Staatsverschuldung und intergenerative Umverteilung

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1 Kapitel 9 Staatsverschuldung und intergenerative Umverteilung In diesem Kapitel wird das sog. overlapping-generations (OLG)-Modell entwickelt, das üblicherweise Samuelson (1958) zugeschrieben wird und von Diamond (1965) erstmals auf Probleme der Staatsverschuldung angewandt wurde. Die Unterschiede zum Solow-Modell bestehen vor allem in zwei wichtigen Erweiterungen: Zum einen wird die Sparquote aus einem intertemporalen Optimierungskalkül abgeleitet und zum anderen wird nun die Haushaltsseite in unterschiedliche Alterskohorten disaggregiert, wodurch eine Analyse der intergenerativen Verteilungswirkungen staatlicher Politik erst möglich wird. Nach der Präsentation von einigen stilisierten Fakten zur Entwicklung der Staatsverschuldung wird zunächst die Spar- und Konsumentscheidung des Haushalts wiederholt. Im nächsten Schritt wird die intertemporale Budgetbeschränkung des staatlichen Sektors abgeleitet um dann schließlich im vierten Unterabschnitt die Analyse von Fiskalpolitik durchzuführen. Der letzte Abschnitt liefert eine alternative Ansicht zur Wirkungsweise der Staatsverschuldung. 9.1 Stilisierte Fakten zur internationalen Verschuldung In allen entwickelten Industrienationen spielt der staatliche Sektor eine ganz wichtige Rolle im Wirtschaftskreislauf. In der Europäischen Union belaufen sich etwa die Gesamtausgaben des Staates auf rund die Hälfte des Sozialproduktes, in den USA und Japan summieren sich die staatlichen Ausgaben auf etwa 40 Prozent des Sozialproduktes. Auf den ersten Blick ist es durchaus überraschend, dass der Staat eine so dominate Rolle im Kreislauf der Marktwirtschaft einnimmt. Etwa die Hälfte dieser Ausgaben sind Transfers an die Haushalte. Zu nennen sind hier vor allem die öffentlichen Versicherungssysteme zur Abdeckung der Risiken von Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit und Pflege. Anscheinend kann die Marktwirtschaft derartige Versicherungen nicht adäquat bereitstellen. Der verbleibende Rest der Staatsausgaben wird für die Bereitstellung bestimmter Güter benötigt. So finanziert der Staat u.a. das Bildungssystem, Polizei, Militär und Justizsystem sowie die Infrastruktur (Straßen, Bahn, Telekommunikation). Der Staat muss diese Güter bereitstellen, weil durch private Koordination über den Markt solche Güter entweder überhaupt nicht oder nur unzureichend angeboten würden. Staatliche (oder auch öffentliche) Konsumgüter haben nämlich spezielle Eigenschaften, welche sie von privaten (also von auf dem Markt gehandelten) Konsumgütern unterscheiden. So können in der Regel viele Menschen eine bestimmte Menge gleichzeitig konsumieren, ohne dass dies 79

2 den Konsum des Einzelnen beeinträchtigt (z.b. Rundfunk oder Fernsehen). Man bezeichnet diese Eigenschaft als Nicht-Rivalität. Oft ist es auch so, dass ein Haushalt vom Konsum eines öffentlichen Gutes gar nicht ausgeschlossen werden kann (z.b. Militär, Polizei, etc.). Wenn man Menschen nicht vom Konsum eines Gutes ausschließen kann werden sie freiwillig auch nicht (oder nicht ausreichend) dafür zahlen. Deshalb werden solche Güter vom Markt erst gar nicht angeboten. Bei manchen Gütern schließlich ergeben sich in der Produktion zunehmende Skalenerträge (z.b. Eisenbahn, Telekommunikation). In diesem Falle würde die Marktdynamik auf längere Sicht zu monopolistischen Strukturen führen. Deshalb übernimmt der Staat die Bereitstellung. Im Folgenden wird unterstellt, dass die Bereitstellung von öffentlichen Gütern im optimalen Umfang erfolgt. (In der Veranstaltung Mikro III - Rolle das Staates in der Wirtschaft wird u.a. diskutiert, wie der optimale Umfang der Staatsausgaben ermittelt wird). Die Frage ist dann auf welche Weise die öffentlichen Güter finanziert werden sollten und welche Konsequenzen eine Veränderung des Finanzierungsmixes hat. Abbildung 9.1 zeigt zunächst einmal, dass die staatlichen Budgetsalden in den meisten Industrieländern und über einen langen Zeitraum hinweg negative Werte, also Defizite, ausweisen. Abbildung 9.1: Budgetsalden in unterschiedlichen Ländern (in% des BIP) Quelle: Burda/Wyplosz, 2009, 438. Lediglich Finland und Norwegen weisen über einen längeren Zeitraum Überschüsse im Staatsbudget aus. Manche Länder (Griechenland, Irland, Italien) hatten früher ( ) sehr hohe Defizite, die dann in den 90er Jahren zurückgefahren wurden um dann nach der Finanzkrise 2007 wieder dramatisch anzusteigen. Teilweise ist dies auf Konsolidierungen zurückzuführen, die unternommen wurden um sich 80

3 als Mitglied der Europäischen Währungsunion zu qualifizieren. Andere Länder (Japan) haben dagegen in den letzten Jahren ihre Defizite spürbar erhöht. In vielen Ländern ist ein aktueller Anstieg der Neuverschuldung deutlich erkennbar, was vor allem auf die gegenwärtige Wirtschaftskrise zurückzuführen ist. Insgesamt ist jedoch das Bild sehr uneinheitlich. Es gibt keinen einheitlichen Trend weil es auch ganz unterschiedliche Gründe für die Defizitfinanzierung gibt. An erster Stelle ist hier natürlich die Keynesianische Stabilisierungspolitik zu nennen, welche in Makroökonomik I ausführlich behandelt wurde. Ein Verpflichtung zum periodischen Budgetausgleich wäre danach kontraproduktiv, weil die mit dem Konjunkturverlauf einhergehenden automatischen Schwankungen des Budgets die Wirtschaft stabilisieren. In wirtschaftlichen Krisenzeiten sinken mit der Beschäftigung die Steuereinnahmen und gleichzeitig steigen die Transferausgaben (Arbeitslosengelder, etc.). Sinkende Steuereinnahmen und steigende Transferausgaben dämpfen den Nachfrageeinbruch im privaten Sektor, man spricht in diesem Zusammenhang von den automatischen Stabilisatoren. Darüber hinaus kann der Staat den Konjunktureinbruch aktiv bekämpfen, wenn er seine Nachfrage nach (bzw. das Angebot an) öffentlichen Gütern erhöht ohne gleichzeitig die Steuern anzuheben. In Krisenzeiten ist deshalb eine Tendenz zu Defiziten durchaus unproblematisch bzw. sogar erwünscht, allerdings sollen diese Defizite in wirtschaftlichen Boomzeiten in staatliche Überschüsse verwandelt werden. In der Praxis werden deshalb sog. konjunkturneutrale bzw. konjunkturbereinigte Haushalte berechnet, welche tendenziell ausgeglichen sein sollten. Dies ist jedoch nicht der Fall. Abbildung 9.1 macht auch deutlich, dass in der Vergangenheit kaum staatliche Überschüsse in konjunkturellen Boomzeiten erwirtschaftet wurden. Abbildung 9.2: Fiskalische Folgen der deutschen Wiedervereinigung (in % des BIP) Quelle: Burda/Wyplosz, 2009, 440. Es muss also noch andere Gründe geben, warum der Staat die Finanzierung seiner Ausgaben in die Zukunft verschiebt. Eine zweite wichtige Begründung für die Verschuldung ist deshalb das sog. Steuerglättungsmotiv. Wenn große Projekte sofort finanziert werden müssen, dann erfordert dies einen enormen Anstieg des Steuersatzes und dies wiederum ist mit sehr negativen Anreizwirkungen verbunden (z.b. steigende Schwarzarbeit etc.). Wenn aufgrund extrem hoher Steuersätze das Arbeitsangebot dramatisch sinkt, kann die Volkswirtschaft auf einen niedrigeren Wachstumspfad gelangen. Es kann deshalb ökonomisch durchaus sinnvoll sein die Finanzierung dieser 81

4 Ausgaben mit Hilfe von Verschuldung über mehrere Perioden zu strecken. In ganz ähnliche Richtung geht ein drittes Argument. Mit Hilfe von Verschuldung soll danach eine bessere bzw. gerechtere intergenerative Belastungsverteilung erreicht werden. Als Beispiel sei hier die Finanzierung der deutschen Wiedervereinigung genannt. Der Aufbau der staatlichen Infrastruktur in Ostdeutschland in den 90er Jahren wurde auch mit einem Anstieg der Verschuldung finanziert. Abbildung 9.2 zeigt, dass vor der Wiedervereinigung der Schuldenstand etwa 40 % des BIP betrug und dieser danach innerhalb von weniger als 10 Jahren auf rund 60 % anstieg. Die Kosten der Wiedervereinigung spiegeln sich auch wieder im Anstieg der staatlichen Ausgaben um rund 5 % des BIP. Abbildung 9.3: Schulenstand ausgewählte Länder (% des BIP) Quelle: Burda/Wyplosz, 2009, 446. Mit den Motiven der Steuerglättung bzw. der intergenerativen Gerechtigkeit kann aber die dramatische Verschiebung von Belastungen auf künftige Generationen nicht ausreichend erklärt werden. Wie Tabelle 9.3 zeigt ist in vielen Ländern seit 1970, also innerhalb von 40 Jahren, der Anteil der Staatsverschuldung am BIP mehr als verdoppelt worden. In diesem Zeitraum gab es gar nicht so viele unerwartete Schocks wie etwa die Wiedervereinigung, welche eine Verschiebung der Belastung in diesem Ausmaß rechtfertigen würden. Außerdem zeigen die Daten aus Tabelle 9.3 lediglich die Veränderung der expliziten Schulden des Staates. Darüber hinaus gibt es noch eine verdeckte, sog. implizite Verschuldung, welche die gegenwärtig nicht gedeckten Verpflichtungen des öffentlichen Sektors im Rahmen der Sozialversicherungssysteme erfasst. Die vorliegenden Abschätzungen deuten an, dass derartige implizite Schulden in der Regel noch weit höher ausfallen als die expliziten Schulden des Staates. Abbildung 9.4 vergleicht für verschiedene europäische Länder die expliziten und die impliziten Schulden des Staates im Jahr Deutschland steht danach gar nicht 82

5 Abbildung 9.4: Explizite vs. implizite Verschuldung ausgewählte Länder 2010 Quelle: Moog/Raffelhüschen, 2011, Ehrbare Staaten? Stiftung Marktwirtschaft, S.18. so schlecht da. Neben dem expliziten Schuldenstand in Höhe von 83 Prozent des BIP ermitteln die Autoren Raffelhüschen und Moog noch nicht durch künftige Beiträge abgedeckte Zahlungsverpflichtungen in Höhe von 109 Prozent des BIP, so dass sich die sog. Nachhaltigkeitslücke auf insgesamt 193 Prozent des BIP summiert. Länder wie Finnland und Österreich weisen zwar wesentlich geringere explizite Schulden aus, aber die nicht gedeckten Verpflichtungen sind weit höher. Innerhalb der Euro12 Staaten schneidet Deutschland jedenfalls vergleichsweise günstig mit der Nachhaltigkeitslücke ab. 9.2 Haushaltsseite: Sparentscheidung mit Steuern Bereits im sechsten Kapitel wurde das Lebenszylusmodell eingeführt, mit dem die individuelle Spar- und Konsumentscheidung abgebildet wurde. Dieser Ansatz dient als Grundlage für die weiteren Ausführungen in diesem Kapitel. Allerdings unterscheiden wir nun verschiedene Kohorten innerhalb einer Periode und trennen deshalb zwischen dem ıindividuellem Konsum c it einer Kohorte i und dem aggregierten Konsum C t über alle Kohorten in Periode t. Der Lebenszyklus eines Konsumenten wird wie bisher in zwei Perioden bzw. Lebensphasen i = 1, 2 unterteilt. Allerdings soll zur Vereinfachung der Haushalt nur in der ersten Periode ein Arbeitseinkommen w t beziehen. Das Arbeitsangebot soll konstant sein und wird auf Eins normiert, deshalb entspricht das Einkommen dem Lohnsatz der Periode. Von Vermögensanfangsbeständen, Erbschaften, Schenkungen usw. sei im Folgenden abgesehen, allerdings müssen Steuern in Höhe von z 1t an den Staat abgeführt werden. 83

6 Grundsätzlich könnten diese Abgaben auch negativ werden, dann würden Transfers vom Staat an den Haushalt fließen. Die Budgetbeschränkung in der ersten Lebensperiode lautet damit (9.1) w t = c 1t +s t +z 1t. Mit s t werden wie bisher Ersparnisse des betrachteten Individuums bezeichnet. In der zweiten Lebensperiode werden diese Ersparnisse mit dem Zinssatz r t+1 verzinst. Weil von einem Vererbungsmotiv abgesehen wird, können in der nächsten Periode t+1 dann maximal (9.2) c 2t+1 = (1+r t+1 )s t z 2t+1 Konsumeinheiten konsumiert werden. Fasst man die Gleichungen (9.1) und(9.2) zusammen, erhält man die intertemporale Budgetbeschränkung (9.3) w t z 1t z 2t+1 1+r t+1 = w t z t = c 1t + c 2t+1 1+r t+1 mit z t als Barwert der individuellen (netto) Steuerzahlungen (also Steuern abzüglich Transfers des Staates) von Kohorte t. Multipliziert man diesen Wert mit der Anzahl der Personen einer Kohorte, also z t L t, dann erhält man das sog. Generationenkonto (also die Nettosteuerzahlungen) der Generation t. Der Barwert des Konsums über den Lebenszyklus muss mit dem Barwert des verfügbaren Einkommens übereinstimmen. Wie bisher trifft der Haushalt seine intertemporalen Konsumentscheidungen so, dass sein Nutzen (9.4) U t = U(c 1t,c 2t+1 ) unter Beachtung der Budgetrestriktion (9.3) maximiert wird. Alle Entscheidungen werden zu Beginn des Erwerbslebens getroffen. Wie oben gezeigt, erfolgt im Nutzenmaximum die Aufteilung des Arbeitseinkommens auf gegenwärtigen und zukünftigen Konsum so, dass die Grenzrate der Substitution dem vorgegebenen Preisverhältnis entspricht. (9.5) U/ c 1t U/ c 2t+1 = U 1 U 2 = 1+r t+1 Aus (9.5) und (9.3) erhält man die Konsumfunktionen c 1t = C 1 (w t,r t+1,z 1t,z 2t+1 ) und c 2t+1 = C 2 (w t,r t+1,z 1t,z 2t+1 ). Die Ersparnis des repräsentativen Haushalts wird über Gleichung (9.1) als Differenz zwischen dem verfügbaren Einkommen und den Konsumausgaben in Periode 1 definiert s t = w t z 1t c 1t = w t z 1t C 1 ( ) = S(w t,r t+1,z 1t,z 2t+1 ). Damit hängen die Ersparnisse vom Einkommen, vom Zinssatz und von der Struktur der Steuern bzw. staatlichen Transfers ab. Besonders Letzteres wird sich noch als sehr wichtig erweisen. 84

7 Abbildung 9.5: Konsum- und Sparentscheidung im Zwei-Perioden-Modell C 2 C 2 C 1 1+r W -z C 1 Die Abbildung 9.5 verdeutlicht diese Zusammenhänge. Weitere Erläuterungen zu dieser Abbildung sind wohl nicht nötig. Die Frage ist natürlich, wie nun staatliche Verschuldung die individuelle Ersparnis beeinflusst. Grundsätzlich kann dies über zwei Kanäle geschehen. Erstens wird die Verschuldungspolitik das Profil der Nettosteuerzahlungen z 1t,z 2t+1 verändern. Steigende Verschuldung wird zunächst mit einer sinkenden Steuerlast einhergehen, so dass die individuellen Ersparnisse steigen werden. In späteren Jahren fallen jedoch zusätzliche Zinslasten an, so dass die Steuerlast sich erhöht, wodurch die Ersparnis sinkt. Darüber hinaus werden sich mit steigender Verschuldung mit der Zeit auch die Zinsen und die Löhne anpassen, wodurch sowohl Einkommens- als auch intertemporale Substitutionseffekte ausgelöst werden welche die Ersparnis verändern. Die beiden nachfolgenden Abschnitte erläutern diese Zusammenhänge genauer. 9.3 Überlappende Generationen, Staat und intergenerative Umverteilung In diesem Abschnitt zunächst die Haushalte aggregiert, um den gesamtwirtschaftlichen Konsum und die Ersparnis der Periode t zu ermitteln. Anschließend wird der staatliche Sektor eingeführt und die Gleichgewichtsbedingung auf dem Kapitalmarkt erläutert. Die Summe aller in Periode t geborenen Individuen bezeichnen wir als Generation t. Die Generation t lebt in ihrer Erwerbsphase in Perioden t und im Alter (Rentenphase) in Periode t+1. Zu Beginn von Periode t+1 wird wieder eine neue Generation geboren, die Generation t + 1, die auch wieder zwei Perioden lebt, nämlich t + 1 und t + 2. In jeder Periode leben also zwei Generationen: Die jungen Mitglieder der in dieser Periode geborenen Generation sowie die älteren Mitglieder der in der Vorperiode geborenen. 1 In der Literatur wird dieser Ansatz deshalb als Mo- 1 Mit einigem Aufwand lässt sich das Modell verallgemeinern auf den Fall, dass in jeder Periode 85

8 dell mit überlappenden Generationen bzw. overlapping generation (OLG) Model bezeichnet. Das OLG-Modell gehört heute zum Standardrepertoire der modernen Volkswirtschaftslehre. Weil die Zeitausstattung eines Individuums auf eins normiert wurde bezeichnet L t sowohl die Anzahl der Mitglieder als auch das (gesamte) Arbeitsangebot der Generation t. Da annahmegemäß nur in der ersten Periode gearbeitet wird, definiert L t auch die gesamte Beschäftigung in Periode t. Die Arbeitsbevölkerung soll wieder mit der Rate n wachsen, so dass gilt L t+1 = (1+n)L t. Ansonsten sollen sich aufeinanderfolgende Generationen nicht weiter unterscheiden. Die aggregierten Steuerzahlungen (abzüglich Transfers) in Periode t lebenden Haushalte ergeben sich folglich aus ( (9.6) Z t = z 1t L t +z 2t L t 1 = z 1t + z ) 2t L t. 1+n Neben dem Steueraufkommen kann der Staat Einnahmen aus Neuverschuldung erzielen. Im Folgenden bezeichnen wir den aktuellen Schuldenstand mit B t und die staatlichen Ausgaben für Öffentliche Güter mit G t. Dann muss in jeder Periode als staatliche Budgetbeschränkung gelten (9.7) B t+1 = B t +G t Z t +r t B t = B t +D t. Der künftige Schuldenstand entspricht daher immer dem aktuellen Schuldenstand B t plus dem laufendem Defizit D t. Letzteres setz sich zusammen aus der Differenz von staatlichen Ausgaben und Steuereinnahmen plus den Zinsverpflichtungen für laufende Kredite r t B t. Bisweilen unterscheidet man in der Literatur noch das sog. PrimärdefizitD p t welches sichausderdifferenzvonsteuereinnahmenundstaatlichen Konsumausgaben ergibt. Das Gesamtdefizit lässt sich folglich entweder über die Differenz von Ausgaben und Einnahmen D t = D p t +r t B t berechnen, oder über die Veränderung des Schuldenstandes D t = B t+1 B t. Die Budgetbeschränkung (9.7) muss in jeder Periode gelten, d.h. B t+1 = (1+r t )B t +G t Z t B t+2 = (1+r t+1 )B t+1 +G t+1 Z t+1 B t+3 = (1+r t+2 )B t+2 +G t+2 Z t+2. Wir können deshalb die Beschränkungen sukzessiv einsetzen und erhalten B t+2 = R t B t +G t Z t + G t+1 Z t+1 R t+1 R t+1 B t+3 = R t B t +G t Z t + G t+1 Z t+1 + G t+2 Z t+2 R t+1 R t+2 R t+1 R t+1 R t+2. mehr als zwei Generationen leben. Als Einstieg empfiehlt sich immer das denkbar einfachste Modell. 86

9 wobei R t = 1+r t gesetzt wurde. Der Schuldenstand kann auf Dauer nicht stärker wachsen als die Zinsverpflichtungen. Im anderen Falle würde der Staat bankrott gehen, weil bei explodierendem Schuldenstand keine Kredite mehr vergeben würden. Wenn aber der Schuldenstand weniger wächst als die laufenden Zinszahlungen, dann sinkt der Barwert der Schulden langfristig auf Null, d.h. lim s B t+s R t+1 R t+2...r t+s 1 = 0. Nach Umstellung erhalten wir dann die sog. intertemporale Budgetbeschränkung des Staates: (9.8) R t B t +G t + G t+1 R t+1 + G t+2 R t+1 R t+2 + = Z t + Z t+1 R t+1 + Z t+2 R t+1 R t Auf der linken Seite von Gleichung (9.8) wird der Barwert der laufenden und künftigen staatlichen Verpflichtungen zum Zeitpunkt t summiert. Letztere bestehen aus dem Bestand an Staatsschulden (inkl. Verzinsung) und dem Barwert der laufenden und künftigen staatlichen Konsumausgaben. Diese Ausgaben müssen übereinstimmen mit dem Barwert der aktuellen und zukünftigen (Netto) Steuerzahlungen (also Steuern abzüglich Transfers) der Haushalte. Damit ist gezeigt, dass der Staat seine Schulden nicht sofort zurückzahlen muss. Er muss lediglich dafür sorgen, dass der Schuldenstand nicht auf Dauer stärker wächst als die Zinszahlungen. Sofern eine exzessive Staatsverschuldung (und damit ein Staatsbankrott) vermieden wird, zeigt Gleichung (9.8), dass die Ausgaben des Staates entweder durch heutige oder durch künftige Steuerzahlungen gedeckt werden müssen. Ein Anstieg der Staatsverschuldung bei konstantem Ausgabenpfad führt deshalb immer zu einer Umverteilung zu Lasten künftiger Generationen. Dieser Zusammenhang wird noch deutlicher, wenn man auf der rechten Seite von Gleichung (9.8) zunächst die Definition der Steuereinnahmen Z t aus Definition (9.6) substituiert und anschließend die Barwerte der individuellen Steuerlasten z t aus Gleichung (9.3) eingesetzt: R t B t +G t + G t+1 R t+1 + G t+2 R t+1 R t = z 2t L t 1 +z 1t L t + z 2t+1L t +z 1t+1 L t+1 R t = z 2t L t 1 +z t L t + z t+1l t+1 R t Damit müssen die Barwerte der Ausgaben des Staates dem Barwert der Generationenkonten gegenwärtiger und künftiger Kohorten entsprechen. Wenn wir schließlich einen konstanten Zinssatz r sowie identische (Netto)Steuerlasten für alle künftigen Kohorten unterstellen (d.h. z t+1 = z t+2 = z t+3 = = z k ) dann erhält man (9.9) RB t +G t + G t+1 R + G t+2 R 2 + = z 2t L t 1 +z t L t + z kl t+1 r n. Wenn nun die Nettozahlungen aller lebenden Generationen (also z 2t und z t ) ermittelt sind, kann man die notwendigen Belastungen für künftige Generationen z k berechnen, damit die intertemporale Budgetbeschränkung erfüllt ist. 87

10 Abbildung 9.6: Generationenkonten 2004, r=3%, g=1,5% Quelle: B. Raffelhüschen, et al. (2004). Abbildung 9.6 zeigt Generationenkonten aus dem Jahre 2004 für Deutschland. Ein positives Generationenkonto entspricht einer Nettosteuerzahlung: Über den verbleibenden Lebenszyklus betrachtet übersteigen die Steuer- und Beitragszahlungen eines durchschnittlichen Kohortenmitglieds die vom Staat empfangenen Transferleistungen. Entsprechend steht ein negatives Generationenkonto für eine Nettotransferleistung des Staates an den Repräsentanten seiner Kohorte. Generationenkonten zwischen lebenden Generationen können nicht verglichen werden, weil alle vor dem Basisjahr geleisteten Zahlungen keine Berücksichtigung finden. Sie weisen aber, wie in Abbildung 9.6 dargestellt, ein typisches sinuskurvenförmiges Verlaufsmuster auf, das sich aus den Anteilen der erhaltenen Transfers und Steuerzahlungen einzelner Kohorten ergibt. So wachsen die Generationenkonten anfangs mit jedem weiteren Lebensjahr stetig an, da einerseits immer mehr ausbildungsbezogene Transferleistungen entfallen, andererseits die während des Erwerbslebens anfallenden Steuerzahlungen und Sozialversicherungsbeiträge einer zunehmend schwächeren Diskontierung unterliegen. Ab dem Alter, in dem ein durchschnittliches Individuum die Erwerbstätigkeit aufnimmt, beginnt sich der Verlauf umzukehren. Bezahlt ein im Basisjahr durchschnittlicher 25-jähriger noch Euro an Nettosteuern über seinen restlichen Lebenszyklus hinweg, verringert sich dieser Betrag auf einen Nettotransfer i.h.v Euro für einen im Basisjahr 60-jährigen. Dieser fallende Verlauf der Generationenkonten zwischen den 25- und 60-jährigen in der obigen Abbildung 9.6 erklärt sich durch das immer näher rückende Ende des Erwerbslebens, wodurch immer weniger Beiträge und Steuern berücksichtigt werden, während gleichzeitig die im Ruhestand empfangenen Transferleistungen einer abnehmenden Diskontierung unterliegen. Erst für Jahrgänge, die älter als 60 sind, nehmen die Barwerte der verbleibenden Nettotransferleistungen aufgrund der schwindenden restli- 88

11 chen Lebensdauer wieder stetig ab. Mit der Einbeziehung von Generationenkonten wird deutlich, dass bei konstantem Ausgabenprofil steuerliche Entlastungen für eine Generation immer mit zusätzlichen steuerlichen Belastungen für andere Generationen einhergehen, d.h. (9.10) dz 2t L t 1 +dz t L t + dz kl t+1 r n = 0. Jede staatliche Finanzierungsreform (z.b. Verschuldung, Steuermix, Rentenpolitik) hat daher zunächst Konsequenzen für die intergenerative Verteilung der steuerlichen Belastungen. Verändert sich die Politik, müssen auch die Nettozahlungen der einzelnen Kohorten neu bestimmt werden. Die Differenz der alten und neuen Nettozahlungen der einzelnen Kohorten quantifiziert dann die intergenerativen Verteilungswirkungen der Politikreform. Erhöht der Staat die Verschuldung bei konstantem Ausgabenprofil, dann müssen zwangsläufig die Nettozahlungen der derzeit lebenden Kohorten sinken, d.h. dz 2t < 0,dz t < 0. Künftig jedoch werden die Belastungen aufgrund gestiegener Zinskosten steigen und mit Hilfe von Gleichung (9.10) kann dz k auch berechnet werden. Diese Umverteilung von Steuerlasten über Generationen hinweg bezeichnet man als primäre intergenerative Verteilungswirkung einer gestiegenen Staatsverschuldung. Zu beachten ist, dass ganz ähnliches gilt, wenn der Staat im Zuge der Rentenpolitik Leistungen an die aktuellen Rentner erhöht, welche durch höhere Beiträge für junge erwerbstätige Kohorten finanziert werden (vgl. aktuellen Koalitionsvertrag SPD/CDU/CSU). Mit Hilfe der intertemporalen Budgetbeschränkung (9.9) können auch die impliziten Schulden berechnet werden. Dazu wird unterstellt, dass die aktuelle Finanzpolitik auch in Zukunft gilt, d.h. z t = z k. Aus der Differenz zwischen dem Barwert der Ausgaben und den so ermittelten Barwerten der Einnahmen ergibt sich dann die implizite Verschuldung B t der laufenden Periode t: RB t +G t + G t+1 R + G t+2 R 2 + = z 2t L t 1 +z t L t + z tl t+1 r n + B t. Allerdings wurde bislang ein konstanter Zinssatz r unterstellt. Zumindest in der geschlossenen Volkwirtschaft wird dies nicht der Fall sein. Die Frage ist deshalb, welche Konsequenzen sich aus einer gestiegenen Staatsverschuldung für den Kapitalstock, das pro-kopf Einkommen und die Faktorpreise ergeben. Die Veränderung der Faktorpreise beschreibt die sog. sekundären intergenerativen Verteilungswirkungen der Verschuldungspolitik. 9.4 Expansive Fiskalpolitik und Kapitalakkumulation Bisher wurde lediglich die Haushaltsseite und der staatliche Sektor des Modells mit überlappenden Generationen ausführlich erläutert. Der Lohnsatz w t und das Zinsniveau r t wurden exogen vorgegeben. Im geschlossenen Modell müssen die Faktorpreise aber endogen ermittelt werden. Dazu benötigen wir die Unternehmensseite des Modells sowie die Gleichgewichtsbedingung für den Kapitalmarkt. Auf der Angebotsseite der Ökonomie wird der Output Y t mit Hilfe der Produktionsfunktion Y t = F(K t,l t ) 89

12 und den Faktoren Arbeit L t und Kapital K t produziert. Wie schon im Solow-Modell nehmen wir an, dass die Technologie F( ) konstante Skalenerträge aufweist. Deshalb verwenden wir im Folgenden wieder die pro-kopf Formulierung (9.11) y t = f(k t ) mit y t = Y t L t,k t = K t L t. Wir wissen, dass die Maximierung des pro-kopf Gewinns Π = f(k t ) (r t +δ)k t w t durch optimale Wahl von k t zunächst das Zinsniveau (9.12) r t = f (k t ) δ liefert, wobei δ wieder den Abschreibungssatz bezeichnet. Wie üblich unterstellen wir vollkommene Konkurrenz, so dass im Gleichgewicht keine Extraprofite gemacht werden können, d.h. Π = 0. Folglich erhalten wir unter Verwendung von (9.12) den Lohnsatz im Gleichgewicht aus (9.13) w t = f(k t ) f (k t )k t. Damit der Kapitalmarkt im Gleichgewicht ist, müssen gesamtwirtschaftliche Ersparnisse L t s t mit der Kapitalnachfrage übereinstimmen. Zunächst soll der Staat vernachlässigt werden, deshalb fragen nur die Unternehmen den künftigen Kapitalstock nach. Somit gilt (9.14) s t L t = K t+1 bzw. s t = k t+1, wobei hier eine konstante Bevölkerung unterstellt wurde (d.h. n = 0). Um nun das Modell zu lösen müssen die Nutzenfunktion sowie die Technologie spezifiziert werden. Für die Präferenzen unterstellen wir zur Vereinfachung U(c 1t,c 2t+1 ) = lnc 2t+1 so dass der Nutzen alleine vom Konsum im Alter abhängt. Ohne explizite Berechnung wissen wir sofort, dass der Haushalt immer sein gesamtes Einkommen für Konsum in der zweiten Periode sparen wird, also c 1t = 0 s t = w t c 2t+1 = (1+r t+1 )s t = (1+r t+1 )w t. Die Produktionsfunktion sei nun durch f(k t ) = k α t gegeben. Gleichung (9.13) liefert damit für den Lohnsatz w t = (1 α)k α t (klar?). Unter Berücksichtigung dieser Zusammenhänge lautet die Kapitalmarktgleichgewichtsbedingung für Periode t somit: k t+1 = s t = w t = (1 α)k α t. Abbildung 9.7 zeigt die Dynamik auf dem Kapitalmarkt. Im langfristigen Gleichgewicht ändert sich die Kapitalintensität nicht mehr, d.h. k t = k t+1 = = k. Im vorliegenden Fall erhalten wir k = (1 α) 1 1 α (klar?). Interessant ist, dass für die Dynamik zum langfristigen Gleichgewicht die Abschreibung nicht relevant ist. Für jede Intensität k t < k erhält man eine Dynamik hin zum langfristig stabilen Wert. Mit k t bzw. k sind automatisch auch Lohn- und Zinssatz über (9.12) bzw. 90

13 Abbildung 9.7: Langfristiges Kapitalmarktgleichgewicht (9.13) bestimmt. Setzt man die Kapitalmarktgleichgewichtsbedingung s t = w t sowie den Zinssatz (9.12) in die Null-profit-Bedingung (9.13) ein so erhält man mit k t+1 = y t (r t +δ)k t y t = c 2t +k t+1 (1 δ)k t die Gleichgewichtsbedingung für den Gütermarkt. Im letzten Übergang wurde dabei für die spezielle Nutzenfunktion der Zusammenhang c 2t = (1 + r t )k t bzw. r t k t = c 2t k t verwendet (klar?). Damit ist das Modell geschlossen. Um die Wirkung von Verschuldung auf das langfristige Gleichgewicht der Ökonomie zu untersuchen wird als nächstes der Staat eingeführt. Aufgrund der konstanten Bevölkerung lautet die Budgetgleichung (9.7) in pro-kopf Größen b t+1 = (1+r t )b t +g t z 1t z 2t. Die Ersparnis der ersten Lebensperiode ergibt sich folglich aus (9.15) s t = w t z 1t. Natürlich kann der Staat auch (Netto)steuern von der Rentnerkohorte in Periode t erheben (c 2t = (1+r t )w t 1 z 2t ), für die weiteren Überlegungen spielt dies jedoch zunächst keine Rolle. Weil alles verfügbare Einkommen der ersten Periode gespart wird, beeinflusst die staatliche Steuer- und Transferpolitik die Ersparnisse der Jungen. Bislang dienten die Ersparnisse alleine dazu um den Kapitalstock der künftigen Periode zu finanzieren. Bei Berücksichtigung von staatlicher Verschuldung müssen (in der geschlossenen Volkswirtschaft) die aggregierten Ersparnisse der Haushalte sowohl den künftigen Kapitalstock als auch den künftigen staatlichen Kreditbedarf abdecken. Die Kapitalmarktgleichung lautet damit (9.16) s t L t = K t+1 +B t+1 bzw. in pro-kopf Größen s t = k t+1 +b t+1. Zu beachten ist, dass es sich hierbei im die Bruttoersparnis der jungen Kohrte in Periode t handelt. Während die jungen Kohorten sparen, lösen die alten Kohorten 91

14 ihre Ersparnisse wieder auf um den Konsum im Alter zu finanzieren. Die sog. Nettoersparnis ergibt sich als Differenz zwischen den Ersparnissen der Jungen und den aufgelösten Ersparnissen der Alten und entspricht folglich der Summe aus Investitionen I t und staatlichem Defizit D t einer Periode t: s t L t s t 1 L t 1 = K t+1 K t +B t+1 B t = I t +D t. Substitution von (9.15) in die neue Kapitalmarktgleichgewichtsbedingung (9.16) liefert folglich unter Berücksichtigung von (9.13) als neue Dynamik für die Kapitalanpassung k t+1 = (1 α)k α t z 1t b t+1. Abbildung 9.8 zeigt, dass mit Berücksichtigung des Staates die Kurve nach unten verschoben wird und sich ein neues langfristigen Gleichgewicht mit geringerer Kapitalintensität kt < k einstellt. Abbildung 9.8: Langfristiges Kapitalmarktgleichgewicht mit Staat Weil aufgrund der Verschuldung die Kapitalintensität im langfristigen Gleichgewicht sinkt, müssen wegen (9.12) und (9.13) dr t = f (k t )dk t dw t = f (k t )k t dk t die langfristigen Zinsen steigen und die Löhne sinken. Außerdem sinkt das pro-kopf Einkommen y bei Berücksichtigung des Staates ab. Wie wirkt nun diese Faktorpreisentwicklung auf die intergenerative Verteilung der Ressourcen? Es sollte klar sein, dass die jungen Generationen vor allem Lohneinkommen beziehen während die älteren Generationen nicht mehr arbeiten und vor allem von ihrem angesparten Kapitaleinkommen leben. Folglich verstärkt die Anpassung der Faktorpreise die Umverteilung von den Jungen hin zu den alten Generationen. Wir sprechen in diesem Zusammenhang von den sekundären intergenerativen Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung. Es sollte klar sein, dass diese nur in einer 92

15 geschlossenen Volkswirtschaft auftreten. In einer kleinen offenen Volkswirtschaft ist das Zinsniveau und damit die Kapitalintensität k t+1 exogen vom Ausland bestimmt. Wenn sich aber die Kapitalintensität nicht ändert, können sich auch die Reallöhne nicht verändern. Deshalb gibt es in diesem Falle keine sekundären Wirkungen über die Faktorpreise. Zu beachten ist schließlich auch, dass nicht nur Staatsverschuldung die oben beschriebene Dynamik auslöst. Auch eine verschuldungsneutrale Verschiebung von Belastungen von alten Generationen hin zu jungen Generationen, d.h. dz 1t = dz 2t > 0 z.b. durch großzügigere Renten oder Gesundheitsleistungen würde die gleichen Konsequenzen haben. Wenn die Nettosteuern der ersten Periode steigen, verringert sich der Konsum in der ersten Periode zunächst (also ohne Lohnsatzreaktion) um ds t = dz 1t. Dadurch verschiebt sich in Abbildung 9.8 die Kurve weiter nach unten und es stellt sich ein neues langfristiges Gleichgewicht mit geringerer Kapitalintensität ein. Ein Anstieg der umlagefinanzierten Renten oder Gesundheitsleistungen (welche ebenfalls hauptsächlich den älteren Generationen zugute kommen) wirkt somit ganz ähnlich wie eine höhere Staatsverschuldung. Der Zusammenhang soll nun durch ein mumerisches Beispiel konkretisiert werden. Angenommen die Produktionsfunktion lautet y t = f(k t ) = 6k 0.3 t, darüber hinaus ist der Haushalt nur an Konsum in der zweiten Periode interessiert (c 1t = 0) und der Staat finanziert seine Ausgaben in Höhe von g = 2 mittels einer Steuer zu Lasten der alten Generation (d.h. z 1t = 0,z 2t = 2). Mit diesen Angaben lassen sich die Variablen im langfristigen Gleichgewicht der Periode 0 wie folgt berechnen: k 0 = 0.7 6k k 0 = 4.2 1/0.7 = 7.77 y 0 = = w 0 = = 7.77 r 0 = = 0.43 c 20 = (1+0.43) = 9.10 Nun wird in Periode 1 eine Politikreform implementiert, welche die Steuerlasten für die alte Generation auf Null reduziert und dafür die Finanzierung der Ausgaben der jungenkohorteaufbürdet (d.h. z 1t = 2,z 2t = 0).Essollteklar sein, dassinperiode 1 der Kapitalstock (und damit auch Output, Lohn- und Zinssatz) unverändert bleibt, aber die Ersparnisse der jungen Generation erheblich reduziert werden, weil sie nun Steuern bezahlen müssen. Die alte Generation in Periode 1 kann dagegen mehr konsumieren. In Periode 2 sinkte damit der Kapitalstock entsprechend ab auf k 2 = = 5.77 (klar?). Damit sinkt in Periode 2 auch der Output und der 93

16 Tabelle 9.1: Lastenverschiebung von der alten zur jungen Kohorte Periode t k t y t w t r t z 1t z 2t b t c 2t Quelle: Auerbach und Kotlikoff (1998), S Lohnsatz und der Zins steigt. Insgesamt erhalten wir die in Tabelle 9.1 dargestellte Entwicklung der Variablen. Mit sei das neue langfristige Gleichgewicht bezeichnet, in dem sich die Variablen nicht mehr ändern. Der langfristige Kapitalstock muss etwas aufwendig aus der nicht-linearengleichungk = 0.42 k ermittelt werden(klar?). Damit sollte der grundlegende Mechanismus deutlich geworden sein. Jede Politik, welche Lasten von den alten zu den jungen Generationen verschiebt reduziert Ersparnisse und damit die Kapitalakkumulation in der Volkswirtschaft. Die Ökonomie landet auf einem niedrigeren Wachstumspfad mit niedrigerem Output und Löhnen sowie höheren Zinsen. Vorübergehend profitieren zwar die älteren Kohorten, langfristig verlieren aber die jüngeren Kohorten. Gerade in der Sozialpolitik gibt es eine Vielzahl von derartigen Lastenverschiebungen. Als Beispiel seien die aktuell diskutierten Rentenreformen (Müterrente, Rente mit 45 Beitragsjahren, Leistungsrente) genannt. Ähnliches gilt bei Leistungsausweitungen in der Kranken- und Pflegeversicherung weil vor allem ältere Personen dort Leistungsempfänger sind während die Erwerbstätigen jüngeren Kohorten diese Leistungen finanzieren. Interessant ist, dass in der öffentlichen Diskussion vor allem die Staatsverschuldung als Instrument der intergenerativen Umverteilung wahrgenommen wird. Wir können mit dem numerischen Beispiel auch die Wirkung eine Erhöhung der Staatsverschuldung simulieren und analysieren. Dazu nehmen wir an, dass in Periode 1 alle Staatsausgaben einmalig mittels Verschuldung finanziert werden. In den nachfolgenden Perioden wird der Schuldenstand nicht mehr abgebaut, so dass jährliche Zinsen fällig werden. Tabelle 9.2 zeigt die Dynamik zum langfristigen Gleichgewicht. Aufgrund der steigenden Zinszahlungen müssen die künftigen alten Generationen nun jährlich höhere Steuern zahlen bis wieder das langfristige Gleichgewicht erreicht ist. Weil jedoch der Barwert der Steuerzahlung einer Generation z 1t +z 2t+1 /(1+r t+1 ) in beiden Simulationen nach der Reform identisch ist, erhält man denselben Entwicklungspfad in beiden Politikreformen. Damit ist gezeigt, dass viele Reformen im Bereich der Sozialversicherung ganz ähnlich wirken wie eine Erhöhung der Staatsverschuldung. Letztlich werden Steuerlasten zwischen Generationen verschoben und damit über die Ersparnisbildung die Kapitalakkumulation beeinflusst. 94

17 Tabelle 9.2: Staatsverschuldung Periode t k t y t w t r t z 1t z 2t b t c 2t Quelle: Auerbach und Kotlikoff (1998), S Eine andere Sichtweise: Ricardianische Äquivalenz In den vorhergehenden Abschnitten und früheren Kapiteln wurde herausgearbeitet, dass eine erhöhte Kreditfinanzierung kurzfristig den Konsum erhöht und mittel- und langfristig einer intergenerative Einkommens- und Nutzenumverteilung bewirkt. Gegenwärtig lebende verbessern sich zu Lasten der zukünftig geborenen Generationen. Wesentliche Annahme für dieses Ergebnis war, dass die verschiedenen Generationen individualistisch ihren Eigennutz maximierten und keinerlei intergenerative Verbindung bspw. durch Erbschaften bestand. Mankiw bezeichnet diese Darstellung als die traditionelle Sichtweise oder conventional view (Elmendorf und Mankiw, 1999). Damit ist gemeint, dass die bisherige Analyse von der überwiegenden Mehrheit der Ökonomen und Politiker geteilt wird. Daneben gibt es aber noch eine sehr einflussreiche Minderheit, welche eine ganz entgegengesetzte Meinung vertritt und behauptet, dass es keinen Unterschied macht, ob Staatsausgaben über Steuern oder Kredite finanziert werden. Es kommt weder zu einer Umverteilung der Ressourcen über die Zeit noch zu einer Veränderung der realwirtschaftlichen Größen. Diese Ansicht wird in der Literatur als Ricardos Äquivalenztheorem bezeichnet, weil der Ökonom David Ricardo vermutlich als erster diese Sichtweise formuliert hat (auch wenn er selbst daran nicht geglaubt hat). Der Kern der Argumentation lautet etwa wie folgt: Rationale Individuen erkennen, dass die heutige Nettokreditaufnahme zukünftige Steuern zur Bedienung und Tilgung der öffentlichen Schuld nach sich ziehen. Wenn nun gegenwärtige und künftige Generationen über altrusistische Erbschaftsmotive miteinander in Verbindung stehen, werden die gegenwärtigen Generationen ihre Erbschaften in dem Umfang erhöhen, in dem die Belastungen der künftigen Generationen steigen. Die den zukünftigen Generationen durch erhöhte Staatsverschuldung aufgebürdeten Lasten werden dann über höhere Erbschaften so ausgeglichen, dass es zu keiner Umverteilung kommt und sämtliche realen Variablen des Systems unverändert bleiben. Die Frage, ob Steuern und Staatsverschuldung äquivalente Finanzierungsinstrumente sind, reduziert sich damit letztlich auf die Frage nach den Sparmotiven. Werden private Ersparnisse in erster Linie für zukünftige Konsumzwecke gebildet (Lebenszyklusmodell), oder aber auch bzw. vor allem zum Zwecke der Vererbung? Im ersten Fall müsste im Alter entspart werden, was empirisch aber nicht der Fall ist. Daraus wurde zunächst gefolgert, dass Haushalte vor allem aufgrund von Erbschaftsmotiven sparen, was auf den ersten Blick die Äquivalenzthese stützen würde. Zu beachten 95

18 ist allerdings, dass Erbschaften altruistisch motiviert sein müssen. Wenn Erbschaften zweckgerichtet und eigennützig geplant werden um z.b. von den potentiellen Erben ein gewünschtes Verhalten zu bewirken (Besuche, etc.), dann ist der Erblasser weniger am Wohlergehen der Kinder (bzw. künftigen Generationen) als am eigenen Wohlergehen interessiert. Folglich wird er die Höhe der Erbschaften nicht verändern, wenn den künftigen Erben stärkere Belastungen drohen. Die Existenz von hohen Erbschaften alleine reicht damit noch nicht als Indiz für die Vermutung, dass die Ricardianische Äquivalenzthese zutrifft. Entscheidend ist das Erbschaftsmotiv! Neben der Annahme rationaler, weitsichtiger Haushalte und altruistisch motivierten Erbschaften gibt es noch weitere Argumente, welche gehen die Äquivalenzthese sprechen. So muss der Kapitalmarkt perfekt funktionieren und jeder Haushalt problemlos sich verschulden können. Außerdem dürfen Steuern lediglich Einkommenseffekte auslösen und keine Substitutionseffekte. In Mikro I wurde bereits herausgearbeitet, dass sich Steuern gerade durch solche Substituitionseffekte gekennzeichnet sind. Schließlich bricht die Äquivalenz von Staatsverschuldung und Steuerfinanzierung auch dann zusammen, wenn die Information über künftige Entwicklungen unvollständig bzw. asymmetrisch ist. Wie bereits Anfangs dieses Kapitel angemerkt, bestreiten die meisten Ökonomen die empirische Relevanz der Äquivalenzthese mit Hinweis auf die außerordentlich restriktiven Annahmen. Dennoch spielt das Ricardianische Äquivalenztheorem in der Literatur eine ganz wichtige Rolle. Die Beiträge von Elmendorf und Mankiw (1999) bzw. Josten (2002) beschäftigen sich hauptsächlich mit dieser Diskussion. Literatur Elmendorf und Mankiw(1999): Government debt, in: J.B. Taylor und M. Woodford (Hrsg.): Handbook of Macroeconomics, Vol. 1c, S Josten, S.D. (2002): Das Theorem der Staatsschuldneutralität - eine kritische Rekonstruktion, Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 53, S