Fall: Der Fünf-Minuten-Streit

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1 Fall: Der Fünf-Minuten-Streit Ratbald Richwin Referent (R) ist fraktionsloser Abgeordneter des Deutschen Bundestages. Als eines Tages eine kontroverse Debatte über eine bevorstehende Diätenerhöhung stattfindet, meldet auch R einen Redebeitrag an, da ihm dieses Thema in besonderer Weise am Herzen liegt. Enthusiastisch beginnt er sodann seine Auffassung argumentativ sorgfältig und in allen Einzelheiten darzulegen. Das führt indes dazu, dass er selbst nachdem er die ihm zugeteilte Zeit bereits um fünf Minuten überschritten hat noch lange nicht zum Kern seiner Ausführungen vorgestoßen ist. Eine Ermahnung des Bundestagspräsidenten Zölestin Zeitwacht (Z) überhört er versehentlich. Daraufhin entzieht Z dem R kurzerhand das Wort. R empfindet dies als im höchsten Maße ungerecht. Er beruft sich dabei darauf, dass auch einige der fraktionszugehörigen Abgeordneten ihre Redezeiten zum Teil sogar deutlich länger überschritten hätten, ohne dass solches von Z beanstandet worden wäre. R wendet sich deshalb drei Wochen später in einem Brief an das Bundesverfassungsgericht, um hier klären zu lassen, ob das Verhalten des Bundestagspräsidenten verfassungswidrig ist. Aufgabe: Erörtern Sie in einem Rechtsgutachten die Erfolgsaussichten dieses Antrags. Lesen Sie die Entscheidung BVerfGE 80, Seite 1

2 Lösung Fall: Der Fünf-Minuten-Streit Es kommt ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5 BVerfGG in Betracht. Ein entsprechender Antrag des R hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit Das Bundesverfassungsgericht ist für Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5 BVerfGG zuständig. Hinweis: Zitieren Sie hier die beiden Einstiegsnormen des GG und des BVerfGG, die Ihnen im Folgenden den Weg durch die Zulässigkeitsprüfung weisen. Die 63 bis 67 BVerfGG dürfen zusätzlich zitiert werden. II. Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG Es müsste ein zulässiger Antragsteller gegeben sein. Wer zur Einleitung eines Organstreitverfahrens berechtigt ist, ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG. Antragsberechtigt sind ein oberstes Bundesorgan oder andere Beteiligte bzw. Teile dieser Organe. R ist als Bundestagsabgeordneter ein Teil des Deutschen Bundestages. Er müsste durch das Grundgesetz oder die GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet sein. Seine Rechte als Abgeordneter folgen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, 13, 20 Abs. 2 Satz 3, Abs. 4, 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 39 GOBT (innerparlamentarisches Mitwirkungsrecht). R ist also durch das Grundgesetz und auch die GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und damit im Organstreitverfahren antragsberechtigt. III. Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG Zu fragen ist, gegen wen der Antrag gerichtet werden muss. Beteiligte eines Organstreitverfahrens können nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG unter anderem der Bundestag oder der Bundestagspräsident sein. Im Sachverhalt ist nicht (genau) angegeben, gegen wen R seinen Antrag richtet. Beide genannten Organe/Organteile kommen aber grundsätzlich in Betracht. Stellt man auf den Bundestag ab, müsste man die Maßnahme des Präsidenten als eine Maßnahme stellvertretend für das gesamte Parlament verstehen, vgl. 7 Abs. 1 Satz 1 GOBT. Stellt man auf den Bundestagspräsidenten ab, müsste man sie als Teil Seite 2

3 der mit seiner besonderen Funktion verbundenen Ordnungsgewalt zu verstehen, vgl. 7 Abs. 2, 21 ff. GOBT. Hier liegt letzteres als Maßnahme im Rahmen der Leitung der Beratung näher. Damit ist Z selbst der (beteiligtenfähige) Antragsgegner. IV. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG Das Verfahren müsste einen zulässigen Antragsgegenstand betreffen. Das Organstreitverfahren wird wegen Streits um Rechte oder Pflichten der Beteiligten aus dem Grundgesetz betrieben. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG ist eine rechtserhebliche (nicht: vorbereitende oder vollziehende) Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses erforderlich. Hier wurde dem R das Wort entzogen, dass heißt verboten, weiter von seinem Rederecht im Parlament Gebrauch zu machen. Die Frage des Rederechts wurzelt im Verfassungsrecht. Eine rechtserhebliche Maßnahme im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses liegt damit vor. Die Wortentziehung ist der zulässige Antragsgegenstand. V. Antragsbefugnis, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG Die Zulässigkeit des Antrags des R setzt nach 64 Abs. 1 BVerfGG zudem voraus, dass R (plausibel) darlegt, durch diese Maßnahme in seinen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Eine Rechtsverletzung darf also nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen: Hinweis: Die Möglichkeitstheorie bezieht sich nur auf die Rechtsverletzung, das Bestehen des Rechts selbst muss ausdrücklich festgestellt werden. A.A. gut vertretbar, in diesem Sinne etwa Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht I, 2. Aufl. 2011, Fall 5, Rn. 273, 277 ff. 1. Bestehen eines verfassungsmäßigen Rechts Es müsste zunächst ein verfassungsmäßiges Recht des R bestehen. In Betracht kommt hier ein Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG: Hier werden die Parlamentsabgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes bezeichnet. Diese Vertretung nehmen sie im Rahmen der Arbeit des Parlaments wahr, indem sie die von ihnen vertretenen Standpunkte in der Debatte vorbringen, Kritik an anderen Positionen äußern und zum aktuellen politischen Geschehen, zu Gesetzesentwürfen sowie zur Arbeit der Regierung Stellung nehmen. Eine entscheidende Voraussetzung dieser Vertretung des Volks durch die Abgeordneten ist also das Recht des Parlamentariers, in der Parlamentsdebatte das Wort ergreifen zu können, um seinen Standpunkt darzulegen. Zu den Rechten des Abgeordneten gehört es auch, dass die Mandate untereinander grundsätzlich gleichwertig sind, dass heißt, dass zum Beispiel hinsichtlich der Seite 3

4 Redezeitzuteilung, oder der Mitwirkungsrechte in Ausschüssen für alle Abgeordneten die gleichen Kriterien gelten. Diese Rechte stehen grundsätzlich auch dem R als fraktionslosem Abgeordneten in gleicher Weise wie den fraktionsangehörigen Abgeordneten zu. Sie knüpfen sich an seine Stellung als Parlamentarier und nicht etwa an eine Fraktionszugehörigkeit. Etwas anderes ließe sich mit dem Wortlaut des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren. Das Rederecht im Parlament in Verbindung mit dem Grundsatz der Abgeordnetengleichheit ist folglich ein auch dem R zustehendes verfassungsmäßiges Recht. 2. Möglichkeit einer Beeinträchtigung Dieses Recht müsste möglicherweise beeinträchtigt sein. Indem Z dem R in der Debatte das Wort entzogen hat, könnte er dessen Rederecht in einer verfassungswidrigen Weise beeinträchtigt haben. Zudem macht R geltend, dass die Redezeitüberschreitung bei fraktionsangehörigen Abgeordneten nicht wie bei ihm beanstandet wurde. Dies könnte den erwähnten Grundsatz der Abgeordnetengleichheit verletzten. Eine Beeinträchtigung ist daher möglich. Hinweis: An dieser Stelle darf keinesfalls die Rechtsverletzung als solche durchgeprüft werden. Es geht hier zunächst nur um die Möglichkeit. Es muss möglich, also denkbar und nicht nach allen in Betracht kommenden Gesichtspunkte ausgeschlossen sein, dass das oben bezeichnete Recht des R verletzt wurde. Die Rechtsverletzung als solche wird erst (unten) in der Begründetheit durchgeprüft. 3. Ergebnis Eine Rechtsverletzung erscheint also nicht ausgeschlossen. R ist damit antragsbefugt. VI. Form und Frist 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG Die Form- und Fristvorschriften des BVerfGG müssten gewahrt sein. Der Antrag ist nach 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich einzureichen. Nach 64 Abs. 2 BVerfGG müssen die verletzten Grundgesetzbestimmungen genannt werden. Ausreichend wäre insoweit aber die Berufung auf das Rederecht. Der Antrag muss nach 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs Monaten nach Bekanntwerden der Maßnahme oder Unterlassung gestellt werden. Hier wurde der Antrag per Brief nach drei Wochen gestellt. Damit sind Form und Frist gewahrt. VII. Ergebnis Der Antrag ist zulässig. Seite 4

5 B. Begründetheit Der Antrag ist auch begründet, wenn die Entziehung des Wortes den R in seinen (verfassungsmäßigen) Rechten verletzt. I. Verletzung in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Hinweis: Wenn im Rahmen der Antragsbefugnis das Bestehen des Rechts nur auf seine Möglichkeit hin geprüft wird, muss an dieser Stelle zunächst sein tatsächliches Bestehen geprüft werden. Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG mit geschützte parlamentarische Rederecht könnte verletzt sein. Dem R als Abgeordneten und damit Vertreter des ganzen Volkes kommt hier ein solches Rederecht zu, welches der Bundestagspräsident durch die Entziehung verkürzt hat. Diese Maßnahme ist jedoch verfassungsmäßig, wenn sie sich auf eine Ermächtigungsgrundlage stützt und formell wie materiell verfassungsmäßig ist. 1. Rechtsgrundlage Bei Ermittlung der begrenzenden Rechtsgrundlage ist zunächst vom Grundgesetz auszugehen, bevor die nähere Ausgestaltung der Grenzen der Rechte der Parlamentarier in der GOBT herangezogen werden kann: Die Aufgaben des Bundestags in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes, unter anderem das Zustandebringen von Gesetzesbeschlüssen nach Art. 76 ff. GG, machen es erforderlich, dass seine Arbeit in einer seine Funktionsfähigkeit sicherstellenden Weise organisiert wird. Ein Rederecht muss daher zeitlich begrenzt sein. Ein unbegrenztes Rederecht eines einzelnen Abgeordneten würde die Funktionsfähigkeit des Parlaments insgesamt beeinträchtigen. Das Grundgesetz enthält im Einzelnen keine Regelungen. Es verweist lediglich in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG auf die GOBT. In der Geschäftsordnung kann der Ausgleich der widerstreitenden verfassungsrechtlichen Interessen ausformuliert werden. Diese müssen einerseits die Funktionsfähigkeit des Parlaments, andererseits das Rederecht des Abgeordneten sicherstellen. Solcherlei Regelungen sind mit den 27 ff. GOBT gegeben. Im Einzelnen sieht 35 GOBT vor, wie Aussprache und Redezeit festgelegt werden, grundsätzlich beträgt sie für jeden Redner fünfzehn Minuten. In besonderen Fällen ist sie verlängert / kann sie verlängert werden, vgl. 35 Abs. 1 Satz 3, 4 GOBT. Zur effektiven Durchsetzung der Redezeitzuteilungen ist in 35 Abs. 3 GOBT vorgesehen, dass, überschreitet ein Abgeordneter seine Redezeit, ihm nach einmaliger Mahnung das Wort entzogen werden soll. Gegen eine solche Ausgestaltung ist nichts (auf abstrakter Ebene) einzuwenden. Insbesondere erscheint die Privilegierung fraktionszugehöriger Abgeordneter in Abs. 1 und 2 erscheint vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass solche Abgeordnete regelmäßig eine mengenmäßig größere Anzahl von Wählern repräsentieren. Insgesamt erkennt die GOBT das Rederecht des Einzelnen an und unterwirft Seite 5

6 es einer für alle gültigen und im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Parlaments notwendigen Beschränkung; sie ist insoweit als eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Rederechts nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen. Rechtsgrundlage für die Entziehung des Wortes ist damit 35 Abs. 3 GOBT. Fraglich ist nun aber, ob die Maßnahme des Bundestagspräsidenten Z gegen R sich als eine rechtmäßige Ausübung dieser Beschränkungsmöglichkeit darstellt. Zu betrachten sind die formelle und die materielle Verfassungsmäßigkeit der konkreten Beschränkung. 2. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme Die Maßnahme ist als formell verfassungsmäßig zu beurteilen, wenn Zuständigkeit, Verfahren und Form gewahrt sind. Z war als Bundestagspräsident für die Entziehung der Redezeit gemäß 35 Abs. 3 GOBT zuständig. Fraglich ist aber, ob Z auch verfahrensordnungsgemäß handelte. 35 Abs. 3 GOBT setzt eine einmalige Mahnung voraus. Diese hat Z hier abgegeben. Problematisch ist jedoch, dass R die Mahnung überhört hat. Man könnte nun in Anlehnung an die zivilrechtliche Willenserklärungen betreffende strenge Vernehmungstheorie annehmen, dass die Mahnung auch tatsächlich (aktiv) verstanden werden muss. Dabei entstehende jedoch Missbrauchsmöglichkeiten für den Adressaten, dessen Behauptung, eine Mahnung nicht gehört zu haben, nicht widerlegt werden kann. Deshalb ist, ebenfalls in Anlehnung an das Zivilrecht, vom objektiven Empfängerhorizont auszugehen. Hier konnte jeder objektive Redner an Stelle des R die Mahnung des Z hören und verstehen, weshalb sie als ordnungsgemäß zugegangen im Sinne von 35 Abs. 3 GOBT zu bewerten ist. Z handelte also verfahrensordnungsgemäß. Formfehler sind nicht ersichtlich. Somit war die Maßnahme formell verfassungsmäßig. 3. Materielle Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme Die Entziehung müsste auch materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. a) Grundsatz R hat die ihm zugeteilte Redezeit um mehr als fünf Minuten überschritten und eine Mahnung des Präsidenten unbeachtet gelassen. Nach der (Soll-)Vorschrift des 35 Abs. 3 GOBT war der Bundestagspräsident gehalten, dem R das Wort zu entziehen. b) Ausnahme wegen Ungleichbehandlung? Indes handelt es sich bei 35 Abs. 3 GOBT, wie erwähnt, um eine Soll-Vorschrift. Z kann also ausnahmsweise davon abweichen, wenn besondere Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung gebieten. In Betracht kommt, dass die Nichtbeanstandung der Redezeitüberschreitung gegenüber den anderen, Seite 6

7 fraktionszugehörigen Abgeordneten dazu führt, auch dem fraktionslosen R eine Überschreitung (die unter Umständen auch als konkludente Verlängerung i. S. v. 35 Abs. 1 Satz 4 GOBT verstanden werden kann) zu gestatten (Gleichbehandlung): Die Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme des Z gegenüber dem R hängt also davon ab, inwieweit bei der Anwendung von 35 Abs. 3 GOBT eine unterschiedliche Behandlung von fraktionszugehörigen und fraktionslosen Abgeordneten zulässig ist. Für die Zulässigkeit dieser Unterscheidung spricht, dass der für eine Fraktion sich äußernde Redner dies stellvertretend für eine Vielzahl von Abgeordneten tut. Die parlamentarische Arbeit des Bundestags beruht auf dem Fraktionsprinzip, das auch bei der Redezeitverteilung in einer Aussprache eine entscheidende Rolle spielt und in der GOBT festgeschrieben ist. Hiermit wird vor allem berücksichtigt, dass fraktionszugehörige Abgeordnete einen größeren Teil der Wahlberechtigten repräsentieren als fraktionslose (vgl. auch 35 Abs. 1 Satz 3 sowie 28 Abs. 1 Satz 2 GOBT; vgl. zudem 12 Satz 1 und 57 Abs. 1 GOBT). Der fraktionslose Abgeordnete spricht dagegen nur für sich (wenngleich auch er als Vertreter des ganzen Volkes). Dies spricht dafür, dass in der Hinnahme einer Redezeitüberschreitung der in der Zuteilung enthaltene Proporz zum Tragen kommen kann. Gegen die Zulässigkeit der Unterscheidung lässt sich ins Feld führen, dass die Vorschrift des 35 Abs. 1 Satz 2 GOBT hinsichtlich der Rededauer zunächst auf den einzelnen Abgeordneten abstellt und sie unabhängig von der Frage der Fraktionszugehörigkeit für alle Redner gleich ansetzt (von der Ausnahme in 35 Abs. 1 Satz 3 GOBT einmal abgesehen), sofern der Bundestag oder der Ältestenrat nichts Abweichendes beschließen. Auch ist der Umstand der Fraktionszugehörigkeit bereits bei der Frage der Redezeitverteilung nach 35 Abs. 1 Satz 1 und 3 GOBT zu berücksichtigen, so dass der Proporz von vornherein und nicht erst durch eine Gestattung oder Nichtgestattung einer Redezeitübertretung hergestellt wird. Entscheidend dürfte letztlich sein, dass die Frage einer Redezeitübertretung keinen unmittelbaren Zusammenhang zum Problem der gerechten Redezeitzuteilung aufweist, so dass in diesem Punkt der Grundsatz der innerparlamentarischen Gleichbehandlung der Abgeordneten zur Anwendung kommen muss. Der Bundestagspräsident hat aus diesem Grund auch dem R ausnahmsweise eine Überschreitung der Redezeit zu gestatten, wenn er dies auch bei anderen Abgeordneten zugelassen hat. Anmerkung: Eine andere Ansicht ist vertretbar. Es kommt darauf an, die Gründe für eine unterschiedliche Behandlung von fraktionslosen und fraktionszugehörigen Abgeordneten zu erörtern und anhand der hieraus sich ergebenden Argumente zu einer Lösung zu gelangen. Entscheidend ist die Qualität der Argumentation im Umgang mit den Vorschriften des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und des 35 GOBT. 4. Ergebnis Hiernach ist R in seinem parlamentarischen Rederecht (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) verletzt. Seite 7

8 II. Verletzung sonstiger Rechte Nicht ersichtlich ist, dass R in anderen Rechten verletzt ist. III. Ergebnis Der Antrag ist begründet. C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Der Antrag wird erfolgreich sein. / Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht wird gemäß 67 Satz 1 BVerfGG den Verfassungsverstoß feststellen. Erzeugt mit LATEX und KOMA-Script. Seite 8

9 Lösungsübersicht A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG III. Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 63 BVerfGG IV. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG V. Antragsbefugnis, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. 64 Abs. 1 BVerfGG 1. Bestehen eines verfassungsmäßigen Rechts 2. Möglichkeit einer Beeinträchtigung 3. Ergebnis VI. Form und Frist 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG Seite 1

10 VII. Ergebnis B. Begründetheit I. Verletzung in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG 1. Rechtsgrundlage 2. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme 3. Materielle Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme a) Grundsatz b) Ausnahme wegen Ungleichbehandlung? 4. Ergebnis II. III. Verletzung sonstiger Rechte Ergebnis C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Seite 2