Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie: Herausforderungen für die Demokratietheorie

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2 Wolfgang Streeck (Hg.) Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie: Herausforderungen für die Demokratietheorie Campus Verlag Frankfurt/New York

3 Schriften des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung Köln, Sonderband Die Deutsche Bibliothek CIP-Einheitsaufnahme Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie: Herausforderungen für die Demokratietheorie / Wolfgang Streeck (Hg.). Frankfurt/Main; New York: Campus Verlag, 1998 (Schriften des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, Köln; Sonderband) ISBN Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Copyright 1998 Campus Verlag GmbH, Frankfurt/Main. Umschlaggestaltung: Atelier Warminski, Büdingen DTP: Jeanette Störtte, Köln Druck und Bindung: KM-Druck, Groß-Umstadt Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier. Printed in Germany

4 Inhalt Die Autoren 7 Wolfgang Streeck Einleitung: Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie? 11 David Held Rethinking Democracy: Globalization and Democratic Theory 59 John Ruggie Globalization and the Embedded Liberalism Compromise: The End of an Era? 79 Claus Offe Demokratie und Wohlfahrtsstaat: Eine europäische Regimeform unter dem Streß der europäischen Integration 99 Jean-Marie Guéhenno From Territorial Communities to Communities of Choice: Implications for Democracy 137 Fritz W. Scharpf Demokratie in der transnationalen Politik 151 Joshua Cohen und Joel Rogers Can Egalitarianism Survive Internationalization? 175 Michel Albert Die Zukunft der Sozialmodelle des europäischen Kontinents 195

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6 Die Autoren Michel Albert ist Mitglied des Conseil de la Politique Monétaire der Bank von Frankreich. Nach seiner Promotion in Rechtswissenschaften und dem Abschluß der Ecole Nationale d Administration ging er als Inspecteur Général des Finances in den Staatsdienst. Von 1967 bis 1981 war er Leiter des Commissariat du Plan wurde er Präsident der Versicherungsgesellschaft Assurances Générales de France. Im Anschluß daran war er über mehrere Jahre Vorsitzender des Internationalen Verbandes Christlicher Unternehmer wurde Albert in die Akademie der Geistes- und Politikwissenschaften aufgenommen. Sein Buch Capitalisme contre capitalisme (1991) wurde in 19 Sprachen übersetzt. Joshua Cohen ist Professor der Philosophie und Politischen Wissenschaft und Vorsitzender des Departments für Politikwissenschaften am Massachussetts Institute of Technology in Cambridge, USA. Seine Forschungsschwerpunkte sind politische Philosophie, Gesellschaftstheorie und die Philosophie der Sozialwissenschaften. Joshua Cohens neuester Aufsatz,»Democracy and Liberty«, erscheint in Deliberative Democracy (Hrsg. Jon Elster, 1998). Cohen ist Herausgeber beziehungsweise Mitherausgeber zahlreicher Bücher, darunter Constitutionalism, Democracy, and State Power: Promise and Performance, vier Bände (mit Archon Fung, 1996), For Love of Country? Debating the Limits of Patriotism (1996), Feminism and Multiculturalism (mit Matthew Howard und Martha Nussbaum, im Erscheinen), The New Inequality, and What To Do About It (mit Joel Rogers, im Erscheinen) und Representing Us All (mit Joel Rogers, im Erscheinen). Jean-Marie Guéhenno ist seit 1995 Direktor der internationalen Abteilung des französischen Rechnungshofes, des Cour des Comptes. Vorher war er Botschafter beim Ständigen Rat der Westeuropäischen Union in London und Leiter des politischen Planungsstabs im französischen Außenministerium. Neben zahlreichen Artikeln in Zeitungen wie Le Monde, Herald Tribune, Der Spiegel und

7 Politique internationale veröffentlichte er 1993 das vieldiskutierte Buch La fin de la démocratie (Das Ende der Demokratie, 1994). David Held ist Professor of Politics and Sociology an der Open University in Milton Keynes, England. Er arbeitet über den Bedeutungswandel von Demokratie im Kontext einer globalen Wirtschaft und sich ändernder Strukturen internationaler Politik. Veröffentlichungen: Models of Democracy (1987, 2. Auflage 1997), Political Theory and the Modern State (1990), Political Theory Today (Hrsg., 1991), Cosmopolitan Democracy (hrsg. mit D. Archibugi, 1995), Democracy and the Global Order (1996). Claus Offe ist Professor für Politikwissenschaft und Inhaber des Lehrstuhls für Politische Soziologie und Sozialpolitik an der Humboldt-Universität zu Berlin. Zu seinen Veröffentlichungen gehören: Arbeitsgesellschaft: Strukturprobleme und Zukunftsperspektiven (1984), Contradictions of the Welfare State (1984), Disorganized Capitalism (1985), Der Tunnel am Ende des Lichts: Erkundungen der politischen Transformation im Neuen Osten (1994), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie: Politik und Soziologie der Mehrheitsregel (hrsg. mit B. Guggenberger, 1984), Modernity and the State: East, West (1996), Institutional Change in Post-Communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea (mit Jon Elster und Ulrich K. Preuss, 1998). Joel Rogers ist Professor für Soziologie sowie Rechts- und Politikwissenschaften an der Universität von Wisconsin-Madison und leitet dort das Center on Wisconsin Strategy (COWS), ein politisches Forschungszentrum für regionale Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. Die Themen seiner Veröffentlichungen sind amerikanische Politik, politische Theorie, Gewerkschaften und Wirtschaftspolitik. Rogers ist Berater der demokratischen Fraktion im Senatsausschuß für Arbeit und war bis vor kurzem Mitglied einer Expertenkommission des Office of Technology Assessment (OTA) zur Produktivitätsverbesserung im Dienstleistungssektor. Zu seinen Veröffentlichungen gehören: The Hidden Election (mit T. Ferguson, 1981), Right Turn (mit T. Ferguson, 1986), On Democracy (mit Joshua Cohen, 1983) und die vor kurzem erschienenen Bücher Works Councils: Consultation, Representation and Cooperation in Industrial Relations (hrsg. mit Wolfgang Streeck, 1995), und Associations and Democracy (mit Joshua Cohen, 1995). John Gerard Ruggie ist Burgess Professor of Political Science and International Affairs an der Columbia University, New York. Dort war er Dean der School of International and Public Affairs. Er berät die amerikanische Regierung und die UNO und war 1997/98 Special Assistant des Generalsekre-

8 tärs der Vereinten Nationen. Veröffentlichungen über die Außenpolitik der USA, internationale politische Ökonomie, internationale Umweltpolitik, Sicherheitsfragen, internationale Organisationen und die Theorie internationaler Beziehungen, darunter Winning the Peace: America and World Order in the New Era (1996) und Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization (1998). Fritz W. Scharpf ist Direktor am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln. Forschungsschwerpunkte sind Politikverflechtung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, Arbeitsmarktpolitik, vergleichende politische Ökonomie von Inflation und Arbeitslosigkeit in Westeuropa, Föderalismus und europäische Integration und Anwendungsmöglichkeiten der Spieltheorie. Veröffentlichungen: Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa (1987), Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa (1994), Governance in the European Union (mit G. Marks, P. Schmitter und W. Streeck, 1996), Games Real Actors Play (1997), Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch? (erscheint 1999). Wolfgang Streeck ist Direktor am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln und war bis 1995 Professor für Soziologie und industrielle Beziehungen an der Universität von Wisconsin in Madison. Seine Forschungsschwerpunkte sind vergleichende politische Ökonomie, europäische Integration und vergleichende industrielle Beziehungen. Zu seinen neueren Veröffentlichungen zählen Social Institutions and Economic Performance (1992), Works Councils: Consultation, Representation and Cooperation in Industrial Relations (hrsg. mit Joel Rogers, 1995), Governance in the European Union (mit G. Marks, F.W. Scharpf und P. Schmitter, 1996) und Political Economy of Modern Capitalism (hrsg. mit Colin Crouch, 1997).

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10 Einleitung: Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie? Wolfgang Streeck Globalisierung, Nationalstaat und Demokratie Die Folgen wirtschaftlicher Internationalisierung für den Nationalstaat sind mittlerweile Gegenstand einer reichen Literatur; die für die Demokratie sind es erstaunlicherweise nicht. Dabei sind die beiden Themen alles andere als dasselbe, ohne daß sie deshalb nichts miteinander zu tun hätten. Die Zukunft des Nationalstaats in einer internationalisierten Wirtschaft ist umstritten; Vorhersagen seines robusten Überlebens stehen neben Mitteilungen über sein bereits eingetretenes Ende. Aber was immer gelten mag, gute Nachrichten für den Nationalstaat sind nicht notwendig gute Nachrichten für die Demokratie, ebensowenig wie ein Ende des Nationalstaats für jeden auch ein Ende der Demokratie wäre. Daß die Globalisierung der Wirtschaft oder vorsichtiger: ihre Internationalisierung den Nationalstaat unterminiert, ist eine Vermutung, die keineswegs universell geteilt wird. Einflußreiche Autoren haben die europäische Integration im Gegenteil als»rettung des europäischen Nationalstaats«beschrieben (Milward 1992). Aus der Perspektive insbesondere von Theorien der internationalen Beziehungen erweitert die zunehmende Einbindung der Nationalstaaten in internationale Organisationen und Mehrebenensysteme (Scharpf 1985; Scharpf 1994) der Politikformulierung, wie vor allem die Europäische Union, die Handlungsfähigkeit der nationalen Regierungen gegenüber ihren Gesellschaften (Putnam 1988), vor allem auch gegenüber den heimischen Interessenverbänden (Moravcsik 1997); insofern stärkt sie den Nationalstaat selber. Insbesondere ermöglicht die wachsende Bedeutung internationaler Verhandlungen den Exekutivorganen der an ihnen beteiligten Staaten, einen zunehmenden Anteil ihrer Innenpolitik auf internationale Mandate zu gründen und auf diese Weise die Chancen ihrer internen Durch-

11 12 Einleitung setzung zu verbessern. Internationalisierung, in anderen Worten, stärkt den Nationalstaat, indem sie einer internationalen Allianz der nationalen Exekutiven Vorschub leistet, die es diesen ermöglicht, von ihnen bevorzugte Politiken als internationale Verhandlungsergebnisse zu re-importieren und sie dadurch als nationale Verpflichtungen unangreifbar zu machen. 1 In dem Maße aber, wie damit die parlamentarische Willensbildung in den beteiligten Ländern vorweggenommen und die Macht national organisierter Interessengruppen beschnitten wird, stärkt Internationalisierung die nationalen Staats- und Regierungs- auf Kosten der parlamentarischen und Verbandseliten und damit, insoweit als letztere Garanten demokratischer Beteiligung sind, auf Kosten nationalstaatlicher Demokratie. 2 Zugleich gilt, daß keineswegs alle, die im Gegenteil als Folge der Globalisierung das Ableben des Nationalstaats voraussagen, damit auch das Ende der Demokratie gekommen sehen. Ebenso wie gute Aussichten für den Nationalstaat schlechte Aussichten für die Demokratie sein können, können schlechte Aussichten für den Nationalstaat gute für die Demokratie sein. Wenn Internationalisierung die Handlungsmöglichkeiten des Nationalstaats faktisch oder rechtlich verkürzt, muß dies dann nicht auch und zugleich als Verkürzung der Demokratie erscheinen, wenn die Expansion des nationalstaatlichen Handlungsbereichs insbesondere in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts selber als undemokratisch angesehen wird. Wo Demokratie mit Abwesenheit politisierter, und insoweit»willkürlicher«und»freiheitsgefährdender«, staatlicher Interventionen in Markt und Zivilgesellschaft gleichgesetzt wird also in einem liberalen Demokratieverständnis, ist eine Beschränkung (national-) staatlicher Entscheidungsspielräume durch internationale Marktzwänge oder zwischenstaatliche Übereinkommen alles andere als beunruhigend. Wenn wirtschaftliche Internationalisierung die Nationalstaaten zur Respektierung der Eigengesetzlichkeit und Unabhängig- 1 Was bezeichnenderweise in einem in vieler Hinsicht fundamental-demokratischen Land wie den USA am wenigsten möglich ist. Die eigenständige Außenpolitik vor allem des Senats der Vereinigten Staaten ist keineswegs nur Ausdruck imperialer Mißachtung von Vereinbarungen mit anderen Ländern; oft untergräbt sie geradezu die effiziente Ausübung außenpolitischen Einflusses, etwa wenn der Kongreß sich hartnäckig weigert, der Regierung zu erlauben, ihre Beitragsrückstände bei den Vereinten Nationen zu begleichen. 2 Wenn dies dazu führt, daß»vernünftige«ziele erreicht werden, werden die negativen Folgen für die Demokratie gerne übersehen. So wird der europäischen Einigung üblicherweise zugute gehalten, daß sie die italienische Regierung in die Lage versetzt habe, mit einer»längst überfälligen«reform der Staatsverwaltung zu beginnen, und die deutsche Regierung, die internen Widerstände gegen eine Privatisierung des Fernsprechwesens zu überwinden.

12 Wolfgang Streeck 13 keit einer privatrechtlich oder kulturell konstituierten internationalen Zivilgesellschaft zwingt, begrenzt sie den Spielraum für Eingriffe der staatlichen Zwangsgewalt, auch mehrheitlich legitimierte Eingriffe, in individuelle Freiheit. Wo der Nationalstaat durch internationale Übereinkommen darauf verpflichtet werden kann, sein Handeln an einem unpolitisch Rechtssicherheit verbürgenden internationalen Zivil- und Wettbewerbsrecht messen zu lassen, welches ja überhaupt erst eine internationale Wirtschaft konstituiert, stärkt wirtschaftliche Internationalisierung die Demokratie, indem sie die Wirtschaft entpolitisiert. Beide Intuitionen daß die Internationalisierung der Wirtschaft die Demokratie schwächt, indem sie den Nationalstaat stärkt, und daß sie die Demokratie stärkt, indem sie den Nationalstaat schwächt können sich auf beobachtbare Sachverhalte und tatsächliche Entwicklungstendenzen berufen: auf die zunehmende Mediatisierung nationalstaatlicher politischer Willensbildung durch internationale Abkommen und Absprachen die eine, und auf die Ausbreitung internationaler und nationaler Ordnungen, die staatliches Handeln begrenzen und Sicherheit vor politischen Eingriffen in Freiheit und Eigentum, und vor allem in die Freiheit des Eigentums, gewähren, die andere. In der Tat wären die»pessimistische«und die»optimistische«sicht des Verhältnisses von Globalisierung, Nationalstaat und Demokratie dann vollkommen vereinbar, wenn es zuträfe, daß die Stärkung der nationalstaatlichen Exekutivgewalt durch Internationalisierung vor allem Politiken zugute kommt, die der Liberalisierung von Märkten und der Ausweitung von Marktbeziehungen dienen, insbesondere über nationale Grenzen hinweg, und die Schwächung des Nationalstaats in erster Linie dessen Fähigkeit zu politischer Überformung von Marktbeziehungen betrifft. In diesem Falle bestünde der Zusammenhang zwischen Globalisierung und Demokratie darin, daß liberale und, im Weberschen Sinne, formale Demokratie durch wirtschaftliche Internationalisierung gefördert, soziale und substantielle Demokratie aber außer Kraft gesetzt wird, und zwar indem Globalisierung den Nationalstaat des späten 20. Jahrhunderts auf spezifische Weise zugleich stärkt und schwächt. Daß Liberalisierung in einem wichtigen Sinn mit einer Stärkung des Nationalstaats nach innen vereinbar ist, ja sie voraussetzen kann, ist spätestens seit Margret Thatcher nicht neu. Damit der moderne Staat sich aus der Wirtschaft herauszuhalten und sich auf die Durchsetzung von Wettbewerb als Ordnungsprinzip zu beschränken vermag, muß er in der Lage sein, sich gesellschaftlichen Gruppen zu verweigern, die ihn in ihrem Interesse als Inter-

13 14 Einleitung ventions- und Umverteilungsinstrument verwenden wollen. Die Transformation der liberalen in eine soziale Demokratie im 20. Jahrhundert kann ja als Dienstbarmachung der Staatsgewalt gegenüber organisierten oder majoritären Umverteilungsinteressen beschrieben werden; deren Zurückdrängung durch eine neu ermächtigte Exekutive wäre dann Voraussetzung für eine Wiederherstellung der Demokratie in ihrer liberalen Version. Liberalisierung erfordert insofern einen starken Staat, auch wenn und gerade weil sie zugleich eine Schwächung des Staates im Sinne eines Abbaus von staatlichen Interventionskapazitäten anstrebt (Gamble 1988). Ziel von Liberalisierungspolitik ist ja, dafür zu sorgen, daß der Staat einerseits nicht mehr intervenieren muß und andererseits nicht mehr intervenieren kann: sie muß den Staat stärken, damit er sich selber schwächen kann. Internationalisierung kann, indem sie die Exekutive stärkt, dem Staat helfen, seine im Übergang zur sozialen Demokratie verlorene Unabhängigkeit gegenüber der Gesellschaft zurückzugewinnen. Das Beispiel der europäischen Integration seit Mitte der achtziger Jahre zeigt, daß von den Regierungen verfolgte innenpolitische Liberalisierungsprogramme dann durchsetzbarer werden, wenn sie als Umsetzung einer außenpolitischen Einigung auf einen supranationalen Binnenmarkt in Angriff genommen werden können. Dabei kann innenpolitische Liberalisierung im Zuge internationaler Liberalisierung, wie in Großbritannien unter Thatcher, durchaus mit rigoroser Verteidigung nationaler Souveränität gegen supranationale Staatlichkeit einhergehen. Zum Teil hat dies legitimationsbeschaffende Funktion: der politisch betriebene Abbau von Staatlichkeit nach innen wird durch betonte Verteidigung von Staatlichkeit nach außen überspielt. Darüber hinaus aber sorgt ein Festhalten an nationaler Souveränität unter Bedingungen wirtschaftlicher Internationalisierung dafür, daß ein supranationaler Staat, der weniger als die einzelnen Nationalstaaten dem Wettbewerb ausgesetzt und deshalb eher zu einer nicht-liberalen Interventionspolitik in der Lage wäre, nicht entstehen kann. Ein supranationaler Superstaat wäre nicht nur das endgültige Ende des Nationalstaats, sondern auch die teilweise Wiederherstellung staatlicher Monopolgewalt; er ist deshalb nicht nur aus nationalistischer, sondern auch aus liberaler Perspektive unerwünscht (Streeck 1997). Anders formuliert: nationalistische Verhinderung der Herausbildung supranationaler Souveränität hat zur Folge, daß das internationale politische System, das die durch wirtschaftliche Internationalisierung entstandenen Interdependenzen zu verarbeiten hat, sich nicht über ein System zwischenstaatlicher Verhandlungen hinaus entwickeln kann. Zwischenstaatliche Ver-

14 Wolfgang Streeck 15 handlungen aber scheinen dazu zu tendieren, wirtschaftliche Interdependenzprobleme vornehmlich im Sinne erweiterter negativer Integration also eines Abbaus von Marktschranken zu lösen, deren Umsetzung wiederum zumeist auf dem Weg über einzelstaatliche Liberalisierungsmandate erfolgt und erfolgen kann. In dem Maße, wie zwischen- beziehungsweise nichtstaatlich verfaßte internationale Arenen in diesem Sinne einen»liberalen bias«aufweisen, kann unterstellt werden, daß die von Internationalisierung ausgehende Stärkung der nationalen Exekutiven in der Regel den innenpolitischen Einfluß solcher Gruppen verringern wird, die an marktverzerrenden Interventionen interessiert sind. Verteidigung nationaler Souveränität nach außen und die Durchsetzung eines Programms wirtschaftlicher Liberalisierung nach innen können sich damit gegenseitig unterstützen. Institutionelle und wirtschaftliche Internationalisierung Generell erscheint es zweckmäßig, bei der Diskussion der Folgen von Internationalisierung für Demokratie zwischen institutioneller und wirtschaftlicher Internationalisierung zu unterscheiden. Institutionelle Internationalisierung bindet den Nationalstaat, vornehmlich über seine Exekutive, in ein internationales Institutionengeflecht ein und begrenzt dadurch den Einfluß der nationalen Gesellschaft auf ihren Staat. Wirtschaftliche Internationalisierung setzt den Nationalstaat einem Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren aus und entmachtet ihn dadurch gegenüber deren Eigentümern; sie begrenzt seine faktischen Handlungsmöglichkeiten, indem sie bestimmte Politiken kostspieliger macht, und ermächtigt zugleich eine, um Marktbeziehungen herum entstehende, transnationale Zivilgesellschaft. Beide Formen der Internationalisierung sind nicht vollkommen voneinander unabhängig; fortgeschrittene wirtschaftliche Internationalisierung kann institutionelle Internationalisierung fast zwingend erforderlich machen, ebenso wie institutionelle Internationalisierung etwa in der Form, daß die an ihr beteiligten Nationalstaaten ihre Territorien in eine gemeinsame Freihandelszone mit einem gemeinsamen Wettbewerbsrecht einbringen wirtschaftlicher Internationalisierung förderlich sein kann. Auf nationaler Ebene können sowohl institutionelle als auch wirtschaftliche Internationalisierung zu Liberalisierung, und in diesem Sinne zu einer Rückbildung sozialer Demokratie, führen die eine, indem sie Politik gegen demokratischen Druck beziehungsweise regulative Entscheidungen gegen Politik isolieren hilft, und die

15 16 Einleitung andere, indem sie nationale Politiken, die korrigierend in Marktprozesse eingreifen, wirtschaftlich belastet. Denjenigen, die Demokratie nicht mit nationaler oder internationaler Liberalisierung identifizieren oder sie in einer internationalisierten Welt nicht auf nationale Demokratie beschränken wollen, bieten institutionelle und wirtschaftliche Internationalisierung unterschiedliche Ansatzpunkte. Die institutionelle Einbettung des Nationalstaats als Folge institutioneller Internationalisierung verweist grundsätzlich auf die Möglichkeit einer supranationalen Erweiterung oder Wiederherstellung von Demokratie durch eine wie auch immer geartete»demokratisierung«der den Nationalstaat mediatisierenden internationalen Institutionen. Besonders ausgeprägt und explizit auf soziale Demokratie bezogen ist dieser Gedanke in dem Projekt einer»sozialen Dimension«der europäischen Integration, letztlich in Gestalt einer supranationalen Wiederherstellung des auf nationaler Ebene vom Dauerkrieg um externe Effekte erschöpften interventionistischen Wohlfahrtsstaates. Hierfür müßten die den Nationalstaat umspinnenden internationalen Institutionen so umgebaut werden, daß sie sich nicht nur für negative, sondern auch für positive Integration nutzen ließen, also nicht nur zur Herstellung von Liberalisierungszwängen für die Mitgliedsstaaten, sondern auch für sozialen Ausgleich verbürgende Interventionen in das Marktgeschehen. Letztendlich scheint dies zu erfordern, daß das internationale Institutionensystem selbst staatlichen Charakter annimmt; daß es dies könne, war denn auch stets die Furcht der britischen Konservativen, ebenso wie es die Hoffnung von Jacques Delors und seinen Verbündeten war. Wie realistisch derartige Befürchtungen beziehungsweise Hoffnungen gewesen sind beziehungsweise sein mögen, kann zunächst dahingestellt bleiben (siehe hierzu in diesem Band vor allem die Beiträge von Offe und Scharpf). Auch unabhängig von dem sozialen Gehalt von Demokratie ist die Stärkung der nationalen Exekutiven durch Internationalisierung nicht für jeden schon deshalb demokratisch, weil sie wirtschaftliche Liberalisierung fördert. So unterliegt den mittlerweile endlosen europapolitischen Diskussionen um das»demokratiedefizit«der Europäischen Union 3 die Besorgnis, daß das Überwuchern nationaler demokratischer Willensbildung durch internationale Institutionen die Beteiligungschancen der Bürger allgemein aushöhlen könnte und daß der damit verbundene Liberalisierungseffekt bei der Mehrzahl nicht ausreichen werde, die Legitimität der nationalen und suprana- 3 Für viele: Grande (1996).

16 Wolfgang Streeck 17 tionalen europäischen Institutionen vor Schaden zu bewahren. Vorschläge, wie durch institutionellen Umbau»die Bürger«stärker als bisher an der europäischen Politik zu beteiligen wären, gibt es in großer Zahl: sie reichen von verschiedenen Formen einer Stärkung des Europäischen Parlaments über die Direktwahl des Präsidenten der Kommission bis hin zu ausgeklügelten Spielarten gesamteuropäischer Referenden. Typisch für die Debatte ist ihr Konstruktivismus, der nur deshalb nicht als»staatstragend«bezeichnet werden kann, weil er es den meisten Diskussionsteilnehmern geraten erscheinen läßt, ihre Phantasie auf Beteiligungsformen zu konzentrieren, die einen Übergang der Union zu supranationaler Staatlichkeit nicht erfordern. Ob Projekte dieser Art aussichtsreicher sind als etatistische Demokratisierungsstrategien à la Delors, ist hier nicht zu entscheiden; die meisten Autoren des Genres ordnen sich jedenfalls schon freiwillig der Abteilung»konkrete Utopie«zu. Wirtschaftliche Internationalisierung dagegen und die mit ihr einhergehende Herausbildung einer transnationalen Zivilgesellschaft verweist Versuche einer Rekonstruktion von Demokratie, anstatt auf eine Reform zwischenstaatlicher Institutionen, vor allem auf eine Aktivierung transnational organisierter pressure groups nach Art von Greenpeace oder Amnesty. Themen transnationaler Demokratisierungsversuche sind typischerweise Umwelt und Menschenrechte; und Medium ihrer Artikulation ist nicht eine nationale oder supranationale staatliche Verfassung, sondern die internationale»öffentlichkeit«mit ihren besonderen Regeln der Themenselektion und Themensanktionierung (siehe in diesem Band den Beitrag von Held). Aus der Perspektive dieser Themen und der ihnen entsprechenden Organisationsformen kann die durch Internationalisierung bewirkte Zurückführung der nationalen Demokratie auf ihre liberalen Ursprünge als willkommene Gelegenheit erscheinen, Demokratie aus ihren nationalen Beschränkungen und ihrer Bindung an Staatlichkeit im allgemeinen sowie, warum nicht, aus ihrer Dienstbarkeit gegenüber den»materialistischen«werten des Industriezeitalters zu befreien und sie damit überhaupt erst auf ihren universalistischen Begriff zu bringen. Internationalisierung würde damit einen Übergang zu einer post-nationalen Demokratie ermöglichen, die nicht nur zugleich poststaatlich und post-industriell, sondern auch der nationalen und industriellen Demokratie des Industriezeitalters moralisch weit überlegen wäre. Das Problem der Demokratie unter Bedingungen von Internationalisierung hat somit viele Facetten. Nur wenn sie auseinandergehalten werden, ist eine Diskussion überhaupt möglich.»demokratiedefizite«verschiedenster Art lassen sich auf nationaler und internationaler Ebene finden, und ihre Be-

17 18 Einleitung hebung kann sowohl in einer Umgestaltung staatlicher und quasi-staatlicher Institutionen als auch in einer transnationalen Expansion und Reorganisation der Gesellschaft gesucht werden. Vor allen Dingen jedoch ist zwischen liberaler Demokratie als Freiheit von staatlichen Eingriffen und sozialer Demokratie als Nutzung staatlicher Gewalt zur Korrektur von Märkten zu unterscheiden. Die Internationalisierung der Wirtschaft polarisiert liberale und soziale Demokratie, nachdem beide für eine kurze historische Phase vereinbar und vereint erschienen waren; sie stellt die alte Spannung zwischen den zwei dominanten Demokratiebegriffen des 20. Jahrhunderts wieder her, indem sie die Frage nach der materiellen Rolle des demokratischen Staates im Verhältnis zu seiner Gesellschaft neu aufwirft. Dies tut sie, indem sie eine transnationale Wirtschaftsgesellschaft konstituiert, deren territoriale Grenzen die jeder denkbaren politischen Gesellschaft so weit hinter sich lassen, daß die begrenzte Reichweite der Politik im Unterschied zur nunmehr endgültig unbegrenzten Reichweite der Ökonomie zu einem Definitionsmerkmal des Politischen avanciert. Welche Folgen für die Substanz von demokratischer Politik ergeben sich aus dem Umstand, daß eine Deckung der Grenzen von wirtschaftlicher und politischer Vergesellschaftung auch pragmatisch nicht mehr vorausgesetzt und nicht einmal mehr ideologisch fingiert werden kann? Und was sind die Konsequenzen der Herausbildung einer internationalisierten Wirtschaft für die tatsächliche Handlungsfähigkeit insbesondere des nunmehr konstitutiv markteingebetteten, das heißt wirtschaftlichem Wettbewerb ausgesetzten Nationalstaats? Grenzen und Pflichten Das Hinauswachsen der Wirtschaft über die territorialen Grenzen des Nationalstaats bringt alte Fragen über die Konstitution politischer Gemeinschaften zurück, insbesondere über das Verhältnis von Rechten und Pflichten der Bürger sowie über die Rolle kollektiver Identität für die Legitimation politischer Herrschaft. In der stilisierten Normalität des Nationalstaats der Nachkriegszeit, die lange als real unterstellt werden konnte, waren die Grenzen des Staates identisch mit denen einer nationalen Gesellschaft und der ihr gehörenden»volkswirtschaft«. Die Entwicklung zur wohlfahrtsstaatlichen Demokratie die Nutzung der historisch überkommenen staatlichen Zwangsgewalt zur Begründung von Solidaritätspflichten der wirtschaftlich

18 Wolfgang Streeck 19 stärkeren Mitglieder der Gemeinschaft gegenüber den schwächeren verlief vor dem Hintergrund unbestreitbarer oder, wo bestritten, notfalls polizeilich durchsetzbarer Annahmen über die Existenz sowohl einer kulturell integrierten nationalen Wertegemeinschaft als auch einer, wenn nicht geschlossenen, so doch im Prinzip funktional vollständigen und nach außen abgrenzbaren Ökonomie. Während kulturelle Integration die Auferlegung von Solidaritätspflichten legitimierte, auch in dem starken Sinn einer Hinnahme individueller Nachteile im Interesse»des Ganzen«, machte die funktionale Vollständigkeit der nationalen Wirtschaft sie faktisch möglich, indem sie sicherstellte, daß die Adressaten von Pflichten und die zur Erfüllung derselben benötigten Ressourcen innerhalb der Reichweite der zur Durchsetzung sozialer Solidarität in Dienst gestellten Staatsgewalt präsent waren. Funktionale Vollständigkeit darf nicht mit Autarkie gleichgesetzt werden. Spätestens die westlichen Demokratien der Nachkriegszeit hatten sich ja bewußt auf ein hohes und wachsendes Maß an internationaler Arbeitsteilung eingelassen, und aus guten wirtschaftlichen und politischen Gründen. Daß dennoch auch und gerade kleine, außenwirtschaftlich besonders offene Gesellschaften sich nicht nur als eigenständige»volkswirtschaften«erfahren, sondern sich auch als autonom gestaltungsfähige nationale Wohlfahrtsstaaten organisieren und verhalten konnten mit jeweils eigenen Formen wirtschaftlicher planification als Instrument teilweise tiefgehender sozialer»kohäsionspolitiken«, lag vor allem daran, daß Investoren und Arbeitgeber aus unterschiedlichsten Gründen ausreichend stationär und national präsent waren, um staatliche Politik als ihnen gegenüber grundsätzlich verpflichtungsfähig erscheinen zu lassen: siehe die zahlreichen Versuche in Schweden in den sechziger und siebziger Jahren, den Prozeß der Kapitalbildung zu nationalisieren, oder die Rolle der verstaatlichten Großindustrie in Österreich als Instrument staatlicher Beschäftigungspolitik. Funktionale Vollständigkeit einer nationalen politischen Ökonomie in diesem Sinne erfordert nicht eine»vollständige«produktpalette 4, sondern die verläßliche nationale Anwesenheit jener komplementären Faktoren vor allem Kapital 4 Obwohl auch die Nationalstaaten der Nachkriegszeit Wert darauf legten, jeweils über ein möglichst breites Portfolio von»schlüsselindustrien«zu verfügen, etwa im Stahl- und Energiesektor. Siehe auch den Zusammenhang zwischen der schwedischen Neutralitätsund Industriepolitik, die den sektoralen Mix der schwedischen Volkswirtschaft, etwa im Bereich der Luftfahrtindustrie, lange über das einem kleinen Land zur Verfügung stehende Maß hinaus verbreitert hat.

19 20 Einleitung und Organisation, auf die das von einer Gesellschaft hervorgebrachte Arbeitsangebot angewiesen ist, um produktionsfähig zu werden. 5 Daß Demokratie auch Pflichten begründet und diese kultureller Hinnahme und staatlicher Durchsetzung bedürfen, konnte in dem Maße in Vergessenheit geraten, wie die normative und funktionale Geschlossenheit der nationalen Gemeinschaft zur selbstverständlichen Alltagstatsache wurden. Je sicherer damit gerechnet werden konnte, daß Pflichten erfüllt und die für Solidarität erforderlichen Mittel und konkludenten Handlungen verfügbar sein würden, desto verlockender mußte es sein, sich Demokratie ausschließlich als Prozeß freier Deliberation beziehungsweise herrschaftsfreier Diskussion über die Zubilligung von Rechten vorzustellen. Dabei gerieten bei vielen nicht nur die Pflichten aus dem Blick, ohne die es keine Rechte geben kann 6, sondern auch die realweltlichen Entscheidungs- und Ökonomisierungszwänge, die nicht nur die für Diskussionen verfügbare Zeit begrenzen, sondern regelmäßig auch die Mehrzahl der jeweils wünschenswerten Möglichkeiten unrealisierbar machen (in diesem Band hierzu vor allem der Beitrag von Scharpf). Die praktische Selbstverständlichkeit der Nation als einer Wertegemeinschaft und die lange durchhaltbare Arbeitshypothese einer mit ihr territorial koextensiven und deshalb politisch verfügbaren Volkswirtschaft begünstigten die Herausbildung eines Demokratiebegriffs, für den Pflichten und ihre nationalstaatliche Begründung und Durchsetzung ebenso ephemer waren wie die prinzipielle Begrenztheit der verfügbaren Ressourcen und realisierbaren Entscheidungsalternativen. In Nachkriegsdeutschland, wo das nationale Motiv ohnehin diskreditiert war, war die Tendenz noch stärker als in anderen 5 In einem Land wie Großbritannien war diese Bedingung schon in den sechziger und siebziger Jahren nicht mehr gegeben. Shonfield und viele andere sahen in der historisch bedingten Abwesenheit einer nationalen und, vor allem, nationalstaatlich nutz- und gestaltbaren Verbindung zwischen der verarbeitenden Industrie und einem seit langem internationalisierten Finanzsektor der»city of London«die Ursache des britischen industriellen Niedergangs. Die Deregulierungs- und Deindustrialisierungsoffensive der Regierung Thatcher war nach dem Scheitern aller Versuche einer Lösung dieses Grundproblems durch industrial policies aller Art nichts anderes als eine Flucht nach vorn. Überspitzt formuliert, hat die weltweite wirtschaftliche Internationalisierung der achtziger Jahre, die zum Teil von der britischen Politik vorangetrieben wurde, die»britische Krankheit«der Nachkriegsjahre zu einem allgemeinen Zustand und die Thatchersche innenpolitische Liberalisierungskur zur bevorzugten Therapie dieses Zustandes gemacht. 6 Welch letzteres natürlich ein eher trivialer Sachverhalt ist, dessen Betonung durch die Kommunitaristen diese jedoch erstaunlicherweise bei den Rechtdenkenden in den Verdacht autoritärer, wenn nicht gar faschistischer Neigungen gebracht hat (zu dieser Kontroverse Joas 1998). Anders Offe im vorliegenden Band.

20 Wolfgang Streeck 21 westlichen Demokratien, den nationalen Charakter sozialer Solidarität und die Bedeutung des Nationalen als Grundlage des Demokratischen und Wohlfahrtsstaatlichen zu leugnen. Spätestens in den siebziger Jahren war dann der kulturelle Wandel so weit fortgeschritten, daß derartige Themen bis weit in den konservativen Diskurs hinein gemieden wurden. Hinzu kam, daß die Wohlstandsmaschine der»goldenen Jahre«des Kapitalismus, und insbesondere das Regime des»embedded liberalism«mit seiner internationalen Ermöglichung quasi-nationaler Wirtschafts- und Sozialpolitik (Ruggie 1982), es erlaubten, solidarische Umverteilung aus dem Zuwachs einer lange und kräftig wachsenden Volkswirtschaft zu finanzieren. Auch dies trug dazu bei, den Zusammenhang zwischen dem Konsum von Rechten und Solidarität und ihrer Produktion das heißt der Kultivierung gemeinsamer Wertorientierungen und der Durchsetzung von Pflichten in den Hintergrund treten zu lassen. Mit der Entkoppelung der Grenzen von Wirtschaft, Gesellschaft und Staat im Zuge der Internationalisierung und der durch sie bedingten Auflösung der koextensiven Wirtschafts-, Werte- und Zwangsgemeinschaft des Nationalstaats ist jedoch die Zeit vorbei, in der sich der Demokratie- auf einen Rechtediskurs beschränken ließ. In dem Maße, wie heute Staaten in Märkte eingebettet sind, statt Märkte in nationalstaatliche Politik, kann nicht mehr vorausgesetzt werden, daß die Adressaten wohlfahrtsstaatlich begründeter Solidaritätspflichten und die von ihnen kontrollierten Ressourcen sich tatsächlich innerhalb der Reichweite des staatlichen Erzwingungsapparates befinden oder jedenfalls halten lassen. Mit abnehmender Verpflichtungsfähigkeit des Staates aber laufen die von ihm gewährten Rechte leer: seine Fähigkeit, die von seinen Bürgern beschlossenen Rechte durch Durchsetzung der ihnen komplementären Pflichten mit Substanz zu versehen, geht zurück. Ohne die Möglichkeit, die Verwirklichung gefaßter Beschlüsse notfalls zu erzwingen, gerät Demokratie als Deliberationsprozeß in Gefahr, sich auf identitätstiftende moralische Appelle beschränken zu müssen, deren Wert für ihre Urheber vornehmlich in ihnen selber liegt. Internationalisierung, in anderen Worten, erzwingt die Rückkehr des Nichtfreiwilligen in die Demokratietheorie; zumindest macht sie es erforderlich, seine Entbehrlichkeit für demokratische Vergesellschaftung explizit zu behaupten. In der Tat wird, wie die Beiträge des vorliegenden Bandes zeigen, unter Bedingungen von Internationalisierung das Verhältnis von wirtschaftlicher, kultureller und staatlich erzwungener Vergesellschaftung, und insbesondere das nunmehr endemische Mißverhältnis in der territorialen Reichweite der drei Vergesellschaftungskreise und der historische Verlust der Möglichkeit, sie wie im traditionellen Nationalstaat koextensiv

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