Eine neue Wirtschaftsstrategie für Ostdeutschland

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1 Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik Eine neue Wirtschaftsstrategie für Ostdeutschland Zusammenfassung: Fortschritte auf dem Weg zu einer selbsttragenden Wirtschaftsentwicklung in Ostdeutschland setzen hinreichende Veränderungen im System der ökonomischen Regulierung und beim Zurückdrängen der neoliberalen Wirtschaftspolitik voraus: die Überwindung allein marktwirtschaftlicher Regulierung (mit ihrem hohen Risiko zur Marktverdrängung der schwächeren ostdeutschen KMU) und die Anwendung von Grundsätzen einer makroökonomischen Politik sowie das Verstärken koordinierender staatlicher Einflüsse, vor allem auf den Gebieten der Forschung und der Investitionen sowie bei der Herausbildung zukunftsfähiger Strukturen in den Regionen. Die Umsetzung der Agenda 2010, der vier großen Projekte Gesundheitsreform, Rentenreform, Arbeitsmarktreform und Vorziehen der letzten Stufe der Steuerreform wird jedoch einschneidende negative Einflüsse auf die ostdeutsche Wirtschaftsentwicklung haben. Die Vorschläge der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik gehen davon aus, dass die ostdeutsche Wirtschaftsentwicklung in starkem Maße von der Überwindung der Stagnation und Schwäche des Wachstums in den alten Bundesländern und in ganz Deutschland abhängt. Die Reformen im Rahmen der Agenda 2010 machen die Gesellschaft nicht zukunftsfest, sie sind ökonomisch kontraproduktiv und tragen zur sozialen und langfristig auch wirtschaftlichen Destabilisierung bei. Daher ist der Kampf der Gewerkschaften und der sozialen Bewegungen gegen die Grundrichtungen der Agenda 2010, die zum weiteren Sozialabbau und zur Zuspitzung sozialer Konflikte führen, ohne die ökonomischen Probleme zu lösen, in besonders hohem Maße auch ein Kampf um bessere Bedingungen für die ökonomische Revitalisierung Ostdeutschlands und um eine lebenswerte Zukunft der Menschen in den neuen Bundesländern. Neuer Aufbruch Ost? Im Memorandum 2004 ist im Kapitel über die neuen Bundesländer eine knappe Zusammenfassung der Lage und der Aussichten des wirtschaftlichen Aufbaus Ost dargelegt worden. Es heißt dort (Redaktionsschluss Februar 2004): In den neuen Bundesländern wird es in absehbarer Zeit kaum zu einer Entkrampfung der fiskalischen, sozialökonomischen und politischen Situation kommen. Die erdrückende Lage der öffentlichen Haushalte von Ländern und Kommunen und die extreme Massen- und Langzeitarbeitslosigkeit werden bleiben und sich eher noch mehr verschärfen. Sozialabbau, Erweiterung des Niedriglohnsektors, Deregulierung des Arbeitsmarkts und Aushöhlung des Tarifrechts werden im Osten besonders forciert und als praktisches Experimentierfeld für Gesamtdeutschland genutzt. Die Abhängigkeit der neuen Bundesländer von hohen Finanztransfers wird sich reproduzieren, zugleich nimmt jedoch der äußere Druck weiter zu, die Höhe dieser Transfers, besonders der Mittel für die regionale Wirtschaftsförderung und für eine aktive Arbeitsmarktpolitik, weiter zu reduzieren.

2 Hieraus erwächst eine Verschärfung sozialer Probleme nicht nur in Ostdeutschland selbst, sondern mit hoher Wahrscheinlichkeit auch Zündstoff für regionale Ost-West- Interessengegensätze und Verteilungskonflikte. Daraus ergeben sich auch für die alten Bundesländer deutliche Konsequenzen: Die forcierte Deregulierung der Arbeitsverhältnisse und anderer Lebensbereiche im Osten erhöht die Gefahren, dass diese Tendenzen auch in den alten Bundesländern stärker durchgreifen. Die Ambivalenz der öffentlichen West-Ost Finanztransfers wird vor dem Hintergrund der fiskalischen Konsolidierungspolitik härter. Diese Transfers sind für die deutsche Wirtschaft insgesamt kein Problem, eher vielmehr für viele westdeutsche Unternehmen eine notwendige Bedingung um Produktion und Absatz aufrecht zu erhalten. Die Verringerung der Finanztransfers würde für sie eine Verschärfung ihrer Absatzprobleme bedeuten. Für die öffentlichen Haushalte Bund, westdeutsche Länder und Kommunen, Sozialversicherungen bedeuten diese Transfers eine chronische Belastung, die umso stärker spürbar ist, je mehr die Einnahmen dieser Haushalte infolge der wirtschaftlichen Stagnation bzw. Wachstumsschwäche und der Steuersenkungen unter krisenhaften Druck geraten. Daraus erhält eine Abwärtsspirale aus niedrigeren Einnahmen der öffentlichen Haushalte und daraus abgeleiteten geringeren Ausgaben u.a. für öffentliche Investitionen und Sozialleistungen zusätzlichen Schub. (Memorandum 2004, S. 211f.) Der von Bundesregierung und bürgerlicher Opposition anvisierte Weg, durch rigorose Aushöhlung des Sozialstaates sowie den neoliberalen Umbau und die Deregulierung des Arbeitsmarktes als angeblich alternativlose Notwendigkeit für die Entwicklung in Deutschland, führt jedoch weder zur fiskalischen Sanierung noch zur Überwindung der Wachstumsschwäche und der gesamtdeutschen tiefen Entwicklungskluft zwischen Ost und West. Er bewirkt den Rückgang der regionalen Kaufkraft in Ostdeutschland und dass sich infolgedessen die Friktionen auf dem dortigen Binnenmarkt noch stärker ausprägen werden. Der Niveaurückstand zwischen Ost und West wird gefestigt, der Aufholprozess weiter erschwert. Selbst für ein nur mithaltendes Wachstum verschlechtern sich die Bedingungen. Hieran ändern auch graduelle Verbesserungen am Instrumentarium der spezifischen staatlichen Ost-Förderung nur wenig. Realpolitisch gesehen sind die Chancen für einen Aufholprozess Ostdeutschlands im Rahmen der EU-Wirtschaftspolitik theoretisch minimal und praktisch gleich Null. Ostdeutschland bleibt eine Region mit schweren und anhaltenden Nachteilen einer großregionalen Unterentwicklung der bisherigen EU-15. Diese Einschätzungen des Memorandums 2004 haben sich in der letzten Zeit weiter verdichtet. Das widerspiegelt sich insbesondere in den kritischen Stimmen und Expertenmeinungen zur ostdeutschen Lage sowie neueren Analysen und Daten zur Wirtschaftsentwicklung. 1 Öffentliches Unbehagen über die Lage im Osten wuchs weiter unterschwellig an und fand zum Beispiel über das Magazin Spiegel seine Artikulation und auch eine Chance zur politischen Eruption gegen die Fortsetzung der Transferleistungen und der besonderen Wirtschaftsförderung im Osten. Die öffentliche Diskussion wurde durch eindringliche kritische Verlautbarungen aus einem Gesprächskreis bekannt als Gruppe um Klaus v. Dohnanyi in dramatischer Weise angefacht, da auch die Medien genügend Ansatzpunkte zu einer breiten Kontroverse erkannten: Absturz West durch Transferleistungen an Ost ( Spiegel ) artikulierte die latenten innerdeutschen Ambivalenzen 1 So z.b.: DGB, Wipo-Schnelldienst Nr. 7/2004 mit der Analyse von Prof. Jan Priewe, Wo steht Ostdeutschland heute?; Reinhold Kowalski, Dauerhafte Industrielücke in Ostdeutschland usw., PDS-Beiträge zur Wirtschaftspolitik 1/2004 2

3 und Leidenschaften. Politiker und Wirtschaftsforscher griffen dann auch sofort in die Debatte ein. Der Presse bot sich eine Schlagzeilen-Palette. Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik positioniert sich generell hierzu wie folgt: 1. Grundsätzliche Bewertung und hauptsächliche Kritikansätze Ergebnisse der Expertengruppe wurden vorab von publiziert (Klaus v. Dohnanyi/Edgar Most: Für eine Kurskorrektur Aufbau Ost). Es formuliert harte, illusionslose, weitgehend realistische Aussagen zur ostdeutschen Lage und benennt auch Ursachen für den trotz positiver Resultate auf verschiedenen Gebieten insgesamt misslungenen Aufbau Ost. In der vorliegenden noch vorläufigen Fassung des Papiers werden die Schlussfolgerungen aus den vorhandenen Analyse-Ergebnissen von Forschungsinstituten und Experten abgeleitet. Darauf gestützt fordert die Gruppe um v. Dohnanyi eine Kurskorrektur in der Wirtschaftspolitik für Ostdeutschland und, darin eingeschlossen eine generelle Änderungen der Strategie für die Wirtschaftsförderung Ost. 1.1 Zum Solidarpakt II Ausgangspunkt aller Vorschläge bildet das finanzielle Fördervolumen im Solidarpakt II von 156 Mrd. vor allem für die Infrastruktur Ost bis Diese Summe wird als feststehend angesehen. Überlegungen, sie kritisch neu zu verhandeln, werden ausgeklammert. Das gilt sowohl gegenüber Forderungen, sie im Rahmen der Sparpolitik oder als Konsequenz aus der von mehreren Politikern geübten Kritik an den Finanztransfers, zu senken, als auch gegenüber der eigentlich notwendigen Erhöhung der Gesamtmittel für ein zukunftsorientiertes Innovations- und Investitionsprogramm Ost. Damit wird implizit auch der derzeitige fiskalische Zwangsrahmen der gesamtstaatlichen Konsolidierungspolitik hingenommen, aus dem offensichtlich auch künftig kein höherer bzw. zusätzlicher Investitionsimpuls für die neuen Bundesländer erwartet werden darf. Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik vertritt dagegen die Auffassung, dass ohne einen neuen Investitionsschub Ost und ohne bedeutende Erhöhung der öffentlichen Investitionen sowie der privaten Investitionen im ostdeutschen Industriebereich und Exportsektor die Unternehmensinvestitionen sind in den letzten Jahren gesunken und betragen je Einwohner nur noch 83 % des Westniveaus kein neuer, anhaltender Aufholprozess Ost in Gang kommen kann. Als Konsequenz aus der Investitionsschwäche wird im Papier nur gefordert, die Verwendung bisher fest zugesagter Fördermittel für den Infrastrukturbereich im Solidarpakt II (105 Mrd. Euro, Korb 1) kritisch zu überprüfen und deren erkennbar nicht optimale Zweckbestimmung zu korrigieren, d.h. die Verwendungsstruktur zu ändern. Dies soll durch die Verlagerung des staatlichen Förderschwerpunktes von der Infrastruktur weg und hin zur gezielten industriellen Expansion erfolgen. Das soll mit einer stärkeren Konzentration der verfügbaren Mittel auf Schwerpunkte Cluster, Wachstumskerne erfolgen, mit der zwangsläufigen Konsequenz, dass die nicht zu den Clustern und Wachstumskernen gehörenden Gebiete wesentlich weniger Mittel erhalten als bisher. 3

4 Diese Umstrukturierung der Ostförderung wird im zitierten Papier sowohl unter regionalen als auch auf Förderobjekte bezogenen Aspekten vorgeschlagen bzw. eingefordert. Dabei wird unterstellt, dass eine derartige Korrektur zu Ergebnissen von höherer Effektivität und auch höherem BIP-Wachstum führen würde. Zur bisher schon erfolgten laufenden Minderung der Bundesmittel für die GA- Förderung der gewerblichen Wirtschaft fehlen aber differenzierte Bezugnahmen. Kritisch muss auch daran erinnert werden, dass ein bedeutender Teil der Mittel des Solidarpaktes II (51,3 Mrd. Euro) ab 2005 nach jährlicher Kassenlage des Bundes gewährt werden kann ( Korb 2 ) und ohnehin jährlich neu verhandelt werden muss. Überlegungen zur erforderlichen Höhe der zusätzlichen Mobilisierung von privaten industriellen Investitionsvolumina, um den Aufschwung Ost hinreichend forciert fortzuführen, sind im Papier nicht enthalten, ebenso wie Vorstellungen, welches Ziel in der Annäherung der BIP-Leistung je Einwohner Ost an West (gegenwärtig rund 63 %, ohne Berlin) im Zeitraum bis etwa 2020 erreicht werden sollte. Ein grundlegendes Defizit des Papiers der Gruppe um v. Dohnanyi sowie fast aller anderen Stellungnahmen zur Problematik "Aufbau Ost", wie der des Bundesministers Manfred Stolpe und des sächsischen Ministerpräsidenten Georg Milbradt, besteht darin, dass die Zusammenhänge zwischen der Agenda 2010 und den Bedingungen und Chancen für die Fortführung von "Aufbau Ost" ignoriert werden. Die Umsetzung der Agenda 2010, der vier großen Projekte Gesundheitsreform, Rentenreform, Arbeitsmarktreform und Vorziehen der letzten Stufe der Steuerreform wird jedoch einschneidende negative Einflüsse auf die ostdeutsche Wirtschaftsentwicklung haben: (1) Die mit diesen Projekten verbundene Umverteilung von unten nach oben schwächt die Massenkaufkraft und die Binnennachfrage und hemmt damit eine stabilen konjunkturellen Aufschwung in Deutschland. Dadurch wird das ökonomische Umfeld für die Wirtschaftsentwicklung in Ostdeutschland, die wesentlich von einer Überwindung der Wachstumsschwäche in Westdeutschland abhängig ist, verschlechtert. (2) Die Auswirkungen der Kürzungen und Mehrbelastungen der Masseneinkommen infolge der "Reformen" auf die regionale Kaufkraft sind in den neuen Bundesländern insbesondere auf Grund der hohen Arbeitslosigkeit und des hohen Anteils der Langzeitarbeitslosen sowie des überdurchschnittlichen Anteils niedriger Einkommen sehr gravierend. Sie führen zu einer weiteren Schwächung der regionalen Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen in Höhe von und schwächen damit wirtschaftliche regionale Antriebskräfte. Zugleich wird dadurch auch die Gefahr erhöht, dass die Cluster und Wachstumskerne (vgl. nächsten Punkt) relativ isoliert bleiben und zu wenig dazu beitragen werden, regionale Wirtschaftskreisläufe herauszubilden und auszuweiten. (3) Die Belastungen der kommunalen Haushalte nimmt infolge der "Reformen" weiter zu, sowohl durch geringere Einkommen der Bevölkerung und die Auswirkungen der Steuerreform (Steuerausfälle), als auch durch höhere Belastungen durch Zunahme der Bezieher von Sozialhilfe und durch die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe mit Sozialhilfe. (4) Die Verringerung der Mittel für eine aktive Arbeitsmarktpolitik, die im Osten eine besonders wichtige Rolle spielt Wegfall von SAM, Verringerung der Mittel für ABM und Qualifizierungsmaßnahmen führt zum Wegfall wichtiger sozialer und kultureller Projekte und erhöht die Arbeitslosenzahl. (5) Der erhöhte Druck auf die Arbeitslosen eine Arbeit aufzunehmen wird in Ostdeutschland wirkungslos verpuffen, da keine Arbeitsplätze vorhanden sind, auf einen freien Arbeitsplatz kommen weit mehr als zehn Arbeitsuchende. 4

5 1.2 Zum Problem regionaler Konzentration ( Cluster -Finanzierung) Strittig ist aus föderaler Sicht der ostdeutschen Länder der Vorschlag, die ostregionale Schwerpunktbildung auf wenige subregionale industrielle Cluster zu konzentrieren und dabei eine zentralisierte begleitende und koordinierende Kontrolle einzuführen. Die Folge einer starken Erhöhung der Mittel für die Cluster -Förderung unter der Prämisse, die Gesamtmittel nicht zu erhöhen, wäre eine komplementäre deutliche Verminderung oder ein Wegfall der Flächenförderung, was dann natürlich ambivalente Interessen auf kommunaler Ebene berühren muss. Selbst für ausstehende Kompromisslösungen bei einer künftigen Mittelaufteilung zwischen der Förderung von Clustern und der Fläche müsste noch hinterfragt werden, ob dann beide Teilziele überhaupt erreichbar wären. Hierbei dürfte sich letztlich die Bindung an die Obergrenze der Solidarpakt-II-Finanzmittel als Hemmschuh erweisen. Wird jedoch gegen eine hinlängliche zweckgebundene Förderung auch der kommunalen Entwicklung Ost entschieden, dann wird mittel- und längerfristig die Verödung der regionalen Flächeninfrastruktur noch mehr forciert. 1.3 Zur Sonderwirtschaftszone Ost Die früheren Vorstellungen zur Änderung der volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Sinne einer ostdeutschen Sonderwirtschaftszone sind wiederum in dem Papier vorgetragen worden. In der EU-Zentrale in Brüssel gab es bisher keine Tolerierung solcher Vorstellungen, die einem angestrebten einheitlichen Wettbewerbsraum zuwiderlaufen. Zwar sind die aus deutscher Sichtweise für eine Sonderwirtschaftszone gegebenen Begründungen insgesamt gewichtig, wenn auch nicht ausgewogen. Bisher fehlt jede Einschätzung zu den Konsequenzen aus den Sonderbedingungen, beispielsweise zu den fiskalischen Konsequenzen aus der Gewährung von Steuerpräferenzen, die zu Minderungen und Strukturverschiebungen bei den öffentlichen Haushaltseinnahmen der Gebietskörperschaften führen würden. Diese würde wiederum die Bereitstellung zusätzlicher Mittel des Bundes erfordern. Absehbar sind daher massivste fiskalische Widerstände gegen diesen Lösungsweg zumindest aus Sicht des Bundes. Kritisch zu einer Sonderwirtschaftszone Ost, in der mit Deregulierungen und ausgeweiteten Niedriglohnbereichen sowie höheren Arbeitszeiten auch typisch neoliberale Prämissen und Forderungen durchgesetzt werden sollen, ist aus der Sicht der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik folgendes zu bemerken: Dies würde einerseits die Wirkung einschließen, dass Ostdeutschland endgültig zum Experimentierfeld für generell verminderte Sozialleistungen in Deutschland, für territorial geschlossene Niedriglohnbereiche und zur Deregulierung des Arbeitsmarkts, zur weiteren Erosion der Tarifautonomie wird und damit zum Einfallstor für eine weitere soziale Deregulierung in der ganzen Bundesrepublik gerät. Hieran besteht ein direktes Interesse der Unternehmerverbände. Soweit es sich andrerseits um den Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere für Investitionen und um ökonomisch günstige Teilregelungen handelt, die nicht zu Lasten demokratischer Rechte sowie sozialer und ökologischer Standards gehen, sind auch effektivere Regelungen zu wünschen. Dies gilt auch für flexible und 5

6 erleichternde Regelungen für den ostdeutschen Kredit- und Finanzsektor sowie für die noch bestehenden DDR- Altschulden, die häufig zu hohen nicht begründeten Belastungen insbesondere für landwirtschaftliche Genossenschaften und Wohnungsgesellschaften führen. An Lösungen für solche Probleme besteht ein spezielles ostdeutsches Interesse. Insgesamt dürften die negativen Seiten einer Sonderwirtschaftszone Ost hinsichtlich bestehender Sozialstandards und einheitlicher Lebensverhältnisse deutlich überwiegen. Auch aus gewerkschaftlicher Sicht sind die Risiken einer umfassenden Deregulierung von Lohnfindung und Arbeitszeitregelungen als unvertretbare Implikationen strikt abzulehnen. Erhebliche Vorbehalte und Zweifel bestehen in der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik hinsichtlich der Wirkungen einer solchen Deregulierung auf die gesamtdeutsche Wirtschaft, die sich auf die komplexen Gütermarktbeziehungen bis in die erweiterte EU erstrecken würden. Zu diesem speziellen Fragenkomplex besteht aus unserer Sicht noch erheblicher weiterführender Klärungsbedarf. Aus all dem ergibt sich als Konsequenz: Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik wendet sich gegen die Umwandlung Ostdeutschlands insgesamt oder der Grenzregionen zu Polen und Tschechien in Sonderwirtschaftszonen. Sie hält aber die Prüfung und Anwendung einzelner damit verbundener Elemente, wie Entbürokratisierung von Entscheidungen, Stärkung von Investitionsanreizen für private Unternehmen u.ä. für sinnvoll. 1.4 Zum Marktversagen in Ostdeutschland Beinahe sensationell, aber durchaus für den neoliberalen Mainstream peinlich, sind die kritischen Bemerkungen im Papier zum Versagen der Marktregulierung von industriellen Ansiedlungen im Osten. Im Grunde wird hier ein deutliches Marktversagen konstatiert, das immer noch als Folge der erheblich ungleichen Wettbewerbsbedingungen zwischen ost- und westdeutschen Industrieunternehmen existiert und sich vor allem in der Eigenkapitalschwäche und in geringeren ostregionalen Renditen ausdrückt. Der Ruf nach einer gezielten Strukturpolitik zur Re-Industrialisierung der ostdeutschen Regionalwirtschaft ist berechtigt. Daraus ergeben sich auch Vorschläge zum effektiveren Einsatz der Fördermittel, zur stärkeren Zentralisation von zugehörigen Förderzielen, zur Überwindung der Zersplitterung der Förderinstrumente sowie zur Rationalisierung von Entscheidungsprozessen. Dazu gehört aber auch eine politisch gesetzte nationale Priorität für große private Industrieinvestitionen in Ostdeutschland, die nur im Widerstand gegen die laufenden Marktbereinigungen des Globalisierungsprozesses erfolgreich sein können. Absehbar werden sich jene Ökonomen hierzu melden, die in der Durchsetzung einer renditeorientierten Marktregulierung den alleinigen zulässigen Lösungsweg sehen, wobei sie über einen drohenden Rückfall in administrierte Planwirtschaft lamentieren. Tatsächlich aber bildet auch aus der Sicht der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik eine aktive regional koordinierte Strukturpolitik das wirksamere Mittel, um gegen ungleichwertige oder ungleichgewichtige Konkurrenz- und Marktbedingungen für Ostdeutschland echte Erfolge auch in der Re-Industrialisierung zu erzielen. Dies bestätigen internationale und nationale Erfahrungen. 6

7 1.5 Zur Lohn-Deregulierung und anderen Vorschlägen Interessante Aspekte werden in dem Papier auch bei den Kostenelementen in ostdeutschen Fertigungsbetrieben erwähnt, die zur Zeit noch rentabilitätsmindernd wirken. Zu den Lohnhöhen Ost herrschen indessen ebenso neoliberale Meinungen vor wie zu den gewerkschaftlichen Standpunkten in der Lohn- und Arbeitszeitpolitik. Seitens der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik wird darauf verwiesen, dass jede weitere künftige Lohnzurückhaltung Ost zwar leichte Verbesserungen der Renditelage erbringen kann, aber die Binnenmarktrestriktion nachfrageseitig verstärken wird und letztlich nicht geeignet erscheint, die regionalwirtschaftlich objektiv erforderlichen massiven privaten Industrieinvestitionen zu gewährleisten. Wir stimmen mit der im Papier der Expertengruppe vorgenommenen kritischen Wertung der Eigenkapitalschwäche der KMU und den damit zusammenhängenden Problemen bei der Aufnahme von Bankkrediten überein. Dies gilt auch für die Notwendigkeit von Anreizen zur Zusammenlegung von Firmen der kleinindustriellen Struktur und geringer Umsatzgröße in den Branchen, um die noch existente Eigenkapitalschwäche zu mildern. 1.6 Zu Folgen der Abkopplung Ost Überraschend für das politische Establishment dürften die massiven Argumente wirken, die im Papier vor den dramatischen Konsequenzen einer weiteren Abkopplung der deutschen Ost- von den Westregionen warnen. Hier werden Aspekte verdeutlicht, die in der Konsequenz dazu führen, dass die staatlichen Transfers künftig noch ansteigen könnten zumindest im Sozialbereich. Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik hat hierauf schon früher warnend verwiesen. Die Ost-West-Angleichung im BIP je Einwohner stagniert seit Mitte der neunziger Jahre. Die Auswirkungen sind langfristig dramatisch und müssten von der Politik endlich zu Konsequenzen für die Wirtschaftsstrategie geführt werden. Der Widerspruch zwischen der gegenwärtigen Sparpolitik, die vor allem zu lasten der Sozialleistungen und der öffentlichen Investitionen geht, und der notwendigen neuen Investitionsoffensive Ost ist nur durch eine zielgeleitete Struktur- und Regionalpolitik mit Einsatz hinreichender staatlicher und privater Finanzressourcen lösbar. Die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik hat hierzu bereits Vorschläge unterbreitet. Am Ende sieht man im Papier, dass die Interessenlage Deutschlands historisch insgesamt stark beschädigt wird, wenn ein längst erforderlicher strategischer Politikwechsel gegenüber Ostdeutschland aus wahltaktischen und ökonomisch kurzsichtigen Gründen unterbleibt. 1.7 Zur vorgeblichen Auszehrung West durch Ost In dem Papier der Expertengruppe um v. Dohnanyi wird die Auffassung der EU Kommission, die auch von mehreren Forschungseinrichtungen vertreten wird, zitiert und übernommen, dass die West- Ost-Transfers und andere folgen der Vereinigung zu etwa zwei Dritteln Schuld an der gegenwärtigen 7

8 Wachstumsschwäche Deutschlands seien. Der Spiegel hatte diese Deutung als Absturz West durch Aufbau Ost aufgegriffen. In dem Spiegelbericht Tabuzone Ost ( Spiegel, 15/2004), der sich auf das Papier der Expertengruppe beruft, wird behauptet: Der Osten steht still und der Westen stürzt ab, weil er die Milliardentransfers längst aus der eigenen Substanz begleichen muss (S. 25). Das wird wie folgt begründet: Da das Wachstum niedriger liegt als vier Prozent (Anteil der Transfers am BIP, die Verf.) gehen die Transfers zu lasten der Substanz. (S. 26). Dies ist aber in mehrfacher Beziehung falsch: (1.) Es dürfen nicht wie in der Berechnung erfolgt die Bruttotransfers sondern nur die Nettotransfers zugrunde gelegt werden die um etwa ein Drittel niedriger sind. (2) Aus der Substanz gezehrt bedeutet streng genommen: der Kapitalstock wird verringert, die Investitionen reichen nicht aus um den vorhandenen Kapitalstock zu reproduzieren. Das war aber in Westdeutschland nie der Fall. Die Investitionen lagen immer über den Amortisationen. Die Amortisationen wurden auch nie nach Ostdeutschland transferiert. (3) Die Investitionsschwäche der letzten Jahre in Ost- und Westdeutschland war nicht eine Folge unzureichender finanzieller Deckungsmöglichkeiten und damit aus den Belastungen durch Transfers abzuleiten. (4) Die hohen Haushaltsdefizite des Bundes und der westdeutschen Länder und Kommunen sind nicht primär eine Folge der Ost-West Finanztransfers, sondern vor allem der Steuerentlastungen, der hohen Massenarbeitslosigkeit und der wirtschaftlichen Stagnation. Von einer Auszehrung durch Ostdeutschland konnte also keine Rede sein. Jede tiefgehende makroökonomische Sichtweise zeigt die Fehlerhaftigkeit dieser Deutung: Substanzverlust tritt nicht dadurch ein, dass ein jährlicher Netto-Transfer nach dem Osten den jährlichen Zuwachs des gesamtdeutschen produzierten Volkseinkommens übertrifft. Monetär realisiert der Netto-Transfer verfügbares Volkseinkommen im Osten. Dieser jährliche Netto-Transfer wächst kaum noch an und erfolgt immer aus dem ganzen im Lande verfügbaren Bruttonationaleinkommen. Das jährliche deutsche Nationaleinkommen, aus dem die privaten und fiskalischen Transfers West-Ost gezahlt werden, war bisher aber noch niemals rückläufig. Im Gegenteil, aus dem Volkseinkommen und den Einkommens- Überschüssen flossen zwischen 1991 und 2002 gigantische Mrd. Euro in Geldvermögensbestände deutscher Privathaushalte was bei einer Auszehrung der Wertschöpfungsbasis durch den Osten nicht möglich gewesen wäre. 2 Die Annahme, dass zwei Drittel des sonst möglichen Wachstums ständig auf dem Altar des ökonomischen Vereinigungsprozesses geopfert werden, ist zweifellos falsch. Das ostdeutsche Wachstum infolge der investiven Transfers mindert nicht das gesamtdeutsche Wachstum, sondern verlagerte in den Jahren lediglich einen Teil des gesamtdeutschen Wachstums in die neuen Bundesländer. Der konsumtive Anteil der Transfers dagegen realisiert westdeutsche Lieferungen und ermöglicht dadurch überhaupt erst ein Wachstums der westdeutschen Wirtschaft in der stattgefundenen Größenordnung. Gestützt wird die unbedingte Zurückweisung einer angeblichen Auszehrung des Westens durch den Osten z.b. auch durch Rüdiger Pohl, Präsident des IWH, der diese Zusammenhänge wie folgt beurteilt: Der Osten wird als Wachstumsbremse gesehen, weil Westdeutschland durch die Transferzahlungen finanziell belastet wird und somit in der Wachstumskraft beeinträchtigt erscheint. Tatsächlich wen- 2 Deutsche Bundesbank, Statistische Sonderveröffentlichung Nr. 4 (2003) 8

9 det Westdeutschland 4 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für die Transfers auf. Das ist keine Größenordnung, die Westdeutschland wirtschaftlich herunterzieht. (IWH, Presseerklärung 15-04) Entgegen den einseitigen und verzerrten Darstellungen über die Wirkungen der West-Ost Finanztransfers als entscheidende Ursache für die gegenwärtigen Probleme der alten Bundesländer und Deutschlands, die für die meisten Medien charakteristisch sind, kommt eine sachliche Analyse der Wirkungen der Transfers zu folgenden Ergebnissen: Die ca. 80 Mrd. Nettotransfers entsprechen 4 % des westdeutschen BIP, aber 22 % der ostdeutschen Nachfrage. Der Anteil der Nettofinanztransfers an den Gesamtausgaben der öffentlichen Haushalte der Bundesrepublik, einschließlich der Sozialversicherungen, wird 2003 bei rund 8,5 % liegen. Der größte Teil der Transferleistungen beruht auf einheitlichen gesamtdeutschen Regelungen entsprechend Art.72, 2 GG. Sie können nur soweit verringert werden wie die Ost-West Kluft abnimmt, d.h. wie das West-Ost Niveaugefälle in der Wirtschaftsleistung je Einwohner und in der gesamtwirtschaftlichen Produktivität sich verringert und die mehr als doppelt so hohe Arbeitslosigkeit abgebaut wird. Die immer wieder erhobene Forderung nach einer Reduzierung der Finanztransfers kann nur den disponiblen Teil betreffen, der vorwiegend für Investitionen eingesetzt wird. Dieser aber macht weniger als ein Fünftel aus. Das zwangsläufige Resultat einer Verringerung der Transfers wäre, dass die in Ostdeutschland realisierten Investitionen, die in den letzten Jahren schon beträchtlich zurückgegangen sind, auf ein Niveau zusammenschrumpfen würden, das einen Rückgang der gesamten ostdeutschen Wirtschaftsleistung hervorrufen könnte. Die Anlageinvestitionen in den neuen Ländern (in Preisen von 1995) sind seit ihrem höchsten Stand 1995 von 99,3 Mrd. auf 63,9 Mrd zurückgegangen. 3 Die Folge einer Fortführung oder gar Verstärkung dieser Abwärtstrends wäre, dass die Finanztransfers für Sozialleistungen und zum Ausgleich der unzureichenden Steuereinnahmen der ostdeutschen Länder und Kommunen ansteigen und auf einem hohen Niveau ohne absehbares zeitliches Ende weitergeführt werden müssten. D.h. eine kurzfristige Einsparung öffentlicher Mittel würde zu einer langfristig weit höheren und nachhaltigen Belastung der öffentlichen Haushalte der Bundesrepublik insgesamt und der westdeutschen Länder führen. Die Entlastung der öffentlichen Haushalte des Bundes der Länder und Kommunen sowie der Sozialversicherung kann nicht kurzfristig über eine Reduzierung der Mittel für die Finanztransfers erfolgen, sondern nur durch Fortschritte bei der Erhöhung der ostdeutschen Wertschöpfung und bei der Reduzierung der Arbeitslosigkeit, die wiederum die langfristige Fortführung der Wirtschafts-, Investitions- und Innovationsförderung und einen effektiveren Einsatz dieser Mittel voraussetzen. Die Wirkungen der West-Ost Finanztransfers und der ostdeutschen Wirtschaftsentwicklung auf die alten Bundesländer und damit auch auf Deutschland insgesamt sind sehr differenziert. Die stimulierenden Rückwirkungen der Finanztransfers auf Westdeutschland überwogen vor allem in den ersten Jahren nach der Vereinigung durch die Übernahme eines großen Teils des ostdeutschen Markts und der ostdeutschen Exporte nach Osteuropa. Damals betrug der westdeutsche Lieferüberschuss mehr als die Hälfte des ostdeutschen BIP. Da dieser Lieferüberschuss, der weitgehend durch die Transfers finanziert wurde, auch in den Folgejahren in der Größenordnung von 100 Mrd. beste- 3 Arbeitskreis Konjunktur Ostdeutschland, IWH, Wirtschaft im Wandel, 8/2003, S

10 hen blieb, ist hier ein dauerhafter Niveaueffekt zu verzeichnen, mit allen positiven Auswirkungen für Beschäftigung, Einkommen, Steuereinnahmen usw. Damit konnten im Westen über eine Million Arbeitsplätze sowie Steuer- und Beitragseinnahmen von jährlich über 40 Milliarden Euro zusätzlich entstehen. Von 1991 bis 2003 sind das rund 500 Mrd. Euro Einnahmen aus Steuern und Sozialabgaben, die den Finanztransfers gegen gerechnet werden müssten. Von den für 1991 bis 2003 ausgewiesenen Mrd. Euro Brutto-Finanztransfers müssten bei einer Nettorechnung nicht nur die Rückflüsse der Steuer- und Verwaltungseinnahmen des Bundes in den neuen Bundesländern berücksichtigt werden, die die Netto-Finanztransfers ca. 800 Mrd. Euro ergeben (oft wird der Anschein erweckt, als ob der Solidarbeitrag nur von den Steuerzahlern in den alten Bundesländer aufgebracht wird), sondern auch die durch die Transfers im Kreislaufprozess West Ost West induzierten höheren Einnahmen des Bundes und der westdeutschen Länder und Kommunen. Neue Wachstumsimpulse hingegen ergaben sich in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre daraus kaum noch, so dass nunmehr die mit den Transferzahlungen verbundenen Belastungen von Jahr zu Jahr stärker in den Blick geraten. Diese Belastungen sind natürlich in Zeiten hoher Anspannung in den öffentlichen Haushalten infolge des Rückgangs der Steuereinnahmen stärker als in Zeiten einer günstigeren Entwicklung dieser Einnahmen. Einige westdeutsche Länder und viele westdeutschen Kommunen sind seit der Einbeziehung der neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich einem erhöhten, doppelten Druck ausgesetzt: einerseits der allgemeinen schlechten konjunkturellen Situation und den beträchtlichen Einnahmeausfällen infolge der Wirkungen der Steuerreform und anderer Reformen und andererseits durch den Wegfall bzw. die Verminderung von Zuführungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs durch das Hinzukommen der ostdeutschen Länder mit einem weit geringeren Steueraufkommen je Einwohner. 1.8 Fazit Das Papier hat eine starke und zugleich sehr widersprüchliche öffentliche Wirkung hervorgerufen. Einerseits bricht es mit den opportunistischen Tabu-Positionen jener Politiker aller Bundestagsfraktionen, die bisher den Aufbau Ost durch die Brille erfolgreicher, wenn auch zögerlicher Entwicklungen sahen, und die realen Probleme verschwiegen oder ignoriert haben. Die Fakten des bisher verfestigten Rückstandes Ost-West sprechen jedoch inzwischen eine unüberhörbare Sprache das Tabu ostdeutscher Mezzogiorno (Werner Sinn, ifo-münchen) ist gebrochen. Andererseits wird mit dem Papier die absurde Diskussion, der Osten zieht den Westen runter oder Aufbau Ost lähmt das Land sowie eine sich darauf stützende Forderung nach weiteren Kürzungen der West-Ost-Transfers gefördert. Das Experten-Papier liegt inhaltlich weitgehend auf der Analyse-, Kritik- und Vorschlagslinie neuerer Veröffentlichungen von einzelnen Wirtschaftsforschern und -experten, fasst diese noch nüchterner und illusionsloser zusammen, zieht weitergehende konkrete Schlüsse als die letzten beiden Bundesregierungen und trägt damit zweifellos zu einer deutlicheren öffentlichen Wahrnehmung der ostdeutschen Entwicklungsprobleme bei. Die West-Ost-Transfers werden jedoch einseitig als Belastung der westdeutschen Wirtschaft betrachtet, ihre stimulierenden Wirkungen vor allem Anfang der neunziger Jahre sowie als ständig reproduzierter Niveaueffekt bleiben dagegen unbeachtet. 10

11 Auch die im Papier enthaltenen Vorschläge sind widersprüchlich. Einerseits gibt es mehrere Vorschläge, die zur Lösung von Problemen beitragen können, die auch von der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik unterstützt werden, und die bei einer Kurskorrektur für die Wirtschaftspolitik in und gegenüber Ostdeutschland berücksichtigt werden müssten. Andererseits ist auch eine Reihe neoliberal gefärbter Vorschläge enthalten, z.b. Einführung von Niedriglöhnen mit staatlichen Zuschüssen, Ausdehnung des Niedriglohnbereichs, Deregulierung im Arbeitsrecht, erweiterte Privatisierungen öffentlichen Eigentums, die von der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik als sozial ungerecht und ökonomisch falsch abgelehnt werden. Problematisch sind auch die Vorstellungen zur Finanzierung der weiteren ostdeutschen Entwicklung. Da der im Solidarpakt enthaltene finanzielle Rahmen als gegeben angesehen wird, steht die Umverteilung der Mittel im Vordergrund, mehr Mittel zur Förderung der Industrie zu Lasten der für die weitere Entwicklung der Infrastruktur vorgesehenen Mittel, stärkere Konzentration der Mittel auf Cluster und Wachstumskerne zu Lasten der Flächenförderung, die nicht mit identisch mit einer Förderung nach dem Gießkannenprinzip ist. 2. Zur kritischen Sicht der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik Aus der Sichtweise der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik werden in dem Papier auch wichtige kritische Analysen aus den Memoranden der letzten Jahre stillschweigend bestätigt, in denen die ostdeutsche Lage ausführlich charakterisiert worden ist und in denen u.a. die dramatischen Perspektiven bereits thematisiert wurden. Insbesondere haben die Memoranden neben den ungenutzten Potentialen der ostdeutschen Region auch die Defizite und massiven Hemmnisse aufgezeigt, die für die ostdeutsche Wirtschaftsregion derzeit typisch sind nachstehend knapp zusammengefasst: Die Höhe der westdeutschen Wachstumsrate im BIP je Kopf kann mittelfristig und längerfristig nicht hinreichend überschritten werden; bestenfalls ist mithaltendes Wachstum (mit konjunkturellen Verschiebungen) möglich. Das ostdeutsche Produktionspotenzial folgt der (vergleichsweise) schwachen Entwicklung von endogenen und exogenen Erweiterungsinvestitionen, d.h. eine forcierte Ausdehnung der Bruttowertschöpfung ist wegen fehlender realistischer Marktchancen nicht absehbar. Der ostdeutsche Arbeitsmarkt wird weiterhin durch Personalentlassungen aus den staatlichen Verwaltungen, Dienstleistungsunternehmen und den kommunalen Einrichtungen erheblich belastet. Im Zuge der weiteren forcierten Angleichung der Produktivität in den KMU im Industriebereich wird die Zahl der durch Rationalisierungsinvestitionen freigesetzten Arbeitskräfte zunächst nicht zurückgehen. Die Abwanderung von Berufseinsteigern aus Ostdeutschland wird sich in den nächsten Jahren fortsetzen, weil viel zu wenig zusätzliche Arbeitsplätze insgesamt und im Wertschöpfungsbereich entstehen. Die demographische Entwicklung führt spätestens ab 2008/2010 dazu, dass die Berufseinsteiger Ost den Abgang von älteren Jahrgängen in die Rente zunächst immer weniger zahlenmäßig 11

12 ausgleichen können es treten Verknappungen an Fachkräften ein, die wachstumshemmend wirken. Die natürliche Überalterung wird durch sinkenden Anteil der Jungen (und insbesondere der jüngeren Frauen im gebärfähigen Alter) regional stärker anwachsen. Dies befördert in der Zeit ab 2020 die Abnahme der Wohnbevölkerung Ost noch stärker. Der Rückgang der Wohnbevölkerung (insbesondere in strukturschwachen Regionen ) wird die kommunale Investitionskraft weiterhin schwächen und eine Retardierung der materiellen und humanitären Infrastruktur bewirken, zumal der Abriss von enormen Wohnungsleerständen zunehmende Finanzmittel beansprucht. Die originäre Steuerkraft der Länder und der Kommunen je Kopf der Wohnbevölkerung wird kaum noch ansteigen, weil und solange die Einnahmen aus der lokalen Wirtschaft rückläufig sind, sich weitere Direktsteuersenkungen negativ auf die Kaufkraft auswirken müssen und insgesamt die Massenkaufkraft infolge des Sozialabbaus eher abnimmt oder stagniert als zunimmt. Die weiter zunehmende Verschuldung der Länder und Kommunen ist durch den Rückgang der Steuern zahlenden Wohnbevölkerung, den Abbau von EU-Fördermitteln, den Rückgang der GA-Aufgaben-Finanzierung durch den Bund, die Einschränkung des zweiten Arbeitsmarktes ( Agenda 2010 ), den Rückgang der Solidarpaktmittel ab 2008 usw. vorprogrammiert. Dies wird die finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Haushalte noch stärker einschränken als bisher und auch den Anteil der Zinszahlungen erhöhen, die aus der Verschuldungslage erwachsen. Es sind bisher faktisch keine wirtschaftspolitischen Ansätze erkennbar, dass künftig eine Rückkehr zur Beschleunigung der Wachstumsdynamik der ostdeutschen Unterentwicklungsregion im Rahmen der gegenwärtigen neoliberalen Politik erfolgen wird. Insofern ist derzeit für Ostdeutschland eine nur unzureichende Höhe der Wachstumsrate (im Vergleich zu Westdeutschland) künftig vorprogrammiert bzw. wahrscheinlich, die eine zügige Niveauangleichung der BIP-Leistung je Kopf weiterhin behindert. Diese Analyse erschließt die Sicht auf einen notwendigen Strategiewechsel, um den Angleichungsprozess Ost an West, gestützt auf die großen Potentiale in ganz Deutschland, wieder in Gang zu bringen. Die Vorschläge der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik schließen jedoch einen Entwicklungsweg aus: ein Niedriglohngebiet in Ostdeutschland, das der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse gemäß Grundgesetz politisch zuwiderlaufen würde Die jetzt in die EU aufgenommenen Länder aus Mittel-Ost-Europa haben trotz Niedriglöhne seit 1991 den großen ökonomischen Entwicklungsrückstand zu Westeuropa nicht überwinden können. Das ist auch als Warnung zu sehen. Die Vorschläge der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik gehen von einer starken Abhängigkeit der ostdeutschen Wirtschaftsentwicklung von der Überwindung der Stagnation und Schwäche des Wachstums in den alten Bundesländern und in ganz Deutschland aus. Die Reformen im Rahmen der Agenda 2010 machen die Gesellschaft nicht zukunftsfest, sie sind ökonomisch kontraproduktiv und tragen zur sozialen und langfristig auch wirtschaftlichen Destabilisierung bei. Daher ist der Kampf der Gewerkschaften und der sozialen Bewegungen gegen die Grundrichtungen der Agenda 12

13 2010, die zum weiteren Sozialabbau und zur Zuspitzung sozialer Konflikte führen, ohne die ökonomischen Probleme zu lösen, in besonders hohem Maße auch ein Kampf um bessere Bedingungen für die ökonomische Revitalisierung Ostdeutschlands und um eine lebenswerte Zukunft der Menschen in den neuen Bundesländern. 3. Konsequenzen für die Politik Die Vorschläge unserer Memoranden für eine neue Wirtschaftsstrategie zur Lösung der ostdeutschen Probleme liegen auf dem Tisch. Es bleibt jedoch zu betonen: Fortschritte auf dem Weg zu einer selbsttragenden Wirtschaftsentwicklung in Ostdeutschland setzen hinreichende Veränderungen im System der ökonomischen Regulierung und in der Modifizierung der neoliberalen Wirtschaftspolitik voraus: das Zurückdrängen allein marktwirtschaftlicher Regulierung (mit ihrem hohen Risiko zur Marktverdrängung der schwächeren ostdeutschen KMU) und die Anwendung von Grundsätzen einer makroökonomischen Politik sowie das Verstärken koordinierender staatlicher Einflüsse, vor allem auf den Gebieten der Forschung und der Investitionen sowie bei der Herausbildung zukunftsfähiger Strukturen in den Regionen. Das Gelingen einer solchen modifizierten Entwicklungsstrategie setzt voraus, dass die Menschen in Ostdeutschland einen höheren politischen Druck zur Wahrnehmung ihrer Interessen ausüben. Dringend benötigt wird eine nationale Verständigung über den effektivsten Weg zur Verringerung der bestehenden Produktionslücke Ost durch hinreichende öffentliche und unternehmerische Investitionen bzw. Finanztransfers, weil sie unbedingt mittel- und langfristig im Interesse ebenfalls der Bürgerinnen und Bürger in den alten Bundesländern liegt. 13

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