DIMENSIONEN SCHWERPUNKT ÖFFENTLICHE VERWALTUNG. Die Kundenzeitschrift der KPMG Austria GmbH/Juli 2015

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1 Klare Zuordnung Strengere Regelungen des ESVG 2010 zur Abgrenzung des Sektors Staat Wechselkurs Bewertung von Fremdwährungsrisiken im öffentlichen Sektor DIMENSIONEN Die Kundenzeitschrift der KPMG Austria GmbH/Juli 2015 SCHWERPUNKT ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

2 2 / Inhaltsverzeichnis Klare Zuordnung ESVG 2010 Boxenstopp FASB und IASB Parallelwelten Compliance-Risikoanalyse, ERM SCHWERPUNKT: ÖFFENTLICHE VERWALTUNG Klare Zuordnung: Strengere Regelungen des ESVG 2010 zur Abgrenzung des Sektors Staat 4 Transparenz durch klare Regeln: Interview mit Konrad Pesendorfer (Statistik Austria) 8 Im Fokus: EU-Beihilferecht als Top-Thema der Öffentlichen Finanzierung 12 Wechselkurs: Bewertung von Fremdwährungsrisiken im öffentlichen Sektor 14 Energiegewinn: Steuerliche Behandlung von Photovoltaik-Anlagen öffentlicher Gebäude 16 Die richtige Richtung: Ganzheitliche Compliance-Kultur für die öffentliche Verwaltung 18 Neues Werkzeug: Entwicklung eines Leitfadens zur kaufmännischen Bauherrenvertretung 21 Ein Team, von Anfang an: Organisationsstruktur für komplexe Investitionen 22 Jeder tut das, was er am besten kann: Interview mit Paul Gessl (NÖKU) 24 BERATUNG Parallelwelten: Koexistenz oder umfassende Verknüpfung von Compliance-Risikoanalyse und ERM 32 Publikationen 37 PMI Post Merger Ineffizienz? Transaktionen ohne echten Zuwachs des Unternehmenswertes 38 Vorsicht, Attacke! Cyber Incident Response die richtige Reaktion nach einem IT-Sicherheitsvorfall 40 Voller Durchblick: Better Business Reporting wahrnehmungsoptimiertes Information Design 42 Die größte Steuerreform aller Zeiten? Informationen und Tipps vom Immobilienbesitz bis zur Verlustbeteiligung 44 Tax in aller Kürze 50 KPMG INSIDE Events Rückblick 51 Events und Seminare Vorschau 57 Nachgefragt bei der KPMG Geschäftsführung 58 PRÜFUNG Boxenstopp: Erste Wartungsarbeiten an neuen Umsatzrealisierungs-Standards durch FASB und IASB 26 Qualität bei Abschlüssen verbesserungswürdig: Interview mit Rudolf Jettmar (OePR) 30

3 Editorial / 3 LIEBE LESERIN, LIEBER LESER! Ein öffentlicher Schuldenstand der Republik Österreich ihv 84,5 Prozent des BIP, Staatsausgaben ihv 52,4 Prozent des BIP, Wachstumsprognosen, die deutlich hinter denen der führenden Länder der EU zurückfallen, eine Steuerreform mit heftig diskutierter Gegenfinanzierung, ein Finanzausgleich, der erst einmal neu verhandelt werden will usw: Die Rufe nach substantiellen Reformen des staatlichen Handelns in Österreich werden lauter und sind nur zu verständlich. Im Befund besteht hier im Wesentlichen rasch Einigkeit, die Diskussion um den Therapieansatz gestaltet sich jedoch vielfach diffizil und kontroversiell. Gerne wird in der öffentlichen Diskussion übersehen, dass die Komplexität gemeinwirtschaftlicher Anpassungs- und Entwicklungsprozesse deutlich höher ist, als uns das gemeinhin aus unserer meist betriebswirtschaftlich geprägten Lebensund Berufserfahrung bewusst ist. Schon im Zielsystem steht dem betriebswirtschaftlich außer Streit gestellten Ziel der Gewinnmaximierung im gemeinwirtschaftlichen Bereich ein Bündel konkurrierender sozialer, standortbezogener, beschäftigungspolitischer sowie bildungs- und forschungspolitischer Ziele gegenüber, die sich im Zeitverlauf auch noch ihrer Prioritäten nach ändern können. Wo sich im Privatsektor relativ flexible Strukturen zeitnah an geänderte Rahmenbedingungen anpassen können, muss der staatliche Sektor mit historisch gewachsenen (und meist kompromissgetriebenen) Strukturen umgehen, die zudem noch und zwar aus staatsrechtlich guten Gründen in veränderungsaverse Gesetze und Verordnungen gegossen sind. Und der demokratiepolitisch fundamental wichtige politische Diskurs macht schnelle und klare Entscheidungen auch nicht einfacher. Erich Thewanger e.h. Partner Advisory All das soll aber nicht als Entschuldigung oder gar Ausrede gelten, sondern vielmehr als ein Aufruf, dem wir als KPMG mit Nachdruck folgen: Wenn staatliches Handeln Reformen bedarf und Reformen im staatlichen Sektor möglicherweise komplexer sind als in jedem anderen Sektor, dann müssen wir uns dieser Aufgabe eben deutlich intensiver als bisher widmen. Deshalb haben wir seit 2012 unsere Beratungs- und Prüfungskompetenz für den öffentlichen Bereich in einem eigenen Sektor-Team gebündelt, welches Ihnen auch den Schwerpunkt dieser Ausgabe gestaltet und aufbereitet hat. Wir wünschen uns, dass Ihnen diese DIMENSIONEN-Ausgabe die eine oder andere Anregung zu möglicherweise schon lang gewälzten Fragen geben kann und noch mehr freuen wir uns, wenn Sie dazu auch persönlich mit uns Kontakt aufnehmen. Denn Reform im öffentlichen Sektor muss möglich sein und zwar gemeinsam.

4 4 / Öffentliche Verwaltung KLARE ZUORDNUNG

5 Öffentliche Verwaltung / 5 Strengere Regelungen des ESVG 2010 zur Abgrenzung des Sektors Staat Mit September 2014 übermittelten die EU-Mitgliedstaaten erstmalig die nach dem ESVG 2010 revidierten Daten über die öffentlichen Finanzen für den Zeitraum von 1995 bis Bedeutendste Auswirkung in Österreich war der beachtliche Anstieg des öffentlichen Schuldenstands. Die Ursache dafür liegt zu einem wesentlichen Teil aufgrund strengerer Regelungen zur Abgrenzung der Sektoren in der Reklassifizierung von ca bisher außerbudgetär erfassten, öffentlichen Kapitalgesellschaften und deren Schulden zum Sektor Staat.

6 6 / Öffentliche Verwaltung Die Auswirkungen auf die fiskalischen Parameter der Maastricht-Konvergenzkriterien (öffentlicher Schuldenstand und öffentliches Defizit) des Sektors Staat durch die Umstellung auf das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 2010 (ESVG 2010) sind für die Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund einer verschärften Überwachung der Haushaltspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion von wesentlicher Bedeutung. Eine zentrale Frage stellt in diesem Zusammenhang die Zuordnung von ausgegliederten Einheiten zum Sektor Staat dar. Das Prüfschema, nachdem Einheiten (zb öffentlich kontrollierte Unternehmen) im ESVG 2010 einem institutionellen Sektor (zb Sektor Staat) zugeordnet werden, verdeutlicht, dass das ESVG 2010 in seiner Handhabung nicht auf eine formelle Gestaltung, sondern (strenger) auf eine ökonomische Realität in einer Gesamtsicht abstellt. Prüfschema der Sektorzuordnung Das ESVG 2010 fasst wirtschaftliche Einheiten (zb Unternehmen) einer Volkswirtschaft, sogenannte institutionelle Einheiten, deren Art der Produktion bzw wirtschaftliche Tätigkeit ähnlich ist, zu Gruppen zusammen, die institutionelle Sektoren (zb Sektor Staat) genannt werden. Die Zuordnung ist deshalb von erheblicher Relevanz, da sämtliche Einnahmen und Ausgaben sowie Vermögensgegenstände und Schulden einer Einheit jenem Sektor zugerechnet werden, dem diese Einheit zugeordnet ist und im Falle des Sektors Staat daraus die Maastricht-relevanten Größen Finanzierungssaldo ( Defizit ) und Schuldenstand eines Mitgliedstaates abgeleitet werden. Um die Sektorzuordnung einer wirtschaftlichen Einheit zu bestimmen, muss folgendes Prüfschema durchlaufen werden: 1. Prüfung, ob es sich bei der wirtschaftlichen Einheit überhaupt um eine eigenständige institutionelle Einheit handelt 2. Prüfung, ob es sich um eine privat oder öffentlich kontrollierte wirtschaftliche Einheit handelt 3. Prüfung, ob diese Einheit als Markt- oder Nichtmarkproduzent einzustufen ist 1. Institutionelle Einheit Damit eine wirtschaftliche Einheit als institutionelle Einheit klassifiziert wird, muss diese berechtigt sein, Aktiva zu erwerben, wirtschaftlich eigenständig Entscheidungen zu treffen und Verbindlichkeiten eingehen zu können sowie in der Lage sein, eine vollkommene Rechnungslegung zu erstellen. Darüber hinaus ist das Vorliegen einer Hilfseinheit zu prüfen, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie Hilfsdienstleistungen (zb Finanzierung, Ankauf, Marketing etc) ausschließlich für ihre Muttereinheit oder andere Einheiten derselben Gruppe von Einheiten bereitstellt. Sie wird nicht als eine eigenständige institutionelle Einheit eingestuft, sondern wird als Teil der sie kontrollierenden Einheit klassifiziert. 2. Öffentliche Kontrolle Öffentliche Kontrolle einer Einheit liegt vor, wenn der Sektor Staat die Möglichkeit hat, die allgemeine Politik der institutionellen Einheit festzulegen, dh Rechte zur Einsetzung, Ablehnung oder Entlassung der Mehrheit von Leitungskräften und/oder die Mehrheit der Stimmrechtsanteile an der institutionellen Einheit besitzt. Alleine der Umstand, dass bei einer institutionellen Einheit öffentliche Kontrolle festgestellt wird, führt nicht dazu, dass diese dem Sektor Staat zugeordnet wird. So sind etwa öffentlich kontrollierte institutionelle Einheiten, sofern sie als Marktproduzenten auftreten, nicht dem Sektor Staat zuzuordnen, sondern als öffentliche Kapitalgesellschaft dem Sektor der (nicht-finanziellen oder finanziellen) Kapitalgesellschaften. Um daher die Sektorzuordnung öffentlicher institutioneller Einheiten zu bestimmen, ist im letzten Prüfschritt die Unterscheidung zwischen Markt- und Nichtmarktproduzent entscheidend.

7 Öffentliche Verwaltung / 7 Abbildung: Entscheidungsbaum zur Zuordnung zum Sektor Staat Sofern eine Einheit ökonomisch dem Sektor Staat zuzurechnen ist, folgen dieser Zuordnung auch die Schulden. Ist die Einheit eine institutionelle Einheit? ja Wird die Einheit vom Staat kontrolliert? ja Ist die Einheit ein Nichtmarktproduzent? ja Einheit ist Teil des Staates nein nein nein Teil der kontrollierenden Einheit Zuordnung zum privaten Sektor Einstufung als Kapitalgesellschaft 3. Markt- oder Nichtmarktproduzent Damit eine öffentlich kontrollierte Einheit als Marktproduzent eingestuft und damit dem Sektor (nicht-finanzielle oder finanzielle) Kapitalgesellschaften zugeordnet werden kann, muss diese zu wirtschaftlich signifikanten Preisen anbieten. Ein Preis ist wirtschaftlich signifikant, wenn eine öffentlich kontrollierte institutionelle Einheit ihre Produktionskosten zu mehr als 50 Prozent durch Umsätze deckt. Die Produktionskosten nach dem ESVG 2010 sind die Summe aus Vorleistungen (zb Materialaufwand), Arbeitnehmerentgelt, Abschreibungen, sonstige Produktionsabgaben (zb Steuern auf Eigentum) und der Nettozinsbelastung (Zinsertrag abzüglich Zinsaufwand). Der Umsatz setzt sich zusammen aus Verkaufserlösen marktbestimmter Produktion, Entgelten für nicht-marktbestimmte Produktion und Gütersubventionen, die an das Volumen oder den Wert der Produktion gebunden sind. Falls eine institutionelle Einheit ihre Produktion vollständig oder überwiegend an Einheiten des Sektors Staat verkauft und der einzige Anbieter an den Staat ist, muss diese zusätzlich im Wettbewerb mit privaten Marktproduzenten (zb über Ausschreibungen) stehen, um nicht dem Sektor Staat zugeordnet zu werden. Wenn diese quantitativen und qualitativen Kriterien kumulativ erfüllt werden, kann auch eine öffentlich kontrollierte institutionelle Einheit als Marktproduzent außerhalb des Sektors Staat klassifiziert werden. Schuldenausgliederung wird erschwert Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass in Zukunft eine Ausgliederung bestehender bzw zukünftiger Schulden im Zuge der Errichtung einer öffentlichen Einheit durch die strengeren Regelungen des ESVG 2010 zur Abgrenzung des Sektors Staat zunehmend erschwert wird. Sofern diese Einheiten ökonomisch dem Sektor Staat zuzurechnen sind, folgen dieser Zuordnung formell auch die Schulden. Es gibt aber weiterhin klare Regeln und Voraussetzungen, unter denen Einheiten und damit auch deren Vermögen und Schulden nicht dem Sektor Staat zuzurechnen sind, auch wenn die Gesellschaft öffentlich kontrolliert ist (bspw Marktproduzent) oder Investitionsvorhaben zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben getätigt werden (Public Private Partnership-Modelle). Karlo Golubović

8 8 / Öffentliche Verwaltung TRANSPARENZ DURCH KLARE REGELN ESVG 2010: mehr Transparenz bei den öffentlichen Finanzen Wie bereits im Artikel auf Seite 4 dieser Ausgabe ausführlich geschildert wurde, erfolgte mit September 2014 in allen EU-Mitgliedstaaten die verpflichtende Umstellung auf das gegenüber dem ESVG 1995 umfassend revidierte ESVG 2010 zur Ermittlung der öffentlichen Finanzen. Konrad Pesendorfer, Generaldirektor von Statistik Austria, erklärt im Interview, welche Veränderungen sich bei der Erfassung der Daten ergeben und ob eine Lockerung der Maastricht-Kriterien möglich sei.

9 Öffentliche Verwaltung / 9 Dimensionen: Inwieweit ist nunmehr davon auszugehen, dass die Regelungen des ESVG 2010 in naher Zukunft stabil bleiben, oder sind weitere wesentliche Änderungen in kürzeren Abständen zu erwarten? Konrad Pesendorfer: Mit der Umsetzung des ESVG 2010 haben wir einen großen Fortschritt in Richtung mehr Transparenz bei den öffentlichen Finanzen in Österreich gemacht. Einheiten, die in einem engen Leistungs- und Finanzierungszusammenhang mit einzelnen Gemeinden, Ländern oder dem Bund stehen, werden nun diesen Gebietskörperschaften zugerechnet, wenn eine klare Finanzverantwortung besteht. Wir gehen heute davon aus, jene ausgegliederten Einheiten erfasst zu haben, die wir im Rahmen der öffentlichen Finanzstatistiken auch erfassen müssen. Abgesehen von neuen Einheiten, die gegründet werden, gehe ich hier in den kommenden Jahren von einer Stabilität aus. Auch sehe ich keine wesentlichen Änderungen der europäischen Regeln am Horizont, die dieses Bild fundamental ändern würden. Gibt es derzeit Bereiche im ESVG 2010, bei denen an Präzisierungen bzw Nachjustierungen gearbeitet wird? Das ESVG 2010 als Rahmenwerk für die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) bleibt in den nächsten Jahren stabil. Es wird natürlich laufend an Empfehlungen und Best Practices hinsichtlich der Umsetzung des ESVG 2010 gearbeitet, der Kern und die Eckpunkte des Systems selbst werden dadurch jedoch nicht verändert. Das Eurostat Handbuch Öffentliches Defizit und Öffentlicher Schuldenstand wird beispielswiese jährlich aktualisiert, um neuesten Entwicklungen Rechnung zu tragen wird es etwa um eine Abbildung des EU-Bankenabwicklungssystems in der VGR ergänzt werden. Eine wesentliche Änderung im ESVG 2010 in Bezug auf die Sektorzuordnung von institutionellen Einheiten betrifft die Abgrenzung des Sektors Staat. Wird bei einem der wesentlichsten Elemente im Rahmen der Sektorzuordnung öffentlicher Kapitalgesellschaften, der Unterscheidung zwischen Markt- und Nichtmarktproduzent, nur auf die historischen Daten abgestellt oder auch die zukünftige Unternehmensausrichtung bzw -entwicklung berücksichtigt? Die Unterscheidung zwischen Markt- und Nichtmarktproduzenten wird vor allem auf Basis von historischen Daten getroffen. Die Umsetzung von Business-Plänen eines Nichtmarktproduzenten, die eine Marktproduktion in naher Zukunft vorsehen, wird beobachtet; eine tatsächliche Reklassifikation eines Nichtmarktproduzenten hinaus aus dem Sektor Staat findet jedoch erst dann statt, wenn über mehrere Jahre hindurch die Voraussetzungen für einen Marktproduzenten tatsächlich beobachtbar sind. Besteht die Möglichkeit, in Zukunft bei Erreichung einer ausreichenden Marktausrichtung wieder als Marktproduzent eingestuft zu werden, und was muss für eine solche Beurteilung erfüllt sein? Eine Marktausrichtung gilt nach den VGR-Kriterien als erreicht, wenn die Produktionserlöse mindestens drei Jahre lang mehr als 50 Prozent der Produktionskosten inkl Nettozinsaufwand decken und die Produktionserlöse zumindest zu mehr als 20 Prozent aus Geschäften mit nicht-staatlichen Stellen stammen, dh der Produzent keine Hilfseinheit des Staates ist. Ich gehe davon aus, dass ESVG 2010 in den kommenden Jahren stabil bleibt. Insbesondere die Einmeldung und Erfassung von Daten der außerbudgetären öffentlichen Kapitalgesellschaften stellt für manche Beteiligten eine erhebliche Herausforderung dar. Können Sie die wesentlichen Meldepflichten und Verfahren bzw Hilfestellungen, die derzeit bestehen, kurz erläutern? Gemäß Gebarungsstatistik-VO 2014 sind die staatlichen Einheiten verpflichtet, die Daten des Rechnungsabschlusses bis spätestens 31. Mai des Jahres, das dem betreffenden Budget- oder Geschäftsjahr folgt, zu übermitteln. Statistik Austria legt dabei besonderes Augenmerk auf große Staatsbetriebe, die für Defizit und Schuldenstand ergebnisrelevant sind. Basis für die eingelagerten Daten sind va Firmenbuchinformationen und direkt von der Einheit übermittelte Daten. Sind diesbezüglich in Zukunft weitere spezifische Maßnahmen und Aktivitäten vonseiten der Statistik Austria geplant, um diesen Prozess zu unterstützen? Im Jahr 2016 (für Berichtsjahr 2015) ist eine Webapplikation im Aufbau, die den staatlichen Einheiten die Möglichkeit bieten soll, selbstständig ihre Daten zu erfassen. Ausgelegt ist diese Berichtsschiene in einem ersten Schritt va auf kleinere ausgegliederte Gemeindeeinheiten im Zusammenhang mit einer Standard UGB- bzw VRV-Bilanzierung. Über größere Einheiten werden

10 10 / Öffentliche Verwaltung weiter gehende Informationen erhoben bzw Gespräche mit den zuständigen Gebietskörperschaften oder dem Unternehmen selbst geführt. Nicht zuletzt die Wirtschafts- und Finanzkrise und die daran anschließende europäische Schuldenkrise hat den Ruf nach rigoroseren, transparenteren und vergleichbaren Fiskaldaten der EU- Mitgliedstaaten lauter werden lassen. In diesem Zusammenhang wurden europaweit harmonisierte Rechnungslegungsvorschriften zur verpflichtenden Implementierung für alle öffentlichen Haushalte diskutiert, insbesondere die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) bzw die EPSAS (als Anpassung der IPSAS auf die europäischen Strukturen), deren Kern die Doppik als Accounting-System beinhaltet. Inwieweit ist mittelfristig davon auszugehen, dass die EPSAS in Ergänzung zum ESVG 2010 eingeführt werden? Einheitliche Rechnungslegungsvorschriften in Europa und deren flächendeckende Einhaltung auch im sub-nationalen Bereich stellen eine Grundvoraussetzung für eine hochqualitative internationale Vergleichbarkeit der Daten dar. Aber auch im nationalen Kontext ist im Sinne der Transparenz und Planbarkeit öffentlicher Finanzen eine Harmonisierung und konsistente Umsetzung der Rechnungslegungsvorschriften anzustreben. In enger Kooperation zwischen Vertretern von Finanzministerien und den Statistischen Systemen werden derzeit die EPSAS-Regeln ausgearbeitet. Als Zielmarke wird eine Umsetzung im Jahr 2020 angepeilt. Welche Rolle und Aufgaben könnten diese beiden Systeme (ESVG und EPSAS) aus Ihrer Sicht in Zukunft jeweils einnehmen? Das ESVG ist mit dem System des accrual accounting, also der periodengerechten Zuordnung von Zahlungsströmen artverwandt. Vor diesem Hintergrund wäre die Umsetzung von EPSAS aus statistischer Sicht natürlich eine große Erleichterung. Beide Systeme sind letztlich darauf ausgerichtet, nach klaren Regeln und Standards, mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit in Europäische Finanz- und Wirtschaftsdaten zu bringen. Zu einer Lockerung der Maastricht-Kriterien wird es in naher Zukunft nicht kommen. Der Großteil der EU-Mitgliedstaaten erfüllt derzeit die Maastricht-Kriterien mitunter deutlich nicht. Vor dem Hintergrund eines verschärften Sanktionsmechanismus im Rahmen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes und aus Ihrer Erfahrung heraus: Welche Reaktionen hinsichtlich der Disziplinierung der Mitgliedstaaten vonseiten der Europäischen Kommission sind in Zukunft zu erwarten? In diesem Zusammenhang sind zwei Dinge voneinander zu unterscheiden: Im Bereich der statistischen Auslegungsbreite bei der Erstellung von Maastricht-Zahlen im Sinne der Nicht- Zuordnung von ausgegliederten Einheiten in den Sektor Staat oder der maastrichtschonenden Behandlung von bestimmten Zahlungsströmen liegt die Toleranzgrenze in Europa nach den leidvollen Erfahrungen der Manipulationsversuche griechischer Statistiken bei null. Die strikte Regeleinhaltung wird dort meiner Ansicht nach zu Recht penibel eingefordert und auch überprüft. Wesentlich bei dieser strengen Regelumsetzung ist vor allem die Gleichbehandlung verschiedener Mitgliedstaaten in vergleichbaren Situationen. Bei der ökonomischen Interpretation der Maastricht- Zahlen zeigt sich die Kommission in ihrer neuen Zusammensetzung aber durchaus flexibler als in der Vergangenheit, wenn es um die Formulierung von Empfehlungen oder gar Sanktionsandrohungen geht. Vielfach ist vor diesem Hintergrund auch immer wieder von einer Lockerung der Maastricht- Kriterien, etwa hinsichtlich der Ausnahme von bestimmten Bereichen im öffentlichen Interesse, die Rede. Ist eine solche Änderung der Kriterien aus Ihrer Sicht ein realistisches Szenario? Zu einer formellen Lockerung der Maastricht- Kriterien wird es in nächster Zukunft nicht kommen dazu wäre in Europa heute kein Konsens herstellbar. Die Europäische Kommission hat allerdings im Jänner dieses Jahres eine Mitteilung herausgegeben, in der es um die optimale Nutzung der im Stabilitätspakt vorgesehenen Flexibilität geht. So sind zwar beispielsweise Einzahlungen von Mitgliedstaaten in den Europäischen Investitionsfonds EFSI weiterhin defizitrelevant, werden aber von der EK bei einer Entscheidung über ein etwaiges Defizitverfahren besonders berücksichtigt. Eine sog Investitionsklausel soll weiters sicherstellen, dass Investitionen, die einen nachprüfbar positiven Einfluss auf Haushalt und Wachstum haben, auch bei einem Abweichen eines vereinbarten Konsolidierungspfads nicht Auslöser eines Defizitverfahrens werden sollen. Auch Strukturreformen wie etwa Pensionsreformen sollen bei der Maastricht-Beurteilung positiv berücksichtigt werden. Wichtig ist es aber, festzuhalten, dass sich bei all dieser Flexibilität in der ökonomischen Auslegung nichts an der statistischen Erfassung der Maastricht-Zahlen ändert.

11 Werde Kinder- Patin. So wie ich. Öffentliche Verwaltung / / Daniela Kremsberger, Patin seit 2010.

12 12 / Öffentliche Verwaltung IM FOKUS EU-Beihilferecht als Top-Thema der Öffentlichen Finanzierung Die Regelungen des EU-Beihilferechts im Bereich der Öffentlichen Finanzierung sind komplexer geworden und werden auch vermehrt kontrolliert. Öffentliche Einheiten müssen daher wirksamer auf eine rechtssichere Ausgestaltung von Mittelgewährungen sowie von Verfahren zum Verkauf öffentlicher Vermögensgegenstände achten. Die Kontrolle von Beihilfen durch die Europäische Kommission und die nationalen Gerichte der Mitgliedstaaten ist ein wichtiges Instrument der EU-Wettbewerbspolitik und soll einen wesentlichen Beitrag zur Umsetzung der Strategie Europa 2020 leisten. Auch in Österreich steht dieses Instrument immer mehr im Fokus, wie die jüngsten Beihilfeverfahren zur ÖBB, dem Flughafen Klagenfurt sowie zur Privatisierung der Bank Burgenland zeigen. Damit rückt das Beihilferecht auch immer stärker in den Fokus der öffentlichen Entscheidungsträger. Für die Betroffenen besteht bei Nichteinhaltung der einschlägigen Bestimmungen ein erhebliches Risikopotenzial. Neben der Rückzahlung und Verzinsung der gewährten Mittel besteht das Risiko, dass auch das zugrunde liegende Rechtsgeschäft, also etwa die Garantie oder der Kaufvertrag, nichtig wird. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht allein die EU-Kommission die Einhaltung beihilferechtlicher Vorschriften überwacht, sondern auch Mitbewerber vor nationalen Gerichten gegen die Mittelgewährung rechtlich vorgehen können.

13 Öffentliche Verwaltung / 13 Nachfolgend gibt dieser Artikel einen kurzen Überblick darüber, was eine Beihilfe ist, wie das Beihilferecht kontrolliert wird und welche typischen Anwendungsfelder der Beihilfekontrolle vor allem im kommunalen Bereich existieren. Was ist eine Beihilfe? Nach Art 107 Abs 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen bzw zu verfälschen drohen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und deshalb verboten, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Begünstigung ist dabei jeder wirtschaftliche Vorteil ohne angemessene Gegenleistung, den ein Unternehmen unter normalen Marktbedingungen (Private Investor-Vergleich) nicht erhalten hätte. Ein Unternehmen ist jede organisatorisch selbstständige Einheit, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Auf die Rechtsform kommt es dabei nicht an, dh auch kommunale Eigenbetriebe können Unternehmen sein. Unter staatliche Mittel fallen nicht nur Haushaltsmittel, sondern auch die Mittel öffentlicher Unternehmen. Für eine Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels genügt bereits, dass Wettbewerbern aus anderen Mitgliedstaaten der Marktzugang vor Ort erschwert wird. Wie erfolgt Beihilfekontrolle? Erfüllt eine Maßnahme den Tatbestand der Beihilfe, ist sie grundsätzlich gemäß Art 108 Abs 3 AEUV vor ihrer Durchführung bei der EU-Kommission zur Prüfung und Genehmigung anzumelden (Notifizierung). Wird sie dennoch ohne Notifizierung durchgeführt und stellt die Kommission später fest, dass die Beihilfe nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, kann sie eine Rückforderungsentscheidung erlassen. Das Durchführungsverbot besitzt unmittelbare Wirkung, dh es kann im Wege der Konkurrentenklage auch vor österreichischen Gerichten geltend gemacht werden. Allein die formelle Rechtswidrigkeit der Beihilfe infolge des Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unabhängig von ihrer etwaigen materiellen Rechtmäßigkeit und infolgedessen Genehmigungsfähigkeit kann dabei zur Nichtigkeit des Rechtsakts führen. Unliebsame Überraschungen können durch ordnungsgemäße Dokumentation und Regelungen vermieden werden. dabei anhand des individuellen Ausfallrisikos des Bürgen zu bemessen, was ein Rating voraussetzt. 2. Veräußerung staatlicher Grundstücke und Gesellschaftsanteile Beim Verkauf von Grundstücken und Gesellschaftsanteilen sind Kommunen entsprechend dem Private Investor-Grundsatz beihilferechtlich zur Veräußerung zum Marktwert verpflichtet. Zur Ermittlung des Marktwerts stellt die Grundstücksmitteilung 97/C 209/03 der Kommission zwei alternative Methoden zur Verfügung: die Durchführung eines hinreichend publizierten, transparenten und diskriminierungsfreien Bietverfahrens oder die Einholung eines objektiven Wertgutachtens. 3. Ausgleichszahlungen für Leistungen der Daseinsvorsorge Ein wichtiger Anwendungsbereich des EU- Beihilferechts im kommunalen Sektor ist die Finanzierung von Leistungen der Daseinsvorsorge (zb Schwimmbäder, Bibliotheken, Parkhäuser). Vorgaben für die Ausgestaltung der Finanzierung ergeben sich insbesondere aus dem Altmark Trans-Urteil C-280/00 des EuGH, dem Beschluss 2012/21/EU oder dem EU-Rahmen 2012/C 8/03. Voraussetzung ist jeweils eine rechtsverbindliche Betrauung des Unternehmens mit der Daseinsvorsorge-Aufgabe. Dabei muss in einem Wirtschaftsplan die Höhe der ausgleichsfähigen Kosten nachgewiesen werden bzw eine Trennungsrechnung eingerichtet werden, wenn das betraute Unternehmen noch andere Tätigkeiten im Wettbewerb mit privaten Anbietern anbietet. Drei typische Anwendungsfelder der Beihilfekontrolle in der kommunalen Praxis sind folgende: 1. Kommunale bzw staatliche Bürgschaften Durch Kommunalbürgschaften erhalten Unternehmen Bankdarlehen zu erheblich günstigeren Konditionen oder überhaupt erst einen Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten. Zur Vermeidung einer Beihilfe ist es regelmäßig erforderlich, dass das Unternehmen eine marktübliche Avalprovision an den Bürgen bezahlt. Die Höhe der Avalprovision ist Gut beraten: Konformität prüfen Die Gebietskörperschaften und öffentliche Unternehmen sind vor dem Hintergrund der Kontrolle des Beihilferechts durch die Europäische Kommission gut beraten, jegliche Mittelgewährung und Vermögensverkäufe in ihrem Wirkungsbereich vorab auf ihre Beihilferechtskonformität zu prüfen. Das Thema Beihilfe kann rasch und unkompliziert ordnungsgemäß dokumentiert und geregelt werden, um unliebsame Überraschungen zu vermeiden. Armin Huhn Stefan Rufera

14 14 / Öffentliche Verwaltung WECHSEL KURS Bewertung von Fremdwährungsrisiken im öffentlichen Sektor Im Umgang mit Fremdwährungsrisiken gibt es sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor erhebliche Unterschiede und eine große Bandbreite an eingesetzten Risikostrategien. Während manche Marktteilnehmer diese Risiken auf regelmäßiger Basis erheben, bewerten und entsprechend einer klar definierten Sicherungsstrategie absichern, setzen sich andere diesen Risiken ungeschützt aus und hoffen auf eine für sie günstige Kursentwicklung. In den Jahren vor der Finanzkrise wertete der Euro gegenüber dem Schweizer Franken tendenziell auf. Die Aufnahme von Krediten in Schweizer Franken wurde dadurch und aufgrund der niedrigen Verzinsung attraktiv. Der Zinsvorteil gegenüber einem vergleichbaren Euro-Kredit lag bei zum Teil mehr als zwei Prozent pro Jahr. In der Finanzkrise wertete schließlich der Schweizer Franken gegenüber dem Euro deutlich auf. Um den Franken vor weiteren Aufwertungen zu bewahren, intervenierte die Schweizer Nationalbank an den Währungsmärkten. Diese Interventionen wurden Anfang 2015 überraschend aufgehoben, was zu einer schlagartigen Aufwertung der Schweizer Währung führte. Verschuldungsgefahr Die Kursentwicklung des Schweizer Franken ist nur eines von vielen Beispielen, die zeigen, wie turbulent sich Wechselkurse entwickeln und wie schnell Risiken ungesicherter Fremdwährungspositionen zu wesentlichen und zum Teil auch existenzbedrohenden Kursverlusten führen

15 Öffentliche Verwaltung / 15 können. Bei entsprechend hohen Fremdwährungspositionen übersteigen die Verluste aus plötzlichen Aufwertungen von 20 Prozent üblicherweise die kalkulierten Gewinnmargen und eine schlagartige Erhöhung des Schuldenstandes um 20 Prozent hat sehr wahrscheinlich einen Einfluss auf die Verschuldungsfähigkeit und die Bereitstellung von Sicherheiten. Ein derartiger Einfluss von Währungsschwankungen kann durch aktive Steuerung des Fremdwährungsrisikos auf ein akzeptables Maß reduziert werden. Da eine Steuerung voraussetzt, dass die risikobehafteten Positionen bekannt sind, beginnt Fremdwährungsmanagement üblicherweise mit einer Risikoinventur, wobei berücksichtigt werden muss, dass das Fremdwährungsrisiko nur in wenigen Ausnahmefällen erst mit der Buchung einer entsprechenden Position entsteht, sondern bereits mit deren Preiskalkulation oder Budgetplanung auftreten kann. Diese Risikoinventur sollte im Optimalfall auf regelmäßiger Basis erfolgen. Öffentliche Haushalte sind dem Fremdwährungsrisiko zumeist nicht aus dem operativen Bereich ausgesetzt, da sie weder Einnahmen in Fremdwährungen erhalten, noch operative Zahlungen in Fremdwährung zu leisten haben. Vielmehr sind diese nur dann mit dem Fremdwährungsrisiko konfrontiert, wenn sie sich bewusst dafür entschieden haben, beispielsweise das mit einem Kredit in Schweizer Franken verbundene Risiko zu tragen, um von den bereits erwähnten niedrigeren Zinsen zu profitieren. Eine Währungsabsicherung eines solchen Fremdwährungskredits hebt hierbei sowohl das Risiko als auch den Zinsvorteil auf und kommt risikotechnisch einer Umwandlung in Euro gleich. Regelmäßige Bewertung Aus Risikosicht muss erwähnt werden, dass eine Finanzierung stets in der Währung erfolgen sollte, in der die zur Tilgung verwendeten Einnahmen erzielt werden. Ein Kredit in Schweizer Franken ohne Einnahmen in Schweizer Franken stellt dementsprechend eine Risikoposition ohne operative Basis dar. Um das aus diesen Positionen resultierende Risiko angemessen steuern zu können, ist eine regelmäßige Erhebung, Bewertung und Analyse der diesem Risiko zugrunde liegenden Positionen erforderlich. Allerdings werden bei öffentlichen Haushalten Fremdwährungspositionen oftmals nur einmal im Jahr bewertet. Zudem ist im öffentlichen Bereich noch immer vereinzelt die Meinung anzutreffen, dass ein Währungsverlust solange ignoriert werden kann, solange die betreffende Fremdwährungsposition nicht in Euro konvertiert bzw geschlossen wird. Eine Bewertung bzw Messung des mit einer Fremdwährungsposition verbundenen Risikos findet hierbei nur in den seltensten Fällen statt. Grundsätzlich stehen für die Messung des Fremdwährungsrisikos unterschiedliche Verfahren wie Sensitivitäts- und Szenarioanalysen sowie Stresstests zur Verfügung. In diesem Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, welcher Anteil des auf Währungsschwankungen zurückzuführenden Risikos finanziell getragen werden kann. Hieraus kann sich die Notwendigkeit ableiten, zumindest einen Teil des Währungsrisikos abzusichern. Öffentliche Haushalte sollten Strategien für den Umgang mit Fremdwährungspositionen definieren. Die geringsten Ergebnisschwankungen lassen sich in der Regel mit der konsistenten und konsequenten Umsetzung einer Sicherungsstrategie erzielen, in der definiert wird, welcher Teil der Risikopositionen für welche Zeitdauer abgesichert wird. Die Bandbreite der Sicherungsstrategie erstreckt sich von der bewussten Entscheidung das Risiko zu tragen über das alleinige Absichern bereits gebuchter Positionen bis hin zur Absicherung von Plan-Zahlungsströmen über einen längeren Zeithorizont. Dazu gibt es bei vielen Marktteilnehmern Richtlinien, deren Aufgabe in der Festlegung einer Aufbau- und Ablauforganisation besteht, die eine revisionssichere Erfüllung der im Finanzbereich erforderlichen Funktionen gewährleistet und eine schnelle Reaktionsgeschwindigkeit sicherstellt. Im Rahmen öffentlicher Haushalte ist zeitnahes Reagieren auf geänderte Bedingungen aufgrund der zu berücksichtigenden Prozesse, Vorlaufzeiten, gegebenenfalls erforderlicher aufsichtsbehördlicher Genehmigungen bzw sonstiger rechtlicher Rahmenbedingungen in vielen Fällen nicht oder nur sehr schwer möglich. Soweit daher in öffentlichen Haushalten Risikopositionen aus Fremdwährungen bestehen, erscheint es erforderlich, Strategien für den Umgang mit Fremdwährungspositionen zu definieren und organisatorisch derart abzubilden, dass zeitnahe, marktgerechte Reaktionen vorbereitet sind. Sollte dies nicht möglich sein, sollte über ein zeitnahes Schließen derartiger Positionen nachgedacht werden. Alexander Stefaner

16 16 / Öffentliche Verwaltung ENERGIE GEWINN Steuerliche Behandlung von Photovoltaik- Anlagen öffentlicher Gebäude Ein ökologisch sinnhaftes und wünschenswertes Verhalten muss auch hinsichtlich steuerlicher Abgaben geprüft werden und sinnvoll sein. Bei der Installation von Photovoltaik-Anlagen an öffentlichen Gebäuden oder Einrichtungen einer Gemeinde wie Schulen, Kindergärten, Amtsstuben, Hallenbäder und dergleichen kann es zu unterschiedlichen Einschätzungen kommen. Die Aussagen der Finanzverwaltung im Photovoltaikerlass 1 sind für die Gemeinde nur dann relevant, wenn Inbetriebnahme und Kaufvertragsabschluss für die Photovoltaik-Anlage (PV) nach dem 28. Februar 2014 gelegen sind. In der Folge ist auf Ebene der Gemeinde zu unterscheiden, ob es sich bei der PV um eine Voll- oder um eine Überschusseinspeisung handelt 2. Bei der Volleinspeisung wird der gesamte durch die Anlage produzierte Strom in das Ortsnetz eingespeist, wofür das Energieversorgungsunternehmen (EVU) bzw die Abwicklungsstelle für Ökostrom Österreich (OeMAG) der Gemeinde einen Abnahmepreis zahlt, während der gesamte benötigte Strom für das öffentliche Gebäude vom EVU zugekauft wird. Bei der Überschusseinspeisung wird hingegen die erzeugte Energie grundsätzlich für den Eigenbedarf verwendet und nur jener durch die PV erzeugte Strom ins Ortsnetz eingespeist, der durch die Gemeinde in diesem durch die PV versorgten, öffentlichen Gebäude nicht selbst verbraucht wird. Im Fall der Volleinspeisung liegt auf Ebene der Gemeinde bei der Erzielung von jährlich mehr als EUR an Einnahmen (sogenannte Einnahmen von wirtschaftlichem Gewicht) nach Auffassung der Finanzverwaltung ein unbeschränkt steuerpflichtiger Betrieb gewerblicher Art (BgA) vor; hat die Gemeinde mehrere öffentliche Gebäude mit PV ausgestattet, können diese zusammengefasst werden. Die Errichtungskosten der PV sind um etwaige Zuschüsse und Subventionen zu verringern, die verbleibenden Kosten über eine Nutzungsdauer von 20 Jahren abzuschreiben; damit stehen jährlich fünf Prozent dieser Errichtungskosten als Betriebsausgaben

17 Öffentliche Verwaltung / 17 den Einnahmen aus der Vergütung für den in das Ortsnetz eingespeisten Strom vom EVU bzw OeMAG gegenüber. Weiters können auch die laufenden Wartungskosten der PV als Betriebsausgaben von den erzielten Einnahmen abgezogen werden. Der sich daraus regelmäßig ergebende jährliche Gewinn ist in einer eigenen für alle PV der Gemeinde abzugebenden Steuererklärung anzugeben und der Körperschaftsteuer in Höhe von 25 Prozent zu unterwerfen; ein Ausgleich dieser Überschüsse aus den PV mit anderen BgA wie Kindergärten, Hallenbad etc der Gemeinde ist nicht zulässig. Umsatzsteuerrechtlich hat die Gemeinde aus den Errichtungskosten der PV einen Vorsteuerabzug, andererseits unterliegen die Vergütungen vom EVU bzw der OeMAG der 20-prozentigen Umsatzsteuer, wobei die Steuerschuld im Regelfall auf diese übergegangen ist. Darüber hinaus hat die Gemeinde für diese PV auch die Elektrizitätsabgabe (1,5 Cent/kWh) abzuführen, wenn das Leistungsvolumen aller in der Gemeinde installierten PV mehr als kwh/ Jahr (= Freibetrag) beträgt 3. Hoheitsbetrieb oder BgA Im Fall der Überschusseinspeisung ist darüber hinaus zu differenzieren, ob die PV bei einem Hoheitsbetrieb (Schule, Amtsgebäude) oder BgA (Kindergarten, Hallenbad) installiert worden ist. Bei einem Hoheitsbetrieb ist die PV nämlich nur dann als eigenständiger BgA zu berücksichtigen, wenn aus der Überschusseinspeisung jährlich Einnahmen von mehr als EUR erzielt werden; ist das nicht der Fall, teilt die PV das steuerliche Schicksal des Hoheitsbetriebes somit kein Steuersubjekt für die Körperschaftsteuer, keine Gewinnermittlung und keine Umsatzbesteuerung der erzielten Einnahmen, aber auch kein Vorsteuerabzug aus den Errichtungs- sowie aus den laufenden Wartungskosten. Bei einem bestehenden BgA sind die durch die PV verursachten Einnahmen und Ausgaben nun diesem BgA zuzuordnen. Dies gilt aber in diesem Beispielsfall nur für den BgA Hallenbad, da dieser unbeschränkt körperschaftsteuerpflichtig ist; der BgA Kindergarten ist hingegen regelmäßig abgabenrechtlich gemeinnützig und damit nur beschränkt steuerpflichtig, somit wäre diese PV beim gemeinnützigen Kindergarten nicht zu erfassen, sondern als eigenständiger BgA zu behandeln. Umsatzsteuerrechtlich steht aus den Errichtungskosten der PV beim BgA Kindergarten und dem BgA Hallenbad der Vorsteuerabzug zu. Hinsichtlich der Besteuerung der Umsätze aus den Vergütungen des EVU bzw der OeMAG der in das Ortsnetz eingespeisten Überschüsse ist der Umsatzsteuersatz von 20 Prozent anzuwenden, wobei im Regelfall der Übergang der Steuerschuld auf das EVU bzw die OeMAG gegeben ist. Zusätzlich ist der Verbrauch des erzeugten Stroms für den eigenen Betrieb (= Eigenverbrauch) ebenfalls in Abzug zu bringen und der Umsatzsteuer von 20 Prozent zu unterwerfen, womit sich der Vorteil aus dem Vorsteuerabzug weiter verringert. Alle diese Umsätze aus der Überschusseinspeisung zuzüglich des Eigenverbrauchs sind in die alle Umsätze umfassende Umsatzsteuererklärung der Gemeinde anzugeben und abzuführen. Vor der Installation einer Photovoltaik-Anlage ist eine Vielzahl an Regelungen zu beachten. Die Elektrizitätsabgabe ist wie bei der Volleinspeisung zu ermitteln, wobei auch hier der Freibetrag von kwh/jahr berücksichtigt werden kann. Merkmale vorab prüfen Die Gemeinden, die sich für die Installation einer PV an öffentlichen Gebäuden entscheiden, müssen eine Vielzahl von Regelungen beachten, um die PV abgabenrechtlich richtig zu behandeln. Neben den Einnahmen von wirtschaftlichem Gewicht ist zu hinterfragen, ob sämtliche Merkmale für die Begründung eines BgA vorliegen, so insbesondere das Merkmal der wirtschaftlichen Selbstständigkeit, welches in einem funktionellen Einsatz von Arbeit, Anlagen und Kapital in einem eigenen Rechnungskreis mit eigenem Personal und einheitlicher Leitung zum Ausdruck kommt. Eine gegebenenfalls vom Photovoltaikerlass abweichende Rechtsmeinung sollte gegenüber dem Finanzamt bei der Steuererklärung unbedingt offengelegt werden, um sämtliche damit verbundene abgabenrechtliche Risiken für die Gemeinde zu vermeiden. 1 Erlass des BMF vom , BMF /0488- VI/4/2013, BMF-AV Nr. 8/2014, Photovoltaikerlass 2 Die Insellösung, die nur für die Eigenbedarfsdeckung vorgesehen ist, wird mangels praktischer Bedeutung für eine Gemeinde in diesem Beitrag nicht behandelt. 3 Erlass des BMF vom , BMF /0107-VI/9/2014 Walter Zenkl

18 18 / Öffentliche Verwaltung DIE RICHTIGE RICHTUNG Ganzheitliche Compliance-Kultur für die öffentliche Verwaltung Das Thema Compliance, insbesondere bei Anti-Korruptions- und Integritätsfragen, richtet sich heute an jede verantwortlich handelnde öffentliche Verwaltung. Eine effiziente Organisation von Rechts- und Regelkonformität das ist die weitergehende Übersetzung von Compliance ist heute eine grundlegende Aufgabe, die, wie Anlassfälle zeigen, eine herausragende Bedeutung für die öffentliche Verwaltung besitzt. Eine praktische Umsetzung der Grundregeln von Compliance vermeidet Haftungsrisiken und darüber hinausgehende Nachteile rechtswidrigen Verhaltens in der öffentlichen Verwaltung. Sie muss sich mit den wesentlichen Fragestellungen, welche die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und der bestehenden Regelungen durch die Organisation sicherstellen, befassen. Das Argument, die Bindung der öffentlichen Verwaltung an Recht und Gesetz sei hinreichend geregelt, verdeutlicht das zum Teil vorherrschende Missverständnis, dass Compliance ausschließlich ein Synonym für Rechts- und Regeltreue sei. Es geht vielmehr um die effiziente Organisation von Rechtsund Regelkonformität. Hier steht va die Fehlervermeidung im Vordergrund und nicht die alleinige Fokussierung auf Fehleraufdeckung und -sanktionierung. Ein Compliance- Management-System (CMS) gilt hier allgemein als Schlüssel zum Erfolg. Die angewendeten Instrumente (zb untergesetzliche Maßnahmen) unterscheiden sich dabei nicht wesentlich von denen in der Privatwirtschaft. Die sieben Compliance-Elemente Aus der Praxis heraus ist ein CMS-System 1 entstanden, das aus sieben Bereichen besteht und es erlaubt, eine effiziente

19 COMPLIANCE-KOMMUNIKATION COMPLIANCE-PROGRAMM Information und Training über das Compliance- Programm Festlegung der Berichtswege Implementierung von Grundsätzen und Maßnahmen zur Begrenzung von Risiken und Vermeidung von Verstößen Dokumentation COMPLIANCE-ÜBERWACHUNG UND VERBESSERUNG Kontinuierlicher Überwachungsund Verbesserungsprozess, Voraussetzung: Dokumentation und Messung COMPLIANCE- KULTUR Vorbildfunktion Prinzipien versus Regeln Bestimmung der Aufbau- und Ablauforganisation Festlegen von Rollen und Verantwortlichkeiten COMPLIANCE-ORGANISATION Festlegen wesentlicher zu erreichender Compliance- Ziele auf Grundlage der allgemeinen Organisationssziele Identifikation wesentlicher Compliance-Risiken Einführung systematischer Verfahren zur Risikoerkennung und -berichterstattung COMPLIANCE-ZIELE COMPLIANCE-RISIKEN Öffentliche Verwaltung / 19 Abbildung 1: Die sieben Compliance-Elemente, Darstellung in Anlehnung an IDW PS 980 PERSONAL- POLITIK AUFSICHTS- ORGANE UNTERNEHMENS- KULTUR TOP- MANAGEMENT FÜHRUNGS- STIL SANKTIO- NIERUNG Abbildung 2: Die wesentlichen Subelemente der Compliance-Kultur Organisation von Rechts- und Regelkonformität zum Thema Compliance nachhaltig zu etablieren (siehe Abb 1). Grundlage sämtlicher Compliance-Aktivitäten ist eine umfassende Analyse der Compliance-Ziele und der daraus entstehenden Compliance- Risiken für die jeweilige Organisationseinheit. Über diesen eher operativen Themen steht die Compliance-Kultur, welche in alle anderen Compliance-Elemente hineingreift, sie miteinander verbindet und gleichzeitig die Grundlage für das tägliche Entscheidungshandeln der Beschäftigten bildet. Das wesentlichste Element Das Element Compliance-Kultur wird im IDW Prüfungsstandard 980 bewusst als erstes Element genannt. Diese vorrangige Bedeutung wird in der Praxis oftmals noch immer nur indirekt berücksichtigt; juristische oder betriebswirtschaftliche Compliance-Themen stehen meist im Vordergrund. Grundsätzlich gilt für die öffentliche Verwaltung als Organisationseinheit die Frage, nach welchen Prinzipien und Grundsätzen die Beschäftigten sich zu richten haben. Hier gilt es klare Vorgaben zu definieren und dann vor allem diese auch als Organisationsleitung selbst zu praktizieren. Die wesentlichen Subelemente der Compliance-Kultur werden in Abb 2 dargestellt. Darstellung in Anlehnung an IDW PS 980 Jedes der oben genannten Subelemente fließt in unterschiedlicher Ausprägung in die Compliance- Kultur in der öffentlichen Verwaltung ein. Die Compliance-Kultur ist differenziert zu betrachten, da sie maßgeblich dafür verantwortlich ist, welcher Akzent innerhalb einer Organisation gesetzt wird, was schlussendlich die Akzeptanz von Compliance-Maßnahmen bestimmt. Die größte Herausforderung hierbei ist es, eine Norm zu schaffen, die Grundsätze definiert, die von den betroffenen Beschäftigten und externen Dritten verstanden, akzeptiert und gelebt werden. 1 CMS-System in Anlehnung an den Prüfungsstandard IDW PS 980 Dražan Bračić

20 20 / Öffentliche Verwaltung Doch gerade bei Neueinführungen von bestimmten Compliance-Normen und -Kontrollen ist insbesondere zu bedenken, dass es noch weitere informale Normen gibt, die mehr oder weniger bekannt, jedoch in der Regel sehr wirksam sind. Diese Normen können entweder von früheren Regelungen stammen oder von anderen nicht festgeschriebenen Rahmen, die insbesondere Beschäftigte innerhalb einer Organisation vermitteln, an welchen Handlungsschemata sie sich orientieren können. Das kann sowohl der Erfahrungswert sein, dass bestimmte Vergehen nicht geahndet werden und somit informal gebilligt wurden oder, wenn es zu viele Kontrollen und Mechanismen gibt, diese dann gemeinsam umgangen werden um zb den Verwaltungsbetrieb nicht zu beeinträchtigen. Ziel sollte es also sein, Normen innerhalb einer Organisation zu etablieren, die auf formaler, universaler Ebene klar definiert und auf Beschäftigtenebene akzeptiert sind. Auf übergeordneter Ebene in der öffentlichen Verwaltung ist in den meisten Fällen ein Perspektivwechsel nötig. Ein entscheidender Punkt, der an dieser Stelle herausgehoben werden soll, ist eine Grundüberlegung in der Ausgestaltung von Compliance- Management-Systemen. Die Aufgabe von CMS ist es, eine Struktur zu schaffen, in der das Handeln der Beschäftigten innerhalb einer Organisation und im Umgang mit externen Dritten geregelt wird. Solche Systeme sind darauf ausgelegt, dass die dargestellten Grundsätze und Maßnahmen in Übereinstimmung mit den angewandten CMS- Grundsätzen geeignet sind, mit hinreichender Sicherheit sowohl Risiken für wesentliche Regelverstöße rechtzeitig zu erkennen als auch solche Regelverstöße zu verhindern. 2 Es wird also von einem ganzheitlichen System ausgegangen, dessen Eignung in Hinblick auf seine Wirksamkeit betrachtet wird, Non-Compliance zu erkennen und zu verhindern. Schwachstellen ausmachen Bei der systemischen Betrachtung stellt sich vor allem die Frage, ob es strukturelle Schwachstellen gibt, die in ihrer Dynamik und mit ihren eigenen informalen Normen das Compliance-System als Ganzes konterkarieren. Die wesentlichen Triebfedern für Compliance konterkarierende Dynamiken sind: Illegale Kooperationen werden geduldet Es können weitere Beschäftigte für die illegale Kooperation gewonnen werden Sicherstellung der Geheimhaltung der illegalen Kooperation Oftmals wird der individuelle Vorteil, der sich aus Non-Compliance ergibt, als Teilmenge eines übergeordneten, meist der ganzen Organisation letztlich nützlichen Ziels wahrgenommen. Daraus resultiert dann die soziale Dynamik, dass illegale Handlungen im vermeintlichen Sinne der Organisation seien und dadurch auch legitimiert werden. Dadurch profitiert vermeintlich auch der jeweilige Beschäftigte. Rahmenbedingungen schaffen Im Hinblick auf die Compliance-Kultur ist auf übergeordneter Ebene in der öffentlichen Verwaltung zunächst eine Perspektiverweiterung bzw in den meisten Fällen ein Perspektivwechsel nötig. Die weichen Faktoren sind entscheidend, wenn es darum geht, ein CMS in der öffentlichen Verwaltung wirksam einzuführen. Ziel ist es, dass die Beschäftigten in einer Organisation dieses System akzeptieren und die Organisationsleiter es (vor)leben. Verantwortliche sollten sich bewusst machen, dass es hier vordergründig darum geht, Rahmenbedingungen und (soziale) Strukturen zu schaffen, die die Beschäftigten in ihrem Entscheidungshandeln positiv unterstützen. 2 Vgl IDW PS 980, Tz 14

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