Entwicklung ländlicher Räume von Bewährtem lernen Neues entwickeln. Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum

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1 Abteilung Agrarwirtschaft, Fischerei und Ernährung Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum Entwicklung ländlicher Räume von Bewährtem lernen Neues entwickeln Erfahrungen der Entwicklungszusammenarbeit in vier Kontinenten

2 Impressum Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Sitz der Gesellschaft Bonn und Eschborn Friedrich-Ebert-Allee Bonn Telefon: Fax: Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Telefon: Fax: Internet: Abteilung: Agrarwirtschaft, Fischerei und Ernährung Sektorvorhaben Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum Autor: Dr. Dieter Nill Verantwortlich: Armin Klöckner, Caroline Schäfer, Martina Wegner Kontaktperson im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Dr. Stefan Schmitz, Referat 314: Ländliche Entwicklung und Welternährung Fotos: Titelseite: GIZ / Michael Tsegaye, Rückseite: GIZ / Martina Wegner Grafik: Jeanette Geppert, Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH bündelt die Kompetenzen und langjährigen Erfahrungen von Deutschem Entwicklungsdienst (DED) ggmbh, Deutscher Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH und InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung ggmbh seit dem 1. Januar 2011 unter einem Dach. Weitere Informationen erhalten Sie unter Da der Text dieser Publikation kurz vor Gründung der GIZ erstellt wurde, verweisen die dargestellten Veranstaltungen und Projekte noch auf GTZ, DED und InWEnt. Eschborn, Juli 2011 Wir danken den Gutachterinnen und Gutachtern Olga Panic, Dr. Carmen Hess, Matthias Bartholdi, Dr. Armin Haas, Dr. Steffen Noleppa, Georg Bokeloh, Daniel Inkoom, Fabrizio Feliciani, Luis Fernandez & Miguel Gomez für die inhaltlichen Beiträge. Unser Dank gilt ebenfalls den Kolleginnen und Kollegen in den besuchten Projekten und GIZ-Büros, die allesamt durch ihre Unterstützung zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben. 2

3 Vorbemerkung Das Sektorvorhaben Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit GIZ hat den Auftrag, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung BMZ in Fragen der Entwicklung ländlicher Räume zu beraten. Es hat zum Ziel, Konzepte und Instrumente der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zur Armutsbekämpfung und Förderung einer nachhaltigen Entwicklung im ländlichen Raum hinsichtlich der Rahmenbedingungen, Zielsetzungen und Unterstützungsbedarfe der Partnerländer zu verbessern und 2010 wurden hierzu eine Reihe von Studien in verschiedenen Partnerländern durchgeführt, die zum Ziel hatten, bestehende Ansätze zu beschreiben und Handlungsempfehlungen für die territoriale Entwicklung im ländlichen Raum zu erstellen. Sie sind hier zusammengefasst dargestellt und ausgewertet. Die Erkenntnisse und Empfehlungen gehen nun in neue Konzepte und Instrumente ein, die das Sektorvorhaben entwickelt. Die hier vorliegende Veröffentlichung beruht auf folgenden Studien: Bartholdi, Matthias (2010): Handlungsempfehlungen für ein Konzept Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum Westafrikas (Fallbeispiele aus der Republik Mali) Feliciani, Fabrizio; Fernandez, Luis & Miguel Gomez (Unidad Regional de Asistencia Tecnica - RUTA) (2010): Study on concepts, instruments and outcomes of German Cooperation Projects in Central America (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua). Haas, Armin (2010): Handlungsempfehlungen für ein Konzept Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum des südlichen Afrika (Fallbeispiele aus Sambia und Südafrika) Hess, Carmen (2010): Recommendations for a concept of territorial development in rural areas of Latin America (Bolivia, Peru, Brazil). Inkoom, Dan (2010): Recommendations for action for a concept for territorial development in rural areas (Ghana) Noleppa, Steffen; Panic, Olga (2010): Territoriale Entwicklung im ländlichen Raum Südosteuropas. Analysen und Handlungsempfehlungen für die Erstellung eines Konzepts (Bosnien-Herzegowina, Serbien); Sowie aus Erfahrungsberichten von Bokeloh, Georg (2011) zu Südostasien (Kambodscha, Laos), die in einem Gespräch dokumentiert wurden. Das hier vorliegende Dokument ist wie folgt aufgebaut: In Druckversion liegt die Zusammenfassung vor. Zusammenfassung und einzelne Berichte zu den Studien befinden sich auf einer CD-Rom in der Umschlagrückseite. Die detaillierten Studien können in elektronischer Version unter folgender Adresse bezogen werden: 3

4 Inhalt Vorbemerkung 3 Zusammenfassung 6 1. Einleitung 8 2. Territoriale Entwicklung als Konzept Veränderungen der Rahmenbedingungen Ergebnisse der Fallstudien Übergreifende Erfahrungen Handlungsfeld Landwirtschaft und Management natürlicher Ressourcen Handlungsfeld Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung Handlungsfeld Dezentralisierung Handlungsfeld wirtschaftliche und soziale Infrastruktur Schlussfolgerungen 30 4

5 Annex 1: Literatur 32 Annex 2: Handlungsfelder für Territoriale Entwicklung 33 Annex 3: In den Regionalstudien untersuchte Handlungsfelder Annex 4: In den Regionalstudien untersuchte Handlungsfelder geordnet nach Handlungskategorien Annex 5: Abkürzungen Box 1: Ansätze ländlicher Entwicklung 11 Box 2: Beispiel eines Mehrebenen-Ansatzes 14 Box 3: Lokale Nutzungsvereinbarungen verbessern das Ressourcenmanagement 23 Box 4: Zonierungen in Südamerika 25 Box 5: Kombinierte Handlungsfelder im Programme de Réhabilitation des Barrages et Pistes in Mali 29 5

6 Zusammenfassung Die Verbesserung der Lebensbedingungen in ländlichen Räumen, die drei Viertel der Armen beherbergen, ist von zentraler Bedeutung für die Armutsreduzierung entsprechend der Milleniumsziele. In letzter Zeit gewann deshalb die Erkenntnis an Bedeutung, dass die Entwicklung ländlicher Räume eine Schlüsselrolle bei der Bekämpfung von Armut und Hunger inne hat. Seit den 70er Jahren werden unterschiedliche Entwicklungsansätze in ländlichen Räumen mit unterschiedlichem Erfolg durchgeführt. Anfangs stark produktionstechnisch ausgerichtete Landwirtschaftsprojekte der 70er Jahre wurden durch große Projekte der integrierten ländlichen Entwicklung abgelöst, die multi-sektorale Maßnahmen durchführten. Ab etwa Mitte der 90er Jahre erfolgte wiederum eine Rückführung auf sektoral ausgerichtete Projekte, die teilweise im Rahmen der Programm- und Schwerpunktbildung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in Programme zusammengefasst wurden, die mit mehr oder weniger integrierten Aktivitäten in mehreren Sektoren tätig sind. In den letzten 20 Jahren haben sich die Bedingungen für die Entwicklung ländlicher Räume verändert. Land und Stadt wurden durch Infrastruktur und Kommunikationstechnik stärker vernetzt. Partnerländer haben teils demokratisch gewählte Strukturen auf verschiedenen Ebenen zugelassen, und Zivilgesellschaft und Privatsektor sind besser organisiert. Die Globalisierung hat die weltweiten Märkte zusammenrücken lassen, und der Klimawandel mit besonders spürbaren Folgen für die ländlichen Gebiete und armen Haushalte hat eingesetzt. Konkurrenz zwischen Bioenergie und Nahrungsmittelproduktion, Gefährdung der biologischen und insbesondere der landwirtschaftlichen Vielfalt, Konkurrenz um Wasser und zunehmende Nahrungsmittelnachfrage einer steigenden Weltbevölkerung müssen bei der Umsetzung ländlicher Entwicklungsmaßnahmen berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund erscheint es notwendig, frühere und aktuelle Konzepte der räumlichen Entwicklung ländlicher Gebiete neu zu überdenken und anzupassen. Das GIZ Sektorvorhaben Territoriale Entwicklung im Ländlichen Raum führte sechs Studien durch, um Erfahrungen mit unterschiedlichen Ansätzen in verschiedenen geographischen Regionen zu ermitteln. Dabei wurden Vorhaben in verschiedenen Ländern Asien, Zentral- und Südamerikas, West- und Südafrikas sowie Südosteuropas untersucht mit den im Folgenden dargestellten Ergebnissen. 6

7 Übergreifende Erfahrungen 1. Der Mehrebenen-Ansatz hilft rechtliche und politische Rahmenbedingungen für Territoriale Entwicklung zu gestalten und kann optimal durch deutsche Durchführungsorganisationen umgesetzt werden. 2. Die inzwischen in vielen Ländern verbesserte Akteurslandschaft im ländlichen Raum (dezentrale Körperschaften, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft) eröffnet neue Potentiale aber auch Risiken. 3. Die Kommunikation und Partizipation aller Stakeholder durch im Prozess angepasste Instrumente fördern die Teilhabe der Nutznießer und die Nachhaltigkeit von Maßnahmen zur territorialen Entwicklung. Sie können jedoch noch breiter angewandt werden. 4. Territoriale Entwicklungsansätze benötigen lange Laufzeiten und Kontinuität, um den systemischen, multi-sektoralen Ansatz aufzubauen und kontinuierlich an sich verändernde Bedingungen anpassen zu können. 5. Ländliche Entwicklungsansätze zielen häufig auf Zonen mit weitestgehend armer Bevölkerung ab. Dennoch sind Armutswirkungen nicht automatisch gesichert. 6. Territoriale Programme sollten sich nach breiter Analyse auf wenige Schlüsselsektoren mit maximaler entwicklungspolitischer Hebelwirkung konzentrieren und Potentialzonen berücksichtigen. Erfahrungen aus Südost-Asien gingen in Interviewform in das vorliegende Dokument ein. 7. Eine höhere Bereitschaft zur Geberkoordination und kooperation werden benötigt unter Federführung der nationalen Regierung. Handlungsfeld Landwirtschaft-Ressourcenmanagement 8. Die Förderung der Landwirtschaft und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen sind unverzichtbar für die Entwicklung ländlicher Gebiete. 9. Die Förderung von Landwirtschaft und Management natürlicher Ressourcen soll mit Verarbeitung und Vermarktung gekoppelt werden, um ökonomische Anreize zu schaffen. Handlungsfeld Wirtschaftsförderung 10. Die Förderung der unternehmerischen Fähigkeiten des Privatsektors bietet wichtige Potentiale zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen im ländlichen Raum, wird bisher jedoch unzureichend durch territoriale Entwicklungsansätze genutzt. Handlungsfeld Dezentralisierung 11. Direkte Förderung dezentraler Strukturen hat zur Schaffung (teilweise) funktionierender Institutionen geführt. 12. Dezentralisierungsförderung auf nationaler Ebene sollte nur in Kombination mit Aktivitäten auf dezentraler Ebene stattfinden und ermöglicht nur teilweise Fortschritte für dezentrale Strukturen. Handlungsfeld Infrastrukturförderung 13. Das Erstellen wirtschaftlicher und sozialer Infrastruktur ermöglicht wichtige strukturelle Verbesserungen, setzt aber eine kritische Budget-/Gebermasse voraus. 14. Infrastrukturerstellung ist sehr gut kombinierbar mit den Handlungsfeldern Landwirtschaft und Wirtschaftsförderung. 7

8 1 Einleitung Ländliche Räume in Entwicklungsländern beherbergen drei Viertel der Armen und sind deshalb von herausragender Bedeutung für die globale Armutsbekämpfung. Dennoch litten Entwicklungsansätze im ländlichen Raum während der vergangenen zwei Jahrzehnte unter zunehmendem Bedeutungsverlust in der Entwicklungsdebatte. Als geographische Einheit nationaler und internationaler Entwicklungsbemühungen waren ländliche Räume in den letzten 20 Jahren deutlichen Veränderungen ausgesetzt. Ländliche und urbane Räume wurden durch Infrastruktur und Kommunikationstechnik stärker vernetzt (rural-urban linkages). Länder haben demokratisch gewählte Strukturen auf verschiedenen Ebenen zugelassen und Bürger und Privatsektor haben sich besser organisiert. Die Globalisierung hat die weltweiten Märkte zusammenrücken lassen und der Klimawandel hat mit besonders spürbaren Folgen für die ländlichen Gebiete und armen Haushalte eingesetzt. Konkurrenz zwischen Bioenergie und Nahrungsmittelproduktion, Gefährdung der biologischen und insbesondere der landwirtschaftlichen Vielfalt, Konkurrenz um Wasser und zunehmende Nahrungsmittelnachfrage einer steigenden Weltbevölkerung müssen bei der Umsetzung ländlicher Entwicklungsmaßnahmen berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, frühere Konzepte der räumlichen Entwicklung neu zu überdenken, um diese zu effektiven, ganzheitlichen Ansätzen für die Entwicklung ländlicher Räume weiterzuentwickeln. Das durch das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) finanzierte Sektorvorhaben Territoriale Entwicklung im Ländlichen Raum berät das BMZ bei der Anpassung von Konzepten und Instrumenten zur Armutsbekämpfung im ländlichen Raum. Um Veränderungen der Rahmenbedingungen und bestehende Lernerfahrungen zu analysieren, wurden sieben Regional- und Länderstudien durchgeführt, die unterschiedliche Ansätze von Vorhaben in mehreren Regionen untersuchten. Dabei wurden Ansätze und Aktivitäten insbesondere der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in den folgenden Ländern untersucht: 8

9 3. Regionalstudie Südosteuropa: Albanien Bosnien & Herzegowina Mazedonien Serbien 1. Regionalstudie Zentralamerika: El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 5. Länderstudie Ghana 6. Länderstudie Mali 2. Regionalstudie Südmerika: Brasilien Bolivien Peru 7. Regionalstudie Asien: Laos Kambodscha 4.Regionalstudie Südliches Afrika: Sambia Südafrika Für die Analysen wurde relevante Landes- und Projektliteratur ausgewertet und Interviews mit nationalen und internationalen Projektverantwortlichen und Fachleuten durchgeführt. Annex 4 gibt die Übersicht der Handlungsfelder der untersuchten Vorhaben. Die wichtigsten Ergebnisse aus den sieben Studien werden im Folgenden zusammengefasst. Die Detailstudien befinden sich in gekürzter Form im Anhang. 9

10 2 Territoriale Entwicklung als Konzept Landwirtschaftliche Entwicklung Integrierte Entwicklung Sektorale Entwicklung Entwicklungsansätze für den ländlichen Raum werden bereits seit den 70er Jahren mit unterschiedlichem Erfolg durchgeführt. Die ländlichen Entwicklungsprojekte der 70er und 80er Jahre waren stark auf die Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion durch technische Verbesserungen und Know-how Transfer ausgerichtet. Partner waren vornehmlich Regierungsinstitutionen, zumeist die Landwirtschaftsministerien. Die Landwirte als direkte Nutznießer wurden als Empfänger gesehen, die keinen großen Einfluss auf Planung und Ausführung der Projekte hatten. Die Projekte wurden durch autonome Projektmanagementeinheiten umgesetzt, die meist nur wenig in die lokalen Verwaltungsstrukturen integriert waren. Wirtschaftliche, soziale und institutionelle Nachhaltigkeit waren wenig gegeben. Die sektoralen Landwirtschaftsprojekte der 70er und 80er Jahre wurden in den 80er und 90er Jahren durch große integrierte Projekte der Ländlichen Regionalentwicklung (LRE) oder der Integrierten Ländlichen Entwicklung abgelöst. Klassische LRE-Vorhaben versuchten, ein möglichst umfassendes multi-sektorales Themenspektrum zu bearbeiten. Alle wichtigen Sektoren, die Einfluss auf die Entwicklung hatten, sollten verbessert werden. Partizipative Methoden verbesserten die Einbeziehung der Bevölkerung und die Angemessenheit der Maßnahmen. Regionale und lokale Regierungsstellen und Verwaltungen wurden stärker involviert. Nachhaltigkeit und Wirkungsorientierung gewannen zunehmend an Bedeutung, und die Kooperation von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit (TZ/FZ) wurde verbessert. Ex-post-Evaluierungen einiger dieser LRE-Vorhaben zeigen, dass zum Teil Ergebnisse und Infrastruktur heute noch genutzt und erlernte Methoden angewandt werden, und die Projekte die Lebensbedingungen einer Vielzahl armer ländlicher Haushalte verbessert haben. Nachhaltige Projektwirkungen wurden insbesondere im Gesundheits- und Bildungsbereich, bei der Ernährungssicherung, der Zunahme von Einkommen und der Beschäftigung nachgewiesen. Die positiven Veränderungen wurden vor allem durch den Ausbau der Infrastruktur, die Förderung der Wirtschaft und Innovationen in der Landwirtschaft erreicht. Schwierigkeiten dieser Vorhaben bestanden im komplexen, personalintensiven Management und geringer Nachhaltigkeit auf Ebene der staatlichen Institutionen. Der Unterhalt erstellter Infrastruktur wurde häufig nicht gewährleistet. 1 Ab Mitte der 90er Jahre erfolgte eine weitere Umorientierung auf andere Interventionstypen und bereiche, verbunden mit einem Rückgang der Investitionen in die ländliche Entwicklung von 40% der ODA Anfang der 1980er auf weniger als 10% Ende der 1990er. Vorhaben wurden auf eher sektorale Ansätze zurückgeführt und fokussierten auf Dezentralisierung, außerlandwirtschaftliche Einkommensförderung und Management natürlicher Ressourcen. Diese Projekte wurden seit Beginn der Jahrtausendwende in Programmansätze überführt. Die im Jahr 2000 verabschiedeten Millennium Development Goals (MDG), die zunehmende Globalisierung und die Auswirkungen des Klimawandels, die zunehmende Verarmung insbesondere der ländlichen Bevölkerung sowie die durch die Agrarpreiskrise 2008 ausgelöste Verschlechterung der Nahrungsmittelversorgung in zahlreichen Ländern führten dazu, dass seit kurzem der dringende Bedarf der Entwicklung des ländlichen Raums in den Vordergrund rückt. Bestehende Erfahrungen sollen deshalb ausgewertet werden, um bewährte Elemente der vorangegangenen integrierten und sektoralen Konzepte in einen weiterentwickelten territorialen Ansatz zu kombinieren Meyer & Vorwerk (2005), S. 5ff

11 Box 1: Ansätze ländlicher Entwicklung Während in den 70er Jahren technisch orientierte monosektorale Landwirtschaftsprojekte durchgeführt wurden, griffen die integrierten ländlichen Regionalprojekte der 80er Jahre in verschiedensten Sektoren ein, in denen bedeutende Entwicklungshemmnisse identifiziert wurden. Landwirtschaft ( er) LRE ( er) Sektorale Projekte/Programme ( er) Territoriale Programme Angepasst nach Haas (2010) Im ländlichen Raum durchgeführte Projekte der 90er Jahre waren wiederum eher monosektoral ausgerichtet, wobei verschiedene Sektoren getrennt voneinander gefördert wurden. Territoriale Programme bauen auf den Lernerfahrungen vergangener ländlicher Projekte auf und konzentrieren sich auf wenige Schlüsselsektoren mit hoher Entwicklungswirkung. Das Konzept der Territorialen Entwicklung (TE) befindet sich noch in der Diskussion. Ansätze dazu wurden in den späten 1990er Jahren von zivilgesellschaftlichen und staatlichen Initiativen in Lateinamerika und in Südosteuropa eingeführt. Wichtige im Augenblick in der Diskussion befindliche konzeptionelle Elemente sind: TE geht von einer räumlichen Betrachtungsweise aus. Ein Territorium grenzt sich je nach Zielsetzung wirtschaftlich, naturräumlich, kulturell oder politisch-administrativ ab, wobei die Akteure ein gemeinsames territoriales Bewusstsein für die Notwendigkeit gemeinsamer Aktivitäten besitzen. TE benötigt Vernetzung mit horizontaler als auch vertikaler Kooperation, wobei die Mesoebene die wichtigste Arbeitsebene ist. TE konzentriert sich auf wenige wesentlichen Bereiche, die maximale Hebelwirkungen für die ländliche Entwicklung und Armutsbekämpfung versprechen. Der Territoriale Ansatz stößt Projekte im Sinne von top-down meets bottom-up auf regionaler Ebene an, wobei Partizipation und Subsidiarität beachtet werden, um größtmögliche Eigenverantwortung (ownership) zu fördern. Bedürfnisse der Bevölkerung werden im Gegenstromprinzip von unten nach oben vermittelt und in Planungen aufgenommen. Sechs Prinzipien der territorialen Entwicklung sind: 2 1. Prozessorientierung basierend auf Kommunikation und Aushandlung. 2. Systemischer und multisektoraler Ansatz. 3. Inklusion d.h. Einbeziehung aller gesellschaftlichen Akteure und Gruppen. 4. Strukturierung des Lebens- und Wirtschaftsraums durch tragfähige Zusammenschlüsse mit hoher Eigenverantwortung der Akteure. 5. Interaktion: innerhalb eines Territoriums und zwischen Territorien. 6. Konfliktsensitivität: TE sollte nicht konfliktverschärfend sein. Handlungsfelder können von der Demokratieförderung und Dezentralisierung über die Grundbildung bis zur Verbesserung der Infrastruktur, des Gesundheitswesens und der Steigerung der regionalen Wirtschaftskraft einschließlich der Landwirtschaft sein (siehe auch Annex 3). Aus den verschiedenen Handlungsfeldern werden situationsspezifisch mit Partnern und Zielgruppenvertretern diejenigen ausgewählt, die die besten Wirkungen erwarten lassen und finanziell und wirtschaftlich nachhaltig sind. 2 Territoriale Entwicklung im Ländlichen Raum (2011), S. 10f 11

12 3 Veränderungen der Rahmenbedingungen In den letzten zwei Jahrzehnten gab es wichtige Änderungen in politischer, wirtschaftlicher und ökologischer Hinsicht, die Einfluss auf die zukünftige Entwicklung ländlicher Räume nehmen und Anpassungen der darauf zugeschnittenen Entwicklungskonzepte notwendig machen. Globalisierung Durch die Globalisierung haben regionaler und internationaler Handel zugenommen mit vielfältigen Auswirkungen. Konkurrenzfähige Produzenten können ihre Absätze erhöhen, Nischenmärkte bieten neue Absatzmöglichkeiten für Öko- und Fair Trade Produkte. Der Schutz lokaler Produkte vor externer Konkurrenz nimmt dagegen ab. Einige Länder wie Brasilien, Peru oder Südafrika waren besser auf die Liberalisierung der Märkte eingestellt, während andere wie Mali, Bolivien, Albanien oder Serbien weniger darauf vorbereitet waren. Zunehmend verflechten regionale und internationale Abkommen die Länder untereinander und eröffnen neue Chancen (z.b. EU Beitritt südosteuropäischer Staaten, Freihandelsabkommen). Die zunehmende Verflechtung birgt jedoch auch unvorhersehbare Risiken wie Rohstoffpreisschwankungen oder die internationale Finanzkrise, bei der wenige Verursacher die globale Wirtschaft schädigten. Die Globalisierung führt zu intensiverer Exportorientierung der Landwirtschaft, wodurch ländliche Gebiete attraktiver für Privatinvestitionen werden und die Bedeutung des privaten Sektors in ländlichen Gebieten zunimmt. Daraus können Verbesserungen im Zugang zu Produktionsmitteln, Know-how, Vermarktungsmöglichkeiten u.ä. resultieren oder auch negative Folgen wie Landverknappung für Kleinbauern, soziale Verwerfungen, Preisverwerfungen durch Bioenergiemarkt oder Umweltprobleme auftreten. Klimawandel Demographie, Konflikte, Migration Die globale Erhöhung der Durchschnittstemperatur betrifft alle Staaten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Die Jahresniederschläge nehmen in einigen Regionen zu, während andere Regionen trockener werden. Ganze Anbaugebiete wichtiger Kulturen werden sich verlagern und verändern. Beispielsweise werden die wirtschaftlich wichtigen kühl-tropischen Hochlagen für Arabica-Kaffee sich deutlich verringern. In fast allen Ländern verteilen sich die Niederschläge ungleichmäßiger und die Häufigkeit extremer Ereignisse nimmt zu. Häufigeres Auftreten von Dürren und Überschwemmungen wird in einzelnen Jahren verheerende Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Produktion und das soziale Leben zur Folge haben. Territoriale Entwicklungskonzepte werden sich deshalb deutlich an Klimaanpassungserfordernissen ausrichten müssen. Kontinuierlich zunehmender demographischer Druck verstärkt die Konkurrenz um begrenzte natürliche Ressourcen. Dies hat einerseits zunehmende lokale und regionale Konflikte im Zugang zu Land und Wasser zur Folge. Andererseits zwingen Verarmung und Mangel an Zukunftsperspektiven die ökonomisch aktive Landbevölkerung zur zeitweisen oder dauerhaften Abwanderung in die Städte und Nachbarländer. Alte, Frauen und Kinder sowie weniger Gebildete bleiben zurück. Entwicklungsanstrengungen reichen oft nur aus, um den aktuellen Entwicklungsstand für eine gewachsene Bevölkerung zu erhalten, ohne eine Verbesserung des individuellen Lebensstandards zu ermöglichen. 12

13 Die mangelhafte soziale und wirtschaftliche Infrastruktur in vielen ländlichen Gegenden mindert den Zugang zu sozialen Dienstleistungen (Gesundheit, Schulen, Trinkwasser) und verhindert wirtschaftliche Entwicklungsmöglichkeiten (Straßen, Strom). Andrerseits hat sich die Kommunikationstechnik wesentlich verbessert. Mobilfunknetze erlauben Kommunikation und Internetzugang selbst in abgeschiedenen Dörfern. In zahlreichen Ländern wird seit den 90er Jahren die Dezentralisierung angestrebt. Dadurch wurden inzwischen lokale Strukturen geschaffen, die bei der Umsetzung ländlicher Entwicklungsmaßnahmen einbezogen werden und diese potentiell nach Projektende übernehmen können. Leider fehlt in vielen Ländern der politische Wille, die dezentralen Strukturen mit Entscheidungsbefugnissen und ausreichenden personellen und finanziellen Ressourcen auszustatten, um ihren Aufgaben gerecht werden zu können. Der Privatsektor und die Zivilgesellschaft haben sich als Akteure in den meisten Ländern fester etabliert. Selbst in abgelegenen Gegenden sind heute NROs aktiv, die teils über professionelles Personal verfügen und in nationale und regionale Netzwerke eingebunden sind. Trotz Fortschritten bei Dezentralisierung und teils auch Demokratisierung bestehen in vielen Ländern weiterhin gravierende Mängel im Regierungssystem wie Korruption, unsicherer und unklarer Rechtsrahmen und ineffiziente Administration, um nur einige zu nennen. Es mangelt an Institutionen und Instrumenten, die eine übergreifende Entwicklungsplanung durchführen können. Dies beeinflusst maßgeblich die Entwicklungsmöglichkeiten der ländlichen Gebiete. Veränderungen in den Partnerländern werden durch Veränderungen des internationalen politischen Rahmens begleitet. Durch eine Anzahl internationaler Vereinbarungen hat sich die globale Entwicklungsgemeinde auf gemeinsame Ziele für die soziale Entwicklung, Umwelt und Entwicklungszusammenarbeit festgelegt. So wurden in den 90er Jahren die drei Umweltkonventionen zu Biodiversität, Wüstenausbreitung und Klima verabschiedet. Mit der Verabschiedung der acht Milleniumsentwicklungsziele (MDGs) im Jahr 2000 hat die Weltgemeinde zum ersten Mal verbindliche soziale Entwicklungsziele akzeptiert und mit quantitativen, nachprüfbaren Indikatoren belegt. In den Deklarationen von Rom (2003) und Paris (2005) sowie der Accra Agenda (2008) verpflichteten sich Geber und Nehmer zu effizienterer Verwendung von Entwicklungsmitteln, zur Harmonisierung ihrer Ansätze und Anpassung an die nationalen Politiken und Mechanismen. Fehlende Infrastruktur Dezentralisierung Privatsektor, Zivilgesellschaft Governancemängel Internationale Verpflichtungen Sowohl die in den MDGs eingegangenen Verpflichtungen zur Reduzierung der Armut und Verbesserung der Lebensbedingungen als auch die Umweltkonventionen erfordern neue Anstrengungen im ländlichen Raum, der die Mehrzahl der Armen beherbergt und die natürlichen Ressourcen umfasst, an deren nachhaltiger Bewirtschaftung und Erhaltung die globale Zukunft hängt. 13

14 4 Ergebnisse der Fallstudien Die aktuellen Überlegungen zur territorialen Entwicklung des ländlichen Raumes gehen von einer ausführlichen Potentialanalyse eines Territoriums aus, auf deren Basis sich gegenseitig verstärkende Interventionsfelder ausgewählt werden, die möglichst große Hebelwirkungen zur Erreichung eines definierten Entwicklungszieles haben. Keines der in den Regionalstudien untersuchten Vorhaben lässt sich auf diese Art der ergebnisoffenen Potentialanalyse zurückführen, sondern alle weisen unterschiedlich starke sektorale Ausrichtungen mit mehreren Handlungsfeldern auf. Die Handlungsfelder in den Programmen spiegeln teils die vor Beginn der Programmbildung der deutschen EZ bearbeiteten Sektoren wider. Typische Handlungsfelder der untersuchten Programme waren: Natürliches Ressourcenmanagement und Landwirtschaft (Management von Wassereinzugsgebieten in Rumänien, El Salvador, Honduras und Guatemala, Küstenzonenmanagement in Kroatien, landwirtschaftliche Vermarktungssysteme in Rumänien und Bulgarien, Forstmanagement und Landwirtschaft in Bolivien, Ghana, Honduras, Mali, Nicaragua und Südafrika), Unterstützung der Dezentralisierung (z.b. PACT Mali, PROMUDE El Salvador, SDI Sambia, Dezentrale Regierungsführung und Armutsbekämpfung in Bolivien), Private und kommunale Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung (z.b. Bulgarien, Rumänien, Kroatien, Mazedonien, Bosnien-Herzegowina, ländlicher Tourismus in Montenegro, ländlicher Handel und Vermarktung in Ghana), Erstellen wirtschaftlicher und sozialer Infrastruktur (z.b. kommunale und ökonomische Infrastruktur in Mali, Peru und Brasilien). Einige der in den untersuchten Programmen gemachten Lernerfahrungen besitzen übergreifende Gültigkeit. Diese sind im nächsten Kapitel zusammengefasst. Andere Lernerfahrungen sind eher spezifisch für einzelne Handlungsfelder und sind in den Kapiteln 4.2 bis 4.5 dargestellt. Typische Instrumente, die in den untersuchten Vorhaben Anwendung fanden, werden jeweils am Ende der Kapitel aufgeführt. 4.1 Übergreifende Erfahrungen ERFAHRUNG 1: Der Mehrebenen-Ansatz hat sich als leistungsstarker Ansatz für die Territoriale Entwicklung bewährt, um rechtliche und politische Rahmenbedingungen zu fördern. Er kann optimal durch deutsche Durchführungsorganisationen umgesetzt werden. Box 2: Beispiel eines Mehrebenen-Ansatzes Ein Programm unterstützt auf der untersten Ebene das Management von kleinen Wassereinzugsgebieten durch die darin wirtschaftenden landwirtschaftlichen Betriebe. Auf der Kreisebene werden Strategien und Planungen zur Organisation der Betriebe eines Wassereinzugsgebietes und zur Umsetzung von Maßnahmen unterstützt sowie das Fachpersonal darin ausgebildet. Auf nationaler Ebene werden die notwendigen Anpassungen der Gesetzgebung und Verwaltungsvorschriften erleichtert, die eine landesweite Ausdehnung des Ansatzes fördern. Quelle: Fernandez & Feliciani (2010), S. 12 Die Einbeziehung und Nutzung aller administrativen Ebenen sowie von staatlichen, zivilgesellschaftlichen und privaten Partnern bei der Durchführung eines Programmes erwies sich als bewährtes Konzept und Alleinstellungsmerkmal der deutschen EZ. 3 Es ermöglicht, die verschiedenen Kernkompetenzen der bisherigen deutschen EZ Organisationen 4 optimal 14 3 Fernandez & Feliciani (2010), S. 12; Haas (2010), S. 26, 4 GTZ, InWent und DED sind seit in der neuen Gesellschaft für Internationale Entwicklung (GIZ) zusammengefasst.

15 komplementär einzusetzen (Basisarbeit durch DED, Beratung durch GIZ, Investitionskomponenten durch KfW und Weiterbildung durch InWent). 5 Durch den Mehrebenen-Ansatz können politisch-strategische Zielsetzungen und basisorientierte Umsetzung verknüpft werden (top-down meets bottom-up), wobei der rechtlichadministrative Rahmen an die Praxis angepasst werden kann und die basisnahe Umsetzung durch verbesserte Rahmenbedingungen begünstigt wird. Er intensiviert die Kommunikation zwischen den Ebenen und zwischen Stakeholdern und verbessert die Kohärenz von Politik und deren Planung und Umsetzung. Geberprogramme sollten dabei so gestaltet sein, dass sie durch nationale und sektorale Programme des Partners absorbiert werden können beziehungsweise in diese eingebettet sind. Die Arbeitsschwerpunkte im Mehrebenen-Ansatz können vergleichsweise flexibel nach Bedarf zwischen den verschiedenen Ebenen variiert werden. Einerseits können beispielsweise kostenintensive Umsetzungen an der Basis entsprechend der vorhandenen Mittel entweder flächendeckend sein oder bei geringer Mittelverfügbarkeit auf Pilotaktionen konzentriert werden. Andererseits muss die Beratung auf Meso- oder Makroebene nicht notwendigerweise permanent sein, sondern kann intermittierend nach Bedarf erfolgen. Dafür sollten alle Programme ein geeignetes Politikberatungsinstrument stand-bye zur potentiellen Anwendung verfügbar haben. Der Mehrebenen-Ansatz benötigt ausreichend staatliche und kommunale Kapazitäten als Kooperationspartner sowie rechtliche Vorgaben und kompatible Planungsinstrumente auf allen Ebenen. Als wichtig hat sich auch der grundsätzliche Wille der Zentralregierung zu Abgabe von Entscheidungsbefugnissen und Finanzmittel an dezentrale Strukturen erwiesen. Neue, durch Programme gegründete Strukturen waren häufig nicht nachhaltig und teils auch nicht rechtlich legitimiert. Deshalb sollten neue Strukturen nur gegründet werden, wenn sie gesichert durch nationale Institutionen übernommen werden oder wenn sie auf die Gründung geeigneter Strukturen hinarbeiten. Gegründete Komitees zur Einbeziehung von Zielgruppen, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft wurden in Zentralamerika häufig durch Regierungsvertreter dominiert und dadurch in ihrer integrativen Zielsetzung gemindert. Auch im Südlichen Afrika bestand die Tendenz, die Maßnahmen zu stark auf staatliche Strukturen auszurichten. In zentralistisch-sozialistisch organisierten Staaten wie Laos erwies sich der Wille, Entscheidungen und Finanzmittel zu delegieren, als begrenzend. Durch die Konzentration von Ausbildungsmaßnahmen und die starke Beteiligung staatlicher Dienststellen wurde die Teilhabe anderer Stakeholder geschwächt. Die Wirksamkeit von Pilotprojekten war begrenzt. Diese wurden häufig nicht weiter durch den Partner repliziert, da dieser nicht über ausreichende Ressourcen verfügte beziehungsweise Pilotmaßnahmen so unangepasst aufwändig waren, dass sie nicht ausgeweitet werden konnten. Pilotprojekte tendierten weiterhin dazu, verfügbare Ressourcen zu absorbieren, wodurch Nichtpilotregionen benachteiligt wurden. Instrumente:» Training von Stakeholdern auf Miko-, Meso- und Makroebene,» Politikberatung,» Unterstützung integrierter lokaler und regionaler Planungen,» Gründung und Koordination von Komitees zur Beteiligung aller Stakeholder,» Tandembildung und temporärer Austausch von kommunalen Beamten mit Beamten der Sektorministerien. 5 Haas (2010), S. 26; Noleppa & Panic, S

16 4 Ergebnisse der Fallstudien ERFAHRUNG 2: Die in vielen Ländern verbesserte Akteurslandschaft im ländlichen Raum (dezentrale Körperschaften, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft) eröffnet neue Potentiale aber auch Risiken In vielen Ländern haben die Politiken und Partnerschaften der vergangenen Dekaden zu einer wesentlich differenzierteren Institutionen- oder Akteurslandschaft beigetragen. So gibt es in Ländern mit Entwicklungsschwerpunkten in Dezentralisierung und Demokratisierung gewählte Gebietskörperschaften und zivilgesellschaftliche Organisationen. In Ländern, in denen die Vermarktung von Produkten über Wertschöpfungsketten gefördert wurde, gibt es inzwischen eine stärkere Präsenz von privatwirtschaftlichen Strukturen wie beispielsweise Unternehmer- oder Erzeugerorganisationen oder auch Landwirtschaftkammern. Die Entwicklung ländlicher Räume sollte heute von diesen neuen Organisationen und Strukturen eigenverantwortlich mitgetragen werden. Jedoch sind diese Strukturen noch schwach und zumeist schlecht vernetzt. Gemeinden kommen ihren Funktionen häufig nur unvollständig nach. Dabei benötigen manche Aufgaben sogar gemeindeübergreifende Anstrengungen und Zusammenschlüsse wie z.b. Zweckverbände. Gute Beispiele hierfür finden sich in Mali, wo runde Tische als Abstimmungsgremien oder Entwicklungsinstitutionen (Wirtschaftsförderungsagentur etc.) gefördert werden und die Einführung von Nutzungsvereinbarungen für die Bewirtschaftung von Gemeinschaftsflächen unterstützt wird. 6 Die aktuelle Akteurslandschaft eröffnet zusätzliche Potentiale: Sensibilisierungs- und Fortbildungsmaßnahmen zur Aufklärung und Information der Bevölkerung können auf eine breitere Grundlage gestellt werden, lokales Engagement und Ownership können verbessert und genutzt werden, und lokale Strukturen können potentiell Maßnahmen nach Programmende erhalten oder sogar weiterführen, wodurch die Nachhaltigkeit gefördert wird. Jedoch gehen mit der Einbeziehung der dezentralen Strukturen auch Risiken einher: die Nachhaltigkeit durch die dezentralisieren Körperschaften wird nur gefördert, wenn die Zentralregierung diese aktiv und glaubwürdig durch die Übergabe von Verantwortlichkeiten und Budgets unterstützt und effiziente Mechanismen zur Kontrolle eingeführt sind. ERFAHRUNG 3: Kommunikation und Partizipation aller Stakeholder durch im Prozess angepasste Instrumente fördern die Teilhabe der Nutznießer und die Nachhaltigkeit von Maßnahmen zur territorialen Entwicklung. Sie können noch breiter angewandt werden. Territoriale Entwicklung arbeitet auf verschiedenen Ebenen mit einer Vielzahl von Stakeholdern. Aktive Einbeziehung aller Stakeholder aus Regierung, Zivilgesellschaft (NRO, Basisorganisationen) und Privatwirtschaft in die Planung und Umsetzung von Maßnahmen ist notwendig, um deren Akzeptanz, Angepasstheit und Transparenz zu erhöhen und Eigenbeteiligung und Nachhaltigkeit zu stärken. Gleichzeitig werden durch die Partizipation die (Selbsthilfe-)Kapazitäten aller Beteiligten gefördert, insbesondere in den Bereichen Organisation, Analyse, Planung, Projektmanagement und Monitoring. Die intensive Kommunikation während partizipativer Prozesse begünstigt die Vernetzung von Partnern. Die dadurch entstehenden Informationskanäle haben katalysierende und beschleunigende Wirkungen auf Entwicklungsaktivitäten, wobei informelle Informationskanäle sich häufig als wichtiger erweisen als formale Informationsmechanismen. Wichtig in den analysierten Vorhaben war es, die partizipativen Ansätze und Instrumente spezifisch an die jeweiligen Situationen anzupassen und weiterzuentwickeln, wodurch sie teils auch nach Programmende weiterverwendet werden. Mechanische Verwendung vorgefertigter Ansätze war nicht erfolgreich Bartholdi (2010), S. 20 und 29

17 Während viele der Projekte partizipative Ansätze verwendeten, war die Beteiligung der Frauen noch verbesserungswürdig. Insgesamt waren die Vorhaben auch noch zu stark auf staatliche Strukturen ausgerichtet, während die Beteiligung von Zivilgesellschaft weniger ausgeprägt war. Ergebnisse aus dem südafrikanischen Raum zeigen, dass gerade im ländlichen Raum die Organisationsentwicklung bei Basisgruppen ein wichtiges Element der territorialen Entwicklung war, wobei NROs eine entscheidende Rolle spielten. Allerdings ist diese Aufgabe aufwändig angesichts unzureichend demokratisch legitimierter und organisierter Strukturen. Dennoch wird der Förderung existierender Strukturen eine bessere Erfolgschance eingereicht im Vergleich zur Gründung neuer eigener Strukturen, die wenig nachhaltig waren. 7 Die Beteiligung von Frauen war verbesserungswürdig, ebenso die des Privatsektors. Die Beteiligung staatlicher Strukturen erbrachte weniger nachhaltige Ergebnisse, verursacht durch Brain-drain fortgebildeten Personals, Ressourcenmangel und ineffizienter Organisation. Andrerseits besteht ein gewisses Risiko, durch partizipative Ansätze mandatierte staatliche Institutionen zu substituieren, falls diese nicht aktiv einbezogen werden. Zu starke Betonung von Sozialtransfers bei der Zusammenarbeit mit Basisgruppen war kontraproduktiv und schuf Abhängigkeiten (Geber-Abhängigkeitssyndrom). 8 Ergebnisse aus Ghana bestätigen die Notwendigkeit partizipativer Ansätze, wobei die Partizipation möglichst alle Gruppen umfassen und nicht zu stark auf Teilgruppen (z.b. arme Haushalte) fokussiert werden sollte. 9 Auch in Zentralamerika wurden partizipative Ansätze wirksam angewendet, wobei jedoch deren Nachhaltigkeit nach Programmende gering eingeschätzt wurde. Beteiligte Institutionen führten nur wenige der Methoden auch nach Programmende weiter. Ad-hoc Komites, die zur institutionellen und zivilgesellschaftlichen Partizipation gegründet wurden, waren häufig regierungsdominiert und hatten nur geringe Chancen auch in anderen, nicht durch die GIZ geförderten Regionen repliziert zu werden. 10 In Ländern mit wenig existierender Zivilgesellschaft wie beispielsweise Laos fehlt durch die Entscheidungsbegrenzung auf die (zentralistische) Administration das partizipative Element, welches für erfolgreiche, nachhaltige Territorialentwicklung benötigt wird. Um partizipative Prozesse durchzuführen, sind umfangreiche Fortbildungsprogramme notwendig. Erfahrungen aus Laos und Kambodscha, aber auch anderen Fallstudien, belegen den hohen Wert von Fortbildungsreisen und Austauschbesuchen innerhalb der Länder, aber auch regional und international. Diese dienen als Augenöffner und zum Verständnis neuer Konzepte. Dabei bietet sich auch Deutschland als Studienland an, insbesondere für die Bereiche Dezentralisierung, Wirtschaftsförderung und Regionalplanung. Um die Motivation von Teilnehmern an partizipativen Prozessen aufrecht zu erhalten, bieten sich zu Beginn gemeinsamer Aktivitäten quick-win Aktionen an, die schnelle Erfolgserlebnisse liefern. In den partizipativen Prozessen tritt die TZ nicht nur als Vermittler von kapazitätsfördernden Maßnahmen auf, sondern hat eine wichtige Rolle als Prozessmoderator, Facilitator und Makler bei Aushandlungsprozessen. Instrumente:» Partizipative Analysen (PRA, RRA, MAPP, PEA, PDA, PDE+D etc.)» Beratung bei Planung, Umsetzung und Monitoring» Partizipative Entwicklung von kommunalen oder regionalen Entwicklungsplänen» Integrierte Entwicklungsplanung durch Integration lokaler bottom-up Planungen mit regionalen oder nationalen top-down Planungen» Gemeinsame Umsetzung (joint implementation)» Modelle für gemeinschaftliches Management von Ressource (z.b. community forestry, Managementkomitees für Wassereinzugsgebiete, Weidegebiete, Schulen etc.)» Organisationsberatung für Basisgruppen und NROs» Studienreisen, exposure visits» Vernetzung, Kommunikation, Know-how Management, Handbücher» Runde Tische, Fazilitation und Mediation 7 Haas (2010), S Haas (2010), S. 4, 11 9 Inkoom, S Fernandez & Feliciani (2010), S

18 4 Ergebnisse der Fallstudien ERFAHRUNG 4: Territoriale Entwicklungsansätze benötigen lange Laufzeiten und Kontinuität, um einen systemischen, multi-sektoralen Ansatz aufbauen und kontinuierlich an sich verändernde Bedingungen anpassen zu können. Territorien sind keine institutionsleere, weiße Zonen, sondern bestehen aus einem Geflecht staatlicher, privater und zivilgesellschaftlicher Strukturen sowie im Fall von Partnerländern externen Gebern, die alle mit der Umsetzung unterschiedlichster Geschäfts- und Entwicklungsaktivitäten und -zielen beschäftigt sind. Die verschiedenen Akteure auf gemeinsame Ziele, komplementäre Aufgaben und abgestimmte Umsetzung einzuregeln, erfordert beträchtlichen Abstimmungs- und Koordinationsaufwand. Selbst bei hoher Kooperationsbereitschaft aller Beteiligten benötigen die Anpassungsprozesse Zeit, da unterschiedlichste und teils langwierige Planungs- und Projektzyklen beachtet werden müssen. Laufende Projekte können nicht kurzfristig umgesteuert werden; neue Vorhaben benötigen teils mehrere Jahre Vorbereitungszeit. Lange Laufzeiten und Präsenz eigenen Personals sind im Vergleich mit anderen Gebern ein wichtiger Vorteil der deutschen EZ, der insbesondere bei der territorialen Entwicklung Bedeutung hat, wo komplexe, multi-sektorale Maßnahmen mit einer Vielzahl Beteiligter auf verschiedenen Ebenen durchgeführt werden. Ein besonders langer Atem wird benötigt, wenn Vorhaben Staatsreformen wie beispielsweise die Dezentralisierung unterstützen. Die Notwendigkeit langer Laufzeiten von 10 bis 15 Jahren wird durch den BMZ Referenzrahmen zur ländlichen Entwicklung (2001) bestätigt: Ländliche Entwicklung hat längerfristigen Charakter. Es ist von zehn bis 15 Jahren Förderzeit auszugehen. Kurzfristig spektakuläre Erfolge sind nicht zu erwarten. 11 Lange Laufzeiten sollten einerseits genügend Flexibilität beinhalten, um sich an wechselnde Rahmenbedingungen anzupassen. Dies beinhaltet auch die Möglichkeit, lokal bestehende Konzepte zur territorialen Entwicklung, wie dies in Südamerika der Fall ist, integrieren zu können. 12 Andererseits wird strategische Kontinuität benötigt, um erfolgreich Wirkungen zu erreichen. In Sambia wurden häufige, durch BMZ geforderte oder intern beschlossene, Strategiewechsel über einen Zeitraum von 10 Jahren zum Risiko für den Projekterfolg. Längere Förderphasen wurden auch hier als notwendig erachtet. 13 In Ghana betrug die Förderdauer einiger Maßnahmen nur zwei Jahre, was ungeeignet war. 14 In Südosteuropa wurden übliche Laufzeiten von 1 bis 3 Jahren als unzureichend bewertet. 15 Eine derartige Kontinuität der Entwicklungsanstrengungen kann von den meisten Geldgebern nicht gewährleistet werden. Die Mehrzahl verwendet Laufzeiten von drei bis fünf Jahren. Daraus folgert, dass die benötigte langfristige Kontinuität hauptsächlich durch die nationalen Akteure erfolgen muss. Die Planung territorialer Maßnahmen sollte jedoch modulare Elemente beinhalten, die den verschiedenen Gebern, die an ihre Projektzyklen angepassten, kurz- bis mittelfristigen Unterstützungsmaßnahmen ermöglichen. ERFAHRUNG 5: Ländliche Entwicklungsansätze zielen häufig auf Zonen mit weitestgehend armer Bevölkerung ab. Dennoch sind Armutswirkungen nicht automatisch gesichert. Territoriale Entwicklungsansätze haben trotz ihrer Arbeit in benachteiligten Regionen häufig nur wenige oder keine Fördermaßnahmen für die Ärmsten der Armen (Alte, Kranke, alleinerziehende Frauen). Durch landwirtschaftliche Maßnahmen werden diese Gruppen beispielsweise nicht erreicht, da sie keinen oder unzureichenden Zugang zu Land und/oder Arbeitskraft haben. Da sich Vorhaben der Territorialen Entwicklung verstärkt an Potentialen orientieren sollen, besteht ein erhöhtes Risiko, systematisch die ärmsten Gruppen, die kaum BMZ (2001), S Hess (2010), S Haas (2010), S. 24f 14 Inkoom (2010), S Noleppa & Panic (2010), S. 26

19 Potentiale haben, auszuschließen. Aktivitäten für diese Gruppen müssen deshalb gezielt innerhalb territorialer Programme oder durch Zusatzprogramme geplant werden (z.b. Sozialtransfers, Schulspeisung, cash for work). In Zentralamerika wurde die Armutswirkung territorialer Ansätze im ländlichen Raum als limitiert bewertet, da die Programme letztlich nur in kleinen Regionen tätig werden, und eine Replikation in anderen Landesgebieten nicht erfolgt. Allerdings werden die Geberprogramme häufig in Gebiete mit geringer Präsenz des Staates dirigiert, wodurch sie auf ein hohes Nachfrageniveau treffen, was sowohl positive als auch negative Ausprägungen haben kann. Einerseits kann mit der hohen Nachfrage nach Entwicklungsdienstleistungen ein hohes Engagement der Zielgruppen verbunden sein. Andererseits können Programme durch starke Nachfrage nach Leistungen außerhalb ihres Portfolios überfrachtet werden. Staatliche Mittel können durch den Einsatz der Geberprogramme auf andere Gebiete konzentriert werden, was wiederum in positiver (höhere Mittelverfügbarkeit) oder negativer Weise (Günstlingswirtschaft) geschehen kann. Bei diesen Gebietsaufteilungen werden häufig nicht die entsprechenden Vorbereitungen durch die Regierung getroffen, um nach Ende der Geberunterstützung die Ergebnisse zu konsolidieren oder weiterzuführen. 18 Instrumente:» Zielgruppenanalyse,» Gender- und Armutsanalyse aller Maßnahmen. ERFAHRUNG 6: Territoriale Programme sollten eine breite, multisektorale Analyse verwenden, um Schlüsselsektoren mit hoher entwicklungspolitischer Hebelwirkung für ihre Maßnahmen auszuwählen. Die Mehrzahl der untersuchten Programme war auf einen Hauptsektor ausgerichtet. Zusatzkomponenten in anderen Sektoren wurden jedoch hinzugefügt, was zeigt, dass ein multisektoraler Ansatz von den meisten Programmen als hilfreich erachtet wird. Um nicht den Fehler vorangegangener komplexer LRE Vorhaben zu wiederholen, sollten jedoch nicht alle Sektoren, die Einfluss auf Entwicklung haben, gleichzeitig gefördert werden, sondern die Aktivitäten auf diejenigen Sektoren konzentriert werden, die die größte Hebelwirkung zum Erreichen der definierten Entwicklungsziele besitzen (Schlüsselsektoren). Die Schlüsselsektoren oder Handlungsfelder sollten bei neu zu konzipierenden Programmen zumindest in der Angangsphase weitestgehend offen sein und deren Auswahl auf Basis einer gründlichen Potentialanalyse eines Raumes vorgenommen werden, die die bestehenden Erfahrungen laufender Vorhaben selbstverständlich einbezieht. 17 Kriterium für die Auswahl von Zonen für die territoriale Entwicklung müssen neben Armutskriterien verstärkt vorhandene Entwicklungspotentiale sein. Langfristig kann Nachhaltigkeit und Unabhängigkeit von der Gebergemeinschaft dann erzielt werden, wenn die Entwicklung von innen heraus finanzierbar wird. Dies ist für Gebiete mit höherem Entwicklungspotential leichter zu erreichen, weshalb es sinnvoll sein kann, zunächst Verbesserungen in diesen Gebieten anzustreben. 18 Dabei sollten außer den ländlichen Gebieten auch rurale Zentren einbezogen werden. 19 Andere Kriterien wie beispielsweise die Gebietsaufteilung unter Gebern oder technische Kriterien (z.b. Vorhandensein kleiner Wassereinzugsgebiete) treten in den Hintergrund. 16 Fernandez & Feliciani, S. 15/16 17 Haas (2010), S. 27; Noleppa & Panic (2010), S Noleppa & Panic (2010), S Inkoom (2010), S. 3 19

20 4 Ergebnisse der Fallstudien ERFAHRUNG 7: Höhere Bereitschaft zur Geberkoordination und kooperation werden benötigt unter Federführung der nationalen Regierung. Durch die Vereinbarungen von Rom und Paris zur effizienteren Mittelverwendung durch Harmonisierung und Koordination von Entwicklungsanstrengungen sowie Anpassung an nationale Mechanismen ist die Bereitschaft zur Zusammenarbeit unter Gebern insgesamt größer geworden. Durch die Bildung regionaler Instrumente und Institutionen, mit denen auf supranationaler Ebene zusammengearbeitet werden kann, wird dies teils ebenfalls erleichtert. 20 Dennoch sind in der Praxis immer noch große Schwächen bei der Koordination und Zusammenarbeit von Gebern feststellbar. Verschiedene Organisationen arbeiten in einem Gebiet mit geringer Abstimmung untereinander und mit den zentralen oder lokalen Regierungsgremien und mit unterschiedlichsten Konzeptionen. 21 Selbst verschiedene Umsetzungsorganisationen eines Gebers (deutsche EZ, UN, EU) sind untereinander teils unzulänglich koordiniert. Dieselben Mängel können auch auf Seite der Partnerländer festgestellt werden, wo verschiedenen Ministerien in einer Zone ohne Koordination arbeiten. Durch die große Anzahl Beteiligter unterschiedlicher Ebenen ist der Koordinationsbedarf bei Programmen der territorialen Entwicklung jedoch besonders hoch, wobei die Aufgabe der Koordination auch wegen der benötigten langen Laufzeiten von der nationalen Seite wahrgenommen werden muss. 22 Ein interessanter allerdings geberinitiierter Ansatz zur Koordination wurde in Ghana durchgeführt. Dort verständigten sich die wichtigsten Geber darunter Internationaler Währungsfonds, Weltbank, Europäische Union, britische Kooperation (DfID) und GIZ auf die Joint Assistance Strategy (JAS). Die JAS war ein gemeinsamer strategischer Orientierungsrahmen zur Unterstützung der ghanaischen Armutsreduzierungsstrategie. In einer Matrix wurden die unterschiedlichen Bereiche festgelegt, die die verschiedenen Geber in Bezug auf die nationale Armutsstrategie unterstützten. Die Matrix wurde auch zum Monitoring genutzt. Gleichzeitig diente die JAS als Plattform, um die verschiedenen konzeptionellen Ansätze zu diskutieren und mit den nationalen Mechanismen zu harmonisieren. Die Planbarkeit, Transparenz und Qualität der verschiedenen Geberbeiträge konnten durch die Abstimmung verbessert werden Handlungsfeld Landwirtschaft und Management natürlicher Ressourcen ERFAHRUNG 8: Die Förderung der Landwirtschaft und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen sind unverzichtbar für die Entwicklung ländlicher Gebiete. Die Mehrheit der ländlichen Bevölkerung lebt maßgeblich von der Landwirtschaft oder den natürlichen Ressourcen. Innovative Maßnahmen zur Unterstützung der Landwirtschaft und des Managements natürlicher Ressourcen tragen zur Modernisierung und Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion, zur Verbesserung der Ernährungssicherung und im Fall von Marktzugang zu höheren Einkommen bei. Wo Nischen für den Absatz lokaler Produkte geschaffen werden konnten, wurde sowohl die landwirtschaftliche Vielfalt (Agrobiodiversität) als auch die natürliche Vielfalt (Biodiversität) geschützt (Schutz durch Nutzung), wodurch teils weitere Nebeneinnahmen aus Öko- oder Ethnotourismus generiert werden konnten. Weitere Einkommenserhöhungen sind durch die Verbindung von nachhaltigem Ressourcenmanagement/-schutz mit ökonomischen Anreizen möglich wie beispielsweise durch Umweltzahlungen, Managementbeteiligungen und Nutzungsrechte lokaler Gemein Fernandez & Feliciani (2010), S. 19, Haas (2010), S. 31; Noleppa & Panic (2010), S Haas (2010), S Inkoom (2010), S. 13f, G-JAS (2007)

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