Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen

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1 Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen Mitteilung über die Prüfung IT-Dienstleister bei der Polizei Bremen Diese Prüfungsmitteilung des Rechnungshofs der Freien Hansestadt Bremen ist urheberrechtlich geschützt. Eine Veröffentlichung ist nicht zulässig. Eine Weitergabe an Dritte ist nur bei dienstlicher Notwendigkeit gestattet. Da die geprüfte(n) Stelle(n) noch keine Gelegenheit zur Stellungnahme hatte(n), betrachtet der Rechnungshof das Prüfungsergebnis als vorläufig. Az.: Bearbeitet von: Frau Neteler Herrn Sauer Bremen, den 28. Dezember 2011 Dateiname: PM Polizei Dienstleister doc 1

2 1 Prüfungsgegenstand 1 Der Rechnungshof hat bei der Polizei Bremen eine Orientierungsprüfung durchgeführt, deren Gegenstand die IT-Verwaltung war. Ein erstes Augenmerk fiel auf die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen für die Aufstellung und die Einrichtung von PC-Einheiten. Die Prüfung betraf die Geschäftsjahre 2010 und Vergabe von Dienstleistungsaufträgen 2.1 Sachverhalt 2 Für Dienstleistungen, die in der Aufstellung und der Einrichtung von PC-Einheiten bestanden, hatte die Freie Hansestadt Bremen vertreten durch die Senatorin für Finanzen einen Rahmenvertrag geschlossen, der im Jahr 2008 nicht verlängert wurde. Von derjenigen Firma, die die Vertragspartnerin aus dem früheren Rahmenvertrag gewesen war, forderte die Polizei Bremen 2009 ein Angebot an, das sie auch annahm. Die Dienstleistungen wurden daraufhin im Jahr 2010 zu den Konditionen des Angebotes in Anspruch genommen holte die Polizei Bremen Dienstleistungsangebote von drei Firmen ein. 2.2 Vergaberecht einhalten 3 Bei der Vergabe von Aufträgen an Dritte ist das öffentlich-rechtliche Vergaberecht von öffentlichen Auftraggebern zwingend einzuhalten. Vergabeverfahren haben nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), der Vergabeverordnung (VgV), dem bremischen Tariftreue- und Vergabegesetz vom 24. November 2009 (zuvor Vergabegesetz für das Land Bremen vom 17. Dezember 2002) und den Vergabe- und Vertragsordnungen (VOL, VOB und VOF) nach einem vorgegebenen Verfahren abzulaufen. Auch das Haushaltsrecht sieht nach den VV-LHO zu 55 LHO vor, dass bei der Vergabe von Lieferungen und Leistungen die vorgenannten Vergabe- und Vertragsordnungen anzuwenden sind. 2

3 4 Unabhängig von zentralen Zuständigkeiten im Land und in der Stadtgemeinde Bremen für die Beschaffung von Waren, Bau- und Dienstleistungen hätten die benötigten Leistungen grundsätzlich öffentlich ausgeschrieben werden müssen. Nur bei Erfüllung der jeweiligen Voraussetzungen gemäß VOL hätte beschränkt ( 3 Abs. 3 und 4 VOL/A) ausgeschrieben oder freihändig ( 3 Abs. 5 VOL/A) vergeben werden können. Dafür, dass diese Voraussetzungen vorgelegen haben könnten, ist indes nichts ersichtlich. 5 Freihändige Vergaben sind nach 3 Abs. 1 VOL/A Verfahren, bei denen sich die Auftraggeber mit oder ohne Teilnahmewettbewerb grundsätzlich an mehrere ausgewählte Unternehmen wenden, um mit einem oder mehreren über die Auftragsbedingungen zu verhandeln. Die Polizei Bremen hat mit dem Vertrag eine Defacto-Vergabe vorgenommen und die Leistungen freihändig vergeben, ohne dass die nach 3 Abs. 5 VOL/A dafür erforderlichen Voraussetzungen vorgelegen hätten. Insbesondere sind keine besonderen Gründe dafür ersichtlich, dass den Anforderungen von 3 Abs. 5 Buchstabe l VOL/A entsprechend etwa nur ein Unternehmen für die Dienstleistung in Betracht gekommen wäre. Die Polizei Bremen hat zudem 3 Abs. 1 Satz 4 VOL/A nicht beachtet, wonach bei beschränkten Ausschreibungen und freihändigen Vergaben mehrere - grundsätzlich drei - mögliche Bewerberinnen oder Bewerber zur Angebotsabgabe aufgefordert werden sollen. 6 Die mit dem Bremischen Gesetz zur Erleichterung von Investitionen vom 24. März 2009 (Brem.GBl. S. 89) eingeräumten vergaberechtlichen Erleichterungen hätten bei einem Auftragswert von bis zu ohne Ausnahmetatbestand wahlweise eine freihändige Vergabe oder eine beschränkte Ausschreibung ermöglicht. Nach 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes hätten von einem Auftragswert ab an im Regelfall mindestens vier Bieterinnen oder Bieter beteiligt werden müssen. 7 Die Polizei Bremen hat mit der De-facto-Vergabe gegen das Vergaberecht verstoßen. 2.3 Zuständigkeiten bei der Auftragsvergabe einhalten 3

4 8 In Ziffer 16.1 der VwV zur Durchführung der Haushalte 2011 wird geregelt, dass Beschaffungen sowie die Erteilung von Dienstleistungsaufträgen zur Informationsund Kommunikationstechnik (IT) auf der Grundlage des TUI-Regelwerks vorzunehmen sind. Dies galt auch schon für die Jahre 2009 und Im TuI- Regelwerk wird die Zuständigkeit für Vergaben auf dem Gebiet der IT festgelegt. Die Zuständigkeit der zentralen Beschaffungsstelle für IT gilt gemäß TuI- Regelwerk für alle Aktivitäten, die die VOL, Teil A, betreffen. In die Zuständigkeit von dezentralen Beschaffungsstellen fallen TuI-Beschaffungen für Einzelprodukte oder Produktgruppen nur, wenn die zentrale Beschaffungsstelle durch Rundschreiben eine dezentrale Beschaffung freigegeben hat. Für den Bereich von Dienstleistungsverträgen außerhalb von Rahmenvereinbarungen wurde diese Freigabe durch die Senatorin für Finanzen nicht gegeben. Die Auftragsvergabe durch die Polizei Bremen lag somit außerhalb ihrer Zuständigkeit. 9 Der Rechnungshof fordert die Polizei Bremen auf, sich zukünftig an die Zuständigkeitsregelungen für Beschaffungen zu halten. 2.4 Unwirtschaftliches Verhalten 10 Unabhängig von der fehlenden Zuständigkeit für die Auftragsvergabe hat die Polizei Bremen 2011 eine Preisanfrage für IT-Dienstleistungen bei drei Firmen durchgeführt. Das dafür verwendete Leistungsverzeichnis enthielt zusätzlich zu den Konditionen des 2009 angenommenen Angebots sowohl die Bereitstellung von Standardprodukten als auch die Gewährung von Mengenrabatten bei mehreren Lieferungen an einen Standort an einem Tag. 11 Die Preise für die Bereitstellung von Standardprodukten sind im Leistungsverzeichnis für PC (Hardware Installation), Monitor (Hardware Installation), Drucker (Hardware Austausch) und den damit ggf. verbundenen Kombinationspreisen für z.b. PC und Monitor (Hardware Installation) benannt. Im Jahre 2010 zahlte die Polizei Bremen danach für jeden erteilten Auftrag für : PC Installationen 65,00 Monitor Installationen 32,50 Druckeraustausche 48,75 Arbeitsplatzinstallationen 97,50 4

5 Pro Tag und Standort wurde als Anfahrtpauschale 25 für jede Lieferung gezahlt.. 12 Für die Bereitstellung dieser Standardprodukte fielen 2010 insgesamt Kosten in Höhe von Euro an. Nach einem der im Jahr 2011 mit der Preisanfrage eingeholten Angebote hätte für die gleiche Dienstleistung nur Euro gezahlt werden müssen. Hätte die zuständige Beschaffungsstelle für IT die Dienstleistung ausgeschrieben, spricht vieles dafür, dass die Dienstleistung schon 2010 um rd Euro günstiger hätte eingekauft werden können. 13 Die bei der Preisanfrage 2011 im Leistungsverzeichnis ergänzend aufgenommene Gewährung von Mengenrabatten hätte die Kosten noch weiter erheblich reduzieren können. Aus den Projektpreisen ergibt sich, dass dem damaligen und derzeitigen Dienstleister für das Jahr 2010 gezahlt wurden. Durch die Einräumung von Mengenrabatten hätte dieser Preis auf reduziert werden können. Auch hier spricht vieles dafür, dass bei einer Auftragsvergabe durch die zuständige zentrale Beschaffungsstelle ein Einsparpotenzial von rd , also von fast 50 % hätte realisiert werden können. 14 Die Polizei Bremen hat damit mindestens über ein Jahr, wahrscheinlich sogar über mehrere Jahre höhere Preise als nötig für IT- Dienstleistungen gezahlt und damit unwirtschaftlich gehandelt. 2.5 VV zur LHO ergänzen 15 Das in Tz. 2 genannte Dienstleistungsangebot enthält die Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) des Dienstleisters. Auf die Verwendung des Vertragswerkes der Ergänzenden Vertragsbedingungen für IT (EVB-IT) hat die Polizei verzichtet. Mit der Annahme des Angebotes ohne die Vereinbarung der EVB-IT wurden die AGB des Dienstleisters vollständig akzeptiert. Außerdem ist es üblich, in Verträgen Leistungsgütestandards und entsprechende Vertragsstrafen bei ihrer Unterschreitung festzulegen. Bei Leistungsstörungen entfällt somit der sonst erforderliche Schadensnachweis und die Vertragsstrafe tritt ein. Das angenommene Angebot enthält aber keine derartigen Service-Level-Agreements (SLA). Mit der 5

6 schlichten Annahme des Angebots zu den Konditionen des Dienstleisters ist die Polizei Bremen eine für Bremen nachteilige Vertragsgestaltung eingegangen. 16 In den Verwaltungsvorschriften der Haushaltsordnungen des Bundes und einiger Länder ist geregelt, dass für Verträge im IT-Bereich die EVB-IT anzuwenden sind (z.b. VV zu 55 BHO). Die Ergänzenden Vertragsbedingungen stellen ein Regelwerk dar, das bei Vertragsabschluss den Nachrang anderer AGB festlegt. Gemäß VV zu 55 LHO kann das Finanzressort für das Verfahren beim Abschluss von Verträgen einheitliche Richtlinien aufstellen. Dies hat die Finanzsenatorin in Bremen bisher zwar nicht getan, die zentrale IT-Beschaffungsstelle dort nutzt jedoch die EVB-IT-Vertragsmuster. Wäre die zuständige zentrale Beschaffungsstelle mit der Beschaffung beauftragt worden, hätte sie das Vertragswerk nach EVB-IT erstellt. 17 Da unterhalb bestimmter Schwellenwerte auch andere Stellen als die zentrale Beschaffungsstelle Aufträge erteilen können, empfiehlt der Rechnungshof, die Allgemeinen Vorschriften zur Landeshaushaltsordnung analog denen zur Bundeshaushaltsordnung zu ändern, um die Verpflichtung zur Anwendung der Ergänzenden Vertragsbedingungen für IT zu normieren. 2.6 Auftrag vor Leistungserbringung erforderlich 18 Der Rechnungshof hat die im Haushaltsjahr 2010 eingegangenen 313 Rechnungen eines Dienstleisters für die Aufstellung und die Einrichtung von PC- Komponenten durchgesehen. Dabei stellte sich heraus, dass Dienstleistungsaufträge erst nach der Rechnungsstellung des jeweiligen Dienstleisters erteilt und auch erst dann im SAP-System erfasst wurden. 19 Wird eine Bestellung zum Zeitpunkt der Auftragserteilung in SAP erfasst, ist eine Übersicht über offene Verpflichtungen die Folge. Damit ist eine der Voraussetzungen dafür geschaffen, dass das vorhandene Budget nicht unabsichtlich überzogen wird. Wird ein Auftrag demgegenüber erst nach dem Rechnungseingang erfasst, geht systemseitig die Nachvollziehbarkeit des Beschaffungsverlaufs verloren. Auch die systemseitig hinterlegten Kontrollmöglichkeiten (Abstimmung Bestellung zu Wareneingang, Abstimmung Wareneingang zu Rechnungseingang) 6

7 können nicht genutzt werden. Damit besteht das Risiko, dass mögliche Fehler erst verspätet erkannt werden können. Die Klärung solcher Fehler führt nachträglich zu erhöhtem manuellen Aufwand und damit zu Zeitverlusten. 20 Der Rechnungshof empfiehlt, den Beschaffungsworkflow der Polizei Bremen zu überarbeiten. Um eine Übersicht über offene Verpflichtungen zu bekommen und eine Überwachung der Leistungsgüte zu gewährleisten, ist es erforderlich, dass die Prozessschritte Angebot, Bestellung, Wareneingang bzw. Leistungserbringung und Rechnungseingang in dieser Reihenfolge bearbeitet werden. 2.7 Rechnungen sachlich und rechnerisch richtig zeichnen 21 Von den Rechnungen waren nur einige wenige sachlich und/oder rechnerisch richtig gezeichnet. Zudem waren die berechneten Anfahrtpauschalen nicht nachvollziehbar. Es wurden teilweise zwei Anfahrtpauschalen berechnet, obwohl nur ein PC geliefert wurde. 22 Der Rechnungshof regt an, den Lieferschein vor Ort direkt abzeichnen zu lassen und dieses Dokument dem Beschaffungsvorgang hinzuzufügen. Nur so ist später eine sachliche Prüfung möglich. Zudem sollte die Polizei Bremen umfassend überprüfen, inwiefern die Anfahrtspauschalen zu Recht in Rechnung gestellt wurden und werden, um einen möglichen wirtschaftlichen Schaden auch für die Zukunft zu verhindern. 23 Jeder Anspruch und jede Zahlungsverpflichtung ist auf ihren Grund (=sachlich) und auf ihre Höhe (=rechnerisch) hin zu prüfen. Die sachliche und rechnerische Richtigkeit der zur Zahlung führenden Angaben ist schriftlich festzustellen und zu bescheinigen. Nach Ziffer 11.1 der VV zu 70 LHO ist die sachliche und rechnerische Richtigkeit der für die Zahlung maßgebenden Angaben in der förmlichen Zahlungsanordnung und in den zahlungsbegründenden Unterlagen festzustellen und außer in der förmlichen Zahlungsanordnung (Nr ) in den zahlungsbegründenden Unterlagen zu bescheinigen, soweit nicht das Finanzressort im Einvernehmen mit dem Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen Ausnahmen zugelassen hat. Nach Ziffer 14.1 VV LHO hat der Feststeller die sachliche Richtigkeit durch Unterzeichnung des Vermerks Sachlich richtig und nach 7

8 Ziffer 17.1 mit Rechnerisch richtig zu bescheinigen. Nur so ist nachvollziehbar, wer welche Rolle im Prozess wahrgenommen hat. 24 Der Rechnungshof erwartet, dass die Polizei Bremen die Anforderungen aus den VV zur LHO künftig erfüllt. Er empfiehlt, die sachliche und rechnerische Richtigkeit auf der Rechnung grundsätzlich durch diejenige Person vermerken zu lassen, die die Bestellung aufgegeben hat.. 8

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