanten Einflusses von IWF-Kreditvergaben auf das Verhalten der internationalen Kapitalanbieter ist indes mit den gleichen grundsätzlichen Problemen behaftet wie die Untersuchung hinsichtlich der Anreizwirkungen in den Kreditnehmerstaaten. Erschwert wird eine Analyse zudem durch die Tatsache, dass der hier thematisierte Aspekt eines opportunistischen Verhaltens erst verstärkt in der Mitte der 1990er Jahre in den Blickpunkt der Diskussion geraten ist auch deshalb ist die Anzahl empirischer Studien zu diesem Problem ebenfalls noch gering 32. Ausgehend von den obigen Überlegungen müssten diejenigen Schwellen- und Entwicklungsländer, die verstärkt IWF-Kredite in Anspruch genommen haben, auch einen langfristigen Anstieg des privaten Nettokapitalzuflusses zu verzeichnen haben. Eine positive Korrelation zwischen diesen beiden volkswirtschaftlichen Größen scheint auch tatsächlich gegeben zu sein. Es ist allerdings nicht möglich, hierbei eindeutig zwischen Ursache und Wirkung zu unterscheiden: Einerseits können die erhöhten Kapitalströme Anlass für ebenfalls höhere Kreditbeträge des Währungsfonds sein, andererseits lösen eventuell erst die hohen IWF-Zuwendungen das Anwachsen der privaten Mittel aus. Sehr wahrscheinlich scheint in dieser Hinsicht eher eine Interdependenz beider Aktionen zu sein, so dass eine Betrachtung der gesamten privaten Kapitalströme dementsprechend keinen Aufschluss über die Relevanz von Moral Hazard geben kann. Ferner sollte in Anlehnung an die too-big-tofail -Problematik eine positive Korrelation zwischen IWF-Kreditvergaben und der Höhe der Forderungen der privaten Kapitalgeber gegenüber den Mitgliedsstaaten feststellbar sein. Fasst man abschließend die Erkenntnisse der wenigen vorhandenen Studien zusammen, dann lässt sich derzeit eine empirische Evidenz von Moral Hazard bei den international operierenden Kapitalanbietern insgesamt nur schwach bestätigen. Allerdings sind auch zu diesem Aspekt in der aktuellen Diskussion sehr gegensätzliche Positionen vertreten. 5. Korrekturansätze für die identifizierten Fehlanreize 5.1 Einbindung der kreditnehmenden Staaten Einen möglichen Ansatzpunkt für die Korrektur der zuvor identifizierten Fehlanreize stellt wohl die Begrenzung des nachvertraglichen opportunistischen Verhaltens der kreditnehmenden Staaten dar. Um diesen Fehlanreizen begegnen zu können scheint es geboten, IWF-Kredite im Vergleich zu Marktlösungen grundsätzlich unattraktiver zu gestalten. Da die bereits existierende Verbindung von Krediten und Konditionalität ein solches Verhalten scheinbar nicht unterbindet, scheint die Herabsetzung der Attraktivität von IWF-Krediten die einzige Möglichkeit zu sein, den Kreislauf von Vgl. SIEBERT (1999), S. 5ff. Vgl. MELTZER (1998b), DE BONIS ET AL. (1999), S. 80, EICHENGREEN (1999), S. 17, oder NUNNENKAMP (1999b), S. 11.

16 13 opportunistischen Anreizen und Kreditvergaben zu unterbrechen. Zur theoretischen Untermauerung dieser Forderung dienen zumeist Arbeiten, die sich mit der Rolle eines nationalen Lender of Last Resort auseinander setzen und die daraus gewonnenen Erkenntnisse auf den Internationalen Währungsfonds und dessen Kreditvergabepolitik übertragen diese sollen im nächten Abschnitt diskutiert werden Die Rolle des IWF als internationaler Quasi Lender of Last Resort Der Rückgriff auf Erklärungsansätze, die das Verhältnis einer nationalen Zentralbank als Lender of Last Resort zu den nationalen Geschäftsbanken beleuchten 33, zur Lösung von Anreizproblemen bei der Kreditvergabepolitik des IWF liegt in der möglichen Analogie zu den Aufgaben des Internationalen Währungsfonds im internationalen Kontext begründet. Hierbei bestehen insbesondere Gemeinsamkeiten in den allgemeinen Zielen Stabilisierung des Finanzsystems und Verhinderung einer Ausbreitung von [Finanz]Krisen 34. Im nationalen Kontext stellt der Lender of Last Resort denjenigen Banken liquide Mittel zur Verfügung, die beispielsweise aufgrund eines massiven Abzugs von Einlagen oder eines Ausfalls von Krediten kurzfristig illiquide geworden sind. Die Unterstützung sollte sich dabei auf Fälle von Illiquidität (nicht Insolvenz) beschränken, um eine Ausbreitung von Krisen zu verhindern, ohne dabei die Mechanismen zur Selbstkontrolle der Märkte zu unterlaufen. Da eine eindeutige Unterscheidung zwischen Illiquidität und Insolvenz bei Vorliegen einer asymmetrischen Informationsverteilung allerdings nur schwer bis überhaupt nicht möglich ist, werden insbesondere insolvente Marktteilnehmer bestrebt sein, Krisen als Fälle von Illiquidität darzustellen, um ein Eingreifen des Lenders of Last Resort auszulösen und um gegen Verluste partiell abgesichert zu werden 35. Eben diesem Problem der Desinformation oder Manipulation von Daten sieht sich auch der IWF in seinen Verhandlungen mit Mitgliedstaaten gegenüber. Durch den Informationsvorsprung der Marktakteure gegenüber der Zentralbank und durch den bereits angesprochenen Versicherungseffekt ergeben sich auch im nationalen Rahmen weitere Anreizprobleme: Die betroffenen Banken könnten die bestehende asymmetrische Informationsverteilung bezüglich ihrer Risikopositionen ausnutzen, indem sie ex-ante riskantere Portfolios wählen, und die Bankkunden kämen ihren kostenintensiven Informationsaktivitäten und Sorgfaltspflichten nicht mehr ausreichend nach 36. Diese Szenario lässt sich ebenfalls auf die Situation des Internationalen Währungsfonds im internationalen Kontext übertragen, wenn man die nationalen Banken durch die kreditnehmenden Mitgliedsstaaten und die Bankkunden durch die internationalen privaten Kapitalgeber ersetzt. Ein grundlegender Unterschied liegt hingegen in der Tatsache, dass der IWF nicht an Banken o- der Unternehmen, sondern an souveräne Staaten Liquiditätshilfen beziehungsweise Kredite vergibt. Und während insolvente private Institutionen entweder liquidiert werden oder fusionieren, bleiben Vgl. THIEL (1995) zu den Grundzügen eines nationalen Lenders of Last Resort. Vgl. WALLICH (1982), S Zu der weitergehenden Frage, ob ein internationaler Lender of Last Resort ü- berhaupt benötigt wird und ob der IWF grundsätzlich befähigt ist, genau diese Funktion auszuüben, siehe CALOMIRIS und MELTZER (1999), FISCHER (1999) oder GIANNINI (1999). Vgl. CLAASSEN (1985), S Vgl. THIEL (1995), S. 3.

17 14 Staaten auch bei permanenter Insolvenz bestehen. Die Insolvenz von Nationalstaaten lässt sich theoretisch mittels des übertragbaren Nettoaußenvermögens 37 bestimmen und liegt vor, wenn dieses negative Werte annimmt. Die Anwendbarkeit dieser Definition ist jedoch begrenzt: Es handelt sich bei Staaten langfristig eher um Fälle der Nichtbereitschaft anstelle von Unfähigkeit zur Zahlung, da Staaten in der Regel auf dauerhafte Ressourcen (Bodenschätze oder Steuereinnahmen) zurückgreifen können. Ferner ergeben sich Differenzen zwischen nationaler und internationaler Ebene in Bezug auf die institutionelle Autonomie. Während die meisten Zentralbanken der Industrienationen weitgehend politisch unabhängig sind, ist der IWF aufgrund seiner Organisationsform und Entscheidungsgremien zahlreichen politischen Einflüssen unterworfen 38. Damit kommt gerade im internationalen Rahmen den too big to fail -Überlegungen ein stärkeres Gewicht zu, welches von den privaten Marktakteuren antizipiert wird und auf diesem Weg zu opportunistischem Verhalten führen kann. Schließlich bestehen Differenzen hinsichtlich der Fähigkeit, in Krisensituationen kurzfristig tätig zu werden. Nationale Lender of Last Resort können jederzeit kurzfristig Mittel bereitstellen, während der IWF erst Vereinbarungen mit den Kreditempfängern über die Kreditbeträge und Konditionen treffen muss 39. Die Dauer solcher Verhandlungen kann es den privaten Märkten ermöglichen, ihre Mittel aus den Krisenländern abzuziehen, somit Verluste weitgehend zu vermeiden und sich folglich nicht an den Anpassungskosten von Krisen zu beteiligen. Damit in Verbindung steht die derzeit fehlende Möglichkeit des Internationalen Währungsfonds zur direkten Sanktionierung der privaten Kapitalgeber; der IWF ist nämlich auf die Kooperation der Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung nationaler Insolvenzstandards und der Bankenregulierungen angewiesen 40. Im internationalen Kontext sollte sich der IWF daher zunächst auf das von ihm direkt beeinflussbare Verhalten der Mitgliedsstaaten und die Lösung dieses Moral-Hazard-Problems konzentrieren und ihnen Anreize vermitteln, ihrerseits Anstrengungen zur Einbindung der Privaten zu unternehmen. Trotz einiger Unterschiede besteht indes aus anreiztheoretischer Sicht ein berechtigter Anlass, die im nationalen Kontext bereits gewonnenen theoretischen und praktischen Erkenntnisse auch auf internationaler Ebene anzuwenden. Das grundsätzliche Dilemma einer effektiven Krisenbewältigung einerseits und Anreizproblemen andererseits wird im nationalen Rahmen durch die Anwendung der auf BAGEHOT zurückgehenden Prinzipien weitgehend gelöst: Ein Lender of Last Resort sollte kurzfristig, freizügig, zu Strafzinsen und gegen Hinterlegung von Sicherheiten den betroffenen Banken Finanzmittel leihen 41. Allein schon durch diese (altbekannten und) auf den Überlegungen eines Lender of Last Resort basierenden Maßnahmen könnte die Attraktivität der IWF-Kredite im Vergleich zu Marktlösungen abgesenkt werden Kreditvergabe zu Strafzinsen Von den klassischen Bedingungen für Interventionen könnten insbesondere die Forderung nach Vergabe von Krediten zu Strafzinsen und zur Stellung von Nebensicherheiten entscheidend zur Vgl. CLAASSEN (1985), S Vgl. GIANNINI (1999). Vgl. WALLICH (1982), S. 175f. Vgl. GIANNINI (1999), S. 25. Vgl. BORDO (1990), S. 19f., sowie CALOMIRIS und MELTZER (1999), S. 6.

18 15 Begrenzung von Moral-Hazard beitragen 42 : Ein Strafzins dürfte mittels der somit höheren direkten Kreditkosten die relative Attraktivität von IWF-Krediten nachhaltig reduzieren. Die Höhe des Zinssatzes sollte sich dabei nach den Marktzinsen vor Ausbruch der Krise beziehungsweise zu Beginn der Verhandlungen zwischen IWF und Kreditempfängern richten und einige Prozentpunkte darüber liegen 43. Damit entfiele sowohl der Subventionscharakter als auch der Versicherungseffekt der IWF-Kredite gegenüber den auf die kreditnehmenden Staaten entfallenden Anpassungskosten selbstverschuldeter oder durch Fehlverhalten begünstigter Krisen. Aus der Perspektive nationaler Entscheidungsträger würde dann eine Inanspruchnahme von IWF-Krediten lediglich noch als letzte Option bei Scheitern aller Alternativen in Betracht gezogen. Ein erhebliche Verteuerung von IWF-Krediten gäbe darüber hinaus Anlass, im Krisenfall auch auf Initiative des kreditnehmenden Staates hin stets eine partielle Beteiligung privater Kapitalgeber anzustreben und so das Volumen der vom Internationalen Währungsfonds benötigten Mittel a priori zu reduzieren. Gleichzeitig könnten durch Beseitigung des Subventionscharakters schon die Anreize zur Krisenprävention und Einführung effektiver nationaler Finanzstrukturen gestärkt werden auch ohne vom IWF direkt auferlegt worden zu sein Hinterlegung von Sicherheiten Durch die Stellung von Nebensicherheiten (beispielsweise in Form von Optionen auf zukünftige Erlöse aus Rohstoffverkäufen, Goldreserven oder ausländischen Anleihen) könnte das offene nachvertragliche opportunistische Verhalten weitestgehend beseitigt werden: Die Sicherheiten würden bis zur Rückzahlung des Kreditvolumens einbehalten und so gleichzeitig als Pfand für die vollständige Umsetzung vereinbarter Konditionen dienen. In zweiter Linie dient die Forderung nach Nebensicherheiten auch der Unterscheidung zwischen insolventen und illiquiden potentiellen Kreditnehmern 44 und zugleich als Anreiz zur Vermeidung einseitiger Repudiation bezüglich der vom IWF ausgezahlten Mittel. Auf diesem Weg soll gewährleistet werden, dass es sich in Krisenfällen tatsächlich nur um Liquiditätsprobleme handelt und nicht insolvente Staaten unterstützt werden. In Einzelfällen können allerdings auch insolvente Marktakteure noch teilweise über hinterlegbare Sicherheiten verfügen. Eine eindeutige Abgrenzung kann deshalb nur erreicht werden, wenn die Höhe der zu hinterlegenden Sicherheiten dem Kreditvolumen entspricht oder dieses sogar noch übertrifft. Analog zu der Höhe der Kreditzinsen sollte für diese Sicherheiten der entsprechende Wert vor Ausbruch der Krise zugrunde gelegt werden. Damit entfiele auch der Versicherungseffekt von IWF-Krediten gegenüber den auf die kreditnehmenden Staaten entfallenden Lasten. Dies würde ebenfalls dazu beitragen, den Anreiz zur Umsetzung nationaler Finanzmarktreformen beträchtlich zu steigern. Ein weiterer Vorteil dieser Maßnahme wäre, dass gefährdete Staaten einen zusätzlichen Anreiz hätten, frühzeitig, d.h. bevor die eigenen als Sicherheiten verwendbaren Mittel erschöpft wären, den Internationalen Währungsfonds hinzuziehen 45. Gleichzeitig würde den Mitgliedsstaaten ein Anreiz zur Vermeidung übermäßiger Portfoliorisiken vermittelt, wenn die von ihnen gehaltenen risikoreichen Ti Vgl. CALOMIRIS (1999) oder FISCHER (1999). Vgl CALOMIRIS (1998a). Vgl. CALOMIRIS und MELTZER (1999), S. 6f. Vgl. SIEBERT (1999), S. 10.

19 16 tel im Krisenfall nicht als Sicherheiten anerkannt werden 46. Zu beachten ist, dass parallel hierzu Anstrengungen zur Einbeziehung des Privaten Sektors unternommen werden müssten, um mit einer frühzeitigen Einbindung des IWF kein Signal zur Kapitalflucht zu geben. Ein Nachteil bei der Hinterlegung von Sicherheiten könnte sich jedoch ergeben, wenn diese nur dem Internationalen Währungsfonds und nicht anteilig auch anderen privaten oder öffentlichen Gläubigern zuständen. Damit würde die Rolle des IWF als bevorrechtigter Gläubiger verstärkt und das Kreditausfallrisiko ausschließlich auf die anderen Marktakteure verlagert, wodurch wiederum Aspekte eines internen Moral-Hazard im Internationalen Währungsfonds begünstigt würden 47. Die Kreditvergabe zu Strafzinsen sowie die Hinterlegung von Sicherheiten beziehen sich jedoch lediglich auf die Ausgestaltung der Kreditvergabebedingungen es soll jedoch auch die Möglichkeit einer strengeren Auswahl der kreditnehmenden Staaten überprüft werden Einführung strenger Mitgliedschaftskriterien im IWF Der Reformvorschlag einer Verschärfung der Mitgliedschaftskriterien im IWF dürfte indes bei der Umsetzung mit umfangreicheren (politischen) Schwierigkeiten konfrontiert sein. Der Ansatz bezieht sich auf die Beschränkung von IWF-Kreditvergaben auf Staaten, die bestimmte strenge Mitgliedschaftskriterien erfüllen. Durch die ex-ante Qualifizierung über strengere Kriterien sollen die Staaten zur Implementierung von Maßnahmen zur Krisenprävention und zur Begrenzung eines opportunistischen Verhaltens im privaten Sektor angeregt werden 48. Zu den konkreten Kriterien zählen beispielsweise die Einführung von internationalen Standards im Hinblick auf die Mindestreservehaltung der privaten Banken, die Öffnung der nationalen Finanzmärkte für ausländische Institutionen zur Stärkung des Wettbewerbs und zur Diversifikation sowie die Umsetzung der BAGEHOT-Prinzipien auch im nationalen Rahmen 49. Durch die Einführung dieser Maßnahmen könnten die Fehlanreize eingeschränkt werden, und die Gefahr von Krisensituationen nähme ab. Ein positiver Effekt dieses Ansatzes besteht ferner darin, dass diese Kriterien als Substitut für die bisherige Konditionalität dienen könnten. Damit wäre in Krisensituationen ein Verzicht auf zeitaufwendige Verhandlungen möglich, und es könnte ohne Verzögerung Liquidität durch den Internationalen Währungsfonds bereitgestellt werden. Außerdem sänken durch die ex-ante Bestimmung der Kriterien die Möglichkeiten externer politischer Einflussnahme auf die Entscheidungen des IWF. Als Problem könnte sich jedoch eine mögliche Verzögerung der Umsetzung nationaler Strukturreformen in einigen Staaten erweisen, stießen unpopuläre Maßnahmen auf erheblichen politischen Widerstand. Jene Staaten könnten auf diesem Weg von der IWF-Unterstützung gänzlich ausgeschlossen werden. Da aber insbesondere die too big to fail -Überlegungen in Bezug auf die Gefährdung der Stabilität des internationalen Finanzsystems durchaus als rational angesehen werden müssen, wäre die Beschränkung der Kreditvergabe auf die qualifizierten Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die Aufgabenstellung des IWF suboptimal. Zu lösen wäre dieses Dilemma, indem anstelle eines Ausschlusses von IWF-Krediten nur die Höhe der zu zahlenden Kreditzinsen in Abhängigkeit vom Grad der Umsetzung der Kriterien variierten 50. Diejenigen Staaten, die Rückstände bei der Erfüllung Vgl. FISCHER (1999). Vgl. GUTTENTAG (1983). Vgl. CALOMIRIS (1998a). Vgl. CALOMIRIS (1999). Vgl. SIEBERT (1999).

20 17 der Kriterien aufwiesen, hätten demnach für IWF-Kredite höhere Zinssätze zu zahlen. Dies gäbe den nötigen direkten Anreiz zur konsequenten Einführung und Einhaltung der vom Internationalen Währungsfonds vorgegebenen Standards. Je mehr sich der Internationale Währungsfonds der Rolle eines internationalen Quasi Lenders of Last Resort annähert oder in diese gedrängt wird, desto gravierender werden die mit Kreditvergaben verbundenen Anreizprobleme, und um so notwendiger sind demnach entsprechende Anreizkorrekturen. Insgesamt existieren mehrere Ansätze, die bei anreiztheoretischer Betrachtungsweise zu einer wirksamen Begrenzung eines opportunistischen Verhaltens beitragen, und die sich zum Teil im nationalen Rahmen bereits in der Praxis bewährt haben. Die Abwägung zwischen effektiver Krisenbewältigung einerseits und Vermeidung opportunistischen Verhaltens kreditnehmender Akteure andererseits muss daher nicht als entweder-oder -Entscheidung betrachtet werden die Erfahrungen mit entsprechend aufgestellten nationalen Lender of Last Resort zeigen, dass beides gleichzeitig zu realisieren ist. 5.2 Einbindung der verschiedenen Kreditgeber Reform der Kompetenzen und Entscheidungsprozesse des IWF Aus institutionenökonomischer Sicht kann dem inhärenten Anreiz einer Bürokratie zur Expansion und Steigerung der eigenen Bedeutung in erster Linie durch eine strikte und eindeutige Definition von Aufgabenbereichen und Kompetenzen begegnet werden. Bezogen auf den IWF könnte sich dies in einer klar definierten Abgrenzung der unterschiedlichen Aufgaben von IWF und Weltbank äußern, also beispielsweise in einem Verzicht des IWF auf die Beteiligung an langfristigen Projekten zur Armutsbekämpfung und auf diesbezügliche Fazilitäten. Im Sinne einer eindeutigen Beschränkung des Internationalen Währungsfonds auf die Prävention und Bewältigung von Krisensituationen dürften somit längerfristige Kredite nur zur Beseitigung schwerwiegender struktureller Defizite (z.b. im Hinblick auf den Bankensektor, die Wettbewerbsbedingungen, etc.) eingesetzt werden. Ergänzend dazu wäre der Aufbau neuer Fazilitäten in der Zukunft zu erschweren beziehungsweise mit sehr eng gefassten Rahmenvorgaben zu verbinden, um so eine schrittweise Ausweitung des Aufgabenbereichs zu verhindern. Durch die klare Vorgabe von Zielen und Kompetenzen könnte der Ermessensspielraum der individuellen Entscheidungsträger dann generell so weit eingeschränkt werden, dass bestimmte Fehlanreize zwar noch bestehen, aber nicht mehr in reale Entscheidungen umsetzbar sind. Dem Problem der asymmetrischen Informationsverteilung und einem eventuellen Informationsvorsprung der IWF-Entscheidungsträger gegenüber dem privaten und öffentlichen Sektor könnte mittels einer Verpflichtung zur erhöhten Transparenz der Entscheidungsprozesse begegnet werden. So wäre eine vollständige Offenlegung der den Kreditvergaben vorausgehenden Konsultationen und der entsprechenden Berichte in Erwägung zu ziehen 51. Erhöhte Transparenz könnte also analog zur Beschneidung von individuellen Kompetenzen den Ermessenspielraum der Entscheidungsträger einschränken und somit die Realisation opportunistischer Verhaltensweisen verhindern. Um schließlich dem Dilemma externer politischer Einflussnahme auf Entscheidungen des IWF gerecht zu werden, bedürfte es einer Reform der Entscheidungsprozesse und einer damit 51 Vgl. MELTZER ET AL. (2000).