MODUL 5 Binnenmarkt. Europa grenzenlos

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1 MODUL 5 Binnenmarkt Europa grenzenlos Inhalt: Vorbemerkung Die vier Freiheiten Die gegenseitige Anerkennung Das Diskriminierungsverbot Gleiches Recht für alle Die Schutzherrin des Binnenmarkts Die Schengener Übereinkommen Die Entstehung des Binnenmarktes Angleichung von Rechtsvorschriften Die Zukunft des Binnenmarktes Vorbemerkung Der Binnenmarkt in Europa reicht von Lappland am Polarkreis viertausend Kilometer nach Süden bis zur Insel Kreta im Mittelmeer, von der Atlantikküste Portugals dreitausend Kilometer nach Osten bis an das Schwarze Meer, ein Gebiet von 4,3 Millionen Quadratkilometern Landfläche (USA: 9,8 Mio. qkm).

2 2 Im Binnenmarkt leben über 500 Millionen Menschen in 30 Staaten: den 27 EU-Staaten sowie Island, Norwegen und Liechtenstein, die mit der EU den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bilden. Mitte 2013 wird voraussichtlich Kroatien als 28. Mitgliedstaat der EU hinzukommen. Alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben grundsätzlich das Recht, sich in diesem riesigen Gebiet so frei zu bewegen und aufzuhalten wie in ihrem Heimatland. Mehr noch: Allen steht das Recht auf wirtschaftliche Freizügigkeit zu, das heißt, sie können im gesamten Binnenmarkt Arbeit suchen und annehmen. Und wer Größeres vorhat, kann sich überall niederlassen und ein Unternehmen gründen oder seine Dienstleistung im Handwerk, als Kaufmann oder in freien Berufen anbieten. Im europäischen Internet-Portal zur beruflichen Freizügigkeit, EURES, findet man Informationen über Stellenund Ausbildungsangebote im gesamten Binnenmarkt. Die vier Freiheiten Allen Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sind im Binnenmarkt vier Freiheiten garantiert (Art. 26 AEUV): Freier Verkehr von Personen Waren Dienstleistungen Kapital Freier Personenverkehr: Mit der Unionsbürgerschaft (Art. 20 AEUV) ist das Recht verbunden, sich in jedem Staat des Binnenmarktes frei zu bewegen und aufzuhalten (Art. 21 AEUV) und bei der Arbeitssuche und am Arbeitsplatz wie Einheimische behandelt zu werden (Art. 45 AEUV). Beschränkungen gibt es nur für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung sowie bis höchstens 2013 für Staatsangehörige von Bulgarien und Rumänien. Beide Staaten sind erst 2007 der EU beigetreten. Unionsbürgerinnen und -bürger können sich im ganzen Binnenmarkt ohne Einschränkung niederlassen und eine Firma gründen (Art. 49 AEUV). Wer keiner Arbeit nachgeht, zum Beispiel in Rente ist oder studiert, muss nachweisen, dass sie oder er von eigenem Einkommen oder Kapital leben kann und eine Krankenversicherung abgeschlossen hat. Die nach und nach entstandenen Bestimmungen zur Freizügigkeit sind 2004 in der Richtlinie 38 zusammengefasst worden. Wenn es dennoch mitunter zu Behinderungen kommt, liegt das nicht an rechtlichen Einschränkungen, sondern allein daran, dass nationale Behörden EU-Recht nicht korrekt anwenden (sieh Zusatzinformation: Kritik am Binnenmarkt ).

3 3 Der freie Personenverkehr schließt allerdings nicht automatisch das Recht ein, die Binnengrenzen ohne Kontrolle zu überschreiten. Das wurde erst durch die Schengener Übereinkommen möglich (siehe Zusatzinformation: Der Schengenraum ). Sie sind jetzt Bestandteil des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (Art. 77 AEUV). Freier Warenverkehr: Im Binnenmarkt darf nichts den Austausch von Waren über die Grenzen behindern. Vor allem Zölle und mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung sind verboten (Art. 28 bis 32 AEUV). Waren, die in einem Staat des Binnenmarktes nach dort geltenden Vorschriften hergestellt worden sind, dürfen in jedem Staat des Binnenmarktes verkauft werden, auch wenn dort andere Vorschriften gelten. Freier Dienstleistungsverkehr: Gewerbetreibenden, Kaufleuten, Selbstständigen in Handwerk oder freien Berufen aus einem EU-Land ist es erlaubt, in jedem Staat des Binnenmarktes ihre Leistungen anzubieten, auch ohne sich dort niederzulassen (Art. 56 bis 62 AEUV). Die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123 regelt die Einzelheiten und vereinfacht die nötigen Verfahren. Freier Verkehr für Kapital: Fast alle Beschränkungen, die es früher für den Kapital- und Zahlungsverkehr zwischen den Staaten des heutigen Binnenmarktes gab, wurden aufgehoben und sind nun verboten (Art. 63 AEUV). Im Euro-Zahlungsverkehrsraum SEPA (Single Euro Payments Area) sind Überweisungen und Lastschriften so einfach wie im Inland und nicht teurer. Diese vier Freiheiten im Binnenmarkt werden vor allem gewährleistet durch: das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Normen und das Verbot von Diskriminierung (Art. 18 AEUV). Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung Vorschriften eines EWR-Staates oder der Türkei über Dienstleistungen oder fachliche Eignungen müssen von allen anderen Staaten im Binnenmarkt anerkannt werden. Waren, die in einem EWR-Land oder der Türkei hergestellt und vertrieben werden dürfen, dürfen in keinem anderen dieser Länder verboten oder beim Verkauf behindert werden. Ausnahmen davon darf es nur in wenigen Fällen geben, etwa wenn in einem Land strengere Regelungen im Gesundheitsschutz gelten als in anderen EU-Staaten (Art. 36 AEUV). Solche Gründe dürfen aber nicht missbraucht werden, um heimische Produkte vor Konkurrenz zu schützen. Berufliche Befähigungsnachweise gelten heute überall im Binnenmarkt. Wer in einem dieser Länder für einen Beruf qualifiziert ist, darf ihn im gesamten Binnen-

4 4 markt ausüben. Hochschulabschlüsse und andere Diplome werden seit 1988 EU-weit anerkannt (Hochschuldiplomrichtlinie). Eine weitere Richtlinie (2005/36/EG) fasst die Regeln zur Anerkennung von Berufsqualifikationen für Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Krankenschwestern und Krankenpfleger, Hebammen, Apotheker und Architekten zusammen. Die gegenseitige Anerkennung wird allerdings bis heute von nationalen Verwaltungen nicht immer korrekt angewandt, zum Teil aus Unkenntnis, zum Teil aus Unsicherheit über das Verfahren (siehe Zusatzinformation: Kritik am Binnenmarkt ). Die Kommission hat deshalb 2003 in einer Mitteilung (Abl. C 265/2003) die Rechte der Bürgerinnen und Bürger und die Pflichten der Staaten bei der Anwendung des Prinzips präzisiert. Das Diskriminierungsverbot In der EU ist jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten (Art. 18 AEUV). Diskriminierung heißt: unterschiedliche Behandlung in vergleichbarer Situation ohne sachliche Rechtfertigung oder Rechtsgrundlage. Alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, die ihren Personalausweis bei sich haben, müssen in jedem Staat des Binnenmarktes grundsätzlich so behandelt werden, als seien sie Einheimische. Wenn Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder Selbstständige länger als drei Monate in einem anderen EU-Staat bleiben wollen, müssen sie sich mit ihrem Personalausweis bei der zuständigen Behörde anmelden. Familienmitglieder, die nicht EU-Bürger sind, brauchen einen Reisepass; ihnen wird eine Aufenthaltskarte ausgestellt eine Formsache, denn sie darf nur aus schwerwiegendem Grund verwehrt werden. Gleiches Recht für alle Im ganzen Binnenmarkt können sich alle Unionsbürgerinnen und -bürger vor Gericht auf Europarecht berufen, soweit es sie direkt betrifft, zum Beispiel, wenn eine Behörde ihnen Rechte verweigert, die ihnen nach EU-Recht zustehen oder wenn Vorschriften einer Richtlinie sie benachteiligen. Mehr noch: Alle können sich auf Bestimmungen der EU- Verträge berufen, die unmittelbar auf Personen anwendbar sind, etwa auf das Diskriminierungsverbot oder das Recht auf Freizügigkeit. Und damit überall gleiches Recht für alle gilt, können nationale Gerichte sich an den Europäischen Gerichtshof wenden, wenn in einem Verfahren Europarecht eine Rolle spielt. Der EuGH trifft dann eine Vorabentscheidung, an die das nationale Gericht sich bei seiner Urteilsfindung halten muss (Art. 267 AEUV).

5 5 Die Schutzherrin des Binnenmarktes Die Freiheiten des Binnenmarktes müssen geschützt werden. Die Wirtschaftspolitik der EU-Staaten ist dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet (Art. 119 AEUV). Jedes Unternehmen steht also mit anderen Unternehmen in Wettbewerb, ob es in Portugal oder Polen, in Finnland oder Frankreich seinen Sitz hat. Das bringt Vorteile für die Verbraucherinnen und Verbraucher, weil das Angebot an Waren immer besser und vielfältiger wird und die Preise so niedrig wie möglich bleiben. Aber die einzelnen Unternehmen sind daran interessiert, den Wettbewerb möglichst zu ihrem Vorteil einzuschränken, etwa durch Preisabsprachen. Auch die einzelnen Regierungen der EWR-Staaten wollen ihrer heimischen Industrie alle Vorteile ermöglichen. Sie wollen Arbeitsplätze sichern und ihre Steuereinnahmen verbessern, zum Beispiel durch Subventionen zur Wirtschaftsförderung, vor allem in Zeiten wirtschaftlichen Rückgangs (Rezession). Das widerspricht dem freien Wettbewerb. Den Unternehmen sind deshalb alle Preisabsprachen oder die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung untersagt (Art. 101 und 102 AEUV). Den Regierungen ist es verboten, Unternehmen in ihrem Hoheitsbereich Beihilfen zu gewähren, die den Wettbewerb verfälschen (Art. 107 AEUV). Die Europäische Kommission hat den Auftrag, Verstöße festzustellen und dagegen vorzugehen. Sie kann gegen Unternehmen Bußgelder verhängen und Mitgliedstaaten vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen (Art. 258 AEUV). Die Kommission wird deshalb auch Hüterin der Verträge genannt. Die Entstehung des Binnenmarktes Schon der EWG-Vertrag von 1957 setzte der Gemeinschaft die Aufgabe, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. (Art. 2 EWGV). In drei Zeitabschnitten von je vier Jahren sollten geschaffen werden: eine Freihandelszone ohne Zölle und Mengenbegrenzungen im Handel zwischen den Mitgliedstaaten sowie eine Zollunion mit gemeinsamem Zolltarif im Handel mit Ländern außerhalb der Freihandelszone und eine gemeinsame Handelspolitik. Diese Aufgaben waren bereits anderthalb Jahre früher, am 1. Juli 1968 erfüllt.

6 6 Eine Zollunion ist aber noch kein Binnenmarkt. In der Zollunion können Güter dank einheitlicher Außenzölle zwar frei von einem Staat in den anderen gelangen. Es gibt aber keine oder nur eingeschränkte Freizügigkeit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, keine Niederlassungsfreiheit für Handwerk und Unternehmen; dem stehen unterschiedliche Steuergesetze, unterschiedliche Anforderungen an die Zulassung von Gütern, unterschiedliche Sozialgesetze und vielerlei andere Hemmnisse entgegen. Angleichung von Rechtsvorschriften Das wirtschaftliche Handeln wurde in den EWG-Staaten in den neunzehnhundertsiebziger Jahren noch durch viele nur innerstaatlich geltende Gesetze, Verordnungen und Normen geregelt, z. B. zum Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher, zur Sicherheit bei der Arbeit an Maschinen, zur Kennzeichnung von Lebensmitteln, über Abmessungen von Traktorsitzen, über staatliche Beihilfen und tausenderlei mehr. Viele davon waren verschieden von Regelungen anderer Mitgliedstaaten, zum Teil sogar absichtlich gegensätzlich, um die heimische Wirtschaft vor Konkurrenz aus dem Nachbarland zu schützen. Produkte, die in einem EG-Land alle technischen und rechtlichen Anforderungen erfüllten, mussten im Nachbarland langwierige und teure Zulassungsverfahren durchlaufen. All diese handelshemmenden Beschränkungen mussten im Binnenmarkt beseitigt sein, um die vier Freiheiten im Binnenmarkt zu verwirklichen. Unter erheblichen Widerständen von Industrie und Handel einigten sich die Mitgliedstaaten nach und nach auf einheitliche Regelungen für eine Reihe von Produkten, z. B. Kraftfahrzeuge, Maschinen, Lebensmittel. Die Geschwindigkeit, mit der das geschah, ließ aber befürchten, dass es Jahrzehnte dauern könnte bis zur Angleichung aller Vorschriften, die den Binnenmarkt störten. Den Durchbruch schaffte 1979 ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (Cassis-de-Dijon). Es stellte den Grundsatz auf: Wenn ein Erzeugnis in einem der EG-Staaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, darf es grundsätzlich überall im Binnenmarkt ungehindert verkauft werden (vgl. auch Modul 4). Die Kommission listete dann 1985 in einem Weißbuch noch rund 300 nationale Bereiche auf, in denen Vorschriften durch EG-Richtlinien einander angepasst werden mussten (KOM (85) 310 endg). Ende 1992, zur Eröffnung des Binnenmarktes, waren 95 Prozent der nötigen Harmonisierungen und Liberalisierungen vollendet und davon 80 % in nationales Recht umgesetzt.

7 7 Die Zukunft des Binnenmarktes Ende 1992 wurde der Binnenmarkt eröffnet, Ende 2012 wird er zwanzig Jahre alt. Aber er muss sich weiterentwickeln. Mit Beginn des Jahres 2011 ist der Postmarkt endgültig und vollständig geöffnet worden (durch die 3. Postrichtlinie 2008/06). Allerdings haben elf EU-Staaten noch zwei Jahre Zeit, um auch die letzte Hürde, den Markt für Briefe unter 50 g, zu beseitigen. In den nächsten Jahren müssen in Bereichen wie Gesellschaftsrecht, Patentrecht, Umweltrecht, Urheberrecht oder Sozialrecht einheitliche Regelungen geschaffen werden, soweit dies für das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig ist. Die Kommission hat dazu Ende 2007 die Mitteilung Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts veröffentlicht. Märkte, die noch nicht liberalisiert sind, müssen weiter geöffnet werden; dazu zählen z. B. die Energiemärkte (Strom, Gas). Und noch immer ist die Aufgabe nicht gelöst, sich auf eine Umsatzbesteuerung im Ursprungsland zu einigen, wenn Waren die Binnengrenzen überqueren (Ursprungslandprinzip). Nach wie vor gilt das Bestimmungslandprinzip. Deshalb müssen Waren, die gewerbsmäßig über eine Binnengrenze gebracht werden, immer noch umständlich von der Mehrwertsteuer des Ursprungslandes befreit und mit dem Steuersatz des Bestimmungslandes belastet werden. Die Binnenmarkt-Akte 2012 Trotz großer Erfolge kann der Binnenmarkt sein volles Potenzial bisher noch nicht entfalten. Dem stehen nicht zuletzt nationale Hemmnisse und Barrieren im Wege. Um sie zu beseitigen, hat die Kommission 2011 in ihrer Binnenmarktakte zwölf vorrangige Maßnahmen aufgelistet, die bis Ende 2012 verwirklicht sein sollen. Sie sollen den freien Personen-, Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr innerhalb der EU von Mängeln befreien und dadurch Wachstum und Beschäftigung fördern. Ein funktionsfähiger Binnenmarkt wird es den EU-Ländern außerdem ermöglichen, die derzeitigen sozialen und wirtschaftlichen Probleme zu bewältigen und sich schneller von der globalen Finanzkrise zu erholen. Die zwölf vorrangig zu erledigenden Maßnahmen sind: kleinen und mittleren Unternehmen den Zugang zu Finanzmitteln zu erleichtern, indem Risikokapitalfonds die Möglichkeit erhalten, in jedem EU-Land zu investieren, Gesetze zu ändern, um die EU-weite Anerkennung beruflicher Qualifikationen zu gewährleisten und so die Barrieren für eine Beschäftigung in einem anderen Land zu verringern, ein einziges europäisches Patent für geistiges Eigentum und Erfindungen zu schaffen, um Kosten und Verwaltungsaufwand für Unternehmen zu senken,

8 8 Verfahren zur außergerichtlichen Streitschlichtung einzurichten, wenn Verbraucher nach dem Kauf von Waren oder Dienstleistungen in einem anderen Land oder über das Internet Probleme haben, europaweite Normen für den Dienstleistungssektor einzuführen, die Energie-, Verkehrs- und Kommunikations-Infrastruktur durch Bestimmung strategischer Netze für zielgerichtete Investitionen zu verbessern, die wechselseitige Anerkennung elektronischer Identifizierungs- und Authentifizierungsverfahren gesetzlich zu regeln, um die Internetnutzung zwischen Einzelpersonen, Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen zu fördern, das soziale Unternehmertum zu fördern, indem Investmentfonds für Unternehmen eingerichtet werden, die soziale, ethische und umweltbezogene Ziele verfolgen, die Besteuerung der Energieindustrie anzupassen, um die Klima- und Energieziele der EU zu erreichen, die Vorschriften für von ihren Unternehmen in ein anderes EU-Land entsandte Arbeitnehmer zu ergänzen, die Vorschriften zur Rechnungslegung für Unternehmen zu vereinfachen und Verwaltungsaufwand abzubauen - vor allem im Hinblick auf kleine Unternehmen, kleineren Unternehmen den Zugang zu Ausschreibungen für öffentliche Aufträge in anderen EU-Ländern zu erleichtern. Der Europäische Rat hat am 24./25. März 2011 Parlament und Rat aufgefordert, bis Ende 2012 ein erstes Bündel von Maßnahmen zu verabschieden. Die Maßnahmen sind auch Voraussetzung dafür, dass die in der Strategie Europa 2020 gesetzten Ziele für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum erreicht werden. Zusatzthemen zu Modul 5: Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Der Europäische Wirtschaftsraum Der Schengenraum Die Euregios Kritik am Binnenmarkt Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung Das Bestimmungslandprinzip Beschränkung der Freizügigkeit für Arbeitnehmer aus neuen EU-Staaten Die Entsende-Richtlinie Das Vertragsverletzungsverfahren

9 9 Hintergrundinformationen: Europäischer Pakt zu Einwanderung und Asyl Das Tampere-Programm Das Haager Programm Das Stockholmer Programm FRONTEX, die Agentur für Zusammenarbeit an den Außengrenzen SOLVIT Beihilfen Anzahl der Vertragsverletzungsverfahren nach Mitgliedstaaten Das Schengener Informationssystem Die Aufenthaltskarte im Schengenraum Der Vertrag von Lissabon: Mehr Freiheit, Sicherheit und Recht Zeittafel Binnenmarkt Die Sache mit der krummen Gurke Basisinformationen: Der Schengenbesitzstand Richtlinien zum Binnenmarkt Urteile des EuGH zum Binnenmarkt Der Binnenmarkt in den Verträgen (vom EWGV bis zum Lissabon-Vertrag) Das Weißbuch der Kommission zum Binnenmarkt Der Anhang zum Binnenmarkt-Weißbuch der Kommission mit Zeitplänen Mitteilung der Kommission Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts Die Binnenmarktakte 2012