Praktische Einführung in das verwaltungsgerichtliche Verfahren

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4 Praktische Einführung in das verwaltungsgerichtliche Verfahren begründet von Dr. Edgar Bosch Präsident des Verwaltungsgerichts Stuttgart a. D. und Prof. Dr. Jörg Schmidt Vizepräsident des Verwaltungsgerichtshofs a. D. Honorarprofessor an der Universität Mannheim bearbeitet von Dr. Rolf R. Vondung Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Stuttgart und Prof. Ute Vondung Professorin an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg 9., erweiterte und überarbeitete Auflage Verlag W. Kohlhammer

5 9., erweiterte und überarbeitete Auflage 2012 Alle Rechte vorbehalten 2012 W. Kohlhammer GmbH Stuttgart Umschlag: Gestaltungskonzept Peter Horlacher Gesamtherstellung: W. Kohlhammer Druckerei GmbH + Co. KG Stuttgart Printed in Germany ISBN

6 Vorwort zur 9. Auflage Die Erfinder des Bosch/Schmidt haben sich nach über 25 Jahren aus der aktiven Betreuung des Werks zurückgezogen. Es ist ihnen in dieser Zeit gelungen, ein Buch mit besonderem Profil zu schaffen, das in den frühen Auflagen einen konkurrenzlosen Einblick in die verwaltungsprozessuale Arbeit ermöglichte. Dieser Einblick und das unermüdliche Zusammentragen weiterer wissenswerter Informationen verschaffte ihm auch in den folgenden Jahren eine Sonderstellung. Daran anknüpfend haben sich die neuen Autoren bemüht, die seltene Verbindung von Lehre und Praxis weiter auszubauen. Dabei war es nicht zu vermeiden, dass sie sich das Werk zunächst aneignen mussten. Im Einzelnen hat das zu strukturellen Umstellungen geführt; auch führten didaktische Erwägungen zu einigen Änderungen. Die Gliederung folgt soweit wie möglich dem Prüfungsaufbau verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen, Überschriften sollen den schnellen Zugriff erleichtern. Ergänzt wurde die Neuauflage u. a. um die exemplarische Darstellung der Begründetheitsprüfung bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, um die besonders praxisrelevante Entscheidung über Prozesskostenhilfeanträge, um Grundzüge des Vorlageverfahrens an BVerfG und EUGH, der Anhörungsrüge, der Mediation, des Rechtschutzes bei überlangen Gerichtsverfahren und anderes mehr. Berücksichtigt wurde der Einfluss des Europarechts. Rechtsprechung und Literatur sind auf dem neuesten Stand. Alles in allem aber blieb es bei der bewährten Orientierung an den praktischen Fragen des Verwaltungsprozesses. Jeder theoretische Ansatz wird durch den Blick des Praktikers gefiltert. Zielgruppe ist und bleibt der Referendar/die Referendarin. Sie sind angesprochen, wenn der Text zwischen normaler (Grundinformation) und kleinerer (Zusatzinformation, Beispiele) Zeichengröße wechselt. Aber auch all diejenigen, die mit dem Verwaltungsprozess beruflich zu tun haben, werden den einen oder anderen weiterführenden Hinweis finden. Mit Kritik und Anregungen wenden Sie sich bitte an die Autoren. Stuttgart, Dezember 2011 Die Verfasser V

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8 Vorwort zur 9. Auflage... V Abkürzungs- und Literaturverzeichnis XXIX I. Teil Bedeutung, Aufbau und Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit... 1 Kapitel 1 Einführung... 1 A. Bedeutung und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit I. Bedeutung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes II. Kontrolle der Verwaltung verfassungsrechtliche Grundlagen Überblick Förmliche Rechtsbehelfe Formlose Rechtsbehelfe III. Funktion der Verwaltungsgerichte Aufgabe Ziel und Schranken des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 4 B. Gesetzliche Grundlagen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens.. 5 I. Allgemeines II. Aufbau der VwGO III. Ergänzende Landesgesetze IV. Verweis auf andere Vorschriften Sonderregelungen in anderen Gesetzen Verweisungen Sonderregelungen C. Überblick über Verfahrensgrundsätze des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens I. Allgemeines II. Dispositionsmaxime III. Untersuchungsgrundsatz Allgemeines Amtsermittlungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht der Beteiligten Amtsermittlungsgrundsatz und Beweislast IV. Rechtliches Gehör (Art. 103 I GG) Allgemeines Vorbereitung Mündliche Verhandlung Entscheidung V. Weitere Verfahrensgrundsätze VII

9 Kapitel 2 Aufbau und Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit A. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit Besetzung der Gerichte.. 11 I. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit Dreistufiger Gerichtsaufbau Abweichungen vom dreistufigen Aufbau II. Gliederung und Besetzung der Verwaltungsgerichte Gliederung (Entscheidungs-)Besetzung Durchbrechungen des Spruchkörperprinzips B. Organisation und Arbeitsweise der Verwaltungsgerichte I. Zuteilung der Richter und Verteilung der richterlichen Geschäfte innerhalb des Gerichts Geschäftsverteilungsplan (GVPl.) Aufgaben und Besetzung des Präsidiums Geschäftsverteilung innerhalb des Gerichts II. Geschäftsverteilung innerhalb der Kammern bzw. Senate III. Mängel bei der Geschäftsverteilung Bedeutung und Folgen Bedeutung einer fehlerfreien Geschäftsverteilung Mängel bei der Geschäftsverteilung Folgen IV. Arbeitsweise innerhalb Kammer und Senat Allgemeines Aufgaben des Berichterstatters und des Vorsitzenden Einzelrichter V. Geschäftsstelle II. Teil Die Verfahrensbeteiligten Kapitel 1 Die Hauptbeteiligten A. Allgemeines B. Kläger/Antragsteller C. Klagegegner/Antragsgegner I. Allgemeines II. Grundsatz ( 78 I Nr. 1 Rechtsträgerprinzip) III. Durchbrechung des Grundsatzes ( 78 I Nr. 2) IV. Erstmalige oder zusätzliche Beschwer durch Widerspruchsbescheid ( 78 II) V. Verfahrensfragen bei falschem Beklagtem/Antragsgegner D. Streitgenossenschaft ( 64) I. Begriff und Voraussetzung II. Arten Kapitel 2 Die Beigeladenen ( 65) A. Arten der Beiladung I. Einfache Beiladung II. Notwendige Beiladung III. Beispiele B. Wirkungen I. Rechtsstellung des Beigeladenen im Prozess II. Rechtsfolgen unterbliebener Beiladung VIII

10 1. Einfache Beiladung Notwendige Beiladung III. Mitwirkung des Beigeladenen an verfahrensrelevanten Vorgängen Rücknahme Übereinstimmende Erledigungserklärung Vergleich Ruhen Klageänderung C. Verfahren I. Antrag oder von Amts wegen II. Stattgebender Beschluss III. Muster eines Beiladungsbeschlusses IV. Ablehnender Beschluss V. Beiladung in Massenverfahren D. Kosten Kapitel 3 Sonstige Verfahrensbeteiligte A. Vertreter des Öffentlichen Interesses ( 35 ff.) I. Allgemeines II. Verfahrensfragen Beteiligungsmöglichkeit Rechtsstellung im Verfahren und Postulationsfähigkeit B. Vertreter anderer Interessen III. Teil Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen Kapitel 1 Verwaltungsrechtsweg ( 40) A. Überblick I. Allgemeines II. Verwaltungsgerichtliche Generalklausel ( 40) Allgemeines Überblick über die Voraussetzungen Justizfreie Akte Unionsrecht III. Bestimmung des Verwaltungsrechtswegs B. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Abgrenzung zum ordentlichen Rechtsweg I. Allgemeines II. Abgrenzungstheorien Allgemeines Sonderrechtstheorie Subjektstheorie Subordinationstheorie Interessentheorie III. Fallgruppen öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten Allgemeines Bereich obrigkeitlicher Verwaltung Öffentlich-rechtliche Verträge Subventionsverhältnisse IX

11 5. Privatrechtsgestaltende Verwaltungsakte Zugang und Benutzung öffentlicher Einrichtungen Realakte Immissionen durch öffentliche Einrichtungen ehrverletzende oder sonstige nachteilige Äußerungen Wettbewerbsverhältnisse mit einem Träger öffentlicher Verwaltung Streitigkeiten im Zusammenhang mit öffentlichen Sachen Hausverbot C. Abgrenzung vom Verfassungsrechtsweg I. Definition der verfassungsrechtlichen Streitigkeit II. Beispiele Verfassungsrechtliche Streitigkeiten Nicht-verfassungsrechtliche Streitigkeiten D. Zuweisung von Streitigkeiten an ein anderes Gericht I. Allgemeines II. Zuweisung an die ordentlichen Gerichte Enteignungsentschädigung (Art. 14 III 4 GG) Ansprüche aus Aufopferung ( 40 II 1 Alt. 1) Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten ( 40 II 1 Alt. 3) Öffentlich-rechtliche Verwahrung ( 40 II 1 Alt. 2) Sonstige Entschädigungsansprüche Freiheitsbegrenzende Maßnahmen Justizverwaltungsakte III. Zuweisung an die besonderen Verwaltungsgerichte IV. Vorbehalt zugunsten des Beamtenrechts Ausnahme von den Rechtswegzuweisungen Allgemeines Auslegung des 126 BRRG/ 54 BeamtStG Kapitel 2 Ordnungsgemäße Klageerhebung ( 81, 82) A. Form und Inhalt I. Schriftlichkeit II. Zu Protokoll III. Inhalt der Klageschrift ( 82) Zwingender Inhalt Soll-Inhalt Bedingungsfeindlich IV. Kostenvorschuss B. Muster einer Klageschrift Kapitel 3 Sachliche und örtliche Zuständigkeit A. Allgemeines B. Sachliche und funktionelle Zuständigkeit I. Erstinstanzliche Gerichte Erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts/ Verwaltungsgerichtshofs X

12 3. Erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts II. Rechtsmittelgerichte C. Örtliche Zuständigkeit (Gerichtsstand) Kapitel 4 Beteiligungsfähigkeit ( 61) A. Allgemeines B. Natürliche und juristische Personen C. Nichtrechtsfähige Vereinigungen D. Behörden Kapitel 5 Prozessfähigkeit ( 62) und Prozessvertretung ( 67) A. Prozessfähigkeit ( 62) I. Allgemeines II. Voraussetzungen der Prozessfähigkeit Nach bürgerlichem Recht voll Geschäftsfähige Nach bürgerlichem Recht beschränkt Geschäftsfähige III. Vertretung nicht prozessfähiger Beteiligter IV. Prozessfähigkeit und Vertretung betreuter Personen B. Prozessvertretung ( 67) I. Zulässigkeit und Notwendigkeit Verwaltungsgerichte Oberverwaltungsgericht/Verwaltungsgerichtshof und Bundesverwaltungsgericht Ausgeschlossene Personen Form- und Verfahrensfragen Abgrenzung zum Beistand II. Bestellung eines Vertreters durch das Gericht Anordnung nach 67 a Beiordnung eines Anwalts III. Beendigung der Vertretungsbefugnis durch das Gericht Zurückweisung eines Bevollmächtigten Untersagung der weiteren Vertretung Aufhebung der Beiordnung Kapitel 6 Fehlen anderweitiger Rechtshängigkeit ( 17 I 2 GVG) Kapitel 7 Allgemeines Rechtsschutzinteresse IV. Teil Verfahrensarten und besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen Kapitel 1 Überblick A. Allgemeines B. Überblick über die einzelnen Klage- und Verfahrensarten I. Gestaltungsklagen XI

13 II. Leistungsklagen III. Feststellungsklagen IV. Keine eigenständige Klageart: sog. Organstreit V. Abstrakte Normenkontrolle ( 47) VI. Vorläufige Rechtsschutzverfahren ( 80, 123) Kapitel 2 Anfechtungsklage A. Ziel und Anwendungsbereich I. Ziel und Wirkung der Anfechtungsklage II. Anwendungsbereich der Anfechtungsklage B. Voraussetzungen I. Statthaftigkeit Verwaltungsakt Objektives Vorliegen eines Verwaltungsakts II. Einige Fallgruppen zur Abgrenzung des Verwaltungsakts von sonstigen Verwaltungsmaßnahmen Wiederaufgreifen des Verfahrens Wiederholende Verfügung Zweitbescheid Verwaltungsakt Mitteilung, Hinweis, Auskunft Maßnahmen im besonderen Pflichtenverhältnis Innerdienstliche Anordnungen, Mitteilungen und Weisungen Mitwirkung anderer Behörden beim Erlass eines Verwaltungsakts C. Gegenstand der Anfechtungsklage I. Ursprünglicher Verwaltungsakt Ursprünglicher Verwaltungsakt in Gestalt des Widerspruchsbescheids Ursprünglicher Verwaltungsakt bei entbehrlichem Vorverfahren II. Anfechtung des Widerspruchsbescheids oder des Abhilfebescheids Erstmalige Beschwer durch Widerspruchsbescheid/Abhilfebescheid ( 79 I Nr. 2) Isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheids ( 79 II) III. Teilweise Anfechtung eines Verwaltungsakts D. Verfahrensmäßige Besonderheiten im Zusammenhang mit der Anfechtungsklage I. Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 I 4) II. Abänderung eines Verwaltungsakts durch das Gericht ( 113 II) 123 III. Verbindung der Anfechtungsklage mit einer Klage auf Folgenbeseitigung ( 113 I 2 und 3) IV. Verbindung von Anfechtungs- und Leistungsklage ( 113 IV) Kapitel 3 Verpflichtungsklage A. Ziel und Anwendungsbereich I. Wesen und Ziel der Verpflichtungsklage II. Anwendungsbereich XII

14 B. Statthaftigkeit und Formen I. Klageziel: Erlass eines Verwaltungsakts II. Versagungsgegenklage Untätigkeitsklage Versagungsgegenklage Untätigkeitsklage III. Verpflichtungs- oder Bescheidungsantrag Allgemeines Kostenfolgen bei bloßer Bescheidung nach Verpflichtungsantrag Kapitel 4 Abgrenzungsprobleme zwischen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage A. Isolierte Anfechtungsklage I. Grundsatz II. Ausnahmen Nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage Abgelehnte Genehmigung nicht erforderlich Über die Ablehnung hinausgehende nachteilige rechtliche Wirkungen Zurückstellung eines Baugesuchs nach 15 BauGB B. Klageart bei Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts I. Problemaufriss II. Auflage und Auflagenvorbehalt III. Bedingung, Befristung, Widerrufsvorbehalt IV. Nebenbestimmungen in Ermessensentscheidungen V. Handhabung der Problematik im Prozess VI. Keine Nebenbestimmungen: Modifizierende Auflage/Genehmigung C. Sonstige Abgrenzungsfragen I. Konkurrentenklagen Allgemeines Defensive (negative) Konkurrentenklage Offensive (positive) Konkurrentenklage Mitbewerberklage (verdrängende Konkurrentenklage) Konkurrentenklage von Beamten II. Klageart bei Planungsentscheidungen und luftverkehrsrechtlichen Genehmigungen Kapitel 5 Besondere Sachurteilsvoraussetzungen bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage A. Klagebefugnis ( 42 II) I. Allgemeines Wesen und Zweck Anwendungsbereich des 42 II Klagebefugnis und Rechtsnachfolge II. Voraussetzungen Rechte i. S. d. 42 II Geltendmachen einer Rechtsverletzung XIII

15 3. Abweichende gesetzliche Bestimmung Ausschluss von Rechten III. Fragestellungen bei der praktischen Anwendung Allgemeines Normen mit drittschützender Wirkung Schutzbereich Konkurrentenklagen Rechtsverletzung von Gemeinden IV. Klagebefugnis von ideellen Vereinen, Verbänden und Bürgerinitiativen Allgemeines Altruistische Verbandsklage im Umweltrecht V. Klagebefugnis und Unionsrecht B. Vorverfahren ( 68 ff.) I. Allgemeines II. Rechtsgrundlagen III. Zweck IV. Entbehrlichkeit des Vorverfahrens Spezialgesetzliche Ausnahmen Verwaltungsakte oberster Behörden Erstmalige bzw. zusätzliche Beschwer durch Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid Untätigkeitsklage ( 75) Richterrechtliche Ausnahmen V. Ordnungsgemäße Durchführung Allgemeines Form Frist Nachholung des Vorverfahrens VI. Exkurs: Widerspruchsverfahren Allgemeines Ablauf des Vorverfahrens Prüfungsumfang der Widerspruchsbehörde C. Klagefrist ( 74) I. Allgemeines II. Fristenlauf Ordnungsgemäße Bekanntgabe bzw. Zustellung des Bescheids Ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung Rechtsfolgen nicht ordnungsgemäßer Rechtsbehelfsbelehrung 200 III. Fristberechnung IV. Einhaltung der Klagefrist und Klageänderung V. Klagefrist bei Untätigkeitsklage Allgemeines Klageerhebung vor Ablauf der Sperrfrist Behördenentscheidung nach Erhebung der Untätigkeitsklage Zeitliche Begrenzungen nach Kostenentscheidung bei Untätigkeitsklage XIV