Swiss Issues Wirtschaftspolitik NFA Aufgabenentflechtung im Sozialbereich: Kantone auf der Suche nach Zusammenarbeit

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1 Swiss Issues Wirtschaftspolitik NFA Aufgabenentflechtung im Sozialbereich: Kantone auf der Suche nach Zusammenarbeit Mai 2008 Die Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen ist neben dem Ressourcen- und Lastenausgleich ein zentraler Baustein der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Im Bereich der Behindertenpolitik sorgte der Zuständigkeitstransfer für die kollektiven IV-Leistungen vom Bund zu den Kantonen für Wirbel. Wie gehen die Kantone mit diesen neuen Herausforderungen um? Das Economic Research hat die kantonalen Verantwortlichen zur Übernahme der kollektiven IV-Leistungen befragt. In der Umsetzung zeichnen sich drei Kernprobleme ab, die die Zukunft massgeblich mitbestimmen werden: Erstens möchte eine Mehrheit der Kantone die Defizitfinanzierung des Bundes in eine leistungsorientierte Finanzierung abändern. Zweitens besteht eine zentrale Herausforderung darin, die Bedarfs- und die Angebotsplanung zusammenzubringen. Die meisten Kantone versuchen die Bedarfsplanung in Abstimmung mit anderen Ständen zu gestalten. Drittens erweist sich die Zusammenarbeit nicht nur als sinnvoll, sondern sogar als notwendig: Je kleiner ein Kanton, desto weniger kann er alle Bedürfnisse abdecken. Eine Bedarfs- und Angebotsplanung muss grossräumiger als ausschliesslich auf Kantonsebene organisiert sein. Spezifische Bedürfnisse der Behinderten wie auch viele ausserkantonale Platzierungen sprechen für neue Formen der Zusammenarbeit. Die grösste Gefahr ortet die Mehrheit der Befragten im erhöhten Koordinationsbedarf zwischen den Kantonen und in der möglichen Zersplitterung in 26 untereinander inkompatible Systeme.

2 Impressum Herausgeber Credit Suisse Economic Research Uetlibergstrasse 231, CH-8070 Zürich Autor Franziska Spörri, Tel. +41 (0) Redaktionsschluss 29. Mai 2008 Besuchen Sie uns auf dem Internet Disclaimer Dieses Dokument wurde vom Economic Research der Credit Suisse hergestellt und ist nicht das Ergebnis einer/unserer Finanzanalyse. Daher finden die "Richtlinien zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der Finanzanalyse" der Schweizerischen Bankiervereinigung auf vorliegendes Dokument keine Anwendung. Diese Publikation dient nur zu Informationszwecken. Die darin vertretenen Ansichten sind diejenigen des Economic Research der Credit Suisse zum Zeitpunkt der Drucklegung (Änderungen bleiben vorbehalten). Die Publikation darf mit Quellenangabe zitiert werden. Copyright 2008, Credit Suisse. Swiss Issues Wirtschaftspolitik

3 NFA Aufgabenentflechtung im Sozialbereich: Kantone auf der Suche nach Zusammenarbeit Mit der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen verfügen die Kantone über einen grösseren Handlungsspielraum. Am Beispiel der kollektiven IV-Beiträge wird gezeigt, vor welchen Herausforderungen die Kantone stehen. Ihre alleinige Zuständigkeit für die Planung, Steuerung und Finanzierung erleichtert die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen und den Behinderteninstitutionen. Dennoch birgt die Kantonalisierung Gefahren: Der erhöhte Koordinationsbedarf erfordert höhere Ressourcen. Falls die Kantone sich nicht auf einheitliche Standards für die Bedarfs- und Angebotsplanung und vergleichbare Finanzierungsmethoden einigen, könnten 26 inkompatible Systeme entstehen. Um diese Problematik zu entschärfen, müssen die Kantone neue Formen der interkantonalen Zusammenarbeit entwickeln. Die wichtigsten Bausteine der NFA NFA als grösste Reform des Schweizer Bundesstaates Nach 15 Jahren Föderalismusbaustelle ist am 1. Januar 2008 die grösste Reform des Schweizer Bundesstaates in Kraft getreten: die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Fünf Instrumente setzen an zwei Hebeln an: bei den Finanzen (Ressourcen- und Lastenausgleich) und bei den Aufgaben (Entflechtung der Aufgaben, neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich). Abbildung 1 fasst die drei Umsetzungsetappen der NFA zusammen. Abbildung 1 Die NFA in drei Etappen 1. Etappe 2003 sind die Verfassungsgrundlagen und das neue Bundesgesetz über die NFA geschaffen worden. Am 28. November 2004 hat das Volk mit 64.4% Ja-Stimmen und 20½ Ständen die Vorlage gutgeheissen. 2. Etappe Die Ausführungsgesetzgebung ist 2006 verabschiedet worden. 30 Bundesgesetze sind revidiert und drei neue geschaffen worden. 3. Etappe 2007 ist bestimmt worden, wie viele Mittel in den Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich fliessen. Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Credit Suisse Economic Research Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich Abkehr von zweckgebundenen Subventionen Neuer Ressourcenindex ohne Berücksichtigung der effektiven Steuerbelastung Die Kernelemente der NFA sind der Ressourcen- und der Lastenausgleich, welche die bisherigen Ausgleichssysteme ablösen und den "Finanzausgleich im engeren Sinn" umfassen (Box, Seite 4). Der Ressourcenausgleich hat zum Ziel, den finanzschwachen Kantonen frei verfügbare finanzielle Mittel bereitzustellen, damit diese die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen können. Die Abkehr von den zweckgebundenen Subventionen soll einen Anreiz schaffen, um die Mittel effizient einzusetzen. Das alte Transfersystem war so angelegt, dass die Zahlungen des Bundes an finanzielle Eigenleistungen der Kantone gekoppelt waren. Aus ökonomischer Sicht sind solche gebundenen Mittel problematisch, weil sie eine indirekte Verbilligung der Produktion der Leistung bewirken. Die Folge: Es wird zu viel produziert oder es werden gar Güter bereitgestellt, die nicht nachgefragt werden. Für den Ressourcenausgleich ist ein neuer Index erstellt worden, der die kantonalen Steuerpotenziale und damit die Leistungsfähigkeit der Kantone erfasst. Im alten System ist die Höhe der Ausgleichszahlungen anhand des Finanzkraftindexes berechnet worden. Der grösste Fehlanreiz dieses Systems wurde durch die Einbeziehung der effektiven Steuerbelastung geschaffen: Kantone, die eine relativ hohe Steuerbelastung aufwiesen, erhielten tendenziell höhere Ausgleichszahlungen als Kantone mit geringerer Steuerbelastung. Für die ressourcenschwachen Kantone bestand somit ein Anreiz, ihre wirtschaftliche und finanzielle Lage mit Hilfe möglichst hoher Bundessubventionen zu verbessern. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 3

4 Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich Beim Ressourcenausgleich handelt es sich um die Umverteilung von finanziellen Ressourcen. Jeder Kanton soll über genügend Mittel verfügen, damit er die ihm übertragenen Aufgaben erfüllen kann. Der Ressourcenausgleich setzt beim Steuersubstrat an. Die Bausteine zur Berechnung des Ressourcenpotenzials sind das steuerbare Einkommen, die Wertsteigerung des Vermögens sowie die Gewinne der Unternehmen. Ressourcenstarke Kantone (horizontaler Ressourcenausgleich) und der Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) finanzieren die Transfers zu den ressourcenschwachen Kantonen. Der Lastenausgleich gilt Sonderlasten der Kantone ab. Der soziodemografische Lastenausgleich kompensiert Kosten, die aufgrund einer dünnen Besiedlung und anspruchsvoller topografischer Verhältnisse entstehen. Der soziodemografische Lastenausgleich berücksichtigt Sonderlasten, die aus der Zentrumsfunktion der Kernstädte oder der Bevölkerungsstruktur hervorgehen. Der Lastenausgleich wird vom Bund alleine finanziert. Der Härteausgleich stellt sicher, dass kein ressourcenschwacher Kanton infolge des Systemwechsels hin zur NFA schlechter gestellt wird. Er ist zeitlich auf 28 Jahre befristet und wird nach den ersten acht Jahren jährlich um 5% gekürzt. 1 Die eidgenössischen Räte legen alle vier Jahre die Höhe der Ausgleichsinstrumente fest. Folgende Voraussetzungen müssen dabei erfüllt werden: Jeder Kanton soll über eigene Mittel von 85% des Schweizer Durchschnitts (Ressourcenpotenzial) verfügen. Der horizontale Ressourcenausgleich beträgt mindestens zwei Drittel und höchstens 80% des vertikalen Ressourcenausgleichs. Aufgabenentflechtung als zentrales Element der NFA Subsidiarität als Leitlinie für die Aufgabenentflechtung Neue Aufgabenzuteilung Verstärkte interkantonale Zusammenarbeit Die Aufgabenentflechtung ist ein wichtiges Instrument, um die Ziele der NFA zu erreichen: Doppelspurigkeiten vermeiden, die Finanz- und Fiskalautonomie der Kantone stärken, die Transparenz erhöhen, klare Zuständigkeiten schaffen, die Effizienz verbessern und Bürgernähe herstellen. Als Leitlinie für die Entflechtung diente das Subsidiaritätsprinzip. Dementsprechend soll die Verantwortung des Bundes auf die eigenen Kernkompetenzen begrenzt und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen klar geregelt sein. Die Unabhängigkeit der Kantone gegenüber dem Bund und ihre Handlungsspielräume müssen vergrössert werden, damit sie nicht zu reinen Vollzugsorganen des Bundes verkommen. Entscheidungskompetenz und Finanzierung sollen für jede öffentliche Aufgabe einer einzigen Behörde zugesprochen werden, ganz nach dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz: "Wer entscheidet, zahlt, und wer zahlt, entscheidet." Je besser Nutzniesser, Entscheidungsträger und Geldgeber übereinstimmen, desto eher entsprechen die erbrachten Leistungen den Vorstellungen der Bürger. Seit dem 1. Januar 2008 sind sieben Aufgaben in die alleinige Kompetenz des Bundes und 11 Bereiche in diejenige der Kantone übergegangen. Zusätzlich definiert die NFA 17 Verbundaufgaben, bei denen sich weiterhin Bund und Kantone Verantwortlichkeit und Finanzierung teilen (Abbildung 2). Die Finanzierung wird anhand von Mehrjahresprogrammen organisiert. In den Programmvereinbarungen einigen sich Bund und Kantone auf Leistungsziele und den Umfang der finanziellen Mittel. Der Bund prüft, ob die Ziele erreicht werden. Kantonsgrenzen stimmen immer weniger mit den wirtschaftlichen und sozialen Lebensräumen überein. Deshalb ist eines der zentralen Instrumente der NFA die verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Kantonen. Damit die Leistungen der Kantone wieder vermehrt den funktionalen Räumen entsprechen, muss die Zusammenarbeit über kantonale Grenzen hinweg erleichtert, verbessert und selbst institutionalisiert werden. 1 Ein wichtiges Prinzip der NFA ist die Haushaltsneutralität: Die gesamten finanziellen Be- und Entlastungen zwischen Bund und Kantonen, die durch den Systemwechsel zur NFA hervorgerufen werden, müssen sich entsprechen. Transferzahlungen zwischen den Kantonen und der Härteausgleich werden dabei nicht berücksichtigt. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 4

5 Abbildung 2 Neue Aufgabenzuteilung Aufgaben Bund Aufgaben Kantone Verbundaufgaben AHV: Individuelle Leistungen Heime, Tages- und Werkstätten: Bau- und Betriebsbeiträge Krankenversicherung; Ergänzungsleistungen IV: Individuelle Leistungen Sonderschulung Stipendien (Tertiärbereich) Betagten- und Behindertenorganisationen (gesamt- Betagten- und Behindertenorganisationen (kantonale und Agglomerationsverkehr; Regionalverkehr schweizerisch tätige Dachorganisationen) kommunale Tätigkeiten) Hauptstrassen; Lärmschutz Nationalstrassen Ausbildungsstätten für soziale Berufe; Stipendien Straf- und Massnahmenvollzug Landesverteidigung Turnen/Sport (Schulsport/Lehrmittel) Amtliche Vermessung Landwirtschaftliche Beratungszentralen Verkehrstrennung/Niveauübergänge Heimatschutz/Denkmalpflege (national) Tierzucht Flugplätze Natur- und Landschaftsschutz Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) Heimatschutz/Denkmalpflege (lokal, kantonal) Berggebiete (Wohnverhältnisse) Landwirtschaftliche Beratung (direkte Beratungsarbeit) Hochwasserschutz; Gewässerschutz Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen Wald; Jagd; Fischerei Kantonsgrenzen stimmen mit den funktionalen Räumen nicht überein Interkantonaler Leistungsbezug als Hilfsmittel Funktionale Räume bedingen eine sogenannte institutionelle Kongruenz: In jeder Gebietskörperschaft Bund, Kantone und Gemeinden deckt sich der Kreis der Nutzniesser mit dem Kreis der Entscheidungsträger und dem Kreis der (Steuer)zahler. Die Organisation der Gebietskörperschaften bestimmt, in welchem Ausmass institutionelle Kongruenz und mit ihr fiskalische Äquivalenz gewährleistet werden. Die NFA stellt das Instrumentarium bereit, um institutionelle Inkongruenzen wieder ins Lot zu bringen. Inwiefern dies gelingen wird, hängt in hohem Masse von den Kantonen ab. Sie sind neuerdings in einigen Aufgabengebieten alleinige Entscheidungsträger. Es ist ihre Herausforderung, die neuen Aufgaben optimal zu organisieren. Vor der Implementierung der NFA basierte die Kooperation zwischen Kantonen auf freiwilliger Zusammenarbeit. Eine Kostenbeteiligung war auch dann nicht vorgeschrieben, wenn die einen Kantone von den Leistungen anderer profitierten. Die NFA regelt nun in neun Aufgabengebieten den interkantonalen Leistungsbezug. Zum einen handelt es sich um Verbundaufgaben, zum anderen aber auch um kantonale Aufgaben. Die Zusammenarbeit kann in einer interkantonalen Rahmenvereinbarung oder in Einzelverträgen institutionalisiert werden. Auf Verlangen einer Mehrheit der Kantone können solche Verträge von der Bundesversammlung allgemeinverbindlich gemacht werden. Aufgabenentflechtung der Bau- und Betriebsbeiträge an Heime, Werk- und Tagesstätten für Behinderte Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG) setzt Minimalstandards Kollektive IV-Kosten Die Kantone sind in Zukunft alleinig für die Bau- und Betriebsbeiträge für Heime, Werk- und Tagesstätten für Erwachsene mit Behinderung die sogenannten kollektiven IV-Beiträge zuständig. Jeder Kanton muss dafür sorgen, dass den behinderten Personen mit Wohnsitz auf seinem Gebiet ein ihren Bedürfnissen entsprechendes Angebot an Institutionen zur Verfügung steht. Bei den Institutionen kann es sich um Wohnheime, Tagesstätten oder Werkstätten handeln. Die Kantone sind somit die Instanz, welche die Bedarfs- und Angebotsplanung, die Finanzierungsmethode und die Zusammenarbeit mit den anderen Kantonen festlegt. Sie müssen die notwendigen gesetzlichen Rahmenbedingungen schaffen, um diese Aufgaben übernehmen zu können. Der zentrale Auftrag der Kantone ist, die Eingliederung erwachsener Personen mit Behinderung zu fördern. Die Rolle des Bundes liegt darin, Minimalstandards zu schaffen. Diese sind im Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG) festgehalten. Das IFEG bestimmt die Ziele, Grundsätze und Kriterien der Eingliederung. Das Ausmass der Aufgabenentflechtung im Allgemeinen, im Sozialbereich und im Bereich der kollektiven IV-Kosten ist in Abbildung 3 ersichtlich. Der Saldo der gesamten Aufgabenentflechtung beträgt 730 Mio. CHF zugunsten der Kantone. Nur wenige Kantone (Thurgau, Freiburg und Glarus) werden netto belastet. Durchschnittlich werden die Kantone um 98 CHF pro Kopf entlastet. Dagegen führt die Aufgabenentflechtung im Sozialbereich zu einer Mehrbelastung der Kantone, im Schnitt um 167 CHF pro Kopf, was die grosse Budgetposition Swiss Issues Wirtschaftspolitik 5

6 dieses Bereichs verdeutlicht. Die kollektiven IV-Kosten werden sich unterschiedlich auf das Budget der Kantone auswirken: In den Kantonen Aargau, Nidwalden, Schwyz, Genf, Tessin und Obwalden werden Kosten von weniger als 160 CHF pro Kopf generiert. Dagegen muss im Kanton Basel-Stadt mehr als das Doppelte pro Kopf verwendet werden. Das Schweizer Mittel für die kollektiven IV-Beiträge pro Kopf liegt bei 182 CHF. Abbildung 3 Aufgabenentflechtung total, Sozialbereich, kollektive IV-Beiträge pro Kopf in CHF CH-Mittel der kollektiven IV-Beiträge Finanzielle Belastung Finanzielle Entlastung OW TI GE SZ NW AG BE ZG VS GR VD AI SG NE ZH UR AR LU JU BL SO TG FR GL SH BS Saldo Entflechtung total pro Kopf in CHF Saldo Entflechtung Sozialbereich pro Kopf in CHF Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Tages- und Werkstätten pro Kopf in CHF Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Credit Suisse Economic Research Institutionelle Inkongruenz des alten Systems Behindertenorganisationen befürchten uneinheitliche Standards Ausserkantonale Platzierungen als Stolperstein Kleine Gruppe von Betroffenen mit unterschiedlichen Bedürfnissen Das alte System war mit institutioneller Inkongruenz behaftet: Dies ist nicht zuletzt auf die Entkoppelung der Angebotsplanung von der entscheidungsbefugten Behörde zurückzuführen. Die Finanzierung wiederum wurde vom Bund übernommen, der am weitesten von der Zielgruppe entfernt ist und damit Schwierigkeiten haben muss, eine kompetente Evaluierung der Anfragen vorzunehmen. Die Vorteile der Aufgabenentflechtung wurden von einigen Gruppen (u. a. Behindertenorganisationen) angezweifelt. Sie befürchteten, dass die kollektiven Beiträge für Behinderte zurückgehen und unterschiedliche Standards in den Kantonen entstehen könnten. Diesen Anliegen wurde Rechnung getragen: Es besteht eine dreijährige Übergangsfrist, während der die bisherigen Leistungen des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) garantiert werden müssen. Ausserdem müssen die Kantone während dieser Frist ihr Behindertenkonzept vom Bund genehmigen lassen. Eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit wird von den Kantonen, den Behinderteninstitutionen und den Behindertenorganisationen gesucht. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn Personen aus einem Kanton Leistungen in einem anderen Kanton beziehen (ausserkantonale Platzierung). Die meisten Kantone können mit ihren Institutionen nicht die gesamte kantonale Nachfrage decken. Vor allem bei seltenen und spezielleren Behinderungen sind Angebote für die betroffenen Personen oft ausserhalb der Kantonsgrenze zu suchen. So stösst beispielsweise in Appenzell Ausserrhoden die Unterbringung einer taubblinden Person an kantonale Grenzen. Die Kantone müssen für eine kleine Gruppe von Betroffenen eine grosse Palette an Bedürfnissen abdecken. Etwa 0.6% der Schweizer Bevölkerung haben einen Bedarf an Plätzen in Behinderteninstitutionen. In gewissen Kantonen läuft dies auf weniger als 100 Personen hinaus, die trotzdem sehr unterschiedliche Bedürfnisse aufweisen können. Aus der Betriebszählung (BZ) geht hervor, dass in der Schweiz 993 Institutionen registriert sind. Gut ein Drittel dieser Institutionen sind Wohnheime. Knapp zwei Drittel bieten Plätze in Werk- und Swiss Issues Wirtschaftspolitik 6

7 Tagesstätten an. Mit 147 Institutionen findet sich die grösste Anzahl von Einrichtungen im Kanton Zürich. Dagegen verfügen kleine Kantone wie Uri und Appenzell Innerrhoden nur über je eine Institution. Damit wird offensichtlich, dass die Kantone vor ganz unterschiedlichen Herausforderungen stehen je nachdem, wie viele Institutionen sie beherbergen und wie viele Bewohner welche Art von Betreuung nachfragen (Abbildung 4). Abbildung 4 Anzahl Institutionen (Heime, Tages- und Werkstätten) UR AI NW ZG OW SH JU SZ AR GL NE GR FR BL TG BS TI SG VS SO LU AG GE VD BE ZH Anzahl Institutionen (Heime) Anzahl Institutionen (Tages- und Werkstätten) Anzahl Institutionen (total) Quelle: Bundesamt für Statistik (BFS), Credit Suisse Economic Research Unterschiedliche Grössenordnung der Institutionen Einen Hinweis auf die Grössenverhältnisse bietet der Blick auf die Beschäftigten in den Institutionen für Behinderte pro Kanton (Abbildung 5). Im Schnitt sind in einem Kanton 4.04 Beschäftigte in Vollzeitäquivalenten pro 1000 Einwohner tätig. Augenfällig ist, dass einige eher kleine Kantone überdurchschnittlich viele Beschäftigte in Abbildung 5 Beschäftigte in Behinderteninstitutionen (Vollzeitäquivalente) pro 1000 Einwohner CH-Mittel NW SZ TI JU GL AG FR VS ZH OW GR ZG GE SG NE AI VD BE BL LU BS AR UR TG SH SO Beschäftigte Vollzeitäquivalente (Heime) pro 1000 Einwohner Beschäftigte Vollzeitäquivalente (Tages- und Werkstätten) pro 1000 Einwohner Beschäftigte Vollzeitäquivalente (total) pro 1000 Einwohner Quelle: Bundesamt für Statistik (BFS), Credit Suisse Economic Research Swiss Issues Wirtschaftspolitik 7

8 diesem Bereich aufweisen. Der Kanton Solothurn hat beispielsweise über 7 vollzeitäquivalent Beschäftigte pro 1000 Einwohner in Behinderteninstitutionen. Das ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass im Kanton Solothurn einer der grössten Vereine für die Eingliederung von Behinderten (VEBO) ansässig ist. Er stellt über 1350 Plätze bereit. Interkantonale Vereinbarung für Soziale Einrichtungen (IVSE) zur Abgeltung ausserkantonaler Platzierungen Ausserkantonale Platzierungen erschweren die Bedarfs- und Angebotsplanung Die Kantone sind verpflichtet, bei den kollektiven IV-Leistungen zusammenzuarbeiten. Dies ist eines der neuen Aufgabengebiete, für die der interkantonale Leistungsbezug gilt. Die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt sind gegenseitig abzugelten. Diese Vereinbarung kommt dann zum Tragen, wenn eine behinderte Person einen Platz ausserhalb ihres Wohnkantons belegt, eine sogenannte ausserkantonale Platzierung. Die Kantone haben mit der Interkantonalen Vereinbarung für Soziale Einrichtungen (IVSE) bereits ein Instrument entwickelt, wie ausserkantonale Platzierungen finanziell abgerechnet werden. Trotzdem konfrontiert die interkantonale Mobilität die Kantone mit erheblichen Problemen; ein Umstand, der zusätzlich dadurch erschwert wird, dass jeder Kanton bei seiner Bedarfs- und Angebotsplanung nur die innerhalb der eigenen Grenzen gemeldeten Behinderten berücksichtigen muss. Im Schnitt sind 20% der Behinderten in ausserkantonalen Plätzen untergebracht (Abbildung 6). In den kleinen Kantonen wie Appenzell Innerrhoden und Appenzell Ausserrhoden sind fast zwei Drittel der betroffenen Personen in anderen Kantonen untergebracht. Gleichzeitig sind in Appenzell Ausserrhoden über 85% und in Appenzell Innerrhoden über 50% der Plätze von Behinderten aus anderen Kantonen belegt (Anteil ausserkantonaler Behinderter an Belegung). Zur komplizierten Planung kommen administrative Zusatzkosten hinzu. Der Kanton Zürich zum Beispiel ist innerhalb der IVSE mit rund 1000 Gesuchsprüfungen und rund 900 Kostenübernahmegarantien für ausserkantonale Platzierungen konfrontiert. Es muss in diesem Fall mit bis zu 10'000 Zahlungen im Gesamtumfang von 36.3 Mio. CHF jährlich gerechnet werden. Abbildung 6 Ausserkantonale Platzierungen 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% CH-Mittel: ausserkantonale Platzierungen 20% 10% 0% TI BE VS FR VD GE ZH NE AG GR UR OW TG SG ZG LU JU BS GL BL NW SO SH SZ AR AI Anteil ausserkantonale Platzierungen von Behinderten pro Wohnkanton Anteil ausserkantonaler Behinderter an Belegung Quelle: Bundesamt für Statistik (BFS), Credit Suisse Economic Research Swiss Issues Wirtschaftspolitik 8

9 Befragung der Verantwortlichen für die Umsetzung der kollektiven IV-Beiträge Wie gehen die Kantone mit diesen neuen Herausforderungen um und an welche Grenzen stossen sie? Wie nutzen sie ihre neu erlangten Handlungsspielräume? Diese Fragen hat das Economic Research in einem Fragebogen konkretisiert. Geantwortet haben 25 kantonale Verantwortliche für die Umsetzung der kollektiven IV-Beiträge. 2 Zielerreichung der NFA im Bereich der kollektiven IV-Beiträge Probleme bei der Umsetzung Die Mehrheit der Kantone ist sich einig: Die Aufgabenentflechtung der kollektiven IV-Leistungen ist vollzogen, und die kantonalen Handlungsspielräume haben sich vergrössert (Abbildung 7). Dagegen herrscht weniger Einigkeit, ob eine verstärkte Zusammenarbeit mit der Sozialdirektorenkonferenz (SODK) und damit mehr Koordination erreicht wurde. Nur gerade ein Fünftel der Kantone spricht hier von einer Zielerfüllung. Bei der Frage, ob die finanziellen Mittel effizienter eingesetzt werden, herrscht ebenfalls wenig Konsens. 10 Kantone stufen das Ziel als "erreicht" ein, acht als "eher erreicht", zwei als "nicht erreicht", und sechs Kantone enthalten sich einer Antwort. Einige Kantonsvertreter weisen darauf hin, dass erst in einigen Jahren erkennbar sein wird, ob die finanziellen Mittel effizienter eingesetzt worden sind. Gefragt, ob sie mit Problemen bei der Umsetzung konfrontiert sind, ist der Grundtenor der Kantone positiv: Es gäbe keine grundsätzlichen Schwierigkeiten bei der Umsetzung. Der Wechsel im Finanzierungsmodus erweist sich als Herausforderung. Obwohl mehrheitlich begrüsst, kreiert er auch ganz neue Probleme. Der Kanton Wallis ortet Budgetprobleme für die Institutionen beim Übergang von der Finanzierungsmethode des BSV (Defizitfinanzierung) auf die Finanzierungsmethode nach Leistungsmandat (seit Inkrafttreten der NFA). Auch der Kanton Thurgau sieht die grösste Herausforderung in der veränderten finanziellen Belastung durch die Umstellung von der Defizit- auf die Leistungsfinanzierung. Abbildung 7 Zielerreichung der NFA im Bereich kollektive IV-Beträge 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Erhöhte Handlungsautonomie Kantone Entflechtung Aufgaben Bund und Kantone Verbesserte Transparenz Nähe zu Zielgruppen Verringerung administrativer Doppelspurigkeiten Verstärkte Zusammenarbeit zwischen Kantonen Effizienter eingesetzte finanzielle Mittel Erreicht Eher erreicht Eher nicht erreicht Nicht erreicht Keine Antwort/Weiss nicht Verstärkte Zusammenarbeit über SODK Quelle: Credit Suisse Economic Research Neue Finanzierungsmethoden gesucht Leistungsorientierte Finanzierung als neuer Fokus Eine überwältigende Mehrheit der Kantone (21 Ja-Stimmen) wünscht sich eine Änderung der Finanzierungsmethode des BSV. Sie wollen eine Abkehr von der Defizitdeckung und sehen viele Nachteile in der Objektfinanzierung. Nachträgliche Finanzierungen sollten vermieden werden, 2 Alle Kantone ausser Appenzell Ausserrhoden haben sich an der Befragung beteiligt. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 9

10 dafür Konzepte wie Globalbudget, Vollkostenrechnung oder Leistungsvereinbarungen mit den Institutionen in Betracht gezogen werden. Die meisten Kantone wollen eine leistungsorientierte Abgeltung wie auch eine Subjektfinanzierung als mögliche Finanzierungsmethode prüfen (Box). Viele Kantone kritisieren an der bisherigen Methode die Quersubventionierung von den leicht behinderten Personen hin zu den Schwerbehinderten. Sie arbeiten an Anreizen, um die Betreuung von Schwerstbehinderten gemäss dem Leistungsaufwand zu finanzieren. Ansonsten wäre die Spezialisierung auf besondere Behinderungen, die mit hohem Betreuungsaufwand verbunden sind, für die Institutionen wirtschaftlich nicht tragbar. Einige Kantone (Aargau, Tessin, Uri, Wallis, Luzern, Solothurn, Neuenburg) haben das Finanzierungssystem bereits teilweise in diese Richtung angepasst. Beispielsweise wird im Kanton Uri die Finanzierung mittels Globalbudgetvereinbarung sichergestellt, und der Kanton Solothurn wendet für die Tagestaxen eine Vollkostenrechnung an. Finanzierungsmethoden Die bisherige Methode des Bundes war eine nachträgliche Objektfinanzierung: Aufgrund der bestehenden Plätze und der Belegungszahlen der Institutionen sind nachträglich Pauschalen gesprochen worden. Wenn im Jahresdurchschnitt 80% der Plätze belegt waren, erhielt die Institution für jeden Platz eine Tagespauschale zugesichert. Das kam einer Defizitgarantie gleich und hemmte eine betriebswirtschaftliche Orientierung der Institutionen. Die leistungsorientierte Finanzierung orientiert sich am individuellen Betreuungsbedarf der Behinderten. Dazu müssen die erbrachten Leistungen objektiv erfasst und entsprechend abgegolten werden. Bei der unechten Subjektfinanzierung fliessen die Gelder von der finanzierenden Stelle zu den Institutionen. Bei der echten Subjektfinanzierung werden die Behinderten direkt mit Geldmitteln ausgestattet. 3 Schliesslich sind Baubeiträge an Aus- und Neubauten von Behinderteninstitutionen mit zusätzlichen Schwierigkeiten verbunden. Um Investitionen auf die zukünftige Nachfrage nach Betreuungsangeboten auszurichten, ist eine längerfristige Bedarfsplanung notwendig. Bedarfsplanung als zentrale Herausforderung Die Bedarfsplanung stellt die zentrale Herausforderung für alle Kantone dar. Wie kann sichergestellt werden, dass sich Angebot und Nachfrage entsprechen? Was ist das Angebot, was die Nachfrage? Die Bedarfsentwicklung ist kaum abzuschätzen. Zuallererst müssen sich die Kantone einen Überblick über den aktuellen Bedarf und das aktuelle Angebot an Plätzen für Behinderte verschaffen. Noch schwieriger ist die für die Gewährleistung eines nachfrageorientierten Angebots notwendige Abschätzung des zukünftigen Bedarfs. Wartelisten bei den Institutionen als erstes Indiz für den Bedarf Die Mehrheit der Kantone versucht mit Hilfe unterschiedlicher Indikatoren, die innerkantonale Nachfrage nach Plätzen zu eruieren. Wartelisten bei den Institutionen sind als erstes Indiz für eine nicht gedeckte Nachfrage zu werten. Problematisch ist jedoch, dass behinderte Personen nicht selten auf verschiedenen Wartelisten eingetragen sind und so eine zu grosse Nachfrage suggeriert wird. Wartelisten eignen sich auch nur bedingt für eine längerfristige Bedarfsplanung. Die Kantone versuchen über eine Bestandesaufnahme den Ist-Zustand zu erfassen. Für die kantonale Bedarfsplanung spielen dabei von ausserkantonalen Behinderten belegte Plätze keine Rolle; diese müssen von ihrem Wohnkanton erfasst werden. Andererseits müssen alle ausserkantonal Platzierten berücksichtigt werden. Einige Kantone arbeiten auch mit Szenarien zum Bevölkerungswachstum, zur Anzahl Sonderschüler und zur Entwicklung der IV-Rentner/Renten. Zudem ist eine Differenzierung der Planung nach Schweregrad respektive Betreuungsaufwand noch kaum möglich. Im Gegensatz zum Pflegebereich, wo der individuelle Leistungsbedarf 3 Eine Übersicht über die subjektbezogene Leistungserfassung bietet Sutter und Schneider (2007). Jaggi (2007) evaluiert die Vor- und Nachteile von Subjekt- und Objektfinanzierung. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 10

11 anhand von Rating-Modellen gemessen wird (z. B. BESA), ist im Behindertenbereich noch kein geeignetes Bemessungssystem für den Pflegeaufwand zur Hand. Regionale Gestaltung der Bedarfsplanung Die meisten Kantone versuchen die Bedarfsplanung regional zu gestalten. Dabei haben sich bereits regionale Gruppierungen zwischen Ostschweizer Kantonen (GL, SH, AI, AR, SG, GR, TG, ZH), Zentralschweizer Kantonen (LU, UR, SZ, OW, NW, ZG), der lateinischen Schweiz (JU, NE, FR, VD, VS, GE, TI) und den beiden Basel herausgebildet. Als Beispiel sei gezeigt, wie die lateinischen Kantone vorgehen: Es wird nach der Methode von Prof. B. Wernli von der Schweizer Stiftung für die Forschung in den Sozialwissenschaften (FORS) eine statistische Analyse der Entwicklung der IV-Renten-Bezüger nach unterschiedlichen Behinderungstypen erstellt. Wartelisten der Institutionen werden erfasst. Es wird eine Analyse der individuellen Entwicklung und Veränderung der Betreuungsbedürfnisse der betroffenen Personen angestrebt. Auf dieser Basis wird eine Bedarfsanalyse entwickelt und mit den anderen lateinischen Kantonen besprochen. So sollen einerseits Doppelspurigkeiten vermieden werden. Andererseits soll damit verhindert werden, dass Institutionen geschlossen werden, die den regionalen Bedarf abdecken müssen. Der Kanton Thurgau hat individuell einen innovativen Weg gefunden, um sich einen Überblick über die einen Platz suchenden Personen zu verschaffen: Er stellt eine kantonale Warteliste auf dem Internet bereit, die von den Behindertenorganisationen geführt wird. Ein solches Modell könnte auch gesamtschweizerisch Anklang finden. Bedarfs- und Angebotsplanung zusammenbringen Kurzum: Die grösste Schwierigkeit liegt darin, die Bedarfs- und die Angebotsplanung zusammenzubringen. Dies gilt vor allem dann, wenn das Angebot in einem Kanton eine breite Palette von Institutionen abdeckt. Eine weitere Herausforderung stellt die Koordination des Angebotes und der Nachfrage zwischen den Kantonen dar. Die Schweizerische Konferenz der Sozialdirektoren: Helfer oder Hindernis? Hat die SODK die Umsetzung erleichtert? Föderale Struktur erschwert gemeinsame Entscheide Ungefähr die Hälfte der Kantone erachtet die Rolle der Schweizerischen Konferenz der Sozialdirektoren (SODK) bei der Umsetzung als hilfreich. Von den Kantonen werden die diversen Berichte (Musterkonzepte, Übergangsbestimmungen, Behindertenkonzept, Grundlagenpapiere, Empfehlungen etc.), die Organisation von Arbeitsgruppen und die Durchführung von Seminaren und Foren sehr geschätzt. Die SODK hat den Dialog zwischen den Kantonen koordiniert und gefördert. Sie fungiert auch als Gesprächspartnerin für das BSV bei kantonsübergreifenden Fragestellungen. Als Trägerin der IVSE kommt ihr eine entscheidende Rolle zu, um die durch die NFA hervorgerufenen Änderungen in der IVSE anzubringen. Jedoch deuten Glarus und Zug an, dass die Hilfe der SODK manchmal zu spät komme. Die föderale Struktur der Schweiz erschwert Entscheidungen: Die SODK stellt zwar die Strukturen bereit, um Themen und problematische Aspekte zu diskutieren, die Entscheidungen fallen jedoch innerhalb der einzelnen Kantone. Es geht aber nicht nur um den fehlenden Verbindungsmechanismus: Einige Kantone wie Zug und Thurgau fürchten die Herausbildung von interkantonal inkompatiblen Strukturen. Sie hätten sich von der SODK ein verstärktes Engagement für eine gesamtschweizerische Lösung gewünscht, die zumindest in der Planung eine einheitliche Stossrichtung hätte umfassen sollen. Eine unterschiedliche Datenerhebung (vor allem bei der Bedarfsplanung) hätte vermieden werden müssen. Die Mehrheit der Kantone arbeitet teilweise intensiv mit der SODK zusammen (Abbildung 8). Die Kantone Graubünden und Luzern deuten an, nicht mit ihr zusammenzuarbeiten. Fast alle Kantone besprechen sich mit den Behindertenorganisationen. Ebenfalls stehen viele mit den Behinderteninstitutionen in Kontakt. 4 Die Zusammenarbeit mit der Ebene des Bundes und der Ebene der Gemeinden ist kaum vorhanden. Dagegen findet eine ausgeprägte Kooperation unter den Kantonen statt: Mehr als die Hälfte der Befragten weist auf eine intensive Zusammenarbeit hin. 4 Ob die Kantone mit den Behinderteninstitutionen zusammengearbeitet haben, ist im Fragebogen nicht direkt befragt worden. Viele Kantone haben diese Zusammenarbeit mit den Behinderteninstitutionen allerdings herausgestrichen. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 11

12 Abbildung 8 Zusammenarbeit der Kantone mit 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zusammenarbeit mit anderen Kantonen Zusammenarbeit mit SODK Zusammenarbeit mit Behindertenorganisationen Zusammenarbeit mit BSV Zusammenarbeit mit Gemeinden Quelle: Credit Suisse Economic Research Intensiv Teilweise Keine Keine Antwort/Weiss nicht Fokus: Regionale Zusammenarbeit Wie könnten sich die Kantone regional organisieren? Wie bereits erwähnt, finden sich schon heute Ansätze für eine interkantonale Zusammenarbeit in der Behindertenbetreuung. Diese Kooperation ist zwar unterschiedlich intensiv, dennoch lassen sich anhand der Antworten folgende vier Regionen identifizieren: die lateinische Schweiz, die Zentralschweizer Kantone, die Ostschweizer Kantone sowie Basel-Stadt und Basel-Land. Diese lockeren Zusammenschlüsse scheinen mit den Präferenzen der Bürger hinsichtlich der Behindertenpolitik mehr oder minder übereinzustimmen. Nimmt man die Abstimmungsresultate der Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" vom 18. Mai 2003 als Näherungswert für die Präferenzen der kantonalen Wohnbevölkerung, so kristallisieren sich Regionen mit ähnlichen Präferenzen heraus. Sie entsprechen in groben Zügen den Regionen, in welchen eine gemeinsame Bedarfsplanung angestrebt wird (Abbildung 9, Seite 13). Die Frage nach der optimalen Grösse Warum eine ähnliche Zielsetzung in der Behindertenpolitik für die regionale Zusammenarbeit von Vorteil sein kann, basiert auf folgender Überlegung: Die Bereitstellung der Infrastruktur kann als öffentliches Gut verstanden werden. Dabei gilt in der Ökonomie, dass die Durchschnittskosten für die Bereitstellung dieses Gutes bis zu einer gewissen Bereitstellungsmenge abnehmen und danach wieder zunehmen. Das bedeutet, dass je nach produziertem Gut oder staatlicher Leistung eine kleinere oder grössere Gebietskörperschaft besser in der Lage ist, dieses Gut kostengünstig zu produzieren. Kleine Gebietskörperschaften können sogenannte positive Skalenerträge in geringerem Masse nutzen und so mit gewissen Aufgaben überfordert sein. Durch den gemeinsamen Einsatz von Ressourcen kann dieser Überforderung entgegengewirkt werden. Die Vorteile von Skalenerträgen müssen aber gegen die Präferenzerfüllung der lokalen Bevölkerung abgewogen werden. Es ist möglich, dass kleinere Gebietskörperschaften aus Kostenüberlegungen nicht optimal sind, sich aber deshalb rechtfertigen lassen, weil sie die Präferenzen der lokalen Bevölkerung besser abbilden können. Grundsätzlich gilt: Sind Präferenzen sehr heterogen, dann sind kleinere Gebietskörperschaften angemessen. Bestehen jedoch relativ homogene Präferenzen, können grössere Gebietskörperschaften diese Leistungen effizienter bereitstellen. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 12

13 Abbildung 9 Regionale Zusammenarbeit und kantonale Präferenzen der Behindertenpolitik Regionale Zusammenarbeit Lateinische Kantone Basel-Stadt und Basel-Land Zentralschweizer Kantone Ostschweizer Kantone Kantonale Anteile Ja-Stimmen "Gleiche Rechte für Behinderte" 20% - 30% 30% - 40% 40% - 50% 50% - 60% 0 50 km 0 50 km Quelle: Credit Suisse Economic Research, Geostat Welche Implikationen lassen sich aus diesen Überlegungen nun für die Umsetzung der kollektiven IV-Beiträge in den Kantonen ableiten? Regionale Zusammenarbeit verspricht Skalenerträge und entspricht den Bevölkerungspräferenzen Institutionalisierte, obligatorische Zusammenarbeit Vergleicht man die beiden Karten in Abbildung 9, so wird ersichtlich, dass die lateinische Schweiz relativ homogene Interessen in der Behindertenpolitik hat bzw. in der Abstimmung zum Ausdruck gebracht hat. Die Zentralschweizer und die Ostschweizer Kantone weisen ebenfalls vergleichbare Interessen auf. Eine regionale Zusammenarbeit kann sich somit für die Kantone in zweierlei Hinsicht lohnen: Einerseits lassen sich so Skaleneffekte realisieren, zum Beispiel bei der Bereitstellung von hochspezialisierten Behandlungszentren. Andererseits wird eine regionale Zusammenarbeit erleichtert, weil in den jeweiligen Regionen vergleichbare Interessen in der Behindertenpolitik verfolgt werden. Der oben beschriebene, theoretische Gegensatz zwischen Präferenzerfüllung und Skaleneffekten träte hier nicht auf, zum Vorteil der Kantone. Die Kantone müssen sich die Frage stellen, ob mit der freiwilligen Zusammenarbeit in den jeweiligen Regionen genug erreicht werden kann. Die Bedarfs- und Angebotsplanung muss zwingend einheitlich sein. Solange die Entscheidungskompetenz bei den Kantonen bleibt, besteht immer ein Restrisiko, dass Kantone schlussendlich doch Einzellösungen verfolgen. Ständige Koordination und Kooperation verursacht aber auch erhebliche Organisationskosten. Diese Probleme könnten mit der Gründung einer Zweckgemeinschaft umgangen werden. Wie würde eine solche Zweckgemeinschaft aussehen? 5 Das Gebiet einer Zweckgemeinschaft umfasst alle Kantone, die sich freiwillig für die gemeinsame Erfüllung der kollektiven IV-Beiträge zusammenschliessen. Die Zweckgemeinschaft erhält dieselben Kompetenzen, die zuvor ein einzelner Kanton inne hatte: Im Rahmen der kollektiven IV-Beiträge erhält sie alle notwendigen organisatorischen, gesetzgeberischen und finanziellen Kompetenzen. Die Kantone der Westschweiz gehen in diese Richtung: Am 11. September 2006 hat die Conférence romande des affaires sanitaires et sociales (CRASS) Grundlagen für die Kooperation in der Romandie festlegt. Die Westschweizer Kantone erachten eine obligatorische Koordination bei der Festlegung der allgemeinen Ziele der Behindertenkonzepte, bei der Art und Weise des Informationsaustausches, bei der Abrechnungsweise (Buchhaltung) und bei der Koordination 5 Das Konzept der Zweckgemeinschaft beruht auf der Idee der "Functional, Overlapping and Competing Jurisdiction" (FOCJ) von Bruno S. Frey und René Eichenberger (1995) und ist von Jürg de Spindler (1998) weiterentwickelt worden. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 13

14 von Kapazitätsänderungen der kantonalen Angebote als notwendig. Kantonale Autonomie bei Bedarfsplanung und Finanzierungsweise soll aber beibehalten werden. Chancen und Risiken der Entflechtung Die Chancen und Risiken, die die Aufgabenentflechtung der kollektiven IV-Beiträge mit sich bringt, sind facettenreich. Chancen: Weniger Schnittstellen, klare Zuständigkeiten Der Grundtenor der Kantone ist positiv: Die Problemlösung rückt näher zu den Zielgruppen. Die Nähe zu den Institutionen wird nahezu einstimmig als grosser Vorteil der NFA genannt. Dazu gehören ein besseres Finanzcontrolling, die Option eines Benchmarking und generell erhöhte Steuerungsmöglichkeiten. Die Zusammenarbeit wird durch die alleinige Zuständigkeit der Kantone für Planung, Steuerung und Finanzierung sowohl für sie selbst wie für die Einrichtungen erleichtert. Die interkantonale Zusammenarbeit verbessert sich, die Kantone erhalten mehr Autonomie, und die Finanzierung wird transparenter. Der Verantwortungstransfer auf die kantonale Ebene erlaubt es, Angebot und (lokale) Nachfrage besser aufeinander abzustimmen. Der Kanton Wallis sieht eine Vereinfachung bei der Kombination von ambulanten und Betreuungsmöglichkeiten zu Hause mit dem bisherigen Angebot. Die reduzierte Zahl von Ansprechpartnern bei der Finanzierung stellt für die Institutionen eine offensichtliche Verbesserung dar. Die Zuständigkeiten sind klar zugeordnet. Neu gibt es nur noch einen Finanzierer und Entscheidungsträger: den Kanton. Die Kompetenzzuordnung ist geklärt. Die Kantone erhalten einen grösseren Handlungsspielraum; weil eine Ebene (Bund) und damit eine Schnittstelle entfallen, sind Veränderungen einfacher umzusetzen. Risiken: Erhöhter Koordinationsbedarf, inkompatible Lösungen, hoher administrativer Aufwand Keine vollständige Entflechtung erreicht Die grössten Nachteile ortet die Mehrheit der Kantone im erhöhten Koordinationsbedarf zwischen den Kantonen und der Gefahr, dass 26 unterschiedliche, inkompatible kleine Systeme entstehen. Dies könnte so der Kanton Neuenburg zu multiplen bilateralen Abkommen zwischen den Kantonen oder einer grossen Heterogenität der interkantonalen Abkommen führen. Eine gewisse Übereinstimmung zwischen den Kantonen wird von einigen als notwendig erachtet, könnte aber aufgrund solcher Divergenzen verloren gehen. Die Kantone müssen zudem mit höherem administrativem Aufwand rechnen, der bisher vom BSV geleistet wurde (Datenerhebung, Bedarfsplanung, Leistungsvereinbarungen, Controlling, Erarbeitung von rechtlichen Grundlagen und Finanzierungsmodellen etc.). Der Kanton Zürich deutet auf eine Baustelle hin: Die Aufgabenentflechtung ist nicht konsequent vollzogen worden und führt zu einer neuen Schnittstelle zwischen den beruflichen Massnahmen der IV (Zuständigkeit Bund) und den Dauerarbeitsplätzen (Zuständigkeit Kanton). Viele Einrichtungen bieten beide Arten von Plätzen an und sind so wiederum zwei unterschiedlichen Gesprächspartnern und unter Umständen unterschiedlichen Finanzierungsmodi ausgesetzt. Fazit und Ausblick Die NFA macht ihrem Namen als grösste Föderalismusreform der Schweizer Geschichte alle Ehre. Bereits bei der Betrachtung eines einzigen Teilbereichs der Aufgabenentflechtung der kollektiven IV-Beiträge wird ersichtlich, wie komplex und umfangreich die Umsetzung ist. Die vorliegende Studie bildet einen Ausgangspunkt, um die Umsetzung einer Grossreform durch die Kantone über die Zeit zu begleiten. Die Umfrage hat drei wesentliche Herausforderungen für die Kantone identifiziert: Erstens sind die Kantone auf der Suche nach einer geeigneten Finanzierungsmethode. Sie erachten die nachträgliche Objektfinanzierung des Bundes, die einer Defizitgarantie gleichkam, als unwirtschaftlich und mit Fehlanreizen behaftet. Zukünftig sollen leistungsabhängige Finanzierungsmethoden angewendet werden. Diese versprechen sowohl eine erhöhte Wirtschaftlichkeit der Behinderteninstitutionen als auch positive Anreize, um Spezialeinrichtungen für Schwerstbehinderte zu schaffen. Ein fehlendes Bemessungssystem für den individuellen Betreuungsbedarf von Behinderten erschwert jedoch die Umstellung auf eine leistungsorientierte Finanzierung. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 14

15 Zweitens müssen die Kantone das Bedürfnis der Behinderten und das Angebot der Institutionen aufeinander abstimmen. Die Kantone sollen dafür in einem ersten Schritt eine Bestandesaufnahme erarbeiten, um einen Überblick über die neuen Aufgaben zu erhalten. In einem zweiten Schritt steht die Entwicklung von Konzepten für die längerfristige Bedarfsplanung im Vordergrund. Nur so können sie zielgerichtet in Aus- und Neubauten von Institutionen investieren. Drittens zeigt die Umfrage, warum eine intensive Zusammenarbeit notwendig ist. Je kleiner ein Kanton, desto weniger kann er alle Bedürfnisse abdecken. Eine Bedarfs- und Angebotsplanung muss grossräumiger organisiert sein als ausschliesslich auf Kantonsebene. Nur so können spezielle Bedürfnisse gut abgedeckt werden. Zudem erschwert die enge Verflechtung zwischen den Kantonen eine kantonale Planung, da viele Behinderte ausserhalb ihres Wohnkantons platziert sind. Die Umfrage hat gezeigt, dass die Kantone beginnen, sich regional abzusprechen und gemeinsame Konzepte für die Bedarfsplanung zu entwickeln. Das erweist sich jedoch nur dann als sinnvoll, wenn gleichzeitig eine gemeinsame Angebotsplanung anvisiert wird und dieselben Methoden angewendet werden. Die bis jetzt vollzogene Aufgabenentflechtung stellt einen Schritt in die richtige Richtung dar. Für die erfolgreiche Fortsetzung sind verschiedene Entwicklungspotenziale erkennbar: Eine Variante ist die Organisation in Form von regionalen Zweckgemeinschaften, in denen bindende Entscheidungen für die gesamte Region getroffen werden können. Alternativ könnten kantonsübergreifende, auf die Behandlung bestimmter Behinderungen spezialisierte Institutionen eingerichtet werden. Angesichts begrenzter Ressourcen liessen sich gleichzeitig Skaleneffekte und damit Kostendämpfung, Qualitätssteigerung und Behandlungen realisieren, die auf die verschiedensten Bedürfnisse abgestimmt sind. Es bleibt spannend: Denn in den nächsten Jahren wird sich zeigen, welcher materielle Mehrwert durch die Föderalismusreform geschaffen werden kann. Bibliographie de Spindler, Jürg (1998). FOCJ. Ein Konzept zur Neuordnung der Zusammenarbeit öffentlichrechtlicher Gebietskörperschaften. Bern: Verlag Paul Haupt. Frey, Bruno S., und René Eichenberger (1995). Competition among Jurisdictions: The Idea of FOCJ. In: Gerken, Lüder (Hrsg.). Competition among Institutions. Basingstoke UK: Maxmillan Press Ltd./New York: St. Martin's Press, Inc.: Jaggi, Kurt (2007). Bericht zur Subjekt- und Objektfinanzierung von Institutionen im Behindertenbereich. Analyse von Vor- und Nachteilen. Im Auftrag der SODK und der EFV erstellt. Link Sutter, Stefan, und Bernhard Schneider (2007). Übersicht über die subjektbezogene Leistungserfassung sozialer Einrichtungen gemäss IFEG. Im Auftrag der SODK. Link Wernli, Boris (2007). Planifications cantonales des structures pour personnes handicapées adultes. Mandat de la Conférence romande des affaires sanitaires et sociales. Swiss Issues Wirtschaftspolitik 15