Sparkassen im kommunalen Raum

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1 Sparkassen im kommunalen Raum Aus dem Inhalt Seite Aus dem Inhalt Seite Zukunft der Kommunalfinanzen zukünftige Probleme und Chancen Von Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble, Berlin 3 Nachhaltigkeit als Chance wie Sparkassen die Kommunen stärken Von Heinrich Haasis Präsident des Deutschen Sparkassenund Giroverbandes DSGV, Berlin 6 Die Kommunale Verschuldungsdiagnose Von Werner Netzel Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des DSGV 7 Die Rolle der Sparkassen in der Tourismusfinanzierung Von Dr. Karl-Peter Schackmann-Fallis Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des DSGV 10 Die Zukunft der Kommunen in einer globalisierten Welt Von Oberbürgermeister Christian Ude Präsident des Deutschen Städtetages, München 14 Stärkung der Selbstverwaltung und Ebenenverantwortung oder mehr Auftragsverwaltung und Mischfinanzierung? Von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages und Vizepräsident des DSGV 18 Grundlegende Neuordnung des Sparkassen- und Landesbankensektors geboten?* Von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages und Vizepräsident des DSGV 24 Sparkasse Kommune Mittelstand: Partner im Dialog Von Prof. Rudolf Faltermeier Vice-Präsident Sparkassenverband Bayern, München 28 Die moderne Kommunalverwaltung: leistungsstark und zukunftsgerichtet! Von Prof. Dr. Thilo WÖRN Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Gelsenkirchen 30 Praktische Auswirkungen der Migration auf die SEPA-Zahlverfahren Von Dr. Ralf Schopohl Management-Berater SIZ Informatikzentrum der Sparkassenorganisation GmbH und Roland Flommer Referent EU-Zahlungsverkehr/SEPA, DSGV 33 Verbindlichkeiten und Derivate auf Portfolioebene auswerten Von Stefan Reininger und Steffen Bogdahn Lucht Probst Associtates GmbH, Frankfurt 37 Kreditkosten senken, Risiken minimieren Von Birgit Steinicke Sparkasse Neubrandenburg-Demmin 38 Die Inanspruchnahme von Sparkassen für Stützungsmaßnahmen zu Gunsten von Landesbanken Von Dr. Thomas Dünchheim Hogan Lovells LLP, Düsseldorf 39 Öffentliche Verwaltungen: Den demografischen Wandel als Chance erkennen Von Katja Gottschalk und Stefanie Haussmann Steria Mummert Consulting, Hamburg 42 Stadtentwicklung vor großen Veränderungen Von Franz Schonlau und Cornelia Schein Städtebauliches Projektmanagement, BayernGrund GmbH, München 45 Sparkassen stärken das Ehrenamt DSGV 47 Wie können kleine Gemeinden Netzübernahmen organisieren? Ein Praxisbeispiel aus Brandenburg Von Christian Achilles ehrenamtlicher Gemeindevertreter der Gemeinde Brieselang und Wilhelm Garn hauptamtlicher Bürgermeister der Gemeinde Brieselang 48 Die Finanzierung von öffentlich-privaten Partnerschaften (PPP) Grundlagen und aktuelle Entwicklungen Von Dr. Hans-Georg Napp Bankdirektor und Leiter des Zielkundenbereiches Öffentliche Hand/Kommunalnahe Unternehmen der Landesbank Hessen-Thüringen, Frankfurt 53 Starke Partner für die Energiemärkte der Zukunft Von Kai Ostermann Vorstandsvorsitzender der Deutschen Leasing AG, Bad Homburg v. d. Höhe und Markus Strehle Vorsitzender der Geschäftsführung der DAL Deutsche Anlagen-Leasing, Wiesbaden 59 Die Doppik überzeugt der Erfolg ist sichtbar Von Prof. Dieter Kempf Vorstandsvorsitzender der DATEV eg und Dr. Bernd Eckstein Leiter Vertrieb DATEVkommunal, Nürnberg 61 Sparkassen gewinnen Marktanteile bei Unternehmensund Wohnungsbaukrediten Von Stefan Marotzke und Michaela Roth DSGV, Berlin 64 Das Schuldscheindarlehen als Finanzierungsalternative für Stadtwerke Von Matthias Drescher Abteilungsleiter Debt Origination Landesbank Berlin AG 64 Finanzierungs- und Businessplanung Bedeutung für kommunale Gesellschaften Von Stephanie Dreher A+Z Beteiligungs- und Finanzierungsberatung GmbH, Frankfurt und Thorsten Schütze ANDREE CONSULT GmbH, Siegburg 67 Energie- und ressourceneffiziente kommunale Wasserinfrastruktur Von Dr. Thomas Kluge Institut für sozial-ökologische Forschung, Frankfurt/Main und Jens Libbe Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin 70 Der Bürger als Investor Finanzierungsmodelle für kommunale Stadtwerke Von Dr. Christian Dessau und Sebastian Holzinger Rechtsanwälte Becker Büttner Held, Berlin 72 Abschluss von Wegenutzungsverträgen für Stromund Gasnetze- Kommunen zwischen Neukonzessionierung und Rekommunalisierung Von RA Dr. Martin Düwel ZENK Rechtsanwälte Berlin und Dr. Christof Schorsch Prokurist LBD-Beratungsgesellschaft mbh, Berlin 75 Die girocard mit Chip Kundenbindungsinstrument für Stadtmarketing und City-Handel Von Stephan Arounopoulos S-CARD Service, Stuttgart 78 Wohnungsmarkt-Signale stehen auf Grün 80 Wunsch nach aktiver Portfoliosteuerung Von Grit Fugmann Danilo Fast, Sparkasse Meißen 81 Im passenden Moment handlungsfähig sein 82 KVD legt situation schonungslos offen Von Lutz Heidrich Sparkasse Trier 83 Stiftungsengagement nimmt in 2010 erneut zu Von Stefan Marotzke und Michaela Roth DSGV 84 Zehn Jahre Riester-Rente: DSGV fordert weitere Vereinfachungen Von Stefan Marotzke und Michaela Roth DSGV 84 Herausforderung Zukunft ein Chip für alle Fälle Von Ingo Limburg Vorstandsvorsitzender der Initiative GeldKarte e.v., Berlin 85 KOBIL midentity: stecken, starten, loslegen 87 Smartphone und Filiale das perfekte Doppel Von Thomas Bergmann und Klaus Schilling Steria Mummert Consulting, Hamburg 88 Nachhaltigkeit zwischen Zukunftsstrategie und Greenwashing Von Anné Schwarzkopf Pálffy + Thöne, Köln 92 Haftung bei Immobilienkredit und Beteiligungsfinanzierung mit Lebensversicherung Von PM Johannes Fiala und Dipl.-Math. Peter A. Schramm, München 94 Demographie und die kommunale Ver- und Entsorgung Von Dr. Thomas Weiß Seniorberater DKC Deka Kommunal Consult GmbH, Düsseldorf 96 Forderungsmanagement für Kommunen Von Karsten Schneider Geschäftsführer der Bad Homburger Inkasso, Bad Homburg 99 Der Erfolg hängt vom Einzelfall ab Von Dr. Beatrice Fabry Rechtsanwältin und Partner bei Menold, Bezler Rechtsanwälte Partnerschaft in Stuttgart und Dr. Stefan Meßmer Rechtsanwalt bei Menold Bezler 101 Postdienstleistungen: Verlässliche Qualität zahlt sich aus 102

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3 Zeitschrift für das gesamte Verwaltungswesen, die sozialen und wirtschaftlichen Aufgaben der Städte, Landkreise und Landgemeinden Organ des Vereins für Kommunalwirtschaft und Kommunalpolitik e.v. Gegründet im Jahre 1910 in Berlin Verlag Kommunal-Verlag Fachverlag für Kommunalwirtschaft und Umwelttechnik Wuppertal Verlagsort Wuppertal Sonderausgabe Juli 2011 Zukunft der Kommunalfinanzen zukünftige Probleme und Chancen Von Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble, Berlin I. Ausgangslage Die finanzielle Lage der Kommunen hat sich seit dem Einbruch in 2008 deutlich verbessert. Die Einnahmen der Kommunen stiegen 2010 auf 174,5 Milliarden Euro. In 2011 werden die Einnahmen noch höher ausfallen. Die gute konjunkturelle Lage sowie die finanziellen Entlastungen durch den Bund werden dazu führen, dass die Kommunen in ihrer Gesamtheit schon 2012 und damit erheblich früher als der Bund zu einem ausgeglichenen Haushalt kommen werden. Die umfassende konjunkturelle und finanzielle Erholung darf aber nicht darüber hinweg täuschen: Solange die bestehenden strukturellen Probleme des kommunalen Finanzsystems ungelöst bleiben, wird sich die schwierige Finanzlage vieler Städte und Gemeinden nicht dauerhaft verbessern. Auf der Einnahmenseite führt vor allem die unzureichende Stetigkeit des kommunalen Steuersystems immer wieder zu Verwerfungen. Am deutlichsten ist dies bei der Gewerbesteuer, der aufkommensstärksten und damit wichtigsten kommunalen Steuerquelle. Die Einnahmen aus der Gewerbesteuer schwanken im Konjunkturzyklus erheblich: Die Schwankungsbreite des Netto-Aufkommens (nach Abführung der Gewerbesteuerumlage, ohne Stadtstaaten) lag seit dem Jahr 2000 zwischen 15,3 Mrd. (2003) und 31,4 Mrd. (2008). Diesen volatilen Einnahmen der Kommunen stehen dauerhafte Ausgaben, vor allem für soziale Leistungen, gegenüber. Lagen die Ausgaben für diesen Aufgabenbereich im Jahr 2000 noch bei 26,3 Mrd., so sind sie inzwischen auf über 40 Mrd. angestiegen. Die Ursachen hierfür sind vielfältig. Neben politischen Grundsatzentscheidungen spielen hierbei Veränderungen in der Struktur des Arbeitsmarktes ebenso eine Rolle wie gesellschaftliche Veränderungen, beispielsweise die zunehmende Kinderbetreuung. Wenn es aufgrund der konjunkturellen Entwicklung gerade bei Leistungen für Erwerbslose auch gegenläufige Entwicklungen gibt, wird es aber vor allem der demographische Wandel sein, also die wachsende Zahl älterer Menschen, der langfristig zu höheren Sozialausgaben führen dürfte. Die wachsenden Finanzierungslücken werden nicht zuletzt über die Aufnahme von Kassenkrediten geschlossen. Welche Dimension diese Entwicklung in den letzten Jahren angenommen hat, macht ein Blick auf die Zahlen deutlich: Lag das Volumen an Kassenkrediten Ende 2001 noch bei 9 Mrd., so ist dieser Wert bis Ende 2010 auf über 40 Mrd. angestiegen. Betroffen sind vor allem Kommunen in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Hessen und dem Saarland. Allein auf die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen entfällt nahezu die Hälfte des Volumens aller aufgenommenen Kassenkredite. Und: Der Aufwuchs an Kassenkrediten betrifft vor allem diejenigen Kommunen, die bereits in der Vergangenheit finanzielle Schieflagen aufwiesen. Mit anderen Worten: Die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Städten und Gemeinden wird größer. Das erklärt auch, warum der Anteil der Kassenkredite an der Gesamtverschuldung der Kommunen beständig zunimmt, die Gesamtverschuldung der Kommunen aber selbst in Krisenjahren nur moderat angestiegen ist (und die Kreditmarktverschuldung sogar rückläufig ist). Es ist die Aufgabe der Länder, Aufkommensunterschiede insbesondere über den kommunalen Finanzausgleich zu verringern. Genauso ist es Aufgabe der Länder, Gemeinden, die sich Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

4 der günstigen Kassenkredite über Gebühr bedienen, im Rahmen der Kommunalaufsicht am Schuldenmachen zu hindern. Die wachsende Kluft zwischen finanzstarken und finanzschwachen Städten und Gemeinden ist aber nicht nur ein fiskalisches Problem: Die Lebensfähigkeit und Leistungsfähigkeit der Kommunen ist die Grundlage für die Nachhaltigkeit und Stabilität unserer freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Ich glaube, dass wir die Kräfte der Menschen viel besser ansprechen, erreichen, motivieren, wenn die Menschen das Gefühl haben, sie können und müssen selber etwas tun, sie können mitgestalten und tragen Verantwortung. Die Menschen bringen sich dort ein, wo sie sich unmittelbar angesprochen und betroffen fühlen. Zudem ist es in unserer Zeit, in der traditionelle Bindungen schwächer werden und es schwieriger wird, die Menschen zu erreichen, umso wichtiger, dass die Bindung der Bürgerinnen und Bürger an die Gemeinde, die Eigenverantwortung und die Gestaltungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger in ihrer Gemeinde vital bleiben. Aus all diesen Gründen bin ich ein überzeugter Anhänger der kommunalen Selbstverwaltung. Und deshalb werbe ich dafür, die Einnahmebasis der Kommunen im Sinne einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung zu festigen. Denn die Gestaltungsmöglichkeiten vor Ort nehmen nicht zuletzt aufgrund der zum Teil schwachen, häufig schwankenden finanziellen Ausstattung der Kommunen und den wachsenden sozialen Aufgaben (und Ausgaben) ab. Das bedeutet nicht, dass der Bund sich seiner Mitverantwortung für die Kommunalfinanzen entzieht oder entziehen will. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen hat der Bund immer wieder seine Bereitschaft gezeigt, den Kommunen zu helfen, nicht zuletzt mit dem Zukunftsinvestitionsgesetz in der vergangenen Legislaturperiode. Damit stellte der Bund den Ländern und Kommunen 10 Mrd. Finanzhilfen für zusätzliche Investitionen bereit. Mindestens 70 % hiervon waren ausdrücklich für kommunalbezogene Investitionen vorgesehen. Mit den Finanzhilfen wurden Investitionen in den Bereichen Bildungs- und sonstige Infrastruktur gefördert. Darüber hinaus verpflichtete das Zukunftsinvestitionsgesetz die Länder, den finanzschwächeren Kommunen die gleiche Chance auf Teilnahme an dem Investitionsprogramm zu ermöglichen wie den finanzstärkeren Kommunen. Auch das Gesamtpaket zum bedarfsgerechten Ausbau der Betreuungsinfrastruktur für Kinder unter drei Jahren ist ein Beispiel für Unterstützungsleistungen des Bundes. Der Bund stellt für den Ausbau 4 Mrd. bereit. Davon fließen 2,15 Mrd. in Investitionsmaßnahmen, 1,85 Mrd. werden für die Betriebskosten bereitgestellt. Ab 2014 beteiligt sich der Bund auf Dauer jährlich mit 770 Mio. an den zusätzlichen Betriebskosten. Damit soll bis Ende 2013 ein flächendeckendes Betreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren zur Verfügung stehen mit Plätzen, was einer bundesweiten Versorgungsquote von voraussichtlich 38 % entspricht. Allerdings bin ich fest davon überzeugt, dass Zuweisungen an die Kommunen durch den Bund generell allenfalls die zweitbeste Lösung sind. Zum einen führen sie nicht gerade zur Stärkung der kommunalen Eigenverantwortung. Die Kommunen können nicht selbst gestalten, denn auch der goldene Zügel ist ein Zügel. Zweitens führen sie nicht zu einer optimalen Ressourcenallokation. Denn wenn man Zuweisungen oder Zuschüsse bekommt, wendet man in dem Bereich notfalls auch Eigenmittel auf, auch wenn man das anderenfalls nicht machen würde. Drittens behindert es eine umfassende Aufgaben- und Ausgabenkritik. Strukturelle Probleme bleiben ungelöst. Deswegen halte ich es für besser, die Grundlagen der kommunalen Finanzen zu stärken, und zwar in zweierlei Hinsicht: Wir sollten gemeinsam Bund, Länder und Gemeinden überlegen, ob wir den Kommunen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht größere Gestaltungs- und Entscheidungsspielräume geben können. Müssen in Bezug auf die Ausgabenseite und die Leistungsstandards bundeseinheitliche Vorgaben gemacht werden, oder können wir uns zu mehr Eigenverantwortung, zu Regionalisierung, Benchmarking und Wettbewerb bekennen? Erste Ansätze gibt es bereits. Im Bereich des kommunalen Benchmarkings haben sich interessierte Kommunen zusammengefunden, um ihre Leistungen zu messen und zu vergleichen. Der Kennzahlenvergleich und ein Erfahrungsaustausch ermöglichen den Kommunen eine Analyse ihrer Stärken und Schwächen und eine Optimierung ihrer Prozesse. Ein anderes Beispiel sind die im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitssuchende gewährten Kosten der Unterkunft und Heizung. Die Länder können künftig Kreise und kreisfreie Städte durch Gesetz ermächtigen, die Angemessenheit der Kosten der Unterkunft per Satzung zu bestimmen. Damit können die Kommunen die Ausgaben für die Kosten der Unterkunft besser als bisher auf das vor Ort Notwendige beschränken. Diese Ansätze hin zu mehr Wettbewerb und Eigenverantwortung der Kommunen sind richtig und sollten weiter ausgebaut werden. Denn wenn wir das Problem nur von der Einnahmeseite und nicht auch von der Ausgabenseite her angehen, werden wir es nicht lösen können. Im Übrigen befördern wir auf diese Weise langfristig die Entwicklung, dass viele, die sich in der kommunalen Selbstverwaltung heute noch engagieren, keine Lust mehr dazu haben, weil sie nichts mehr entscheiden können. Wir werden diesen Trend nur stoppen, wenn wir der kommunalen Ebene selbst wieder mehr Entscheidungsspielraum und Entscheidungsverantwortung geben. II. Lösungsansätze Angesichts des geschilderten Problemdrucks war es richtig, dass die Bundesregierung im Februar 2010 entschieden hat, eine Kommission mit Spitzenvertretern der Kommunen, der Länder und des Bundes einzurichten, um die Finanzprobleme der Kommunen zu analysieren und Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Von Beginn an war klar, dass Vorschläge zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung nur konsensual und nur auf Basis eines breiten Ansatzes, d.h. unter Einbeziehung der Einnahmen- und Ausgabenseite erarbeitet werden können. Hauptziel der Kommission war eine dauerhafte und nachhaltige Verbesserung der kommunalen Finanzsituation. Im Vordergrund standen eine Verstetigung der bisher stark schwankenden kommunalen Steuereinnahmen und eine Entlastung der Gemeinden von steigenden Sozialausgaben, um wieder mehr Mittel für eine angemessene und stetige kommunale Investitionstätigkeit freizumachen. Wie Anfang Februar 2011 im Rahmen des überparteilichen Kompromisses zu den SGB-II-Regelsätzen vereinbart, hat 4 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

5 die Kommission eine schrittweise erfolgende, vollständige Übernahme der Ausgaben für die Grundsicherung im Alter durch den Bund beschlossen. Die Ausgabenerstattung des Bundes wird von derzeit 15 % auf 45 % im Jahr 2012 und 75 % im Jahr 2013 angehoben werden. Ab dem Jahr 2014 wird der Bund den Kommunen die Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung vollständig erstatten (100 %). Mit diesem Ergebnis der Gemeindefinanzkommission ist eine ganz wesentliche und dauerhafte Entlastung der Kommunen von Sozialausgaben in Milliardenhöhe erreicht, mit der diese zu Beginn der Verhandlungen nicht rechnen konnten. Sie trägt außerdem dazu bei, interkommunale Ungleichgewichte zu reduzieren, weil gerade finanzschwache Kommunen überproportional profitieren. Die Entlastung wird 2014 ca. 4 Mrd. erreichen und aufgrund der demographischen Entwicklung weiter zunehmen. Klar ist aber auch: Ein darüber hinausgehender Ausgleich interkommunaler finanzieller Ungleichgewichte bleibt nach der Finanzverfassung Aufgabe der Länder. Der Bund hat darüber hinaus den Gemeinden eine grundlegende Steuervereinfachung angeboten. Zur Verstetigung des kommunalen Steueraufkommens wurde ein höherer kommunaler Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer im Gegenzug für eine Abschaffung der international atypischen Gewerbesteuer vorgeschlagen, kombiniert mit gemeindlichen Hebesatzrechten auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer. Das direkte Band zwischen Unternehmern und Kommunen würde in einem solchen Modell erhalten, das direkte Band zwischen Bürgern und Kommunen erheblich gestärkt. Modellrechnungen haben gezeigt, dass dieser Ansatz für eine große Anzahl an Gemeinden zu einer Verbesserung ihrer Einnahmesituation führen würde. Zu meinem Bedauern fand dieser Ansatz zur Verstetigung der Einnahmen der Kommunen in der Kommission keine Mehrheit. Alternativ hat das BMF als einen ersten, kontrollierten, strukturellen Reformschritt vorgeschlagen, zunächst nur den bestehenden Anteil der Gemeinden am Aufkommen der Einkommensteuer mit einem Hebesatzrecht zu versehen, das (in engen Grenzen) gemeindeindividuelle Steuersenkungen oder -zuschläge erlaubt. In Art. 106 Abs. 5 GG ist ein solches Hebesatzrecht bereits vorgesehen. Auf diese Weise würde deutlich, dass gemeindliche Leistungen unmittelbar mit dem von den Bürgern erbrachten Steueraufkommen zusammenhängen. So würde die Bindung der Bürger an ihre Gemeinde und letztlich deren Selbstverwaltungsrecht gestärkt. Im Rahmen dieses Vorschlags war auch vorgesehen, dass es im Zuge einer schrittweisen Einführung eines solchen Ansatzes über die Gesamtheit der Gemeinden betrachtet nicht zu einer Mehrbelastung der Bürger und Personenunternehmen mit Einkommensteuer kommt. Auch diesen meines Erachtens für Kommunen wie Bürger durchaus sinnvollen Vorschlag haben die Kommunen leider abgelehnt. Die Gemeindefinanzkommission hat sich darüber hinaus auch mit dem durch Bundesgesetz vorgegebenen Standards, die von den Kommunen bei der Erbringung staatlicher Leistungen erfüllt werden müssen, auseinandergesetzt. Hierbei konnten zahlreiche Regelungen herausgearbeitet werden, die einer Überprüfung hinsichtlich ihrer Notwendigkeit unterzogen werden. Auch hierdurch sollen die Kommunen finanziell entlastet werden. III. Ausblick Der Ruf nach Reformen ist stets wohlfeil. Wenn es aber um konkrete Veränderungen geht, gibt es nicht nur in der Bundesrepublik gegen jeden konkreten Veränderungsvorschlag immer starke Widerstände, die häufig erst nach Jahren, zuweilen erst nach Jahrzehnten, überwunden werden können. Dennoch darf es nicht sein, dass wie Kurt Biedenkopf einmal gesagt hat, bei uns für die Reformen die Rhetorik und für die Wirklichkeit die beharrenden Kräfte zuständig sind. Die Ergebnisse der aktuellen Gemeindefinanzkommission stellen für mich deshalb einen Zwischenschritt bei der Reform des kommunalen Finanzsystems dar. In der nächsten Legislaturperiode werden wir uns den strukturellen Problemen der Kommunen wieder zuwenden müssen, insbesondere werden wir das Problem der allzu volatilen Einnahmen der Kommunen lösen müssen. Deshalb werde ich weiterhin für ein kommunales Hebesatzrecht bei der Einkommensteuer werben. Das von der Bundesregierung eingebrachte Modell zum Ersatz der unstetigen Gewerbesteuer ist umsetzbar. Das haben die Analysen des Bundesfinanzministeriums eindeutig gezeigt. Und es kann so ausgestaltet werden, dass es nicht zu den befürchteten interkommunalen Verteilungseffekten kommt. Die Gemeindefinanzkommission hat ihre Arbeit abgeschlossen, die Debatte über die Finanzausstattung der deutschen Kommunen wird weitergehen. Mit seiner Bereitschaft, die Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zu übernehmen, hat der Bund ein deutliches und nachhaltiges Zeichen zur Entlastung der Kommunalfinanzen gesetzt. Langfristig wird die deutliche Entlastung bei den Sozialausgaben jedoch nur in Verbindung mit strukturellen Veränderungen auf der Einnahmenseite die kommunale Finanzlage nachhaltig verbessern. Die Grundüberlegung, eine Verbreiterung der Finanzierungsgrundlage der Kommunen durch eine Verstetigung ihrer Einnahmen nicht nur durch die Beteiligung an der Umsatzsteuer, sondern auch durch ein Zuschlagsrecht einschließlich Hebesatzrecht bei Einkommen- und Körperschaftsteuer herbeizuführen, bleibt auf längere Sicht unverändert richtig. Wenn wir es schaffen, diese Grundüberlegung mit mehr Entscheidungsspielräumen für die Kommunen bei den Ausgaben zu verbinden, dann kommen wir dem Ziel näher, die kommunale Selbstverwaltung wieder stärker in der Bevölkerung zu verankern. Hierfür ist noch viel Überzeugungsarbeit zu leisten, vor allem auf kommunaler Ebene. Denn eine grundlegende Reform und damit Verbesserung der Kommunalfinanzen davon bin ich weiter überzeugt kann nur im Zusammenwirken aller Beteiligten gelingen. Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

6 Nachhaltigkeit als Chance wie Sparkassen die Kommunen stärken Von Heinrich Haasis Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Berlin Die Kommunen stehen im Jahr 2011 vor beachtlichen Herausforderungen. Sie haben im Jahr 2010 mit 7,7 Milliarden Euro das zweithöchste Defizit seit Bestehen der Bundesrepublik zu verzeichnen müssen und die kommunalen Kassenkredite haben mit rund 38 Milliarden Euro einen Höchststand erreicht. Die Kommunen befassen sich deshalb intensiv mit der Aufgabe, trotz dieser Schuldenlast handlungsfähig zu bleiben. An die Sparkassen als engste Finanzdienstleister der Kommunen werden deshalb nicht nur Themen wie Schulden- und Zinsmanagement herangetragen, sondern auch Themen wie ÖPP-Modelle oder Rekommunalisierungsvorhaben. Sparkassen halten für diese Fragen entsprechende Beratungsangebote, die vom Sparkassen-Finanzkonzept bis hin zu Schulungen für Kämmerer reichen. Kommunen als Zukunftswerkstätten Was bei den zahllosen Gesprächen mit den Kommunen immer wieder auffällt, ist, dass sie sich trotz knapper Haushalte nicht einfach als Verwalter des Mangels verstehen, sondern als Orte gelebter Demokratie, die sich ihrer Verantwortung bewusst sind. In den Kommunen werden nämlich nicht nur die großen Themen dieser Zeit debattiert, sondern praktisch angegangen. Ein Beispiel ist hier die aktuelle Debatte um Nachhaltigkeit im regionalen Wirtschaften, im Umweltschutz, in der Energiegewinnung und im sozialen Bereich all diese Themen finden in der kommunalen Aufgabe der Daseinsvorsorge oder in vielen bürgerschaftlichen Initiativen eine Entsprechung. Kommunen sind damit längst zu Denkfabriken und Zukunftslaboren für die großen Aufgaben der Gesellschaft geworden. Die Energiewende findet auf der kommunalen Ebene statt Dies gilt auch für das Thema Energiewende, das durch den Unfall im japanischen Kernkraftwerk Fukushima einen neuen Schub bekommen hat. Der nun sehr schnelle Ausstieg aus der Kernenergie bedeutet aber in den nächsten Jahren eine enorme technologische und ökonomische Herausforderung für dieses Land, das wie kaum ein anderes Land in der EU über eine starke, aber auch energieintensive Industrie verfügt. Deshalb muss hart daran gearbeitet werden, dass nicht nur die Versorgungssicherheit gewährleistet wird, sondern auch die Energiepreise im Rahmen bleiben. Hier sind intelligente und effiziente Lösungen gefragt, die gerade für die Kommunen enorme Entwicklungschancen bieten: Statt in wenigen Großkraftwerken wird künftig der Strom dezentral in der Fläche selbst produziert. Zum einen profitieren die Kommunen davon, dass der lokale qualifizierte Mittelstand, insbesondere auch das Handwerk, bei der dezentralen Energiegewinnung eine wichtige Rolle spielen wird. Das stärkt die wirtschaftliche Substanz in den Regionen. Zum anderen sind die Kommunen selbst bei der Umsetzung der Energiewende wichtige Akteure. Sie verfügen mit ihren Stadtwerken häufig bereits über entsprechende Strukturen, die nicht selten sogar, z. B. wenn sie auf Wasserkraft basieren, sehr hohen ökologischen Standards entsprechen. Kommunen, Unternehmen und Bürger bilden also auf kommunaler Ebene eine handlungsfähige Gemeinschaft, mit der auch dieses Thema angegangen werden kann. Sparkassen als Partner der Kommunen Auch die örtliche Sparkasse ist als Finanzinstitut ein Teil dieser Gemeinschaft. Deshalb arbeiten die Sparkassen seit Jahren daran, die unter dem etwas sperrigen Begriff Nachhaltigkeit zusammengefassten Themen für das Geschäft mit Kommunen, Privatkunden und Unternehmen in konkrete Problemlösungsangebote vor Ort zu übersetzen. Ähnlich wie die Kommunen selbst haben die Sparkassen hierfür eine sehr gute Ausgangsposition. Nachhaltigkeit ist für sie kein neuer Gedanke, sondern eine seit 200 Jahren gelebte Tradition. Seit jeher leisten sie wichtige Beiträge für eine wirtschaftlich, sozial und ökologisch zukunftsfähige Entwicklung in ihrer Region. Damit schaffen sich die Sparkassen im Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern ein klares Werteprofil mit entsprechendem Leistungsversprechen. Sparkassen verbinden die individuellen Interessen ihrer Kunden - Kommunen, Privatanleger und Unternehmen bei Finanzgeschäften nutzbringend für die Region. Sie leiten dafür Einlagen ihrer Kunden in für alle nützliche Investitionen in ihrem Geschäftsgebiet. Zunehmend sind dies Investitionen in erneuerbare Energien und umweltschonende Projekte. Hierdurch werden nicht nur regionale Wirtschaftskreisläufe gestärkt. Die Kunden können sich vielmehr durch ihre Anlageentscheidungen für die eigene Region engagieren und etwa wichtige Beiträge zum Klimaschutz leisten. Eine derartige Transparenz über den Effekt von Finanzanlagen in der eigenen Region können die meisten Wettbewerber nicht herstellen. Sparkassen verfügen damit über ein Alleinstellungsmerkmal mit hohem Identifikationspotenzial. Dabei zeigen sich die kommunale Nähe und die dezentrale Struktur der Sparkassen als ein großes Plus, von dem die Kunden vor Ort profitieren. So gibt es zunehmend Kooperationen mit Stadtwerken bei ihrem Engagement für eine klimaschonende Versorgung ihrer Region mit Strom, Wärme und Energie aus erneuerbaren Energien. Zudem haben Sparkassen in zahlreichen Kooperationen mit kommunalen Betrieben umweltfreundliche Beteiligungsprojekte initiiert. So bieten sie besondere Sparverträge an. Die dort angelegten Beträge werden an die Stadtwerke als zinsgünstige Darlehen weitergereicht, die dann für Investitionen in regionale Klimaschutzprojekte verwendet werden. Darüber hinaus wird auch das Engagement der Bürger von Sparkassen gefördert, indem sie etwa mit ihren Finanzdienstleistungen Bürger-Photovoltaik-Anlagen unterstützen. Auch gibt es Institute, die sich individuell auf den Weg zur klimaneutralen Sparkasse gemacht haben und dabei bereits gute Erfolge erzielt. Diese und zahlreiche weitere Beispiele aus unserer Gruppe zeigen, dass viele Sparkassen bereits mit solchen Angeboten am Markt sind und auf diese Weise die Energiewende auf kommunaler Ebene aktiv befördern. Sparkassen sind Marktführer bei Förderkrediten Dabei können Kommunen wie private und gewerbliche Kunden erwarten, dass bei Finanzierungen von privaten und gewerblichen Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien auch öffentliche Förderkredite, etwa von der KfW und den Landesförderbanken, zum Nutzen der Kunden eingebunden werden. Die Kreditrisiken aus diesen Finanzierungen tragen dabei die Sparkassen. 6 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

7 Das gilt etwa für die Baufinanzierung: Sparkassen sind im Markt führend bei der Integration von KfW-Förderprogrammen in private Finanzierungskonzepte für energieeffiziente Neubauten und zur energetischen Sanierung des Gebäudebestands. Im Jahr 2011 wird das Angebot an nachhaltigen Produkten für die Aktiv- wie die Passivseite weiter verbreitert. Hierzu dient unter anderem das Projekt zur Produktentwicklung Umwelt und Nachhaltigkeit, das der DSGV auf den Weg gebracht hat. Sparkassen sind Marktführer im Bereich der Finanzierung energetischer Maßnahmen mit öffentlichem Förderanteil. Im Jahr 2010 wurden rund neun Milliarden Euro für Investitionsvorhaben in den Bereichen Energieeffizienz und Erzeugung erneuerbarer Energien über die Sparkassen- Finanzgruppe vergeben. Das sind mehr als 40 Prozent der in diesen Bereichen von den Förderinstituten des Bundes (KfW, Landwirtschaftliche Rentenbank) zugesagten 22 Milliarden Euro. Aus den KfW-Programmen für energieeffizientes Bauen und Sanieren hat die Sparkassen-Finanzgruppe insgesamt Vorhaben (vorwiegend für private Hausbesitzer) mit 3,4 Milliarden Euro finanziert; das waren 40 Prozent der gesamten KfW-Fördermittel in diesen Programmen. Noch höher war der Marktanteil des Sparkassensektors mit 45 Prozent bei den KfW-Programmen für erneuerbare Energien; dies entspricht einem Finanzierungsvolumen von 4,3 Milliarden Euro. Sparkassen und Kommunen Partnerschaft mit Zukunft Diese Zahlen zeigen, dass Sparkassen nicht nur ein nachhaltiges Geschäftsmodell betreiben. Sie sind mit ihren nachhaltigen Geschäften auch wirtschaftlich besonders erfolgreich. Damit empfehlen sie sich für die Kommunen nicht nur als leistungsfähige Finanzpartner, sondern insbesondere auch als Institute, die die Energiewende und den Klimaschutz voranbringen. Natürlich stehen Kommunen wie Sparkassen vor großen Herausforderungen. Aber das sind andere Herausforderungen als in den vergangenen Jahren. Damals ging es darum, vor allem auf europäischer Ebene, für die kommunale Selbstverwaltung oder kommunal getragene Sparkassen einzutreten. Darüber muss heute nicht mehr diskutiert werden, weil beides inzwischen weithin anerkannt ist und als notwendig erachtet wird. Mit diesem Erfolg im Rücken stehen Kommunen und Sparkassen aber nun in der Verantwortung, die wirklichen Zukunftsaufgaben anzugehen, vor denen dieses Land und seine Menschen stehen, denn die örtliche Gemeinschaft hat dafür die Lösungskompetenz. Diese Herausforderungen sind damit auch eine Chance für die Partnerschaft von Kommunen und Sparkassen, denn damit wird eine 200-jährige Zusammenarbeit wieder hoch aktuell. Die Kommunale Verschuldungsdiagnose Ergebnisse der bundesweiten Initiative der Sparkassen Finanzgruppe zur Unterstützung der Kommunen im kommunalen Zins- und Schuldenmanagement Von Werner Netzel Geschäftsführendes Vorstandsmitglied, DSGV Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat zu einer dramatischen Finanzsituation in vielen deutschen Kommunen geführt. Zunehmend wird die fehlende Liquidität über Kassenkredite gesichert. Dabei haben die kommunalen Kassenkredite mit rd. 38 Mrd. Euro einen Höchststand erreicht für 2011 wird insgesamt ein Defizit in Höhe von 16,4 Mrd. Euro erwartet. Berechenbare und möglichst niedrige Zinsbelastungen sind gerade bei dem heutigen historisch niedrigen Zinsniveau von zentraler Bedeutung. Mit der Kommunalen Verschuldungsdiagnose bot die Sparkassen-Finanzgruppe im Jahr 2010 bundesweit über 550 Kommunen Ansätze zum Finanz- und Risikomanagement ihrer Schuldenportfolios. Mit einer Ausweitung des Teilnehmerkreises geht es 2011 in die 2. Runde! Die derzeitige Haushaltslage stellt viele kommunale Finanzentscheider vor große Herausforderungen. Das zweithöchste Defizit seit Bestehen der Bundesrepublik, eine explodierende Verschuldung durch den Zuwachs kurzfristiger Kredite und enorm gestiegene Sozialausgaben sind die Punkte, die die Finanzlage in den deutschen Kommunen aktuell und wohl auch in Zukunft kennzeichnen werden. Parallel dazu hat sich in der Öffentlichkeit eine Diskussion um die Vorteilhaftigkeit von derivativen Instrumenten zur Strukturierung von Zinszahlungen entwickelt. Diese erhöhte Aufmerksamkeit ist vor allem auf die Berichterstattung über den Einsatz risiko reicher Produkte (z. B. CMS Swap der Deutschen Bank) in ausgewählten Kommunen zurückzuführen. Somit ist die Verwaltung der Finanzen in Kommunen und auch in kommunalnahen Unternehmen nicht nur im Hinblick auf die letzten, extremen Entwicklungen eine herausfordernde Aufgabe. Auch die Darlegung und Erläuterung in Fachausschüssen, Ratsitzungen etc. bedarf in den Kommunen einer besonderen Expertise. Eine transparente Finanzanalyse ist hier der elementare Grundstein für ein tragfähiges Zins- und Schuldenmanagement. Zahlungsströme im Zeitablauf und inhärente Risiken Resultate der KVD An diesem Punkt setzt die Kommunale Verschuldungsdiagnose (KVD) an. Als Initiative der Sparkassen-Finanzgruppe, unter der Federführung des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, bietet sie Entscheidungsträgern eine transparente und fundierte Auswertung des kommunalen Schulden- und Derivateportfolios und so eine unmittelbare Unterstützung im Finanz- und Risikomanagement. Hierfür werden praktisch bedeutsame Kennzahlen und Szenarien für die Steuerung eines Schuldenportfolios in der Auswertung aufgezeigt. Diese werden um umfangreiche Erklärungen und Annahmen zur Erläuterung und Interpretation der Ergebnisse ergänzt. Um die Chancen zur Generierung von Handlungsimpulsen für die Kommunen vollständig nutzen zu können, werden die Ergebnisse der Analysen im persönlichen Gespräch mit den Betreuern aus der Sparkasse und Landesbank in den Kommunen gemeinsam reflektiert. Die Resonanz auf den ersten Durchgang der KVD im Sinne einer Pilotierung ist beachtlich: Mehr als 550 Kommunen haben deutschlandweit im Jahr 2010 an der KVD teilgenommen. Allein die teilnehmenden 93 Landkreise repräsentieren ein Drittel aller deutschen Landkreise. Ähnlich beeindruckend Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

8 stellt sich das erfasste und analysierte Gesamtvolumen von 38 Milliarden Euro dar. Dies entspricht rund 35 Prozent der Verschuldung auf kommunaler Ebene per 31. Dezember Zur Analyse dieser Portfolien wurden insgesamt Einzelpositionen erfasst, die sich auf Kreditund 910 Derivatepositionen verteilten. Aber auch der Einsatz und der Umfang des Projektes innerhalb der Sparkassen- Finanzgruppe sind enorm. Im Projektteam aus Sparkassen, Landesbanken, Vertretern aller Regionalverbände und des DSGV wurde das Konzept der Kommunalen Verschuldungsdiagnose entwickelt. Dieses Konzept wurde anschließend von BetreuerInnen aus 150 Sparkassen im Zusammenspiel mit ihren Landesbanken in der Fläche von der Akquisition der Portfolien bis zu den Beratungsgesprächen bzgl. möglicher Ansätze intensiv begleitet. Wesentlicher Erfolgsfaktor war die Einbindung eines professionellen Partners, der die reibungslose und hoch qualitative Verarbeitung, also die Erfassung und Analyse der rund 550 eingereichten Schulden- und Derivateportfolios auf den letzten Euro genau übernommen hat. Hier konnte der DSGV gemeinsam mit den Landesbanken und Sparkassen nach einem mehrstufigen Auswahlverfahren einen professionellen Partner beauftragen. Das komplette Handling der Erfassung nebst Rückspracheprozessen sowie einem umfassenden Kontroll- und Prüfsystem wurde über das Erfassungsteam der Partners abgebildet. Die Analyse der kommunalen Schuldenportfolios erfolgte anhand einer speziell von LPA für das Projekt entwickelten Analyse-Software dem Portfolio Analyzer. Diese ermöglicht die vollständige Berücksichtigung aller Kredit- und Derivatepositionen bei definierten Finanzkennzahlen und Szenarien in einer standardisiert aufbereiteten Ergebnispräsentation. Kennzeichnend gegenüber anderen Analysen für ein kommunales Zinsmanagement ist der völlig neue Vergleich, der die Einzelkennziffern der 552 Kommunen in Cluster aggregiert. So konnten jeder einzelnen Kommune Hinweise zu ihrer Positionierung im Zinsmanagement gegeben, aber auch auf Bundesebene objektivierende Erkenntnisse gewonnen werden. Qualität Kompetenz Neutralität Der Mehrwert den die Analyse des Schulden- und Derivateportfolios den Kommunen boten, zeigte sich in den vielen Beratungsgesprächen der Sparkassen und Landesbanken mit den kommunalen Finanzentscheidern im Zuge der Vorstellung der Analyseergebnisse. Diese testierten uns ihren Mehrwert mit der KVD im Jahr 2010 u. a. mit folgenden Worten: Die Diagnose bringt ein wichtiges, nicht zu unterschätzendes Thema in seiner Gesamtheit auf den Tisch. Das Ergebnis mit Gesamtüberblick ermöglicht frühzeitiges, strategisches Handeln und gibt eine gewisse Sicherheit. Wie man letztlich mit den Risiken der verschiedenen Möglichkeiten umgeht, bleibt ja nach wie vor jeder Kommune selbst überlassen. Ich denke, dass es ein erfolgreiches, sinnvolles Projekt war. Wir bekommen keine Expertise nach Schema F, sondern eine individuelle Dokumentation, die alle Spezifika unserer Verschuldungslage berücksichtigt. Sehr präzise Übersicht über die Risiken. Damit verfügen wir rechtzeitig über solide Grundlagen für die erforderlichen politischen Entscheidungen im Stadtrat. Durch Ihre Erfassung ab dem Zeitpunkt der letzten Umschuldung steht uns nun eine wirklich aktuelle Übersicht über unseren Darlehensbestand mit den aktuell gültigen Konditionen zur Verfügung. Wenn ich meinen Stadtrat erzähle, dass die Zinslast in 3 Jahren 2,5 Mio. mehr oder weniger sein kann dann müssen wir das in der künftigen Planung dringend berücksichtigen. Mittelfristig erwarte ich ein steigendes Zinsniveau. Darauf möchte ich mich rechtzeitig einstellen und die Stadtverordneten dabei mitnehmen. Vielen Dank für die Durchführung des Projektes und die uns vorliegenden Ergebnisse. Ich kann zusammenfassend nur sagen: Eine sehr gute Idee, tolle Umsetzung und vor allem ein praxisrelevantes Projekt mit der Chance aus zu ziehenden Schlussfolgerungen und nachfolgenden Aktivitäten positive Effekte zu erzielen. Gern sind wir bereit uns an der angekündigten Erhebung 2011 zu beteiligen. Diskussion um Zinssicherungsinstrumente versachlichen Neben diesem Mehrwert konnten im Zuge der KVD aber auch Erkenntnisse zu den Strukturen der kommunalen Schuldenportfolios gewonnen werden. So liegt in allen betrachteten Bundesländern der Derivateanteil (Derivatevolumen im Verhältnis zum Verschuldungsvolumen) zwischen 3 % und 16%, der Bundesdurchschnitt beträgt ca. 10 %. Die teilnehmenden Kommunen haben zu 87 % nur Derivate mit Zinssicherungscharakter abgeschlossen. Als zinsgesichert gelten nach Projektdefinition solche Produkte, deren Zinsobergrenze nicht höher als 7,50% p.a. liegt; unter optimiert gruppieren sich bspw. Zinslösungen mit Fremdwährungsrisiko (Cross- Currency-Swap) oder weitere strukturierte Produkte. Ein kommunales Schuldenportfolio in der Verschuldungsgruppe Mio. EUR verfügt im Durchschnitt über einen Derivateanteil von knapp 14%. Von allen teilnehmenden 552 Kommunen, die Derivate einsetzen, entfallen 23% auf diese Verschuldungsgruppe. Zum Vergleich: Vertreter der kleinsten Verschuldungsgruppe haben im Durchschnitt weniger als 4% ihrer Verschuldung mit Derivaten belegt; auf diese Gruppe entfallen 16 der 157 Kommunen mit Derivateeinsatz. (Siehe Abbildung 1) Die derzeit im Mittelpunkt der Diskussion stehenden CMS Ladder Swap Produkte scheinen auf der Grundlage dieser Stichprobe per heute eher Einzelfälle in den kommunalen Kernhaushalten zu sein, da in den analysierten 910 Derivaten insgesamt nur 9 Ladder -Produkte gefunden wurden, Abbildung 1: Derivateanteil am Portfolio nach Verschuldungsgruppen (Basis 552 Portfolios) 8 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

9 die sich auf 7 der 552 Kommunen verteilen. Bei wichtigen Kennzahlen, wie der Festzinsbindungsquote und der Durchschnittsverzinsung sind aufgrund der bekannten Unterschiede in der Verschuldung der kommunalen Haushalte und Kassenkreditfinanzierung deutliche Unterschiede zwischen den Bundesländern festzustellen. So beträgt in Bayern und Baden-Württemberg (158 Kommunen) im Durchschnitt die Zinsbindungsquote ca. 90 %, währenddessen die Zinsbindungsquote bei den teilnehmenden Kommunen aus Nordrhein-Westfalen (115 Kommunen) und Niedersachen (64 Kommunen) bei ca. 68 % liegt. Die unterschiedlichen Festzinsbindungsquoten sowohl auf individueller Ebene als auch auf aggregierter Gesamtebene - führen unmittelbar zu stark abweichenden Durchschnittsverzinsungen und zu der Frage einer Chance / Risiko Relation. Insofern wirkt sich z.b. eine Erhöhung des Marktzinsniveaus um 1,0 % unterschiedlich auf die jeweilige Erhöhung der Durchschnittsverzinsung aus (Marktzinssensitivität). (Siehe Abbildung 2) Im Bundesdurchschnitt steigt der Zinsaufwand um 0,49 % bei einem Anstieg der Marktzinsen um 1,0 % (z.b. Bayern + 0,25 %, Hessen + 0,44). Jedoch liegt die ermittelte absolute Durchschnittsverzinsung in Bayern bei 3,79 %, während diese in Hessen und Niedersachen nur 3,43 % - also rd. 40 Basispunkte niedriger festgestellt wurde. Hintergrund ist, dass in den Ländern mit hohen variablen Finanzierungsanteilen, also häufig die Kassenkredite als kurzfristige Finanzierungsform, zu einer Verbilligung der Durchschnittsverzinsung führen können. Diese sind dann bei steigenden Zinsen wiederum aufgrund der vereinbarten Zinsanpassungstermine relativ stärker betroffen, als diejenigen Kommunen, die langfristige Zinsfestschreibungen vereinbart sich die Frage, nach dem Zinsrisiko bei ansteigenden Marktzinsen. Betrachtet man ein eher konservatives Szenario (Terminzinsen + 1 % entspricht einer Durchschnittsverzinsung von 3,39 % p.a.) beträgt die zusätzliche Zinsbelastung rd. 1,6 Mrd. Euro bis 2019 (ohne Kassenkredite). Im Fall eines Hochzinsszenario (entspricht einer Durchschnittsverzinsung von 4,63 % p.a.) steigt das Risiko auf ca. 4,1 Mrd. Euro zusätzlichen Zinsaufwand. Weiterhin konnte aus der Betrachtung der erfassten Kreditpositionen erkannt werden, dass Fremdwährungskrediten in den kommunalen Portfolien eine untergeordnete Rolle spielen. Mit einem Volumen von ca. 900 Millionen EUR beträgt der Anteil von Fremdwährungen im Bundesdurchschnitt ca. 2,3 Prozent bezogen auf das erfasste Volumen von 38 Milliarden Euro. In den Verschuldungsgruppen von 4 bis 100 Millionen EUR liegt der Fremdwährungsanteil jeweils unterhalb von 0,50 Prozent der Gesamtverschuldung. Die Finanzierungen in Fremdwährung sind fast ausschließlich in Schweizer Franken erfolgt; nur ein kleiner Anteil der Fremdwährungsfinanzierungen in der Teilnehmergruppe mit der Verschuldungshöhe > 500 Millionen Euro entfällt auf US Dollar. KVD gewinnt Internationalität Das Projektvorgehen des DSGV ist auch international auf Beachtung getroffen, da es wie in Deutschland auch in anderen europäischen Ländern keine genauen Erhebungen und Aussagen über die Zinsrisiken in den kommunalen Haushalten gibt und auch keine Erkenntnisse über den Umfang von Risiken aus derivativen Finanzprodukten. So sind in anderen europäischen Ländern (Frankreich, Spanien und Italien) Kommunen in hochspekulativen Produkten engagiert in diesen Ländern sind teilweise Gerichtsprozesse anhängig. Daher führte in Österreich die Erste Bank Austria in 2010 mit Unterstützung des österreichischen Gemeindebunds auf Grundlage des DSGV-Projekts den 1. Österreichischen Zinssteuerungsvergleich durch. Abbildung 2: Marktwertsensitivität im Vergleich zur Zinslast, Quelle: eigene Berechnungen haben. So erklärt sich, dass aktuell ein hohes Interesse der Kommunen besteht, die hohen variablen Verzinsungen mit Zinssicherungsinstrumenten gegen die Gefahr steigender Zinssätze abzusichern, aber dabei keine zusätzlichen spekulativen Risiken einzugehen. Auf Basis der analysierten IST-Kreditverträge (ohne Kassenkredite) über das Volumen von 24 Mrd. Euro ist zu konstatieren, dass bei den 552 Kommunen bis zum Jahr 2014 annähernd 5,0 Mrd. Euro aus der Zinsbindung bei den langfristigen Darlehen auslaufen. Bis zum Jahr 2019 sind es rd. 9,0 Mrd. Euro. D.h., für die teilnehmenden Kommunen stellt Fortführung der KVD im Jahr 2011 Aufgrund der positiven Resonanz der 1. Runde der KVD bei den Kommunen wird die KVD im Jahr 2001 fortgeführt. Zusätzlich zu den kommunalen Kernhaushalten haben nun auch Kommunalnahe Unternehmen die Möglichkeit, teilzunehmen. Neben der Erweiterung auf eine weitere Kundengruppe, soll die Kommune hiermit in einer Gesamtschau, d. h. inklusive der ihr zugehörigen Betriebe betrachtet werden können. Für 2011 besteht erneut die Möglichkeit für Landkreise, Städte und Gemeinden bundesweit die Möglichkeit das Angebot der Sparkassen-Finanzgruppe einer neutralen Analyse des kommunalen Schulden- und Derivateportfolios, nebst einer speziellen Vergleichsanalyse der Teilnehmer zu nutzen. Derzeit liegen über 290 Anmeldungen vor. Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

10 Die Rolle der Sparkassen in der Tourismusfinanzierung Von Dr. Karl-Peter Schackmann-Fallis Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes Tourismus in Deutschland: wichtiger Wirtschaftsfaktor Die Tourismusbranche in Deutschland steht für 140 Mrd. Euro Umsatz und einen Anteil von vier Prozent am Volkseinkommen. Mehr als 2,8 Mio. Beschäftigte sind in dieser Branche tätig. Damit gehört der Tourismus zu den tragenden Wirtschaftssektoren in Deutschland und ist eine der wichtigsten Dienstleistungsbranchen. In vielen Regionen Deutschlands ist der Tourismus ein wichtiger Wirtschaftsfaktor und oftmals eine der Haupterwerbsquellen für die dort lebenden Menschen. Neben dem Gastgewerbe und den Freizeiteinrichtungen profitieren auch andere Branchen aus der Region von der touristischen Entwicklung. Dazu zählen unter anderem der Einzelhandel, Kultureinrichtungen, Verkehrsbetriebe und Kreditinstitute. Durch seine Querschnittsfunktion wirkt der Tourismus damit weit über das Gastgewerbe hinaus und ist ein zentraler Wirtschafts- und Beschäftigungsmotor für Regionen und Städte. Um Bund, Länder und Kommunen in diesem wichtigen Wirtschaftszweig zu unterstützen, stellt die Sparkassen-Finanzgruppe das Sparkassen-Tourismusbarometer ein professionelles Marktforschungsinstrument zur Verfügung. Damit sollen alle am Tourismus beteiligten Akteure in die Lage versetzt werden, rechtzeitig mögliche Potenziale zu erkennen. Das Barometer zeigt beispielsweise auf, welchen Einfluss aktuelle Entwicklungen wie der demografische Wandel, die Digitalisierung unserer Gesellschaft oder Nachhaltigkeit auf den Tourismus insgesamt und für die einzelnen Betriebe haben. Das Barometer hilft aber auch problematischen Entwicklungen vorzubeugen und entwickelt für Regionen mit rückläufigen Besucher- und Umsatzzahlen Vorschläge zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit. Die Handlungsempfehlungen des Barometers leisten einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der Zukunftsfähigkeit der Reisegebiete, des Gastgewerbes und der Freizeitwirtschaft. Denn das Tourismusbarometer bietet fundierte Informationen für die Professionalisierung und Weiterentwicklung des Tourismus und Brancheninformationen aus erster Hand. Wissenschaftlich betreut und durchgeführt wird das Sparkassen-Tourismusbarometer vom Deutschen Wirtschaftswissenschaftlichen Institut für Fremdenverkehr, der dwif-consulting GmbH. Das Sparkassen-Tourismusbarometer hat sich mittlerweile Sparkassen: Partner der Landkreise und Tourismusbetriebe Die Sparkassen sind Teil dieser Regionen und Städte. Sie sind dort verankert, an den Menschen und ihrer Region ausgerichtet und in ihrer Geschäftstätigkeit auf diese Region konzentriert. Sparkassen sind die wichtigsten Partner der kleinen und mittleren Unternehmen. Als Partner der kommunalen und regionalen Träger haben sie ein hohes Interesse an einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung in der Region. Ziel der Sparkassen ist es, den Tourismus mit seinem großen Potenzial in der Fläche weiter zu stärken. Mit einem Marktanteil von knapp 50 Prozent das entspricht einem Kreditbestand von 10,8 Mrd. Euro sind Sparkassen und Landesbanken nach wie vor der Finanzierungspartner Nr. 1 des Gastgewerbes. Aufgrund ihrer regionalen Verankerung und der langfristigen Kundenbeziehungen können Sparkassen die Betriebe bestmöglich beraten und mit passenden Finanzierungsangeboten unterstützen. Die Sparkassen verbindet viel mit der Tourismuswirtschaft. In 40 Prozent der Sparkassen-Geschäftsgebiete spielt der Tourismus eine prägende Rolle. Für fast jede zehnte Sparkasse liegt der Anteil der Tourismusbetriebe im Firmenkundensegment bei über 15 Prozent. Mit ihrem Engagement für den Tourismus unterstreichen die Sparkassen die hohe volks- und regionalwirtschaftliche Bedeutung sowie den arbeitsmarktpolitischen Stellenwert der in weiten Teilen klein- und mittelständisch geprägten Tourismuswirtschaft. Sparkassen-Tourismusbarometer: Hilfestellung für Touristiker als Standardwerk und Monitoring-Instrument für die gesamte Tourismusbranche, aber auch für die Bundes-, Landes- und Kommunalpolitik etabliert. Die Länderbarometer, die vom Ostdeutschen Sparkassenverband sowie von den Sparkassenverbänden in Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und im Saarland herausgegeben werden, zielen auf ein Monitoring der Tourismuswirtschaft in den jeweiligen Ländern und Reisegebieten sowie auf die Analyse wichtiger Tourismusthemen in den einzelnen Bundesländern ab. Im Zentrum des Deutschlandbarometers, das der Deutsche Sparkassen- und Giroverband herausgibt, steht die jährliche Positionsbestimmung des Deutschland-Tourismus sowie der deutschen Tourismuswirtschaft im internationalen Vergleich. Grüne Welle: Nachhaltigkeit im Tourismus nimmt an Bedeutung zu Die Tourismusbarometer befassen sich mit speziellen, jährlich wechselnden Fragestellungen, etwa der Bedeutung des Tagestourismus, der Zukunftsfähigkeit von touristischen Einrichtungen oder dem Thema Servicequalität. Darüber hinaus 10 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

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12 greifen sie Probleme wie die demografische Entwicklung auf, denen sich die Tourismuswirtschaft stellen muss. Das aktuelle Tourismusbarometer Deutschland widmet sich dem Thema Nachhaltigkeit im Tourismus. Der Tourismus ist wie keine andere Branche auf eine intakte Natur und Umwelt angewiesen. Sie trägt zur Erholung bei und stellt wichtige Rahmenbedingungen für den Tourismusstandort Deutschland. Zugleich sind mit Tourismus Verkehrsbelastung, Zersiedelung, hoher Ressourcenverbrauch und Abfallproduktion verbunden. Nun hilft es niemandem deswegen vollständig auf den Urlaub zu verzichten. Vielmehr geht es darum, die tourismusbedingten schädlichen Einflüsse auf Umwelt und Gesellschaft zu reduzieren. Die Untersuchung zeigt, dass es in Deutschland eine große Akzeptanz für nachhaltiges Reisen gibt. Fast jeder zweite erwachsene Bundesbürger ist bereit, mehr Geld für eine nachhaltige Deutschlandreise auszugeben und diese auch tatsächlich zu buchen. Daraus ergibt sich ein zusätzliches Umsatzpotenzial von rund 4,5 Mrd. Euro für den Deutschland-Tourismus. Auch die Tourismusbetriebe investieren verstärkt in Ökologie und Nachhaltigkeit. Dreiviertel der befragten Unternehmen haben in den Jahren 2007 bis 2009 vorrangig in Umweltschutzmaßnahmen investiert. Das durchschnittliche Volumen lag bei rund Euro je Betrieb. Investiert wurde in erneuerbare Energien, effiziente Heizungsanlagen, energiesparende Beleuchtung und Systeme, die den Wasserverbrauch reduzieren. Die Motivation der Unternehmer für diese Investitionen sind Kostenersparnisse und Effizienzsteigerungen aber auch die Verbesserung des Images. Die Sparkassen können auch an dieser Stelle die Tourismusbetriebe unterstützen. Sie verfügen über Expertise im Bereich der energetischen Gebäudesanierung und sind führend bei der Vermittlung von KfW-Umweltförderprogrammen für Unternehmen, die bei energie- und umweltrelevanten Investitionen eine wichtige Rolle spielen. Im Jahr 2010 haben die Institute unserer Gruppe 43 Prozent der KfW Fördermittel in Höhe von 4,7 Mrd. an ihre Kunden ausgereicht. Insgesamt stellen die Sparkassen jedoch eine geringe Investitionsdynamik der Tourismusbranche fest. Jede zweite Sparkasse hat bei einer Expertenbefragung in ihrem Geschäftsgebiet einen Investitionsstau in der Tourismuswirtschaft identifiziert. Davon betroffen sind insbesondere Gasthöfe und Pensionen, aber auch Restaurants und kleinere Hotels. Diese Entwicklung ist bedenklich. Denn wo nicht in eine moderne Ausstattung investiert wird, fühlt sich kein Urlauber wohl. Infolgedessen bleiben die Gäste aus. Die Betriebe laufen bei zunehmendem Wettbewerb und steigenden Ansprüchen der Gäste Gefahr, mittelfristig nicht mehr wettbewerbsfähig zu sein. Die Sparkassen stehen als Beratungs- und Finanzierungspartner für die Tourismusbetriebe bereit. In vielen Regionen haben sich mittlerweile erfolgreiche Kooperationen zwischen Sparkassen, Landkreisen und Tourismusverbänden ergeben, die einem Investitionsstau entgegen wirken. Das Vogtland beispielsweise leidet seit einigen Jahren unter rückläufigen Übernachtungszahlen. Der Umsatz geht entsprechend zurück. Gleichzeitig gibt es in den Betrieben einen hohen Reparatur- und Renovierungsbedarf. Dieser Zustand war ausschlaggebend für eine gemeinsame Investitionsoffensive von Sparkasse und Landkreis. Die Sparkasse Vogtland hat ein Sonderkreditprogramm für den Tourismus und die Wirtschaft in Höhe von knapp 175 Mio. Euro aufgelegt. Im Fokus stehen zinsgünstige Kleinkredite bis Euro. Mit diesem Angebot sollen vor allem zeitgemäße Modernisierungen, innovative Tourismuskonzepte und somit das Wachstum gefördert werden. In Schleswig-Holstein wurde bereits vor einigen Jahren eine Investitionsoffensive für den Tourismus gestartet. Auslöser waren die Untersuchungsergebnisse des Sparkassen-Tourismusbarometers Schleswig-Holstein. Dieses hatte erhoben, dass 20 Prozent der gewerblichen und 25 Prozent der privaten Betriebe in den letzten 10 Jahren nicht investiert hatten. Die Empfehlung war eine Investitionsoffensive, die unter der Federführung des Tourismusverbandes Schleswig-Holstein und in Kooperation mit der Landesregierung, des DEHOGA Schleswig-Holstein und der Kammern des Landes umgesetzt wurde. Ziel der Offensive war es, günstigere Rahmenbedingungen für alle touristischen Akteure zu schaffen und somit die Wettbewerbsfähigkeit des Landes bundesweit und im internationalen Vergleich zu sichern. In Er- 12 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

13 gänzung zu den Förderprogrammen des Landes haben Sparkassen Kreditprogramme aufgelegt, und dazu beigetragen, die touristischen Betriebe zukunftsfähig aufzustellen. Diese Beispiele zeigen: Wenn sich Kommunen, Tourismusakteure und Sparkassen zusammen tun, kann das Investitionsklima nachhaltig verbessert werden. Organisation und Finanzierung des öffentlichen Tourismus Die Sparkassen-Tourismusbarometer auf Länderebene haben in diesem Jahr das Thema Organisation und Finanzierung im öffentlichen Tourismus gemeinsam aufgegriffen. Die Tourismusbranche und ihre Akteure stehen von der Landes- bis zur Ortsebene vor neuen und komplexen Herausforderungen. Das Wettbewerbsumfeld wird härter, die kommunale Finanzsituation wird zunehmend angespannter. Die freiwillige Aufgabe Tourismus wird immer häufiger auf den Prüfstand gestellt. Sowohl die Strukturen als auch die und Finanzierung der öffentlichen Hände und Verbände, müssen für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts richtig aufgestellt sein. Für die Untersuchung sind in neun Bundesländern mit Sparkassen-Tourismusbarometern insgesamt 202 regionale und 470 lokale Tourismusorganisationen befragt worden. Im Ergebnis entsteht ein belastbares Bild der Gesamtsituation des öffentlichen Tourismus. Wie ist er strukturiert und organisiert? Gibt es ein Idealmodell für die Organisation? Wie sind die Tourismusorganisationen in den Ländern personell und finanziell aufgestellt? Wie viel Geld geben Kommunen für den Tourismus aus und welche Effekte werden damit erzielt? Welche Finanzierungsinstrumente gibt es und wie tragfähig sind sie? Insgesamt kümmern sich im Deutschlandtourismus zu viele Organisationen mit zu geringen Ressourcen um die Vermarktung des Tourismus und seiner Themen. Viele dieser Organisationen sind für eine professionelle Marktdurchdringung unzureichend ausgestattet. Wettbewerbsfähigkeit von Tourismusorganisationen setzt aber Markt- und Managementstärke voraus. Die Sparkassen-Tourismusbarometer bieten den Organisationen für ihre eigene Orientierung einen Selbsttest zur Einschätzung der eigenen Wettbewerbsfähigkeit anhand klarer Messkriterien. Neben der Wettbewerbsfähigkeit einer Tourismusorganisation stellt sich die Frage nach einer verbindlichen Aufgabenteilung der unterschiedlichen Organisationen zwischen und auf den einzelnen Ebenen. Gegenwärtig kümmern sich zu viele Organisationen um gleiche oder ähnliche Aufgaben. Teilweise entstehen sogar Konkurrenzsituationen, wie z. B. bei Vertriebsaufgaben. Um Synergieeffekte zu erzielen und Effizienzsteigerungen in den Organisationen zu erreichen, müssen die Aufgaben eindeutig definiert werden und Kooperationen zwischen Organisationen gezielt eingegangen werden. Insbesondere auf lokaler Ebene gilt es, Aufgaben optimaler abzustimmen und organisatorisch zu bündeln im Sinne interkommunaler Kooperationen. Drei Hebel zur Finanzierung Das Ziel, insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene wirklich leistungsfähige Organisationen zu schaffen, kann aber nicht ausschließlich durch Reformierung der Organisationsstrukturen erreicht werden. Leistungsfähige Organisationen brauchen auch eine tragfähige Finanzausstattung. Wenn die finanzielle Basis so angelegt ist, dass die Personal- und Verwaltungsaufwendungen einen Großteil der Gesamtmittel bindet, bleibt für wirkungsvolle Marketingmaßnahmen nur wenig Spielraum. Die Sparkassen-Tourismusbarometer der Länder empfehlen zur Sicherung der Finanzierung, die Wirtschaftlichkeit der Organisationen zu erhöhen, vorhandene Finanzierungsinstrumente auszuschöpfen und Fördermittel zu erschließen. Viele regionale und lokale Tourismusorganisationen haben bereits Maßnahmen zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit umgesetzt. Künftige positive wirtschaftliche Effekte können durch Erhöhung der Eigenmittel, Marketingoptimierung und weitere Kooperationen mit anderen Organisationen erzielt werden. Es gilt, verstärkt neue Einnahmen zu generieren. Bei den vorhandenen Finanzierungsinstrumenten, auf die Tourismusorte zurückgreifen können, stellt sich zunehmend Frage, ob alle Instrumente bereits ausgeschöpft werden. Alternative Finanzierungsinstrumente, die es vielerorts schon gibt, entstehen erfahrungsgemäß auf freiwilliger, kooperativer Basis, sollten zweckgebundene Mittelverwendung garantieren und den Beteiligten ein Mitspracherecht einräumen. Die künftigen Nutzungsmöglichkeiten von Fördermitteln werden stark davon abhängen, wie sich die touristische Förderlandschaft mit der Beginn der neuen EU- Förderperiode ab 2014 darstellt. Tourismus: gemeinsame Aufgabe von öffentlicher und privater Hand Bei allen Überlegungen zur nachhaltigen Zukunftssicherung von Organisation und Finanzierung im öffentlichen Tourismus gilt, dass Tourismus eine gemeinsame Aufgabe einer gut funktionierenden, öffentlich-privaten Kooperation ist und bleibt. Sparkassen als Partner der Kommunen haben ein Interesse daran, dass sich der Tourismus in den Landkreisen positiv weiterentwickelt. Gerade strukturschwache Gebiete haben oftmals touristische Potenziale, die entwickelt und gefördert werden müssen. Die Sparkassen stehen als Partner an der Seite der Kommunen. Weitere Informationen unter: Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

14 Die Zukunft der Kommunen in einer globalisierten Welt Von Oberbürgermeister Christian Ude Präsident des Deutschen Städtetages, München Zwei Drittel der Menschen in Deutschland leben in Städten. Städte sind damit einerseits die Motoren für die weitere gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Andererseits wird die Bevölkerung in vielen Städten weniger, älter und bunter. Zudem driften prosperierende Zentren und schrumpfende Regionen immer mehr auseinander, ebenso wie arme und reiche. Aus Sicht des Deutschen Städtetages stehen die Städte und Stadtregionen heute zu Beginn des 21. Jahrhunderts vor Herausforderungen, die sie nur mit einer politisch und finanziell starken Selbstverwaltung erfolgreich bewältigen können: Die europäische und globale Städtekonkurrenz um Investitionen, Arbeitsplätze, Einwohnerinnen und Einwohner und kreative Potentiale wächst; hinzu kommt, dass durch europäische Rechtsnormen kommunale Handlungsspielräume immer stärker bestimmt werden. Der wirtschaftlich-technologische Strukturwandel und die Globalisierung führen zu einer beschleunigten Veränderung nicht nur des Arbeitsmarktes, sondern auch des Stadtumbaus und zu einer verstärkten Internationalisierung der Immobilienmärkte; Stadtentwicklung wird mehr denn je von Entscheidungen oft weit entfernter Konzernzentralen und von großen privaten Projekten bestimmt. Die trotz Konjunkturaufschwung noch anhaltende Finanzkrise stellt die Städte vor einen zunehmenden Konsolidierungszwang ihrer Haushalte. Der kommunale Finanzierungssaldo zwischen Einnahmen und Ausgaben ist im Jahr 2009 regelrecht abgestürzt und hat sich bislang noch nicht richtig erholt. Selbst steigende Steuereinnahmen können nicht verhindern, dass auch für das laufende Jahr ein Defizit in Höhe mehrerer Milliarden Euro zu befürchten ist. Zugleich hat die Finanzkrise überdeckt, dass die Unterschiede zwischen armen und reichen Städten eher zu- als abnehmen. So zeigt die Einführung der Doppik in nordrhein-westfälischen Städten eindringlich, wie schlimm es um viele dieser Städte steht: Bereits im mittelfristigen Finanzplanungszeitraum wird ihr Eigenkapital vollständig aufgezehrt sein; die Höhe der Schulden wird bei den seit längerem krisengeschüttelten Städten den Wert der kommunalen Infrastruktur übersteigen. Die in manchen Regionen weiterhin hohe Langzeitarbeitslosigkeit lässt die schon bestehenden Lücken im Zusammenhalt der Stadtgesellschaft größer werden. Die Sicherung sozialer Kohäsion, ein Konsens über Ziele und Prioritäten der Stadtentwicklung ist unter diesen Bedingungen immer schwerer zu erreichen. Stattdessen drohen soziale Desintegration und verstärkte sozialräumliche Disparitäten. Der demografische Wandel wird in den Städten langfristig zu einer deutlichen Alterung der Stadtgesellschaft und zu neuen Anforderungen an die Infrastruktur, das Bildungsund Ausbildungssystem, die Gesundheitsdienstleistungen, den Städtebau und das Wohnungswesen, die soziale und kulturelle Infrastruktur führen. Die ökonomisch und demografisch notwendige Zuwanderung verlangt nach zusätzlichen sozialen und kulturellen Integrationsanstrengungen der Städte. Ein großer Teil des Treibhauseffektes und des damit verbundenen Klimawandels wird in den städtischen Ballungsräumen verursacht. Deshalb wird auch von den Städten erwartet, nachhaltige urbane Zukunftsmodelle mit dem Ziel einer Verringerung der klimarelevanten Spurengase Kohlendioxid, Methan und Stickstoffoxid zu entwickeln. Risiken für die Menschen, die kommunale Infrastruktur oder das Stadtgrün werden durch starke Niederschläge, Dürreperioden und Stürme weiter steigen. Dies erfordert zusätzliche Anpassungen beim Betrieb und beim Ausbau der städtischen Infrastruktur. Diese und weitere gravierende gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Veränderungen sind für die Städte Herausforderungen, mit denen sich Stadtentwicklungspolitik eingehend auseinandersetzen und auf die sie vorausschauend reagieren muss. Hinzu kommt, dass diese Herausforderungen allein mit kurzfristigen, reaktiven Strategien der Stadtpolitik nicht zu bewältigen sind. Die Städte benötigen deshalb langfristig orientierte und integrierte Strategien, um Investitionen fördernde Innovationen zu generieren, Spannungen stadt- und sozialverträglich auszugleichen und bedrohte Qualitäten zu stabilisieren. Dabei muss das Leitbild der nachhaltigen, baulich kompakten und sozial integrierenden gemischten Stadt als zentraler inhaltlicher Schwerpunkt künftiger Stadtentwicklungspolitik endlich ernst genommen werden, das heißt: Die wirtschaftliche Prosperität der Städte soll erhalten bzw. gestärkt werden ohne ihre Attraktivität als Lebensraum zu verringern, die soziale Ausgewogenheit soll gewahrt werden, die ökologische Verträglichkeit ist sicherzustellen und die Belange von Stadt und Umland und ihre Verflechtungen in der Region sollen umfassend berücksichtigt werden. Diese Ziele, die auch im Leitbild des Deutschen Städtetages zur Stadt der Zukunft verankert sind, sind selbst unter günstigen Rahmenbedingungen in den Städten interpretierbar und untereinander nicht konfliktfrei. Hinzu kommt, dass die Städte nur über einen kleinen Teil der entwicklungsbestimmenden Kompetenzen verfügen: So werden beispielsweise Steuerrecht, Wohnungs- und Städtebauförderung, Verkehrssysteme, Umweltnormen und soziale Sicherungssysteme weitgehend vom Bund und den Ländern bestimmt. Darüber hinaus wird die Handlungsfähigkeit der Kommunalpolitik zunehmend durch die Auswirkungen der bereits genannten und in vielen Städten andauernden bzw. sich dramatisch zuspitzenden Finanzkrise der öffentlichen Haushalte eingeschränkt. Zudem endet die Planungshoheit der Städte und Gemeinden an ihren kommunalen Grenzen die Probleme der Verdichtungsräume enden dort aber nicht. Vor diesem Hintergrund können sicher keine Patentlösungen, die gleichsam für alle Städte gelten, präsentiert werden. Entsprechend müssen vor allem die Kräfte der Städte selbst für die Bewältigung der bevorstehenden Aufgaben mobilisiert werden. Die lokale Ebene bestimmt zwar nicht die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die gesellschaftliche Entwicklung. Städte können jedoch klug oder weniger klug ihren Handlungsspielraum nutzen. Eine verantwortungsbewusste Stadtentwicklungspolitik muss sich dementsprechend rechtzeitig auf wirtschaftliche und gesellschaftliche Veränderungen einstellen und Konzepte für das künftige Handeln entwickeln. 14 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

15 Die Bürgerinnen und Bürger erwarten von ihren Städten in dieser Situation jedenfalls eher mehr, nicht weniger Leistungen. Deshalb muss die kommunale Selbstverwaltung ebenso wie die kommunale Daseinsvorsorge gestärkt werden, auch um Eigeninitiativen der Städte zu fördern. Hierzu sind die Städte allerdings auf die Unterstützung und flankierende Hilfestellungen des Bundes und der Länder angewiesen. Mit der Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, die am 24. Mai 2007 vom EU-Ministerrat angenommen wurde, wird die Notwendigkeit unterstrichen, sich stärker mit der Entwicklung der Städte sowohl in Europa als auch auf der nationalen Ebene zu befassen. Vor diesem Hintergrund haben das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, die Bauministerkonferenz der Länder und die kommunalen Spitzenverbände gemeinsam die Initiative zu einer integrierten Stadtentwicklungspolitik gestartet, die zu Recht die Komplexität von Stadtentwicklungsprozessen aufgreift und damit die dringend erforderlichen Kooperationen sowohl auf der räumlichen Ebene als auch bei den beteiligten Akteuren thematisiert. Was wir vor dem Hintergrund dieser schwierigen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Situation der Städte tatsächlich brauchen, ist eine gemeinsam erarbeitete inhaltliche Fachposition und eine Bündelung aller Kräfte, kurz: eine fachlich und räumlich integrierte Stadtentwicklungspolitik als integrierender Kommunikationsprozess. Es muss uns besser als bisher gelingen, die Beziehungen zwischen verschiedenen, oft widersprüchlichen Zielen der einzelnen Politikfelder von Bildung, Sozialarbeit über Umwelt bis zur technischen Infrastruktur herauszuarbeiten und darzustellen, um zu einer stärkeren Gesamtschau und zu Lösungen der bislang vielfach nur lokal und sektoral wahrgenommenen Probleme zu kommen, und das sowohl auf der Ebene des Bundes, der Länder, der Städte und Gemeinden. Hinsichtlich der Anforderungen an eine solche integrierte Stadtentwicklungspolitik sollte gerade vor dem Hintergrund der erkennbaren demografischen und sozialen Veränderungen in den Städten und der regional sehr unterschiedlich sich gestaltenden Wirtschafts- und Bevölkerungsentwicklung das Leitbild der baulich kompakten und sozial integrierenden gemischten Stadt endlich ernst genommen werden. Nur bei ihrer Stärkung als Wohnstandorte und Wirtschaftsstandorte und der Bildung entsprechender Netzwerke wird das gewünschte Angebot kommunaler Daseinsvorsorge in Zukunft gesichert werden können. Für eine nachhaltige, integrierte Stadtentwicklung sind aus Sicht des Deutschen Städtetages vier Handlungsfelder von besonderer Bedeutung: Städtebau und Klimaschutz (Maßnahmen zur Energieeinsparung im Bestand) Städtebau und Verkehr (Verkehrsplanerische und organisatorische Bewältigung der zunehmenden Verkehrsemissionen; Ausbau, Organisation und Finanzierung des ÖPNV) Stadtentwicklung und Integration vor dem Hintergrund des demografischen Wandels (Maßnahmen zur sozialen Stabilisierung problematischer Quartiere und zur sozialräumlichen Integration) Stadtentwicklung in gewachsenen Städteregionen. Ausbau und Verbesserung der interkommunalen Zusammenarbeit sowohl sektoral (in Netzwerken einzelner Aufgabenfelder) als auch räumlich (in gewachsenen Stadtregionen). Über die aktuellen Entwicklungen und Probleme befinden sich die Städte im Deutschen Städtetag in einem ständigen Erfahrungs- und Meinungsaustausch. Stadtentwicklungspolitik macht jede Stadt selbst. Die Städte erwarten aber, dass Bund und Länder ihnen die notwendigen finanziellen und rechtlichen Grundlagen schaffen und sichern, damit die Städte ihre Aufgaben bewältigen können. Mit Blick auf die Stadtentwicklung vollzieht sich der bundesund landespolitische Einfluss bislang häufig als nicht ausreichend koordiniert. Deshalb wünschen wir uns aus kommunaler Sicht mehr Maßnahmebündelungen der diversen Fachpolitiken und Ressourcen. Nur mit einer integrierten und integrierenden Strategie wird Stadtentwicklungspolitik wirksam und glaubwürdig. Vor diesem Hintergrund richtet der Deutsche Städtetag folgende konkrete Erwartungen und Forderungen an Bund und Länder: 1. Innenstädte stärken Zersiedelung vermeiden Die städtischen Zentren, die sich bisher durch Urbanität, Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit auszeichnen, sind in ihrer politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Bedeutung aktuellen Gefährdungen ausgesetzt. Um den sich abzeichnenden bedrohlichen Trend zur Verödung aufzuhalten, ist ihre Vitalisierung bzw. Revitalisierung zu einem Hauptziel stadtpolitischen Handelns zu machen. Dazu ist eine stärkere Verbindung städtebaulicher Maßnahmen zur Erhaltung und Schaffung gemischter Strukturen mit arbeitsmarkt- und wirtschaftsfördernden sowie steuerlichen Maßnahmen erforderlich. 2. Nachhaltige Flächenpolitik stützen Zur Erreichung eines sachgerechten Ressourcenschutzes unterstützt der Deutsche Städtetag seit längerem ein nachhaltiges Flächenmanagement und einen sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden in den Städten und Gemeinden. Das Ziel der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung, die Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr bis zum Jahr 2020 deutlich zu begrenzen, wird unterstützt. Dazu sollte jede notwendige Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke wo möglich in bereits besiedelte Gebiete umgelenkt werden (Innenentwicklung vor Außenentwicklung). Die Aufgabe des Bundes ist vornehmlich in der Ausrichtung finanzpolitischer Rahmenbedingungen auf eine sparsame Neuausweisung von Siedlungs- und Verkehrsflächen zu sehen. Dazu gehört auch eine Reform der Grundsteuer, die neben fiskalischen Zielen auch das bodenpolitische Ziel verfolgt, den Städten eine erhöhte Besteuerung erschlossener, aber unbebauter Grundstücke zu ermöglichen. Dies würde den Druck von den Städten und Gemeinden nehmen, neue Flächen als Bauland bereitzustellen und mit zusätzlichem Kostenaufwand zu erschließen, weil vorhandene, bereits erschlossene Flächen nicht genutzt werden. 3. Städtebauförderung verstetigen Die Städtebauförderung als eines der erfolgreichsten Förderprogramme trägt dazu bei, dass die städtischen Räume im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung konkurrenzfähig und lebenswert bleiben. Sie hat eine herausragende wirtschafts-, sozial- und arbeitsmarktpolitische Bedeutung, weil die mit Städtebaufördermitteln geförderten Investitionen erhebliche öffentliche und private Folgeinvestitionen sowie Nachfrage nach Gütern und Leistungen auslösen. Städtebauförderung wirkt zugleich als konjunktur- und beschäftigungspolitisch bedeutsames Instrument: Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung löst 1 Euro an Städtebaufördermitteln bis zu 8 Euro weitere öffentliche und private Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

16 Investitionen insbesondere beim örtlichen und regionalen Baugewerbe und Handwerk aus. Eine Verstetigung der Städtebauförderung ist daher auch in Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte eine bedeutsame strategische Aufgabe. Um der zentralen Bedeutung der Städtebauförderung und der Programme Soziale Stadt und Stadtumbau gerecht zu werden und den Erfolg einer zukünftigen Städtebaupolitik in diesen Aufgabenbereichen sicherzustellen, ist eine ausreichende und dauerhafte finanzielle Ausstattung sowie eine stärkere Öffnung der Städtebauförderung für nicht-investive Maßnahmen dringend erforderlich. Vor diesem Hintergrund sieht der Deutsche Städtetag mit großer Sorge die Absicht der Bundesregierung, die Städtebaufördermittel weiter zu reduzieren. Dies hätte für die deutschen Städte und Gemeinden sowie für das örtliche Handwerk und die regionale Bauwirtschaft gravierende negative Folgen. Die anstehenden Herausforderungen des Klimaschutzes, der energetischen Erneuerung von Gebäuden und Stadtquartieren sowie des demografischen Wandels können nur mit einer starken und stetigen Städtebauförderung bewältigt werden. Vielmehr spricht sich der Deutsche Städtetag nachdrücklich für eine Erhöhung der Städtebaufördermittel auf mindestens 535 Mio. Euro für das Jahr 2012 aus. 4. Wohnstandort Stadt sichern, Wohnraumversorgung gewährleisten Zur Sicherstellung einer angemessenen Wohnraumversorgung aller Bevölkerungsschichten, zur Bewältigung der Folgen von Schrumpfung und demografischem Wandel und zur Sicherung des Wohnstandortes Stadt benötigen die Städte angemessene gesetzliche Rahmenbedingungen und finanzielle Unterstützung durch den Bund. Rückläufige Zahlen der Baugenehmigungen und Baufertigstellungen im Wohnungsbau verursachen insbesondere in den Großstädten mit Bevölkerungswachstum Versorgungsengpässe. Deshalb ist es erforderlich, die Investitionsbereitschaft vor allem in den Mietwohnungsneubau durch die Schaffung langfristiger Planungs- und Investitionssicherheit für die Wohnungsmarktakteure im Hinblick auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen und geltende Standards zu unterstützen. Um zusätzliche Anreize vor allem für Privatinvestoren zu schaffen, wird die Wiedereinführung der degressiven Abschreibung im Mietwohnungsbau angeregt. Zusammenfassung und Fazit Für die Städte und die Stadtentwicklungspolitik sind die kommenden Jahre eine Bewährungsprobe: Der demografische und soziale Wandel der Stadtgesellschaft, der Klimawandel und der notwendige energetische Stadtumbau sowie die wachsenden Verkehrsbelastungen der Städte insbesondere durch den Güterverkehr auf Straße und Schiene bei gleichzeitig viel zu geringen Investitionsmittel für die kommunale Infrastruktur stellen hohe Anforderungen an die Gestaltungs- und Steuerungsfähigkeit der Städte. Durch die strukturelle Krise der Kommunalfinanzen drohen die Handlungsmöglichkeiten der Städte trotz steigender Anforderungen an ihre Leistungsfähigkeit weiter reduziert zu werden. Nach wie vor sind die Städte aber auch Mittelpunkt des kulturellen und gesellschaftlichen Lebens sowie des wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Fortschritts. Sie integrieren als bürgernächste Politik- und Verwaltungsebene Menschen unterschiedlichster Herkunft und sind mit ihren verlässlichen und allgemein zugänglichen Dienstleistungen entscheidend für den Zusammenhalt in unserer Gesellschaft. In den Städten werden die Weichen gestellt für eine gelingende Integration, für Chancengerechtigkeit und Armutsbekämpfung sowie für die Bewältigung des demografischen Wandels. Mit ihren vielfältigen Leistungen im Bereich der lokalen Infrastruktur schaffen die Städte die Grundlage für den Erfolg des Standorts Deutschlands in einer globalisierten Wirtschaft. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet aber auch lokale Demokratie, politische und gesellschaftliche Mitgestaltung durch die Bürgerinnen und Bürger und damit Identifikation mit unserem Gemeinwesen und dem Staat insgesamt. In dieser Situation müssen die Städte alle ihre Kräfte auf die Bewältigung der zentralen Zukunftsaufgaben konzentrieren und ihren begrenzten Handlungsspielraum klug nutzen. Gerade wegen der großen Herausforderungen darf sich die Stadtpolitik nicht auf eine bloß reaktive Verwaltung des Mangels reduzieren. Vorausschauende Stadtentwicklungspolitik muss vielmehr versuchen, durch integrierte und nachhaltige Handlungskonzepte die unterschiedlichen Anforderungen und Interessen so zu bündeln, dass die sozialen, ökonomischen und ökologischen Ziele zusammengeführt und in einem nachhaltigen Stadtentwicklungskonzept miteinander verknüpft werden. Nur so wird es gelingen, die Aufgaben kommunaler Daseinsvorsorge und die kommunale Selbstverwaltung zu sichern und zu stärken. Zu einer Stärkung der Städte in einer globalisierten Welt gibt es keine Alternative. Nur die gezielte Stärkung der Städte als Wohnstandort wird der künftigen Bevölkerungsentwicklung und den ökonomischen und ökologischen Anforderungen gerecht. Denn der Zustand der öffentlichen Haushalte erfordert einen sparsamen und effizienten Einsatz der öffentlichen Mittel. Die notwendigen Infrastrukturen im Bildungs-, Sozial-, Gesundheits-, Kultur- und Verkehrsbereich müssen daher zentral in den Städten bereit gestellt werden. Eine Verkleinerung bzw. Schließung vorhandener und mit öffentlichen Mitteln geförderter Infrastrukturen in den Städten bei gleichzeitiger Errichtung neuer Infrastrukturen im städtischen Umland unter neuerlichem Einsatz öffentlicher Mittel ist vor dem Hintergrund sinkender Bevölkerungszahlen ebenso wenig zu vertreten wie eine weitere Zersiedelung und Flächeninanspruchnahme im ländlichen Raum. Neben eigenen Maßnahmen zur Sicherung der Zukunft unserer Städte benötigen wir darüber hinaus Partner, die bereit sind, gemeinsam mit den Städten auf die Zukunftsfähigkeit des Standortes zu setzen, sich den demografischen Herausforderungen zu stellen und in Arbeitsplätze, in Wohnungsbestand und -neubau zu investieren. Nur gemeinsam mit dem Bund und den Ländern sowie den vor Ort tätigen Unternehmen, Vereinen, Verbänden und den Bürgerinnen und Bürgern wird es gelingen, die Zukunft der Städte als Motor wirtschaftlicher Entwicklung, als kultureller Anziehungspunkt, als Wohn- und Lebensmittelpunkt für viele Menschen und als Anziehungspunkt für die Bevölkerung in der Region dauerhaft zu bewahren. 16 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

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18 Weichenstellung bei der Kommunalfinanzierung: Stärkung der Selbstverwaltung und Ebenenverantwortung oder mehr Auftragsverwaltung und Mischfinanzierung? Von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages und Vizepräsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Berlin Von der im Frühjahr 2010 konstituierten Gemeindefinanzkommission, in der verschiedene Bundesressorts, Repräsentanten von sieben Länderressorts aus sechs Bundesländern und die kommunalen Spitzenverbände vertreten sind, wurden drei Arbeitsgruppen (Kommunalsteuern, Standards und Rechtsetzung) eingesetzt. I. Kommunale Ausgaben für soziale Leistungen Dabei wurde die Arbeitsgruppe Standards auf Drängen der kommunalen Spitzenverbände mit Unterstützung der Länder auch damit beauftragt, eine Bestandserhebung der die Kommunen belastenden Ausgaben für soziale Leistungen vorzunehmen, die auf bundesrechtlichen Vorgaben beruhen. Die Arbeitsgruppe hat in den Folgemonaten einvernehmlich festgestellt, dass seit Jahren die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen so rasch wie kein anderer Ausgabenblock gestiegen sind und sich inzwischen auf über 40 Mrd. Euro reine Leistungsausgaben jährlich belaufen, ohne dass darin korrespondierende sächliche und personelle Aufwendungen enthalten sind. Allein im Jahr 2009 sind die kommunalen Kassenausgaben für soziale Leistungen um 1,8 Mrd. Euro (das entspricht 4,9 %) gewachsen. Insbesondere die Kosten der Unterkunft und Heizung für Langzeitarbeitslose nach dem SGB II, die Kosten für Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach dem SGB XII, die Ausgaben der Jugendhilfe sowie die Kosten für die Eingliederung von Menschen mit Behinderungen sind in den vergangenen Jahren massiv gestiegen; für die kommenden Jahre wird mit einem weiteren Anstieg gerechnet. Weitere Ausgabensteigerungen sind auch bei den öffentlichen Ausgaben für den Ausbau und den Betrieb von Kindertageseinrichtungen 1 zu erwarten, die mittlerweile die 15 Mrd.-Euro-Marke jährlich überschritten haben. Für die vorgenannten Ausgabenblöcke hat die Arbeitsgruppe Standards der Gemeindefinanzkommission einvernehmlich festgestellt, dass sie auf bundespolitischen Vorgaben mit jeweiliger Zustimmung bzw. Beteiligung des Bundesrates beruhen, Rechtsansprüche umsetzen und von den Kommunen in weiten Bereichen nicht oder nur unmaßgeblich beeinflusst werden können. Aus der nachfolgend wiedergegebenen, vom Statistischen Bundesamt vorgelegten und in der Gemeindefinanzkommission einvernehmlich festgestellten Aufstellung über die Ausgaben für soziale Leistungen ergibt sich einerseits ihr Aufwuchs von 34,1 Mrd. Euro im Jahre 2001 auf 48,5 Mrd. Euro im Jahre 2007 und andererseits eine Aufteilung auf die kommunalen Ebenen, nach der die Landkreise als Hauptbelastete unmittelbar 18,9 Mrd. Euro (= 39 %) der Kosten zu tragen haben, während auf die kreisfreien Städte 15,2 Mrd. Euro (= 31,3 %) und auf die kreisangehörigen Gemeinden 7,85 Mrd. Euro (= 16,2 %, davon allein 6,6 Mrd. Euro für Einrichtungen der Jugendhilfe) im Jahre 2007 entfallen sind. Die übrigen 13,6 % der Ausgaben des Jahres 2007 entfallen auf nur in einzelnen Ländern anzutreffende höhere Kommunalverbände wie die Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen oder die Landeswohlfahrtsverbände in Hessen und Sachsen. Die Arbeitsgruppe Standards hat bewertend festgestellt, dass die Mehrbelastungen aus Ausgaben für soziale Leistungen eine Dimension erreicht haben, die nicht durch eine Flexibilisierung von Standards kompensiert werden kann, und alle Anzeichen darauf hindeuten, dass sich die beschriebene Steigerung bei den von den Kommunen zu tragenden Sozialausgaben auch zukünftig fortsetzen wird. Einvernehmen wurde auch darüber erzielt, dass sich die Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte und die sozialen Sicherungssysteme in Zukunft aufgrund der demografischen Entwicklung weiter verschärfen werden, was zur Nutzung aller Rationalisierungsmöglichkeiten der Verwaltung ebenso zwingt, wie zur möglichst umfassenden Umsetzung vertretbarer Standardkürzungen. Die Länder und die kommunalen Spitzenverbände haben die Auffassung vertreten, dass sich eine signifikante und nachhaltige Verbesserung der Kommunalfinanzen nur durch durchgreifende Maßnahmen im Bereich der Sozialausgaben erreichen lässt, die die kommunale Ebene auf der Ausgaben- und/oder auf der Einnahmeseite entlasten. Aufgrund dieses Arbeitsgruppenberichts hat die Gemeindefinanzkommission in ihrer zweiten Sitzung am die Arbeitsgruppe gebeten, Vorschläge zur Verbesserung der finanziellen Sitzung der Kommunen zu unterbreiten und dabei auch die Höhe und Verteilung der Sozialausgaben zu überprüfen. Dieser Aufgabe ist die Arbeitsgruppe in der Folgezeit nachgekommen und hat unter Einbeziehung inzwischen vorliegender Daten für die Jahre 2008 und 2009 im im Herbst 2010 vorgelegten Abschlussbericht erneut festgestellt, dass die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen seit Jahren so stark wie kein anderer Ausgabenblock steigen und sich inzwischen auf über 50 Mrd. Euro jährlich reine Leistungsausgaben belaufen. Als Lösungsansatz hat sie allein (erhöhte) Bundesbeteiligungen an bestimmten Leistungen aufgegriffen: Der Bund lehnt eine Lastenverschiebung ab. Unabhängig davon kämen theoretisch für eine schnell greifende Entlastung der Kommunen im Bereich der Sozialausgaben insbesondere die Kosten für Unterkunft und Heizung und die Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung in Betracht. Eine Entlastung bei diesen beiden Ausgabearten könnte vergleichsweise zügig umgesetzt werden, da sich der Bund bereits an den Kosten beteiligt. Mit Blick auf die kurzfristige Realisierbarkeit etwaiger Entlastungsbestrebungen wurde daher vereinbart, diese beiden Ausgabearten eingehender zu prüfen und insbesondere hinsichtlich der interkommunalen Verteilungswirkungen einer etwaigen Entlastung zu untersuchen. Die Kosten der Eingliederungshilfe wurden dagegen zunächst zurückgestellt, da wegen des verfassungsrechtlichen Verbots einer finanziellen Beteiligung des Bundes an diesen Sachleistungen hierfür zunächst ein Geldleistungsgesetz entwickelt werden müsste und überdies die Eingliederungshilfe nicht in allen Ländern ausschließlich von den Kommunen getragen wird. 18 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

19 Zur näheren Betrachtung der interkommunalen Verteilungswirkungen einer etwaigen Entlastung wurde als gewisser Indikator für eine besonders angespannte Finanzsituation von kommunalen Gebietskörperschaften deren Bestand an Kassenkrediten herangezogen. Daran gemessen wurde festgestellt, dass die Ausgaben für Kosten für Unterkunft und Heizung überdurchschnittlich in denjenigen Kommunen anfallen, bei denen hohe Kassenkredite zu verzeichnen sind. Eine Entlastung der Kommunen bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung würde dagegen nicht so deutlich mit den Kassenkrediten korrelieren und somit breiter wirken. Es wurde aber auch darauf hingewiesen, dass die demografische Entwicklung in der Zukunft zu einer starken Zunahme dieser Ausgaben führen wird, so dass die Entlastungswirkung eines größeren Engagements des Bundes in diesem Bereich im Zeitverlauf ansteigen und die Finanzsituation der Kommunen nachhaltig verbessern würde. Der Bund hat allerdings Festlegungen bezüglich möglicher Entlastungen der Kommunen bei den Sozialausgaben durch Lastenverschiebungen zum Bund abgelehnt, allerdings darauf hingewiesen, dass im Interesse einer nachhaltigen Verbesserung der Kommunalfinanzen etwaige Lastenverschiebungen im Zusammenhang mit den Ergebnissen der anderen Arbeitsgruppen der Gemeindefinanzkommission zu sehen sind. Sie wären deshalb nur als Bestandteil eines Gesamtpakets möglich, das auch eine Reform der Einnahmeseite der Kommunen berücksichtigt. Denkbare Entlastungsmaßnahmen wären demnach: Erhöhung bereits bestehender Bundesbeteiligungen und Einführung neuer Bundesbeteiligungen (jeweils bis hin zu vollständigen Übernahme durch den Bund). Zusammenfassend stellt die Arbeitsgruppe fest: Während eine zielgerichtete Entlastung der Kommunen mit einer durch hohe Kassenkredite gekennzeichneten angespannten Finanzsituation eher über die Kosten der Unterkunft zu realisieren wäre, würde eine Entlastung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung angesichts des zu erwartenden künftigen Ausgabenanstiegs nachhaltiger wirken und die Finanzsituation der Kommunen auch mittel- und langfristig verbessern. Hier könnte aus Sicht der Länder und der kommunalen Spitzenverbände allerdings angesichts des reinen Transfercharakters der Leistungen auch eine vollständige Übernahme dieser Sozialleistung durch den Bund erwogen werden. Je nach angestrebter Gesamthöhe der Entlastung, der verfolgten Zielrichtung der Entlastungswirkung und der Nachhaltigkeit der zu ergreifenden Maßnahme ist eine Kombination verschiedener Maßnahmen bei mehreren Sozialausgaben vorstellbar. An den Darlegungen erstaunt auf den ersten Blick, dass sich die von der Gemeindefinanzkommission eingeforderten Vorschläge zur Verbesserung der finanziellen Situation der Kommunen nicht auf eine Stärkung der Steuereinnahmebasis beziehen, sondern dem Anliegen der Föderalismuskommission I einer stärkeren Entflechtung zwischen den Ebenen im Bundesstaat fundamental zuwiderlaufend ausschließlich auf den dauerhaften Ausbau bzw. die Neubegründung von Mischfinanzierungstatbeständen richten. In einer Zwischenbewertung im Herbst 2010 habe ich 2 ausgehend von dem Befund, dass es gelingen muss, die Ausgabendynamik insbesondere im Bereich bundesverursachter Soziallasten zu brechen auf sechs denkbare Lösungsansätze hingewiesen: Der Bundesgesetzgeber vermindert gesetzlich normierte Ansprüche auf das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß, verengt den Kreis der Leistungsberechtigten oder erweitert Rückgriffsmöglichkeiten bei Unterhaltsverpflichteten. Vor dieser Alternative, die von den kommunalen Spitzenverbänden mitgetragen wird, scheut der Bund bisher zurück. Der Bundesgesetzgeber ersetzt bundesunmittelbar im Detail normierte Leistungsansprüche durch von den Kommunen, namentlich den in Pflicht genommenen Kreisen und kreisfreien Städten, angesichts der kommunalspezifischen Gegebenheiten näher zu konkretisierende ausfüllungsbedürftige Rechtsbegriffe. Diesen Weg scheint der Bund zu präferieren, um zugleich die Sachverantwortung für konkrete Anspruchsrückführungen in kommunale Hand zu legen und die Kommunen bei Nichtrealisierung darauf zu verweisen zu können, dass sie in finanzieller Hinsicht nichts vom Bund erwarten können, sofern sie ihren Gestaltungsspielraum nicht umfassend ausgeschöpft haben. Der Bundesgesetzgeber begründet durch Hochzonung andere (Teil-) Aufgabenzuständigkeiten und entlastet so die Kommunen von Aufgaben und Ausgaben. Eine solche Lastenverschiebung zwischen den Ebenen schließt der Bund bisher aus. Sie ist auch nicht sachgerecht, da soziale Aufgaben möglichst bürgernah und gebündelt erfüllt werden sollten. Der Bundesgesetzgeber erhöht bzw. begründet eine finanzielle Beteiligung an kommunalen Aufgaben. Dies ist gem. Art. 104a Abs. 3 und 4 GG mit Zustimmung des Bundesrates überhaupt nur bei Geldleistungsgesetzen möglich. Bei einer mehr als 50 %-igen Bundesbeteiligung schlägt die Aufgabenerfüllung gem. Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG in Bundesauftragsverwaltung um. Im Einzelfall, etwa bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung bzw. bei den Kosten der Unterkunft und Heizung im SGB II, kann hierin ein Lösungsansatz liegen; flächendeckend widerspricht ein Ausbau von Mischfinanzierungstatbeständen allen Zielsetzungen einer klareren Verantwortungsteilung im Bundesstaat. Außerdem wird so die kommunale Selbstverwaltung beeinträchtigt. Lösungen über den kommunalen Finanzausgleich der Länder bieten sich im vorliegenden Rahmen nicht an, da die kommunale Lastenbegründung unmittelbar auf Bundesgesetz beruht. Auf der Einnahmeseite ist daher ganz eindeutig eine Erhöhung der kommunalen Steuerbeteiligung am Gesamtsteueraufkommen zu favorisieren, da die Kommunen gemessen an ihrer ständig wachsenden Ausgabenlast unstrittig strukturell unterfinanziert sind. Diese Erhöhung der kommunalen Steuerbeteiligung kann wegen der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Steuerrecht gem. Art. 105 GG und bei der Zuordnung der Steuereinnahmen auf die einzelnen Ebenen gem. Art. 106 GG nur der Bundesgesetzgeber vornehmen. Angesichts der konkreten Belastungssituation der einzelnen kommunalen Ebenen muss es zu einer erhöhten kommunalen Steuerbeteiligung dadurch kommen, dass die kreisfreien Städte und Landkreise in signifikanter Weise mit vermehrten Steuereinnahmen ausgestattet werden, was den äußerst erwünschten Nebeneffekt hätte, dass die kreisangehörigen Gemeinden bei der Höhe der Kreisumlage deutlich entlastet werden könnten. Angesichts der sicherzustellenden Aufgabengerechtigkeit der Finanzausstattung kommt insoweit in erster Linie eine erhöhte Beteiligung an der Umsatzsteuer in Betracht. Dass eine Stärkung der kommunalen Steuereinnahmebasis in der Arbeitsgruppe Standards nicht intensiv in den Blick genommen wurde, ist auf drei Gründe zurückzuführen: (1.) Immer wieder wurde propagiert, dass es nicht in erster Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe

20 Linie darum gehe, die Finanzkraft der kommunalen Ebene zu stärken, sondern darum, im horizontalen Vergleich besonders belastete Kommunen in besonderem Maße zu entlasten, was bei einer Stärkung der an die kommunale Wirtschaftskraft anknüpfenden Steuerausstattung jedenfalls ohne flankierende Maßnahmen des kommunalen Finanzausgleichs nicht möglich ist. (2.) Zum zweiten hat die Arbeitsstruktur der Gemeindefinanzkommission mit drei Arbeitsgruppen für eine Aufsplittung der Betrachtung der Einnahmeseite einerseits und der Ausgabenseite andererseits gesorgt, die durch den Arbeitskreis Strukturanalyse der Arbeitsgruppe Kommunalsteuern nicht wirksam überwunden werden konnte. Bei der isolierten Betrachtung der Ausgabenseite in der Arbeitsgruppe Standards lag es daher nahe, den Blick auf Lösungen zu verengen, die allein auf der Ausgabenseite ansetzen. (3.) Schließlich ist aber auch und nicht zuletzt auf die unterschiedliche Interessenlage der einzelnen kommunalen Gruppen zu verweisen. Insbesondere die Repräsentanten des kreisangehörigen Bereichs konzentrierten in der Kommissionsarbeit ihre Kraft darauf, eine Erörterung der mit den Stichwörtern Kreisumlagedilemma und Wegdrückungsmechanismus charakterisierten Fragestellung der nicht funktionsadäquaten Finanzausstattung der Landkreise zu verhindern 3. Folgende inhaltlichen Richtigstellungen sind daher hervorzuheben: Selbstverständlich ist im Zusammenhang mit der Belastung der kommunalen Ebene mit den Soziallasten die Frage relevant, wer die Ausgaben trägt. Nur bei Kenntnis dieser Struktur kann die Entlastung auch dort hinkommen, wo sie entsteht. Dies gilt nicht nur für die Landkreise, sondern auch mit Blick auf die kreisfreien Städte. Die Ausführungen zur Finanzierung der sozialen Ausgaben der Landkreise sind schlichtweg falsch, weil sie unzutreffend die Einnahmen der Landkreise allein auf die Kreisumlage verkürzen, obwohl in den alten Bundesländern nur % und in den neuen Bundesländern lediglich % der Kreisausgaben über die Kreisumlage finanziert werden 4. Darüber hinaus bestehen zwischen den Ländern gravierende Unterschiede im Gewicht der Kreisumlage im Kanon der gesamten Kreiseinnahmen 5. So sind die Kreisumlagesatzunterschiede zwischen Sachsen (26,6 % im Jahr 2009) und Sachsen-Anhalt (45,7 % im Jahr 2009) oder auch zwischen Baden-Württemberg (32,2 % im Jahr 2009) und Bayern ( 45,6 % im Jahr 2009) nicht auf unterschiedliche Belastungen im sozialen Bereich zurückzuführen. Sie sind allein Folge der unterschiedlich ausgestalteten Finanzausgleichssysteme, von dessen Ausgestaltung die Höhe der Kreisumlage maßgeblich abhängig ist. Eine Entlastung der indirekt belasteten kommunalen Körperschaften kann deshalb nur auf dem Weg erfolgen, wie auch die Belastung erfolgt: nämlich indirekt. Alles andere führt zu Verwerfungen und einer Verfehlung des Ziels, die belasteten Kommunen zu entlasten. II. Das Steuereinnahmesystem der Kommunen Wirft man einen Blick auf die Überlegungen zur Einnahmeseite in der Gemeindefinanzkommission, hat sich die Arbeit zunächst auf die von der Bundesregierung in die Diskussion eingebrachte Ersetzung der Gewerbesteuer durch ein kombiniertes Zuschlags- und Umsatzsteuerverstärkungsmodell, das sog. Prüfmodell, konzentriert. Insoweit hat der Arbeitskreis Quantifizierung der Arbeitsgruppe Kommunalsteuern ein Modell durchgerechnet, welches neben anderen Komponenten zur Wahrung von Aufkommensneutralität eine um 12,02 bzw. 10,03 %-Punkte erhöhte kommunale Umsatzsteuerbeteiligung vorsieht, ohne dabei auch nur einen Seitenblick auf die Ausgabenseite der Kommunen zu werfen. Gegenwärtig sind die Gemeinden bekanntlich mit 2,2 v.h. am Aufkommen der Umsatzsteuer beteiligt. Dieser Anteil würde nach dem quantifizierten Prüfmodell, welches aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat und der einhelligen Ablehnung durch die kommunalen Spitzenverbände gesetzgeberisch allerdings nicht durchzusetzen ist, verviereinhalb- bzw. verfünfeinhalbfacht, um im Modell anders nicht kompensierbaren Verluste aus der Abschaffung der Gewerbesteuer auszugleichen und zugleich zu einer Verstetigung der kommunalen Steuereinnahmen beizutragen. Die Verteilung auf die einzelnen Gemeinden soll sich dabei dauerhaft nach der Summe der sozialversicherungspflichtigen Entgelte am Arbeitsort richten. Als Übergangsschlüssel wird der bisherige Schlüssel zur Verteilung des derzeitigen kommunalen Umsatzsteueranteils vorgeschlagen, da dieser die geringsten Umverteilungstendenzen im Vergleich zum geltenden Recht zeigt. Dieser Schlüssel berücksichtigt drei Komponenten, nämlich zu je 25 % das Gewerbesteueraufkommen der Jahre 2001 bis 2006 sowie die Summe der sozialversicherungspflichtigen Entgelte am Arbeitsort für die Jahre 2003 bis 2005 und zu 50 % die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Arbeitsort für die Jahre 2004 bis Beginnend mit 2012 wird alle drei Jahre dieser ab 2018 voll geltende Verteilungsschlüssel, der in den Jahren 2009 bis 2011 bereits zu 25 %, 2012 bis 2014 zu 50 % und in den Jahren 2015 bis 2017 zu 75 % neben dem bisherigen Verteilungsschlüssel zur Anwendung gelangt, aktualisiert 6. Mit dem alleinigen Ziel der geringsten Umverteilung zum geltenden Recht wird mithin eine horizontale Verteilung des (gravierend wachsenden) kommunalen Umsatzsteueranteils vorgeschlagen, bei der die Frage einer aufgabenangemessenen und funktionsadäquaten Finanzausstattung zwischen den kommunalen Ebenen wie der einzelnen Kommunen keine Rolle spielt! Inzwischen hat allerdings auch der Bundesfinanzminister erkannt, dass das Prüfmodell politisch nicht durchsetzbar ist, sodass sich seit Anfang November bei Fortbestand des Gemeindesteuersystems im Übrigen die Bemühungen zur Weiterentwicklung des kommunalen Einkommensteueranteils auf die einfach-gesetzliche Umsetzung der sich seit 1969 im Grundgesetz befindenden Ermächtigung in Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG konzentrieren, wonach die Gemeinden Hebesätze für den Gemeindenateil an der Einkommensteuer festsetzen können. Bei der Körperschaftsteuer ist eine kommunale Beteiligung anstelle der Gewerbesteuer politisch sehr umstritten und erscheint gegenwärtig nicht durchsetzbar. Es erstaunt schon sehr, dass im bisherigen Diskussionsverlauf in der Gemeindefinanzkommission Fragen der Aufgabenseite sowie der Einnahmeseite nicht im Zusammenhang analysiert und erörtert worden sind. Dies kann allenfalls nach Vorlage der Teilberichte der Arbeitsgruppen noch in der abschließenden Kommissionsberatung geschehen. III. Funktionsadäquate kommunale Finanzausstattung Wie sähe nun eine funktionsadäquate Finanzausstattung der Kommunen aus, könnte man sie allen Widerständen und ge- 20 Kommunalwirtschaft / Sonderausgabe 2011

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