Fall: Flüsterasphalt

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1 Fall: Flüsterasphalt Der Bundesumwelt- und -verkehrsminister Barbarus Axel Dobricks (D) ist wieder einmal auf einer Informations- und Werbetour für sich und sein Ministerium. Dabei kommt er auch in die sächsische Kleinstadt X, durch die die Bundesstraße B 666 führt. Im Gespräch klagen die Anwohner der Straße ihr Leid: Die Straße werde seit Einführung der Autobahnmaut täglich von hunderten zusätzlichen Autos befahren. Der Zustand der Straße habe darunter sehr gelitten. Alle passiven Maßnahmen zum Lärmschutz habe man schon ausprobiert und sich auch wegen eines Umbaus der Straße mit so genanntem Flüsterasphalt (offenporiger Asphalt, der die normalen Reifengeräusche von Fahrzeugen um bis zu 10 db senkt) an die sächsische Landesregierung gewandt. Dort habe man mitgeteilt, dass zwar ein Bau der Straße geplant sei, die Aufbringung von Flüsterasphalt aber wegen der höheren Kosten nicht in Betracht komme. Außerdem sei wissenschaftlich nicht zureichend erforscht, ob der Flüsterasphalt zu einer höhere Unfallgefahr führe, da sich nach Verstopfung der Poren mit Straßenstaub bei Regen eine Art Schmierfilm auf der Straße bilden könne. Insofern sei ein solcher Straßenbelag mit Blick auf Leib, Leben und Eigentum der Verkehrsteilnehmer nicht zu verantworten. Die Anwohner meinen hingegen, die Argumentation der Landesregierung sei technisch überholt. Überall in Europa komme der Flüsterasphalt problemlos zum Einsatz. D sichert den Einwohnern von X zu, er werde sich um die Angelegenheit persönlich kümmern. Gleich in der nächsten Woche lässt er ein Schreiben an das zuständige Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr aufsetzen, in dem er den Freistaat unter Berufung auf sein Verwaltungsrecht bezüglich der Bundesfernstaßen anweist, die B 666 im Bereich der Ortschaft X bei demnächst anstehenden Straßenbauarbeiten mit Flüsterasphalt auszustatten. Der sächsische Wirtschaftsminister Moebel Morloque (M) will dies nicht hinnehmen und, gegebenenfalls mit Hilfe seiner Landesregierung, gegen das Schreiben beim Bundesverfassungsgericht vorgehen. Aufgabe: Beantworten Sie in einem Rechtsgutachten die Frage, ob ein entsprechender Antrag beim Bundesverfassungsgericht Aussicht auf Erfolg hat. Lesen Sie die Entscheidung BVerfGE 102, Seite 1

2 Lösung Fall: Flüsterasphalt In Betracht kommt ein Antrag in einem Bund-Länder-Streit-Verfahren. Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit Das Bundesverfassungsgericht ist für den Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 13 Nr. 7 BVerfGG zuständig. II. Antragsteller, 68 BVerfGG Antragsteller kann nach 68 BVerfGG nur die Landesregierung für das Land Sachsen sein (Prozessstandschaft). Hier kann M über seine Landesregierung einen entsprechenden Antrag stellen. (Er selbst ist nicht antragsberechtigt.) III. Antragsgegner, 68 BVerfGG Antragsgegner kann nach 68 BVerfGG nur die Bundesregierung für den Bund sein (Prozessstandschaft). Hier kann der Antrag gegen die Bundesregierung gerichtet werden. IV. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG Antragsgegenstand müsste eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder oder zumindest eines Landes aus dem Bundesstaatsverhältnis sein, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 13 Nr. 7 BVerfGG. Insofern muss zumindest eine zwischen Bund und einem Land rechtserhebliche Maßnahme oder ein gleichwertiges Unterlassen vorliegen, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG. Hier enthielt das Schreiben des Bundesministers möglicherweise eine rechtswidrige Weisung an die Landesbehörde. Das Schreiben ist als rechtserhebliche Maßnahme tauglicher Antragsgegenstand. Die Streitigkeit über die Maßnahme muss sich außerdem auf das im Grundgesetz niedergelegte Bundesstaatsverhältnis beziehen und darf nicht lediglich sonstiges Verfassungsrecht betreffen. Hier zielt das Schreiben auf eine vom Bund beanspruchte Ausübung der Sachkompetenz, die vom Land in Frage gestellt wird. Dieser Aufgabenkonflikt rührt aus dem Bundesstaatsverhältnis. Damit liegt ein tauglicher Antragsgegenstand vor. Seite 2

3 V. Antragsbefugnis, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG Der Antragsteller muss geltend machen, in eigenen, ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein, das heißt er muss die Möglichkeit des Bestehens eines eigenen Rechts und der Verletzung durch den Antragsgegner plausibel darlegen. (Nicht ausreichend wäre die Betroffenheit von lediglich einfachgesetzlich begründeten Rechtsverhältnissen, also bei verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, vgl. 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) Hier steht den Ländern nach Art. 30, 83 GG grundsätzlich die Ausübung der Verwaltung als eigene Angelegenheit zu. Nach Art. 85 GG werden bestimmte Angelegenheiten im Auftrag und nach Weisung des Bundes ausgeführt. Insoweit hat jedoch das ausführende Land stets das (sich bereits aus der Verfassung, insbesondere dem Prinzip der Bundestreue) Recht, von rechtswidrigen Weisungen verschont zu werden. Eine rechtswidrige Weisung liegt vor, wenn gerade die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis durch den Bund gegen die Verfassung verstößt (Achtung: Auf die inhaltliche Rechtmäßigkeit der verlangten Maßnahme kommt es indes nicht an, siehe unten.). Hier kommt in Betracht, dass das Schreiben wegen einer möglichen Kompetenzüberschreitung oder einer Verletzung des Prinzips der Bundestreue eine solche rechtswidrige Weisung darstellt. Mithin ist eine Verletzung des Landes in eigenen Rechten im Bundesstaatsverhältnis möglich. Die Landesregierung ist antragsbefugt. VI. Form und Frist, 23 Abs. 1, 69, 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG Der Antrag ist nach 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich, nach 69, 64 Abs. 2 BVerfGG und nach 69, 64 Abs. 3 BVerfGG innerhalb von sechs Monaten einzureichen. Dies ist hier möglich. VII. Ergebnis Der Antrag ist zulässig. B. Begründetheit Der Antrag ist begründet, wenn das Schreiben des Bundesministers eine Weisung darstellt und es für die Weisung an einem Weisungsrecht (Befugnis) fehlt oder die Weisung an formellen oder materiellen Fehlern leidet. I. Inhalt des Schreibens, Auslegung Zunächst müsste es sich bei dem Schreiben nach seinem Inhalt um eine verbindliche Weisung handeln. Hier wurde das für Straßenbau zuständige Fachministerium des Freistaates Sachsen angewiesen, die Straße in X auf eine bestimmte Weise auszubauen. Dabei bezog sich der Minister D auf sein Verwaltungsrecht bezüglich der Bundesfernstaßen. Mit Blick auf Art. 90 Abs. Seite 3

4 2, 85 GG ist davon auszugehen, dass T die Angelegenheit als eine in den Bereich der Bundesauftragsverwaltung fallende ansieht, für die er sachlich (zumindest auch) verantwortlich ist. Das Schreiben enthält ferner eine bestimmte Aufforderung für einen konkreten Einzelfall (anders bei bloßen Empfehlungen, Hinweisen auf die Rechtslage oder allgemeinen Anordnungen, letzteres kann auch eine Frage der Befugnis sein, vgl. Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG). Es stellt mithin eine Weisung dar. II. Bestehen eines Weisungsrechts, Rechtsgrundlage/Befugnis Das Weisungsrecht könnte nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 GG bestehen. Dafür müsste ein Fall der Bundesauftragsverwaltung vorliegen. Grundsätzlich führen die Länder alle Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, Art. 83 GG. Hier besteht aber ein verfassungsunmittelbarer Fall der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG: Es geht um die Verwaltung einer Bundesfernstraßen als sonstige Bundesstraße. (Achtung: Nach 5 Abs. 1 FStrG ist in vielen Fällen der Bund der Träger der Straßenbaulast. Dies meint aber nur die interne oder finanzielle Straßenbaulast. Die externe Straßenbaulast, also etwa die Ausführung von Bauarbeiten usw. bleibt bei den Ländern im Auftrage des Bundes.) Es besteht folglich auch in der Angelegenheit der B 666 in der Stadt X ein Weisungsrecht des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 GG. III. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Weisung Die Weisung könnte formell verfassungswidrig sein. 1. Zuständigkeit Die Weisung kann nur durch die oberste Bundesbehörde ergehen und grundsätzlich nur an die oberste Landesbehörde gerichtet werden (kein Durchgriff), Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG. Hier ist das zuständige Bundesministerium die zuständige oberste Bundesbehörde, das Landesministerium die zuständige oberste Landesbehörde. Die richtige Behörde hat der richtigen die Weisung erteilt. 2. Verfahren Es könnte gegen zwingende Verfahrensregeln verstoßen worden sein. Geschriebene Verfahrensregeln sind nicht ersichtlich. Nach einem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal darf eine Weisung jedoch nicht überraschend erfolgen. Der Bund muss vorher anzeigen, dass er von seiner Sachkompetenz Gebrauch machen will (Ankündigung) und dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Dies folgt aus dem Prinzip der Bundestreue. Hier wurde die Weisung Seite 4

5 gleich nach Bekanntwerden des Problems erteilt. Die Weisung erfolgte unangekündigt und eine vorherige Stellungnahme wurde nicht erbeten. Mithin ist die Weisung schon formell rechtswidrig. 3. Form Eine besondere Form gibt es von Verfassungs wegen nicht. Dass überlicherweise die Schriftform gewahrt wird, ist unerheblich. 4. Ergebnis Die Weisung ist formell verfassungswidrig. IV. Materielle Verfassungswidrigkeit der Weisung Gegenstand der Weisung kann nur eine Maßnahme sein, die in den entsprechenden Verwaltungsbereich fällt. Hier ist (unbeachtlich der Frage, ob eventuell die Gemeinde Trägerin der Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrt ist, vgl. 5 Abs. 2 und 3 FStrG) die Art und Weise der Unterhaltung der Bundesfernstraße eine Angelegenheit der oben bezeichneten Bundesauftragsverwaltung. Wie die Länder die Aufgabe auf ihre eigenen Behörden verteilt haben (Wahrnehmungskompetenz), ist insofern irrelevant. Inhaltlich ist das Weisungsrecht unbeschränkt (Sachkompetenz). Es bezieht sich sowohl auf die Rechtmäßigkeit der verlangten Maßnahme, als auch auf die Zweckmäßigkeit. Außer in offensichtlichen Fällen kann das Land nicht einwenden, dass die verlangte Maßnahme selbst rechtswidrig ist, etwa weil das auszuführende Gesetz verletzt oder verfassungswidrig sei. Das Weisungsrecht umfasst auch die Befugnis des Bundes, eine Rechtsfrage verbindlich zu entscheiden. Ferner ist die Kostentragungspflicht nicht gesonderter Gegenstand der Weisung. Ob und welche Kosten der Bund für die Ausführung der Weisung zu tragen hat, ergibt sich unmittelbar aus der Verfassung (vgl. Art. 104a Abs. 2 GG). Das Land kann nicht einwenden, dass ihm durch die Weisung nicht gedeckte Kosten entstehen. Hier ist die Frage der möglichen Schutzpflichtverletzung bei Einsatz des eventuell nicht verkehrssicheren Asphalts eine Frage des Einschätzungsspielraums, der von der Sachkompetenz des Bundes mit umfasst ist. In solchen Fällen fehlender wissenschaftlicher Gewissheit darf letztlich der Inhaber dieser Sachkompetenz, also hier der Bund, entscheiden. Ein Fall offensichtlichen Rechtsmissbrauchs ist nicht ersichtlich. Eine gerichtliche Kontrolle im Verhältnis zum betroffenen Einzelnen bleibt davon unberührt. Auch ist der hier erhobenen Kosteneinwand irrelevant. Mithin ist die Weisung materiell verfassungsmäßig. V. Ergebnis Der Antrag ist begründet. Seite 5

6 C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Der Antrag wird erfolgreich sein. Das Bundesverfassungsgericht wird den Verfassungsverstoß gemäß 67 Satz 1, 69 BVerfGG feststellen. Erzeugt mit LATEX und KOMA-Script. Seite 6

7 Lösungsübersicht A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. III. Antragsteller, 68 BVerfGG Antragsgegner, 68 BVerfGG IV. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG V. Antragsbefugnis, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, 69, 64 Abs. 1 BVerfGG VI. Form und Frist, 23 Abs. 1, 69, 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG VII. Ergebnis B. Begründetheit I. Inhalt des Schreibens, Auslegung Seite 1

8 II. Bestehen eines Weisungsrechts, Rechtsgrundlage/Befugnis III. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Weisung 1. Zuständigkeit 2. Verfahren 3. Form 4. Ergebnis IV. Materielle Verfassungswidrigkeit der Weisung V. Ergebnis C. Zusammenfassung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Seite 2