Stellungnahme. des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Berufsrecht

Transkript

1 Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Berufsrecht zur Konsultation der Europäischen Kommission zur Regulierung von Berufen: Verhältnismäßigkeit und nationale Aktionspläne der Mitgliedsstaaten Stellungnahme Nr.: 45/2016 Berlin, im August 2016 Deutscher Anwaltverein Littenstraße 11, Berlin Tel.: Fax: Büro Brüssel Rue Joseph II Brüssel, Belgien Tel.: Fax: bruessel@eu.anwaltverein.de Transparenz-Registernummer: Mitglieder des Ausschusses Berufsrecht - Rechtsanwalt Markus Hartung (Vorsitzender) - Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolfgang Ewer - Rechtsanwalt Dr. Joachim Frhr. von Falkenhausen - Rechtsanwältin Dr. Doris Geiersberger - Rechtsanwalt Prof. Niko Härting - Rechtsanwalt Markus Hauptmann - Rechtsanwältin Petra Heinicke - Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans-Jürgen Hellwig - Rechtsanwältin Sirka Huber - Rechtsanwältin Dr. Claudia Junker - Rechtsanwalt Frank Röthemeyer - Rechtsanwalt Michael Scheer - Rechtsanwalt Prof. Dr. Dirk Schroeder - Rechtsanwältin Dr. Claudia Seibel (Berichterstatterin) - Rechtsanwalt und Notar Eghard Teichmann - Rechtsanwalt Dr. Peter Wessels Zuständig in der DAV-Geschäftsführung - Rechtsanwalt Udo Henke

2 2 Verteiler Europa - Europäische Kommission o Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU - Europäisches Parlament o Ausschuss Binnenmarkt und Verbraucherschutz o Ausschuss Beschäftigung und soziale Angelegenheiten - Rat der Europäischen Union - Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der EU - Justizreferenten der Landesvertretungen - Rat der Europäischen Anwaltschaften (CCBE) - Vertreter der Freien Berufe in Brüssel - Bundesverband der Deutschen Industrie / BDI in Brüssel - Deutscher Industrie- und Handelskammertag / DIHK in Brüssel - Redaktion Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht / EuZW Deutschland - Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz - Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Referat Freie Berufe - Rechtspolitische Sprecher der im Bundestag vertretenen Fraktionen - Bundesverband der Freien Berufe - Bundesrechtsanwaltskammer - Deutscher Steuerberaterverband - Deutscher Notarverein - Bundesnotarkammer - Deutscher Richterbund - Vorstand und Geschäftsführung des Deutschen Anwaltvereins - Vorsitzende der Landesverbände des Deutschen Anwaltvereins - Vorsitzende der Gesetzgebungsausschüsse des Deutschen Anwaltvereins - Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaften des Deutschen Anwaltvereins - Vorsitzende des Forum Junge Anwaltschaft des Deutschen Anwaltvereins - Berufsrechtsausschuss des Deutschen Anwaltvereins

3 3 Der Deutsche Anwaltverein (DAV) ist der freiwillige Zusammenschluss der deutschen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte. Der DAV mit derzeit ca Mitgliedern vertritt die Interessen der deutschen Anwaltschaft auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene. Die Europäische Kommission hat am 27. Mai 2016 eine öffentliche Konsultation zur Regulierung von Berufen eröffnet. Anhand der in diesem Rahmen eingehenden Rückmeldungen sollen die Handhabe der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei der Regulierung von Berufen sowie die Effektivität der nationalen Aktionspläne der Mitgliedstaaten analysiert werden. Der Deutsche Anwaltverein ergreift die Gelegenheit, insbesondere zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit beruflicher Regulierung der Anwaltschaft in Deutschland Stellung zu beziehen. Zusammenfassung Die besondere Stellung der Anwaltschaft als Organ der Rechtspflege erfordert eine sachgerechte und verhältnismäßige Berufsregulierung. Berufsrechtliche Regelungen werden in Deutschland wie unionsrechtlich vorgeschrieben im Hinblick auf die Einhaltung des unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes anhand der in der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs aufgestellten und bekannten sowie präzisen Kriterien überprüft. Der Deutsche Anwaltverein ist der Auffassung, dass weder ein verbindlicher Leitfaden noch sonstige verbindliche Regelungen zur Durchführung von Verhältnismäßigkeitsprüfungen zusätzlich geschaffen werden sollten. Die Schaffung eines legislativen Instruments kann nur Bestehendes wiederholen oder neu phrasieren und führte nur zur Überregulierung. I. Die Rechtsanwaltschaft unterscheidet sich als freier Beruf von anderen Bereichen der Wirtschaft. Es ist von besonderer Bedeutung, die Kernpflichten der anwaltlichen Berufsausübung, wie sie insbesondere in der Bundesrechtsanwaltsordnung niedergelegt sind, effektiv zu sichern.

4 4 Das dient der Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien, ganz allgemein der Wahrung der rule of law und hilft dem Bürger beim Zugang zum Recht. Die Unabhängigkeit der Berufsausübung, die Kompetenz der Rechtsanwälte, ihre Loyalität gegenüber dem Mandanten einschließlich der Vermeidung von Interessenkonflikten oder der Schutz der anwaltlichen Verschwiegenheit dürfen nicht durch wirtschaftliche oder sachfremde Interessen gefährdet werden. Die Besonderheit der Anwaltschaft in allen Mitgliedstaaten erfordert eine sachgerechte und verhältnismäßige Regulierung. Darüber besteht Einigkeit. Dass von der Regulierung von Berufen nicht stets auf markt- oder wettbewerbsbeschränkende Effekte geschlossen werden kann, sondern auch die positiven Effekte einer Regulierung zu berücksichtigen sind, stellt die von Professor George Yarrow und Dr. Christopher Decker im Auftrag des Rats der europäischen Anwaltschaften (CCBE) erstellte Studie Assessing the economic significance of the professional legal services sector in the European Union vom August 2012, s. dort S. 84., heraus. Die deutsche Rechtsanwaltschaft führt ein laufendes Screening ihrer Berufsregeln durch. Dies betrifft sowohl die Evaluierung neuer Gesetzgebung als auch die Prüfung bestehender Regelungen. In den vergangenen Jahrzehnten hat das anwaltliche Berufsund Gebührenrecht in Deutschland auch auf Anregung der Anwaltschaft selbst bereits einen erheblichen Liberalisierungsprozess durchlaufen und eine Vielzahl von Deregulierungen erfahren. Das betrifft im Bereich des Gebührenrechts etwa den Wegfall der gesetzlichen Beratungsgebühr und die Zulässigkeit des Erfolgshonorars sowie im Bereich des Berufsrechts den Wegfall des Verbots zur Errichtung von Zweigstellen sowie von Sternsozietäten und die Berechtigung der anwaltlichen Zulassung zum Auftreten vor allen Amts-, Land- und Oberlandesgerichten. Derzeit nimmt der deutsche Gesetzgeber die Umsetzung der Berufsanerkennungsrichtlinie zum Anlass, die Vorschriften im Bereich der rechtsberatenden Berufe weiter zu modernisieren. Für die kommende 19. Legislaturperiode des Bundestages ist nach zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zudem mit einer gesetzlichen Initiative zu rechnen, mit der die berufliche Zusammenarbeit von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten mit Angehörigen anderer Berufsgruppen sowie die Mehrheitserfordernisse in einer Anwalts-GmbH erweitert werden sollen.

5 5 Bei allen berufsrechtlichen Regulierungen werden Interessenvertreter in Deutschland stets frühzeitig im Rahmen von Gesetzgebungsinitiativen konsultiert und erhalten so die Möglichkeit, sich zur Erforderlichkeit und Ausgestaltung neuer Maßnahmen zu äußern. II. Der deutsche Rechtsdienstleistungsmarkt ist ein häufig gewählter Standort zur Niederlassung von ausländischen Rechtsanwälten. So nutzen im europäischen Vergleich besonders viele Rechtsanwälte die Niederlassungsrichtlinie für Rechtsanwälte (Richtlinie 98/5/EG, zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/25/EU), um in Deutschland tätig zu werden. Dies hat auch die von der Generaldirektion Binnenmarkt der Europäischen Kommission finanzierte Studie Evaluation of the Legal Framework for the Free Movement of Lawyers der Universität Maastricht aus dem Jahre 2012 bestätigt, s. dort S. 130 f. Eine unmittelbare Vollintegration von europäischen Rechtsanwälten wird gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Niederlassungsrichtlinie ermöglicht, der auf die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (Richtlinie 2005/36/EG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2013/55/EU) verweist. Hierbei entstehen Probleme erfahrungsgemäß nicht im rechtlichen Bereich, sondern aufgrund bestehender Sprachbarrieren. III. Berufsrechtliche Regelungen werden in Deutschland wie unionsrechtlich vorgeschrieben im Hinblick auf die Einhaltung des unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes überprüft. Diese Überprüfung erfolgt systematisch im Hinblick auf die jeweils einzelnen Regelungen und ihre konkreten Auswirkungen. Die bestehenden Kriterien für eine Verhältnismäßigkeitsprüfung bei berufsbezogenen Regelungen, insbesondere die einschlägige Judikatur des Europäischen Gerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit, sind dabei bekannt, ausreichend präzise und werden regelmäßig berücksichtigt. Neben den von der Europäischen Kommission in der öffentlichen Konsultation zitierten Rechtssachen Gebhard (vgl. EuGH, C-55/94, ECLI:EU:C:1995:411) und Mac Quen (vgl. C-108/96, ECLI:EU:C:2001:67) ist hier insbesondere auf die ständige Rechtsprechung des EuGH zur Prüfung der Kriterien zur Verhältnismäßigkeit zu verweisen. Diese Kriterien sind bewährt und sorgen in Deutschland für eine hohe Kontrolldichte von berufsrechtlichen Regularien.

6 6 Aus der Rechtsprechung des EuGH lässt sich hierzu eine klare Systematik ableiten. Diese umfasst die Anerkennung einer Reihe zwingender Gründe des Allgemeininteresses, etwa des Verbraucherschutzes (vgl. EuGH, C-94/04, Cipolla, EU:C:2006:758) und der Qualitätssicherung von Dienstleistungen (vgl. EuGH, C-58/98, Corsten, EU:C2000:527). Zudem besteht sowohl eine Kasuistik zum Erreichen des verfolgten Ziels in kohärenter und systematischer Weise (vgl. EuGH, C-169/07, Hartlauer, ECLI:EU:C:2009:141; C-171/07 und 172/07, Apothekerkammer des Saarlandes, ECLI:EU:C:2009:316) und deren Beweislast (vgl. EuGH, C-296/12, Kommission/Belgien, EU:C:2014:24; C-42/02, Lindman, EU:C:2003:613 und C-531/06, Kommission/Italien, EU:C:2009:315) als auch zum Verhältnis von statusbezogenen zu tätigkeitsbezogenen Beschränkungen (vgl. etwa EuGH,Rs. C-140/03, ECLI:EU:C:2005:242 und C-342/14, X-Steuerberatungsgesellschaft, ECLI:EU:C:2015:827). Auch das Europäische Parlament weist in seiner Entschließung vom 26. Mai 2016 über die Strategie für den Binnenmarkt (2015/2354(INI)) darauf hin, dass in der Rechtsprechung des EuGH die Anforderungen an eine verhältnismäßige Regelung klar definiert sind. Treten besondere rechtliche Problemstellungen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf, so kann vor dem Europäischen Gerichtshof als für die Auslegung des Rechts der Europäischen Union zuständiges Organ eine Klärung herbeigeführt werden. Die Verhältnismäßigkeit anhand neu zu kodifizierender gemeinsamer Mindestkriterien zu prüfen, erscheint deshalb weder erforderlich noch würden sie einen Mehrwert liefern. Schon die Notwendigkeit solcher ergänzenden Mindestkriterien ist nicht ersichtlich. Denn die unionsrechtlichen Kriterien geben bereits einen (auch Mindest-) Maßstab für die Überprüfung der Verhältnismäßigkeit vor. Da bereits ein kohärenter EU-Rechtsrahmen zur Verhältnismäßigkeitsprüfung insbesondere durch primärrechtliche Regelungen sowie eine ständige Rechtsprechung des EuGH besteht, sollten demnach weder ein verbindlicher Leitfaden noch sonstige verbindliche Regelungen zur Durchführung von Verhältnismäßigkeitsprüfungen zusätzlich geschaffen werden. Sie könnten Bestehendes nur wiederholen und führten im Angesicht der bereits bestehenden Vorschriften zu einer Überregulierung.

7 7 Im Ergebnis würde eine nicht notwendige Bürokratie verursacht, welche im Widerspruch zur Agenda für bessere Rechtsetzung der Europäischen Kommission vom 19. Mai 2015 stünde. Die Formulierung weiterer bzw. das Wiederholen bestehender Kriterien zur Verhältnismäßigkeitsprüfung würde nicht dazu führen, dass Auslegungsdivergenzen in schwierig abzugrenzenden Einzelfällen nicht mehr auftreten. Auch verhinderten sie nicht, dass Mitteilungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 59 Absatz 5 der Berufsqualifikationsrichtlinie an die Europäische Kommission zur Konformität berufsregulierender Maßnahmen mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip unvollständig erfolgen. Dies stellt vielmehr ein praktisches Problem dar, welches im Dialog zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission zu lösen ist, nicht durch neu formulierte Regelungen. Sofern und soweit auf nationaler Ebene tatsächlich Unklarheiten zur Durchführung der Verhältnismäßigkeitsprüfung bestehen sollten was indes nicht der Fall ist, wird der Dialog sie beseitigen, nicht eine gesetzgeberische Maßnahme. IV. Für zusätzliche Maßnahmen zur Bewertung und Sicherung der Verhältnismäßigkeit beruflicher Regulierungen besteht in Deutschland auch mit Blick auf verfassungsrechtliche Standards keine Notwendigkeit. Regelungen, die die Berufsfreiheit einschränken, sind gemäß Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz nur dann verfassungskonform, wenn sie dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird in Bezug auf Beschränkungen des Berufszugangs oder der Berufsausübung sowohl vom Bundesverfassungsgericht als auch von den Fachgerichten beachtet. Die Kontrolldichte in Bezug auf Berufsregelungen ist deshalb, auch weil es sich bei der Bundesrechtsanwaltsordnung um ein Parlamentsgesetz handelt, ausreichend gesichert. Ein Bedarf für zusätzliche Maßnahmen besteht weder in der Theorie noch in der Praxis.

8 8 V. Und schließlich: Die Berufsqualifikationsrichtlinie ist auf Rechtsanwälte nur beschränkt anwendbar, da für diesen Beruf die speziellen sektoralen Richtlinien (Richtlinie 77/249/EWG zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs der Rechtsanwälte und Richtlinie 98/5/EG zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde) in weiten Teilen vorgehen. Insofern ist für die Berufsgruppe der Rechtsanwälte die unionsrechtliche Grundlage für eine legislative Initiative der Europäischen Kommission nicht gegeben. VI. Ergebnis Die derzeit bestehenden Regularien zur Verhältnismäßigkeitsprüfung auf EU-Ebene stellen bereits jetzt einen klaren Rechtsrahmen dar. Die Schaffung eines legislativen Instruments kann nur Bestehendes wiederholen oder neu phrasieren und führte nur zur Überregulierung.