Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Examens-Crashkurs Öffentliches Recht

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1 Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Examens-Crashkurs Öffentliches Recht Verwaltungsrecht AT I Wintersemester 2009/10

2 Allgemein Ziele: 1. Überprüfung des Kenntnisstandes: Was weiß ich schon? 2. Schließen von Wissenslücken: Was weiß ich noch nicht? 3. Erkennen gemeinsamer Grundsätze und Rechtsgedanken: Aus welchen Grundsätzen ergibt sich diese Lösung? 4. Verständnis des Regelungszwecks: Warum ist diese Lösung vorzugswürdig? 5. Hinweise auf aktuelle Entwicklungen: Was hat sich geändert? 6. Erkennen typischer Klausurprobleme: In welchen Konstellationen stellt sich das Problem? 7. Umsetzung der Kenntnisse in der Klausur: Wie fange ich an? und Was brauche ich wann? Vorgehensweise: 1. Wiederholung aller wichtigen Definitionen 2. Darstellung der Strukturen der verschiedenen Rechtsbereiche 3. Entwicklung der Einzelprobleme aus übergreifenden Grundsätzen ( vom Stamm zu den Ästen ) 4. Erläuterung der neuesten Rechtsprechung 5. Hinweise zum Einstieg in die Klausurlösung 6. Schemata zum Aufbau der Klausurlösung 1

3 Terminplanung Terminplanung Uhrzeit :00 11:00 Allgemeines Verwaltungsrecht Kommunalrecht Baurecht Verwaltungsprozessrecht Verfassungsprozessrecht 11:00 13:00 Allgemeines Verwaltungsrecht Verwaltungsprozessrecht Kommunalrecht Baurecht Grundrechte 14:00 15:30 Allgemeines Verwaltungsrecht Staatshaftungsrecht Polizeirecht Staatsrecht Grundrechte 15:30 17:00 Allgemeines Verwaltungsrecht Staatshaftungsrecht Sicherheitsrecht Staatsrecht 2

4 Überblick VwR AT Überblick zum Verwaltungsrecht AT 1. Aufbau der Verwaltung, Strukturprinzipien der Verwaltung 2. Formen und Grundsätze des Verwaltungshandelns 3. Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 4. Einwirkungen des Unionsrechts auf die Verwaltung 5. Merkmale eines Verwaltungsakts 6. Wirksamkeit und Wirkungen eines Verwaltungsakts 7. Fehlerquellen eines Verwaltungsakts 8. Fehlerfolgen eines Verwaltungsakts 9. Nichtigkeit eines Verwaltungsakts 10. Heilung von Verfahrens- und Formfehlern 11. Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff 12. Bindungswirkungen eines Verwaltungsakts 13. Zusage und Zusicherung 14. Rücknahme und Widerruf eines Verwaltungsakts 15. Wiederaufgreifen des Verfahrens 16. Grundzüge der Vollstreckung eines Verwaltungsakts 17. Verwaltungsrechtlicher Vertrag 18. Rechtsverordnungen des Bundes; Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltung und der Verwaltungsgerichte 19. Verwaltungsvorschriften 3

5 Struktur der Verwaltung I. Begriff der Verwaltung 1. Im organisatorischen Sinne 2. Im materiellen Sinne 3. Im formellen Sinne Struktur der Verwaltung I Organisation der Verwaltung 1. Organisationseinheiten a) Verwaltungsträger b) Verwaltungsorgan c) Verwaltungsbehörde 2. Organisationsprinzipien a) Unmittelbare mittelbare Verwaltung b) Zentralisation Dezentralisation c) Allgemeine Behörde Sonderbehörde Privatisierung 1. Formen 2. Folgen 3. Probleme 4

6 Handeln der Verwaltung I. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen Formen des Verwaltungshandelns 1. Regelung a) Im Außenverhältnis aa) Abstrakt-generell: (1) Rechtsverordnung (2) Satzung bb) Konkret-individuell: (1) Verwaltungsakt, Art. 35 S. 1 BayVwVfG (2) Verwaltungsvertrag, Art. 54 BayVwVfG cc) Konkret-generell: Allgemeinverfügung, Art. 35 Satz 2 BayVwVfG b) Im Innenverhältnis aa) Verwaltungsvorschrift bb) Geschäftsordnung (vgl. z. B. Art. 45 BayGO) 2 Entscheidung ohne Regelungscharakter: z. B. Auskunft in einem Verwaltungsrechtsverhältnis 3. Realakt: z. B. Emissionen einer öffentlichen Einrichtung Privatrechtliche Handlungsformen 1. Regelung: z. B. privatrechtlicher Vertrag 2. Entscheidung ohne Regelungscharakter: z. B. Auskunft in privatrechtlichem Verhältnis 3. Realakt: z. B. tatsächliche Akte bei Sachen im Finanzvermögen 5

7 Grundsätze der Verwaltung Grundsätze für Rechtshandlungen der Verwaltung I. Allgemeine Anforderungen 1. Gesetzmäßigkeit, Art. 20 III GG a) Vorbehalt des Gesetzes und Parlamentsvorbehalt b) Vorrang des Gesetzes aa) Zuständigkeit bb) Objektive Grundrechtsgehalte cc) Verhältnismäßigkeit 2. Zweckmäßigkeit a) Abgrenzung zur Rechtmäßigkeit: Autonom gewählter statt heteronom unmittelbar vorgegebener Entscheidungsmaßstab b) Verhältnis zur Rechtmäßigkeit: aa) Komplementär bb) Außerrechtliche Entscheidungskriterien 3. Eigenständigkeit Besondere handlungsformspezifische Anforderungen 1. Für materielle Normen 2. Für Verwaltungsakte 3. Für Verwaltungsverträge 6

8 Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht I. Akzessorietät des Verwaltungsprozessrechts 1. Grundlage: Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG 2. Ausprägungen im Hauptsacheverfahren Verwaltungsrechtsweg Klageart (Sonderproblem: Deregulierung und Privatisierung) Klagebefugnis Vorverfahren Klagefrist Begründetheit der Klage 3. Ausprägungen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren Verwaltungsrechtsweg Antragsart Antragsbefugnis Begründetheit des einstweiligen Rechtsschutzantrags Durchsetzung des Verwaltungsrechts durch das Verwaltungsprozessrecht 1. Bei materiellen Normen 2. Bei Verwaltungsakten 3. Bei verwaltungsrechtlichen Verträgen 4. Bei sonstigem Verwaltungshandeln 7

9 EU-Recht Einwirkungen des EU-Rechts auf die Verwaltung I. Systematisierung der Einwirkungen des EU-Rechts anhand seiner Folgen für die Verwaltung 1. Zurückdrängen: Vorrang, Effektivität und Äquivalenz des Gemeinschaftsrechts 2. Verändern: gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung 3. Ergänzen: Lückenfüllung oder Erweiterung 4. Bestätigen: kongruente Gewährleistungen I Einfluss auf die Verwaltungsorganisation 1. Grundsatz: Institutionelle Autonomie der Mitgliedstaaten 2. Ausnahmen: a) Organisationsrecht des EU bei unionseigenem Vollzug b) Einschränkung des Organisationsrechts der Mitgliedstaaten aus Gründen der Äquivalenz und Effizienz des EU-Rechts aa) Sicherung der Kontrolle des mitgliedstaatlichen Vollzugs bb) Verhinderung von Wettbewerbsbehinderungen, Art. 101 ff. AEUV cc) Unzulässige Beihilfen, Art. 107 f. AEUV Einfluss auf das Verwaltungshandeln 1. Grundsatz: Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten 2. Ausnahmen: a) Verfahrensrecht der EU bei unionseigenem Vollzug b) Einschränkung des Verfahrensrechts der Mitgliedstaaten zur Äquivalenz und Effizienz des EU-Rechts (Art. 4 III EUV) aa) Sicherung der Kontrolle des mitgliedstaatlichen Vollzugs bb) Verhinderung von Wettbewerbsbehinderungen, Art. 101 ff. AEUV cc) Unzulässige Beihilfen, Art. 107 f. AEUV 8

10 Verwaltungsakt Vorliegen eines Verwaltungsakts, Art. 35 BayVwVfG Merkmal Inhalt Abgrenzung Probleme Behörde Stelle, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung erfüllt, Art. 1 II BayVwVfG Handeln der Legislative Handeln der Judikative Nichtverwaltungsakt Hausrecht Beliehener Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Öffentlich-rechtliche Rechtsnatur des Handelns Handeln Privater Privatrechtliches Handeln der Behörde Mitwirkung Privater Verwaltungsprivatrecht zweistufiges Rechtsvh Hoheitlich trifft Einseitig aufgrund Hoheitsgewalt in ö-r Handlungsform Verwaltungsvertrag mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt Regelung Anordnung intendierte rechtliche Verbindlichkeit Realakt, z.b. Immission, Dienstfahrt, Warnung Auskunft Zweitbescheid Nebenbestimmung Einzelfall konkret-individuell konkret-generell materielle Normen Verkehrszeichen Schließung einer öffentlichen Einrichtung Außenwirkung Rechtsträger in subjektiven Rechten betroffen Verwaltungsinterna Mitwirkung anderer Behörde, Einvernehmen bes. Gewaltverhältnis Organstreitigkeiten Aufsichtsmaßnahmen 9

11 Verwaltungsakt Wirksamkeit des Verwaltungsakts I. Äußere Wirksamkeit 1. Begriff: Rechtliche Existenz des Verwaltungsakts Verwaltungsinternum 2. Voraussetzungen a) Bekanntgabe an einen Betroffenen, Art. 43 I 1, 41 BayVwVfG (P) Fiktion der Bekanntgabe, z. B. Art. 42a BayVwVfG b) Keine Zurücknahme und kein Widerruf, Art. 43 II i. V. m. Art. 48, 49 BayVwVfG c) Keine Aufhebung auf andere Weise, Art. 43 II BayVwVfG durch Abhilfebescheid, 72 VwGO durch Widerspruchsbescheid, 73 VwGO durch gerichtliche Entscheidung, 113 I 1 VwGO Innere Wirksamkeit 1. Begriff: Entfaltung der in der Regelung des Verwaltungsakts vorgesehenen Rechtswirkungen 2. Voraussetzungen a) Bekanntgabe an den Betroffenen, Art. 43 I 1, 41 BayVwVfG b) Keine Rücknahme, kein Widerruf und keine Aufhebung auf andere Weise, Art. 43 II BayVwVfG c) Keine Erledigung: Verlust der regelnden Wirkung durch Zeitablauf, z. B. Befristung auf andere Weise, z. B. Wegfall des Regelungsobjekts; (P) Zweckerreichung: bei Erfüllung des Gebots nur dann Erledigung, wenn Regelungszweck endgültig weggefallen ist d) Keine Nichtigkeit, Art. 43 III i. V. m. Art. 44 BayVwVfG e) Keine aufschiebende Wirkung nach 80 I VwGO, wenn man sie als vorläufige Wirksamkeitshemmung versteht 10

12 Verwaltungsakt Wirkungen des Verwaltungsakts I. Innere Wirksamkeit des Verwaltungsakts 1. Befolgungs- und Beachtungspflicht für Adressat und Betroffene, Art. 43 I BayVwVfG 2. Selbstbindungswirkung für die Behörde a) Begriff: Verbot von Abweichungen von der getroffenen Regelung in späteren Entscheidungen b) Sachliche Reichweite: abhängig von der Regelung und dem zugrunde liegenden Gesetz c) Durchbrechungen: Aufhebung des Verwaltungsakts nach Art. 48, 49 BayVwVfG 3. Fremdbindungswirkung a) Tatbestandswirkung aa) Begriff: Existenz des VA und der darin getroffenen verbindlichen rechtlichen Regelungen sind zu beachten und der eigenen Entscheidung zugrundezulegen (Abweichungsverbot) bb) Personelle Reichweite: Gerichte und andere Behörden cc) Durchbrechungen: Anfechtbarkeit des Verwaltungsakts b) Feststellungswirkung aa) Begriff: Bindung an die dem VA zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen oder rechtlichen Beurteilungen bb) Zulässigkeit: wegen weitgehender Zurückdrängung der Gesetzesbindung nur, wenn im Gesetz angeordnet Bestandskraft des Verwaltungsakts 1. Formelle Bestandskraft a) Begriff: Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts b) Folge: Aufhebungsverbot für Betroffene, Gerichte und in den Grenzen der Art. 48, 49 BayVwVfG für Behörde 2. Materielle Bestandskraft (str.): a) Voraussetzung: Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts b) Folge: verfestigtes Abweichungsverbot 11

13 Verwaltungsakt Fehlerquellen des Verwaltungsakts I. Grundlegende Unterscheidung der Fehlerquellen 1. Formelle Fehler: betreffen das Zustandekommen der Entscheidung und ergeben sich aus Verfahrensrecht i. w. S. 2. Materielle Fehler: betreffen den Inhalt der Entscheidung und ergeben sich aus materiellem Recht Einzelne Fehlerquellen 1. Formelle Fehler a) Unzuständige Behörde Sachlich Instanzlich Örtlich b) Verfahrensfehler (im nichtförmlichen Verfahren, Art. 10 BayVwVfG) Antrag, Art. 22 BayVwVfG Anhörung, Art. 28 BayVwVfG Mitwirkung anderer Stellen, z. B. Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Baugenehmigungsverfahren c) Formfehler (Formenwahlfreiheit, Art. 37 I BayVwVfG) Wahrung der gesetzlichen Anforderungen an die gewählte Form, z. B. Art. 37 III BayVwVfG Begründung, Art. 39 BayVwVfG Nachschieben von Gründen 2. Materielle Fehler a) Fehlen der notwendigen Rechtsgrundlage (Vorbehalt des Gesetzes) b) Nichterfüllung der Tatbestandsmerkmale der Rechtsgrundlage c) Ermessensfehler, Art. 40 BayVwVfG d) Unzureichende Bestimmtheit, Art. 37 I BayVwVfG e) Rechtliche oder tatsächliche Unmöglichkeit f) Verstoß gegen sonstiges bindendes Recht (Vorrang des Gesetzes) 12

14 Verwaltungsakt Fehlerfolgen des Verwaltungsakts I. Grundlegende Unterscheidung der Fehlerfolgen 1. Wirksamkeit Unwirksamkeit (Nichtigkeit) 2. Rechtmäßigkeit Rechtswidrigkeit 3. Aufhebung Ausschluss der Aufhebung Einzelne Fehlerfolgen 1. Nichtverwaltungsakt 2. Nicht existenter Verwaltungsakt, Art. 43 I, 41 BayVwVfG 3. Nichtiger Verwaltungsakt, Art. 43 III, 44 BayVwVfG 4. Wirksamer, aber rechtswidriger und deshalb aufzuhebender VA, Art. 48 BayVwVfG, 72, 73 und 113 I 1 VwGO 5. Wirksamer, aber rechtswidriger Verwaltungsakt, dessen Aufhebung ausgeschlossen ist, Art. 46 BayVwVfG 6. Fehlerhafter Verwaltungsakt, der in einen rechtmäßigen Verwaltungsakt umgedeutet wird, Art. 47 BayVwVfG 7. Wirksamer und zunächst rechtswidriger, aber geheilter Verwaltungsakt, Art. 45 BayVwVfG 8. Wirksamer und rechtmäßiger Verwaltungsakt mit offensichtlichen Unrichtigkeiten, Art. 42 BayVwVfG 13

15 Verwaltungsakt Nichtigkeit des Verwaltungsakts, Art. 43 III, 44 BayVwVfG I. Anwendungsbereich: Verwaltungsakt mit äußerer Wirksamkeit, sofern keine spezielle Regelung vorgeht, z. B. 11 BeamtStG I IV. Regelungsstruktur 1. Absolute Nichtigkeitsgründe des Art. 44 II BayVwVfG 2. Ausschluss der Nichtigkeit nach Art. 44 III BayVwVfG 3. Nichtigkeit aufgrund der Generalklausel des Art. 44 I BayVwVfG Absolute Nichtigkeitsgründe des Art. 44 II BayVwVfG 1. Nichterkennbarkeit der erlassenden Behörde, Nr Unterbleiben der vorgeschriebenen Urkundenaushändigung, Nr Fehlen örtlicher Zuständigkeit in Angelegenheiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen (Art. 1 I Nr. 1 BayVwVfG), Nr Tatsächliche objektive Unausführbarkeit, Nr Verlangen strafbarer Handlungen, Nr Sittenwidriger Verwaltungsakt, Nr. 6 Nichtigkeit aufgrund der Generalklausel, Art. 44 I VwVfG 1. Besonders schwerwiegender formeller oder materieller Fehler, der schlechthin unerträglich für die Rechtsordnung ist 2. Offensichtlichkeit des schwerwiegenden Fehlers in Bezug auf die ihn begründenden Tatsachen und die rechtliche Würdigung V. Feststellung der Nichtigkeit 1. durch die Behörde, Art. 44 V BayVwVfG 2. durch das Gericht, 43 VwGO 14

16 Verwaltungsakt Heilung von Verfahrens- und Formfehlern des Verwaltungsakts, Art. 45 BayVwVfG I. Voraussetzungen 1. Keine Nichtigkeit des Verwaltungsakts wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, Art. 44 BayVwVfG 2. Heilbarer Verfahrens- oder Formfehler nach Art. 45 I BayVwVfG a) Nachträglicher Antrag, Nr. 1: Art. 22 BayVwVfG; entsprechend für nachträgliche Genehmigung b) Nachträgliche Begründung, Nr. 2: Art. 39 BayVwVfG; Nachschieben von Gründen 114 Satz 2 VwGO c) Nachholung der Anhörung, Nr. 3: Art. 28 BayVwVfG; funktionales Äquivalent d) Nachträglicher Beschluss eines Ausschusses, Nr. 4 e) Nachholung der Mitwirkung einer anderen Behörde, Nr. 5; gilt auch für Einvernehmen nach 36 BauGB 3. Zeitliche Beschränkung der Heilungsmöglichkeit, Art. 45 II BayVwVfG Rechtsfolgen 1. Unbeachtlichkeit des Verfahrens- oder Formfehlers M 1: Verwaltungsakt wird ex nunc rechtmäßig M 2: Verwaltungsakt wird in diesem Verwaltungsverfahren so behandelt, als wäre er von Anfang an rechtmäßig 2. Fiktion mangelnden Verschuldens bei fehlender Begründung oder Anhörung, Art. 45 III BayVwVfG 15

17 Ermessen Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff I. Ermessen 1. Begriff, Regelung und Ermittlung 2. Arten a) Entschließungsermessen b) Ausübungsermessen 3. Sonderfälle a) Soll-Vorschriften b) Intendiertes Ermessen c) Ermessensreduzierung auf Null (Ermessensschrumpfung) 4. Ermessensfehler a) Ermessensunterschreitung (Ermessensausfall, Ermessensdefizit) b) Ermessensüberschreitung c) Ermessensmissbrauch, Ermessensfehlgebrauch Unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum (Beurteilungsermächtigungen) 1. Begriff und Ermittlung 2. Fallgruppen a) Prüfungsentscheidungen, prüfungsähnliche Entscheidungen, beamtenrechtliche Beurteilungen b) Prognoseentscheidungen und Risikobewertungen c) Wertende Entscheidungen weisungsfreier Gremien von Sachverständigen oder pluralistischen Interessenvertretern 3. Beurteilungsfehler a) Unzutreffender Sachverhalt b) Einhaltung der Verfahrensvorschriften c) Sachfremde Erwägungen d) Beachtung allgemein anerkannter Bewertungsmaßstäbe 16

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