Politik-Check Schule 2013

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1 Politik-Check Schule 2013 Eine Bestandsaufnahme aktueller bildungspolitischer Aktivitäten der Länder der Bundesrepublik Deutschland zur Reform des allgemeinbildenden Schulsystems Gutachten im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft Ina Esselmann / Mira Fischer / Helmut E. Klein Köln, 18. April 2013

2 Ansprechpartner Helmut E. Klein Telefon: 0221 / Ina Esselmann Telefon: Institut der deutschen Wirtschaft Köln Postfach Köln Kurztitel Gutachten Seite 2 von 200

3 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung / Executive Summary Einleitung Der Politik-Check Schule Bildungspolitische Zielvorgaben und schulische Qualitätssicherung eine bildungsökonomische Begründung Methodische Anmerkung zum Reformmonitor Leitfaden zur Analyse der schulpolitischen Handlungsfelder im allgemeinbildenden Schulsystem Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Analyseleitfaden Die Länderberichte Baden-Württemberg Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Bayern Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Berlin Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Gutachten Seite 3 von 200

4 3.4 Brandenburg Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Bremen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Hamburg Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Hessen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Mecklenburg-Vorpommern Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Niedersachsen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Gutachten Seite 4 von 200

5 3.9.4 Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Nordrhein-Westfalen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Rheinland-Pfalz Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Saarland Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Sachsen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Sachsen-Anhalt Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Gutachten Seite 5 von 200

6 3.15 Schleswig-Holstein Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Thüringen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Schulmanagement Schulkultur Lehren und Lernen Bewertung der Ergebnisse Bundesweite Trends und Handlungsbedarfe Literatur Anhang Gutachten Seite 6 von 200

7 Zusammenfassung / Executive Summary Durch die Teilnahme Deutschlands an internationalen Schülerleistungsvergleichen wurden dem deutschen föderalen Schulsystem einige Mängel bei der Vermittlung von Kompetenzen bescheinigt. Diese Befunde signalisierten Handlungsbedarfe auf unterschiedlichen Ebenen des bildungspolitischen Handelns, auf die die Länder der Bundesrepublik Deutschland gemäß ihrer Hoheitsrechte nach Art. 30 GG mit einer Reihe von Aktivitäten geantwortet haben. Das vorliegende Gutachten Politik-Check Schule 2013 geht von der Hypothese aus, dass staatliche Regelungen Motive und Handeln der Akteure im Bildungswesen und damit Verlauf und Ergebnisse von Bildungsprozessen beeinflussen. Das Leitbild staatlicher Regelungen ist dabei die effektive und effiziente Förderung und Unterstützung der Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Schulsystems, der Sicherung des Schülerleistungsniveaus sowie des Herstellens von Bildungsgerechtigkeit im Schulsystem. Auf dieser Basis untersucht und bewertet die Studie, ob und inwieweit die Länder die notwendigen Reformschritte vorgegeben, eingeleitet und umgesetzt haben. Nicht untersucht wird die tatsächliche Leistungsfähigkeit und Qualität des Schulwesens sowie der Wirkungsgrad der Reformen. Zur Untersuchung der Reformschritte im allgemeinbildenden Schulsystem werden die Handlungsfelder in insgesamt fünf Qualitätsbereiche eingeteilt, die teilweise auch die Struktur der Qualitätsrahmen, mit denen die Länder externe Schulevaluationen durchführen, widerspiegeln. Diese fünf Handlungsfelder werden normativ wie folgt unterlegt: Anhand des Qualitätsbereichs (1) Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen wird die Definition bildungspolitischer Ziele und Leitbegriffe im Schulgesetz untersucht. Die verbindliche Kodifizierung der Berufs-und Ausbildungsreife, des Bildungs-und Erziehungsauftrags, der Selbstständigen Schule und der freien Schulwahl der Grundschule wird an dieser Stelle erwartet. Außerdem wird beim Umgang mit Zeiteffizienz schulischen Lernens eine frühe Einschulung gefordert. Im Qualitätsbereich (2) Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung wird die Systematik der Qualitätssicherung untersucht. Hierzu gehört ein Qualitätsrahmen, der die bildungspolitischen Zielvorgaben für den Schulalltag konkretisiert sowie eine Qualitätsentwicklung und -kontrolle durch interne und externe Evaluationen beziehungsweise Schulinspektionen erfordert. Zur nachhaltigen Verbesserung des Unterrichts und zur Optimierung schulischer Prozesse sollen verbindliche Zielvereinbarungen zwischen der Schule und der Schulaufsicht im Anschluss an die externe Evaluation vereinbart werden. Bei der Schulentwicklung fungiert die Schulaufsicht als Berater. Die operative Steuerung der Qualitätssicherung durch Vergleichsarbeiten (zum Beispiel VERA 3 und VERA 8) und zentrale Abschlussprüfungen nach der Sekundarstufe I und II sollen ebenfalls gegeben sein. Im Handlungsfeld (3) Schulmanagement wird überprüft, inwiefern den Schulleitungen die nötige Verantwortung zur Umsetzung der Ziele der selbstständigen und eigenverantwortlichen Schulen übertragen wurde. Aus personalökonomischer Sicht sind die Entscheidungskompetenzen der Schulleitungen hinsichtlich des Disziplinarrechts, der Weisungsbefugnis, der Beurteilungsbefugnis sowie der Einstellung von Lehrkräften notwendig. Das Führungsinstrument Zielvereinbarungen mit Lehrkräften und die daraus erforderliche Möglichkeit der Sanktionierung bei Nichterreichen sollte den Schulleitungen ebenfalls zur verpflichtenden Nutzung übertragen wer- Gutachten Seite 7 von 200

8 den. Verantworten die Schulleitungen die Personalpolitik ihrer Schulen, sollte ihnen auch die Selbstbewirtschaftung von Sach- und Personalmitteln (für Lehrkräfte und nicht lehrendes Personal, Kapitalisierung von Stellen) ermöglicht werden. Untersucht wird außerdem, in welcher Form die Schulen zu einer Rechenschaftslegung verpflichtet sind. Im Rahmen einer geeigneten Personalentwicklung ist ein Fortbildungsplan durch die Schulleitung zu erstellen. In diesem Zusammenhang sollte die Schulleitung ein hinreichend hohes Budget zur Bewirtschaftung der Fortbildung zur Verfügung gestellt bekommen. Im Handlungsfeld (4) Schulkultur wird überprüft, ob die Schulen ein eigenverantwortliches pädagogisches Profil (Schulprogramm, Leitlinien) entwickeln und sich daran orientieren müssen. Außerdem wird der Grad der Selbstverpflichtung bei inklusiver Bildung, Ganztagsschule und Schulsozialarbeit untersucht. Der Frage, ob Einzelschulen des jeweiligen Bundeslandes aufgrund ihrer besonderen Schülerklientel Ressourcen zugewiesen bekommen (Sozialindex), wird ebenfalls in diesem Qualitätsbereich nachgegangen. Im Qualitätsbereich (5) Lehren und Lernen werden diejenigen Qualitätskriterien untersucht, die den Unterricht direkt berühren. Es wird der Frage nachgegangen, wie ein nachhaltiger Wissens- und Kompetenzaufbau durch die Umsetzung von Bildungsstandards in kompetenzorientierte Kernlehrpläne unterstützt wird. Außerdem werden die Ansprüche von individueller Förderung von allen Schülerinnen und Schülern und im Speziellen von spezifischen Schülergruppen (zum Beispiel Lernschwache, Hochbegabte, Sprachförderung für Schülerinnen und Schüler mit und ohne Migrationshintergrund, Eingangsdiagnostik) auf ihre Verbindlichkeit überprüft. Mithilfe der Kriterien Vermeidung von Sitzenbleiben und flexible Einschulung wird die Zeiteffizienz gemessen. Die Arbeit mit Schülerportfolios (Berufswahlpass) soll Standard sein. Insgesamt ist den Ländern eine aktive Reform- und Innovationstätigkeit zu bescheinigen, wenn auch mit unterschiedlicher Geschwindigkeiten und Schwerpunkten: In den Handlungsfeldern Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen sowie Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung werden von vielen Bundesländern bereits hohe Standards erreicht. Das bedeutet beispielsweise, dass alle Länder die Ausbildungs- oder Berufsreife als Ziel der Sekundarstufe I kodifiziert haben und dass es (fast) überall Qualitätsrahmen, interne und externe Evaluation sowie Vergleichsarbeiten und zentrale Abschlussprüfungen gibt. Im Handlungsfeld Schulmanagement haben viele Länder Probleme, die für Selbstständige Schulen erforderlichen Entscheidungsbefugnisse umfassend zu definieren und konsequent den Schulleitungen zu übertragen. Insbesondere hinsichtlich der Freiheitsgrade bei Personalentscheidungen und Personalbewirtschaftung zeigt sich, dass sich diese von Bundesland zu Bundesland mitunter erheblich unterscheiden. Zudem stehen noch längst nicht allen Schulleitungen Fortbildungsbudgets zur Verfügung. Die meisten Schulen sind bisher außerdem nicht in der Pflicht, gegenüber der Öffentlichkeit Rechenschaft abzulegen. Überdies fällt auf, dass bei den skizzierten Reformmaßnahmen personalökonomische Ansätze zur Förderung von Effizienzpotenzialen (leistungsgerechte Lehrervergütungen, Zulagen und Prämien) völlig fehlen. Im Qualitätsbereich Schulkultur stehen die meisten Länder noch in der Pflicht, den formulierten Zielen Taten folgen zu lassen. Hier bedarf es einer gezielten und differenzierten Ressourcenzuweisung nach einem Sozialindex für Schulen mit einem besonderen Entwicklungsbedarf ebenso wie für Landesprogramme zur Finanzierung von Schulsozialarbeit, Ganztagsangeboten Gutachten Seite 8 von 200

9 und inklusiver Beschulung. Dem sollte ein Rechtsanspruch auf inklusive Beschulung und Ganztagsbetreuung folgen. Im Qualitätsbereich Lehren und Lernen ist bei den meisten Ländern ebenfalls eine starke Reformaktivität zu erkennen, jedoch gehen die Regelungen und Maßnahmen zum Teil nicht weit genug. Zwar wurden die formalen Voraussetzungen zur Umsetzung von Bildungsstandards in Form von kompetenzorientierten Kernlehrplänen weitgehend geschaffen, jedoch legen aktuelle Befunde der Unterrichtsforschung nahe, dass die Implementierung von Bildungsstandards und eine kompetenzorientierte Unterrichtspraxis noch keine Alltagsroutine sind. Das Gros der Länder bekennt sich zur flächendeckenden Umsetzung einer stärkeren individuellen Förderung im schulischen Alltag, doch ist dafür ein Wandel in den Schulen nötig, der eine neue Lernkultur und ein verändertes Rollenverständnis der einzelnen Lehrkraft impliziert. Die Länder könnten dies durch einen gezielten Einsatz von pädagogischen Berater/innen fördern, die offenkundig bislang in bedarfsgerechter Form nicht zur Verfügung stehen, oder durch eine systematische Personalentwicklung durch Fortbildung. Die Veröffentlichung der Studie Politik-Check Schule 2013 möchte den Ländern Anregungen geben, in welcher Weise sie ihre bildungspolitischen Reformtätigkeiten veröffentlichen und Informationen bereitstellen können, um so die Transparenz der Leistungsfähigkeit des Bildungssystems zu verbessern und dadurch den Wettbewerb um Ideen, pädagogische Ansätze und Schülerleistungen zu stimulieren. Im Wesentlichen lassen sich die notwendigen Handlungsbedarfe wie folgt zusammenfassen: 1. Der Umgang mit individueller Förderung, Bildungsstandards und kompetenzorientierten Lehrplänen setzt eine neue Lernkultur voraus. Dazu bedarf es einer systematischen Lehrerfortbildung und Begleitung durch pädagogische Beratung. 2. Ganztagsschule und inklusive Bildung sind von den Ländern verabredete gemeinsame Ziele. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, besteht keine Selbstverpflichtung im Sinne eines Rechtsanspruchs des Einzelnen auf inklusive Bildung. Auch die flächendeckende Einführung von Ganztagsschulen ist vom Goodwill der Länder abhängig; ein Rechtsanspruch auf ganztagsschulische Bildung und Erziehung würde die Verbindlichkeit zur Umsetzung deutlich erhöhen. 3. Die Kenntnis der deutschen Sprache ist die notwendige Voraussetzung für die Vermittlung von Kompetenzen und gesellschaftliche Teilhabe. Daher sollte es in den Schulen bis einschließlich Sekundarstufe I ein verpflichtendes Angebot an Sprachförderung für Schülerinnen und Schüler geben, die die deutsche Sprache nicht hinreichend beherrschen unabhängig von der ethnischen Herkunft. 4. Wer individuelle Förderung zum pädagogischen Prinzip erklärt, sollte auch auf die (Zeit-) Effizienz des Lernens achten. Die schließt auch das Ziel ein, Klassenwiederholungen zu vermeiden. 5. Mit der Reformstrategie der Selbstständigen Schule nehmen die Länder für sich in Anspruch, Verantwortung und Entscheidungskompetenzen auf die Einzelschule zu übertragen. Tatsächlich haben die Länder nur in uneinheitlicher und unvollständiger Weise Schulleitungen Führungsmittel und Entscheidungskompetenzen bei der Personalrekrutierung sowie Verfügungsrechte bei der Personal- und Sachmittelbewirtschaftung übertragen. Gutachten Seite 9 von 200

10 6. Schulleitungen haben die Aufgabe, Fortbildungspläne zu erarbeiten und daran orientiert Personal zu entwickeln. In einem Teil der Länder stehen den Schulleitungen dafür keine eigenen Budgets zur Verfügung. Doch selbst bei verfügbaren Budgets mit Pro-Kopf- Pauschalen von 15 Euro bis 70 Euro stellt sich die Frage, welche und wieviel Fortbildung damit finanziert werden kann. 7. Schulen sind Lernorte mit differentiellen Entwicklungsmilieus. Um diesen Gegebenheiten vor Ort besser gerecht werden zu können, ist es sinnvoll, diesen Schulen zusätzliche Fördermittel über einen Sozialindex zuzuweisen. 8. Aktuell wird die Schulsozialarbeit über kommunale Mittel, Landesmittel, Bundesmittel und Mittel des Europäischen Sozialfonds gefördert. Das entspricht einem Flickenteppich von Zuständigkeiten und Unwägbarkeiten aufgrund finanzieller und personeller Diskontinuitäten. Mit einer gesetzlichen Regelung sollte Schulsozialarbeit den Schulen als Auftrag zugewiesen und die entsprechenden Mittel über den Landeshaushalt zur Verfügung gestellt werden. 9. Schulen sind gegenüber der Schulaufsichtsbehörde rechenschaftspflichtig, nicht jedoch von einer Ausnahme abgesehen gegenüber der Öffentlichkeit. Schulen sollten daher in der Pflicht stehen, regelmäßig einen Bericht über ihre Aktivitäten und Leistungen zu veröffentlichen. 10. Die Kultusministerkonferenz hat sich bei der Einführung eines systematischen Bildungsmonitorings dazu bekannt, dass dieses zur Transparenz der Leistungsfähigkeit des Schulsystems beiträgt. Seither stehen die Länder in der Pflicht, Qualitätsberichte über ihre Schulen beziehungsweise Schulsysteme zu veröffentlichen. Gutachten Seite 10 von 200

11 1 Einleitung Schulen haben einen gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag, der auf normative Ziele ausgerichtet ist. Diese lassen sich als gesellschaftliche Funktionen institutionalisierter Bildung und Erziehung beschreiben. Dazu zählt unter anderem die Qualifikationsfunktion, die auf Bildungsbefähigung und Kompetenzvermittlung abzielt. Auf diese Weise soll wie in den Schulgesetzen der Bundesländer sinngemäß formuliert ist allen Schülerinnen und Schülern eine allgemeine Grundbildung vermittelt werden, die Voraussetzung für die weitere schulische oder berufliche Ausbildung ist. Gemäß dem Sozialstaatsgebot, das von einem Recht des Schülers auf gleiche Chancen bei der Entfaltung seiner Persönlichkeit unabhängig von seiner sozialen Herkunft, seinem Wohnort oder Bundesland ausgeht, müssen alle Schulen ein Mindestmaß an gleicher Qualität aufweisen. Diesem Postulat werden sowohl die Länder untereinander wie auch die Schulen innerhalb eines Bundeslandes nur bedingt gerecht. Nach wie vor hängen Chancen zur Teilhabe an Bildungsangeboten und auf Bildungserfolg wesentlich von Merkmalen der sozialen Herkunft oder des ethnisch-kulturellen Hintergrunds ab. Dies ist ein wesentlicher Befund der PISA-Studien. Damit geriet das traditionelle Verständnis administrativer Input-Steuerung, das Schulsystem über schulrechtliche Vorgaben zu lenken, unter Druck, da es sich nicht als funktionsfähig erwiesen hat. Diesem war es nicht oder eben nur bedingt gelungen, Bildungsqualität nachhaltig zu sichern, Leistungspotenziale zu mobilisieren und Chancengerechtigkeit herzustellen. Hierin liegt das Motiv der Länder, mit Hilfe eines neuen Steuerungsparadigmas, das formelhaft mit Begriffen wie Outputsteuerung, Schulmanagement oder Dezentralisierung beschrieben werden kann, Reformprozesse einzuleiten. Im Wesentlichen geht es dabei um 1) die Verlagerung von Entscheidungskompetenzen auf die unteren Ebenen im Bildungssystem sprich um die Stärkung der Einzelschule, 2) die Vorgabe von Bildungsstandards und 3) die Einführung eines systematischen und kontinuierlichen Rückmeldesystems, das Auskunft über die Leistungsfähigkeit des Schulsystems wie auch über erreichte Lernstände der Schülerinnen und Schüler gibt. Anliegen des Politik-Check Schule 2013 ist es, eine Bestandsaufnahme von Reformprozessen in unterschiedlichen schulpolitischen Handlungsfeldern aller 16 Bundesländer vorzunehmen. Dabei werden insbesondere Intensität und Ausprägungsgrade der einzelnen Reformmaßnahmen länderweise erfasst und im Spiegel der Reformaktivitäten der Länder betrachtet. Ausgehend von aktuell gültigen Kodifizierungen hinsichtlich schulpolitisch relevanter Ziele wird überprüft, ob oder wie systematisch beziehungsweise umfassend die intendierten Ziele angelegt sind, sowie ob oder inwieweit diese gegebenenfalls einhergehen mit der Bereitstellung geeigneter Ressourcen, Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung zur qualitätswirksamen Realisierung des gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrages. 2 Der Politik-Check Schule Bildungspolitische Zielvorgaben und schulische Qualitätssicherung eine bildungsökonomische Begründung Institutionalisierte Erziehung und Bildung in Deutschland erfüllen einen gesellschaftlichen Zweck, der in jedem Bundesland durch die jeweiligen Schulgesetze definiert ist. Damit wird in Gutachten Seite 11 von 200

12 uneingeschränkter Weise der Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule gesetzlich vorgegeben. So sind unter anderem bestimmte Grundqualifikationen unverzichtbare und verwertbare Basiskompetenzen Schülerinnen und Schülern zu vermitteln: Aktuelle Forschungen (Deutsches PI- SA-Konsortium, 2001; PISA-Konsortium Deutschland, 2004, PISA-Konsortium Deutschland, 2007, Klieme et al., 2010) zeigen, dass Lesekompetenz eine Voraussetzung für den Wissenserwerb in mehr oder weniger allen schulischen Fächern ist. Allerdings erreicht in Deutschland etwa ein Fünftel der Schülerinnen und Schüler nicht das minimale Niveau der Lesekompetenz, um eine Berufsausbildung erfolgreich abschließen zu können. Eine konsequente Leseförderung in allen Unterrichtsfächern und Schularten bleibt weiterhin eine große Aufgabe, um deutlichere Kompetenzsteigerungen in den nächsten Jahren zu erreichen. Ferner sollten eine elementare mathematische Kompetenz, die Fähigkeit zum Erfassen naturwissenschaftlicher Probleme und die Kenntnis mindestens einer Fremdsprache zu den Grundfähigkeiten eines jeden Schulabsolventen gehören. Diese sind Voraussetzung dafür, handlungsfähig zu sein und sich persönlich und beruflich entwickeln zu können. Damit ist eindeutig die Qualifikationsfunktion von Schule angesprochen. Das Schulsystem erfüllt somit eine wichtige gesellschaftliche Funktion für die Berufs- und Arbeitswelt, indem es die Heranwachsenden mit solchen Qualifikationen ausstattet, die für den Arbeitsprozess notwendig sind (Fend, 1981, 19). Eine Vielzahl empirischer Befunde deutet darauf hin, dass im deutschen Schulsystem insbesondere der Qualifikationsfunktion von Schule nicht wirksam Rechnung getragen wird. Dieser Mangel liegt an einer Reihe von Konstruktionsfehlern (Klein, 2006, 104). Jährlich müssen über Schüler eine Klasse wiederholen. Das Risiko eines Schülers, innerhalb von zehn Schuljahren einmal eine Klasse wiederholen zu müssen, liegt bei etwa 20 Prozent. Jährlich verlassen etwa Schüler die Schule, ohne über eine ausreichende Ausbildungsreife zu verfügen darunter bis Jugendliche, die keinen Schulabschluss haben (destatis, 2012). Das Schulsystem produziert demnach auf der einen Seite eine vergleichsweise große Risikogruppe, die ohne ausreichende Qualifikation die Schule verlässt. 1 Auf der anderen Seite gelingt es dem Schulsystem nicht, Leistungspotenziale zu mobilisieren und eine nennenswerte Leistungselite zu fördern. Dabei werden die Schulen insbesondere dem Anspruch im Sinne der Chancengerechtigkeit zur Bildungsbefähigung beizutragen, nicht durchgängig gerecht. Der Bildungserfolg ist hierzulande eng an die soziale Herkunft gekoppelt und liegt im Bereich des OECD-Durchschnitts (Ehmke/Baumert, 2007, 331). Die Befunde zur suboptimal gelingenden Qualifikationsfunktion von Schule, der die Problematik aussagefähiger Abschlüsse und anschlussfähiger Übergänge immanent ist, werfen Fragen der individuellen und gesellschaftlichen Verwertbarkeit von schulischen Bildungsinhalten auf. Erst die der PISA-Studie 2000 zugrunde liegenden Kompetenzmodelle, die der Bewährung von Kompetenzen in authentischen Anwendungssituationen besondere Bedeutung zumessen, verweisen in bildungstheoretisch begründeter Form auf den funktionalen Zusammenhang von 1 Durch die mangelnde Sicherung von schulischer Grundbildung am Ende der Sekundarstufe I trägt das Schulsystem wesentliche Verantwortung dafür, dass illiterate Jugendliche die Schule verlassen. Gelingt es nicht, diesen in berufsvorbereitenden Bildungsgängen an beruflichen Schulen oder nachschulischen Fördermaßnahmen der Agentur für Arbeit die für eine Berufsausbildung notwendigen Mindestkompetenzen zu vermitteln, bleibt für sie die Teilhabe an Gesellschaft und Arbeit mit hohen Risiken behaftet. Diese Problemlage begründet einen Erklärungszusammenhang zwischen der mangelnden Effizienz des Schulsystems und den Ergebnissen der Leo.-Level-One Studie (2011), die für Deutschland die Zahl von 7,5 Millionen funktionalen Analphabeten ermittelt hat. Gutachten Seite 12 von 200

13 schulischem Lernen und dessen nachschulischer Verwertung (Baumert et al., 2001, 19). Bildungspolitische Versäumnisse der Länder schlagen daher bis zum Arbeitsmarkt durch: Bildungsabschlüsse sind weder innerhalb eines Bundeslandes noch zwischen den Bundesländern durchgängig miteinander vergleichbar, obwohl Noten dies suggerieren (Avenarius et al. 2003, 170). Zeugnisse haben damit ihren Signalcharakter auf dem Arbeitsmarkt eingebüßt (Bildungsbericht für Deutschland, 2003, 153 ff.). Überdies bindet die mangelnde Effektivität und mangelnde Effizienz Ressourcen und bedingt externe Kosteneffekte. Eine vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag der Bertelsmann Stiftung erstellte Studie über volkswirtschaftliche Potenziale am Übergang von der Schule in die Arbeitswelt weist nach, dass jährlich von Bund, Ländern, Gemeinden und der Bundesagentur für Arbeit etwa 5,6 Milliarden Euro für nachschulische Integrationsmaßnahmen in Ausbildung und Beruf ausgegeben werden (Werner/Neumann/Schmidt, 2009, 238). Hinzu kommt, dass etwa die Schuleffektivitätsforschung vor allem mit Blick auf die Lernwirksamkeit der Einzelschule zunehmend die mit hoher Regelungsdichte operierenden Systeme administrativer Steuerung in Frage stellte und die PISA-Studie für Deutschland eine sehr geringe Autonomie der Schulen im internationalen Vergleich nachwies (Senkbeil et al., 2004, 298; OECD, 2001, 205 ff.). Effizienzsteigerungen lassen sich jedoch so Dubs (2002, 38) vielmehr erst dann erzielen, wenn die unteren Stellen über genügend Autonomie verfügen. Diese Zusammenhänge begründen die Motive der Schulpolitik, über die Einführung von Schulprogrammarbeit zielgerichteten Handlungssinn in Kollegien zu entwickeln und über die Verlagerung von Entscheidungskompetenzen auf die Einzelschule flexiblere und zielgenaue Lösungen für die Problemlagen vor Ort zu ermöglichen. Neben der hochgradigen Verrechtlichung aller Vorgänge und dem Fehlen von personalökonomischen Führungsmitteln sind vor allem der geringe Grad öffentlicher Beteiligung an der Qualitätskontrolle des Lehrens, der Verzicht auf lehrprozessförderliche Rückmeldungen (Fend, 2003, 4 f.) und die Beliebigkeit der Anforderungen und Bewertungen als Faktoren dafür zu nennen, dass insbesondere Prozess- und Wirkungsqualitäten des Schulsystems (Bildungsbericht für Deutschland, 2003, 90 f. und 168 f. ) auch im internationalen Vergleich nicht die intendierten Effekte institutionalisierter Bildung zeigten. Ansätze zur Analyse von Effizienz und Performance von Schulen, die Auskunft darüber geben, wie mit vorhandenen Ressourcen bestmögliche Wirkungsgrade erzielt werden, sind dagegen auch noch heute als Desiderata zu bezeichnen (Klein 2012; Weiß/Preuschoff 2004). Da administratives Steuerungsdenken davon ausgeht, dass sich an Schulen eine gleiche oder vergleichbare (Output-)Qualität über gesetzte Standards des Inputs (Schüler-Lehrer-Relation, Klassengröße, Lehrpläne) und gemeinsame Ausführungsvorschriften herstellen lassen, verwundert es nicht, dass der Unterricht und seine Wirksamkeit lange Zeit als eine Art Blackbox gesehen und von der empirischen Bildungsforschung hierzulande erst im Zuge der so genannten PISA-Kontextanalysen eingehender untersucht wurden. Damit wird auch deutlich, weshalb bis zum Jahr 2000 von einer systematischen Erfolgskontrolle des pädagogischen Handelns und Unterrichtens keine Rede sein konnte. Der Schritt hin zur Rechenschaftslegung war demnach längst überfällig und unerlässlich. Denn eine systematische Evaluation von Schülerkompetenzen kann dabei unmittelbar einen Effizienzgewinn sicherstellen (Hanushek/Raymond, 2003). Die Folge: In den Schuljahren 2005/06 und 2006/07 führten die Länder Schulinspektionen oder Qualitätsanalysen mit Kontroll- und Entwicklungsfunktion (Gärter/Pant, 2011, 9) ein. Gutachten Seite 13 von 200

14 Als eine Schwäche der auf Vergleichbarkeit von Schülerkompetenzen, von schulischer Qualität und von schulischen Abschlüssen ausgerichteten Inputsteuerung erwies sich die Orientierung an traditionellen Lehrplänen. Lehrplänen liegt die Annahme zugrunde, dass Schüler lernen, was unterrichtet wurde. Tatsächlich leisten Lehrpläne jedoch kein Beitrag zur Transparenz dessen, was verbindlich gelernt werden soll (Böttcher, 2002, 21). Bildungsstandards bieten eine Klammer für die Lösung zentraler Probleme. Bildungsstandards werden als Normierungen definiert, die überall vorkommen müssen und nicht unterschritten werden dürfen, wenn eine bestimmte Qualität erreicht werden soll (Oelkers, 2004, 7). In dieser Funktion sind sie Bestandteile eines umfassenden Systems der Qualitätssicherung. Nur mittels verbindlicher Standards kann gewährleistet werden, dass an verschiedenen Orten in derselben Ausbildung Vergleichbares geschieht und ein hohes Minimum gesichert wird. So gesehen zielen Bildungsstandards auf eine höhere Bildungsgerechtigkeit. Vor diesem Hintergrund erweist es sich mehr denn je als notwendig, die bildungspolitische Diskussion um die Festlegung von Mindeststandards im Sinne der Ausbildungsreife voranzubringen. Ein gesellschaftlicher Konsens über Grundbildung im Sinne basaler Kompetenzen ist wie Klein/Schöpper-Grabe (2012) nachweisen begründbar und realisierbar. Die hier skizzierten Befunde signalisieren Handlungsbedarfe auf unterschiedlichen Ebenen des bildungspolitischen Handelns. Aufgrund des Hoheitsrechts der Länder (Art. 30 GG) sind diese gefordert, auf diese Herausforderungen Antworten zu geben. Die Kultusministerkonferenz (KMK) hat auf ihrer 296. Plenarsitzung am 05./06.Dezember 2001 dazu eine Reihe von Aktivitäten in folgenden Handlungsfeldern beschlossen: 11. Maßnahmen zur Verbesserung der Sprachkompetenz bereits im vorschulischen Bereich 12. Maßnahmen zur besseren Verzahnung von vorschulischem Bereich und Grundschule mit dem Ziel einer frühzeitigen Einschulung 13. Maßnahmen zur Verbesserung der Grundschulbildung und durchgängigen Verbesserung der Lesekompetenz und des grundlegenden Verständnisses mathematischer und naturwissenschaftlicher Zusammenhänge 14. Maßnahmen zur wirksamen Förderung bildungsbenachteiligter Kinder, insbesondere auch der Kinder und Jugendlichen mit Migrationshintergrund 15. Maßnahmen zur konsequenten Weiterentwicklung und Sicherung der Qualität von Unterricht und Schule auf der Grundlage von verbindlichen Standards sowie eine ergebnisorientierte Evaluation 16. Maßnahmen zur Verbesserung der Professionalität der Lehrertätigkeit, insbesondere im Hinblick auf diagnostische und methodische Kompetenz als Bestandteil systematischer Schulentwicklung 17. Maßnahmen zum Ausbau von schulischen und außerschulischen Ganztagsangeboten mit dem Ziel erweiterter Bildungs- und Fördermöglichkeiten, insbesondere für Schülerinnen und Schüler mit Bildungsdefiziten und besonderen Begabungen. (Quelle: Im Wesentlichen lassen sich danach folgende große Herausforderungen für das deutsche Bildungswesen begründen: Die Kultusministerinnen und Kultusminister müssen sich auf anspruchsvolle gemeinsame Bildungsziele und Standards verständigen und Verfahren entwickeln, mit denen die Wirksamkeit unseres Bildungssystems regelmäßig systematisch überprüft werden kann. Für Bildung und Erziehung müssen ausreichende Ressourcen bereitgestellt und diese Gutachten Seite 14 von 200

15 optimal genutzt werden. Es ist noch stärker darauf zu achten, dass die Bildungschancen Aller gewahrt werden und eine wirksamere individuelle Förderung erfolgt. So formulierte es die ehemalige KMK-Präsidentin Karin Wolf im ersten Bildungsbericht für Deutschland (2003, 2). Eingedenk dieser Maßnahmen, die als nationale Reaktionen auf PISA und als Orientierung an Normsetzungen der OECD zu verstehen sind (Popp et al. 2012, 237 f.), hat sich die Schulpolitik in Deutschland im letzten Jahrzehnt stark verändert. Der Politik-Check Schule 2013 beschreibt die von den einzelnen Bundesländern der Schulpolitik vorgegebenen Regulierungen, Aktivitäten und Steuerungsprozesse, um Reformansätze, ihre Systematik und Umsetzungsgrade erfahrbar zu machen und zu bewerten. 2.2 Methodische Anmerkungen Berichte über das Bildungswesen wie der Bildungsmonitor Deutschland (Anger et al, 2012) basieren auf amtlichen Statistiken und empirischen Daten. Die verwendeten Informationen und Daten liegen in der Regel zwei Jahre zurück, teilweise sogar noch länger. In der öffentlichen Auseinandersetzung, die sich der Veröffentlichung solcher Berichte anschließt, wird deshalb häufig ein Vorwurf erhoben: Die Berichte würden das Bildungswesen nur unzutreffend beschreiben und den Veränderungen, die durch aktuelle bildungspolitische Reformen angestoßen worden seien, nicht gerecht. Diese Kritik hat zweifelsohne ihre Berechtigung, die jedoch dadurch zu relativieren ist, dass sich bildungspolitische Reformmaßnahmen etwa zu Qualitätssicherung und zur Verbesserung von Schülerleistungen bei der Verfügbarkeit der Indikatoren erst mit deutlicher Zeitverzögerung in der amtlichen Statistik niederschlagen. Gleichwohl lassen sich mittels des Bildungsmonitors durch einen Vergleich der Daten über einen längeren Zeitraum die Dynamik und Richtung bildungspolitischer Reformen beschreiben und bewerten. Der Politik-Check Schule 2013 verfolgt den Ansatz, die zeitliche Lücke zwischen statistischem Datenstand und Veröffentlichungszeitpunkt zu schließen, indem dieser eine systematische deskriptive Bestandsaufnahme und normative Bewertung verschiedener bildungspolitischer Regulierungen in den Bundesländern durchführt und sich dabei auf die Schulpolitik konzentriert. Die Recherche auswertbarer aktueller Dokumente und Daten konzentrierte sich deshalb im Wesentlichen auf die zweite Jahreshälfte Ausgehend von einem bildungspolitischen Leitbild allgemeinbildender Schulen, das sich an effizienten und effektiven institutionellen Rahmenbedingungen orientiert, sollen die staatlichen Regulierungen der Bundesländer im Schulbereich daraufhin überprüft werden, ob und welche gesetzlichen Grundlagen geschaffen und die dafür notwendigen Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung bereitgestellt wurden, um dadurch Rahmenbedingungen zu schaffen, durch die idealerweise die Akteure zu einem effizienten und effektiven Handeln veranlasst werden. Als Beispiele lassen sich hier die Sicherung und Erhöhung des Leistungsniveaus (etwa durch die Einführung von kompetenzorientierten Kerncurricula und von Vergleichsarbeiten) wie auch die Herstellung von Bildungsgerechtigkeit (etwa durch individuelle Förderung, Schulsozialarbeit und Inklusion) anführen. Die so aus bildungsökonomischer Perspektive vorgenommene Evaluierung ist qualitativ und orientiert sich an normativen Setzungen. Sie ermöglicht, für jedes Bundesland ein Reformprofil mit Stärken und Schwächen in aktuellen bildungspolitischen Handlungsfeldern zu beschreiben und Handlungsbedarfe zu identifizieren. Gutachten Seite 15 von 200

16 Die dieser Studie zugrunde liegenden Daten sind keine im statistischen Sinne gesicherten Daten, zu deren Veröffentlichung sich die Länder gegebenenfalls durch Statistikgesetze verpflichtet sehen, sondern es handelt sich um offizielle Dokumente, die sich über einen öffentlichen Zugriff erschließen und einen solchen voraussetzen. Da die Länder bisher keine eigenständigen Bilanzen oder Leistungsberichte über ihre bildungspolitischen Reformmaßnahmen und den Stand ihrer Umsetzung und Wirksamkeit vorlegen beziehungsweise vorgelegt haben, bedingt die Recherche von entsprechenden Dokumenten und Hinweisen, dass diese entweder in Printform veröffentlicht oder auf den jeweiligen Websites der Kultus- und Schulministerien hinterlegt sind. Dies ist jedoch in sehr unsystematischer und mitunter eingeschränkter Weise der Fall. Der Zugang zu einzelnen Informationen gestaltete sich daher schwierig. Das Nichtauffinden von Dokumenten oder Belegstellen kann folglich auf mangelnde Aktivitäten eines Bundeslandes hinweisen muss es aber nicht. Die Studie ist daher dem Schriftlichkeitsgrundsatz Quod non est in actis, non est in mundo verpflichtet: Man kann nur das bewerten, was auffindbar ist. Bei der Recherche sahen sich die Autoren dieser Studie vielfach konfrontiert mit informationeller Unübersichtlichkeit sowie langwieriger und zeitaufwändiger Informationsbeschaffung auch aufgrund der Klärung administrativer Zuständigkeitsfragen bis hin zur schriftlich begründeten Informationsverweigerung. Zur Erfassung und Absicherung der Datenlage wurde speziell für den Qualitätsbereich Schulmanagement ein Fragenbogen Schulleiterhandeln: Aufgaben, Kompetenzen, Ressourcen (siehe Anhang) entwickelt und an die jeweiligen Kultus- und Schulministerien und gegebenenfalls die zuständigen Landesinstitute verschickt. Auch hier sahen sich die Autoren vielfach mit Irritationen konfrontiert. So zog sich das Antwortverhalten der Befragten teilweise über Monate hin, in wenigen Fällen wurde die Anfrage mit einer definitiven Nichtbeteiligung an der Befragung begründet oder es zeigte sich, dass zum Teil die im Fragebogen gemachten Angaben zu verschiedenen Sachverhalten im Widerspruch zu den Ausführungen im Schulgesetz stehen. Zur Kompensation der Informationsdefizite sind auch die Angaben von Schulleitungen bei der Bewertung der Sachlage berücksichtigt worden. Zu beachten ist außerdem, dass der Politik-Check Schule 2013 eines nicht leistet: Er sagt nichts über die tatsächlich erreichte Leistungsfähigkeit und über die Qualität eines Bildungssystems aus. Der Reformmonitor spiegelt vielmehr die Reform- und Innovationsfähigkeit und -tätigkeit eines Bundeslandes wider. Er lässt Rückschlüsse darüber zu, ob und inwieweit notwendige Reformmaßnahmen ergriffen, Rahmenbedingungen gesetzt, Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung bereitgestellt wurden, um das allgemeinbildende Schulsystem auch mit Blick auf gemeinsame bildungspolitische Verabredungen der KMK zukunftsfähig zu machen. An dieser Stelle ist ebenfalls darauf hinzuweisen, dass selbst aus den günstigsten Gesamtbewertungen der dargestellten Länderaktivitäten nicht zwingend ein Erfolg der Maßnahmen messbar in quantifizierbaren Indikatoren abgeleitet werden kann. Letztlich entscheiden die Akteure in den Schulen, also Schulleitungen und Lehrerkollegien, ob und wie erfolgreich Reformen realisiert werden (können). Die Setzung wirksamkeitsförderlicher Rahmenbedingungen ist somit eine notwendige Voraussetzung für effektive Schulbildung. Als für die Wirksamkeit von Schulbildung hinreichende Erfolgsfaktoren sind jedoch die professionellen Kompetenzen der Lehrkräfte zu sehen (Bauer 2012; Hattie 2009). Eine Analyse dieser Aspekte kann diese Studie nicht leisten. Gutachten Seite 16 von 200

17 2.3 Leitfaden zur Analyse der schulpolitischen Handlungsfelder im allgemeinbildenden Schulsystem Grundlage für die Analyse der rechtlichen Rahmenregelungen im allgemeinbildenden Schulsystem ist ein bildungspolitisches Leitbild, das fünf Qualitätsbereiche schulischer Entwicklung abbildet. Im Kern rekurrieren die untersuchten Qualitätsbereiche auf die in den einzelnen Bundesländern durch die jeweiligen Referenz- oder Orientierungsrahmen zur Schulqualität definierten Qualitätsbereiche auch wenn diese in den Bundesländern nicht immer einer einheitlichen Begrifflichkeit oder Systematik folgen. Die Untersuchung setzt dabei auf der Makroebene beim Qualitätsbereich (1) Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen an. Hier werden die Verbindlichkeit von Zielvorgaben und die prinzipiellen Orientierungen des Schulsystems betrachtet. Diese werden durch die Vorgabe und Verfügbarkeit von (2) Strategien und Instrumenten der Qualitätssicherung konkretisiert und umgesetzt. Dabei wird jedoch nicht überprüft, ob die Schulen tatsächlich die ihnen gesetzten Ziele erreichen, sondern ob beziehungsweise inwieweit die einzelnen Elemente der Qualitätssicherung verbindlich vorgegeben sind. Auf der Mesoebene betrachtet der Politik-Check Schule 2013, in welchem Umfang jeder einzelnen Schule als Organisationseinheit Aufgaben oder auch in welchem Umfang Verantwortung zur Zielerreichung übertragen wurde, das heißt welche konkreten Vorgaben, Verfügungs- oder Mitwirkungsrechte und -pflichten, aber auch Unterstützungssysteme es auf der Schulebene für die Qualitätsbereiche (3) Schulmanagement und (4) Schulkultur gibt. Auf der Mikroebene geht es im Qualitätsbereich (5) Lehren und Lernen um Vorgaben zur Regelung unterrichtlicher Aspekte mit Blick auf die schulische Förderung von individuellen Lernprozessen Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen Institutionalisierte Bildung und Erziehung folgt einem staatlichen Auftrag. Wichtigste Quellen des Schulrechts sind neben dem Verfassungsrecht des Bundes und der Länder die Schulgesetze der Länder. Der Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule ist daher in den Schulgesetzen der Bundesländer gesetzlich verankert und somit rechtlich verbindlich für die Akteure im Bildungssystem geregelt. Zum Schulrecht gehören insbesondere auch Rechtsverordnungen, die von dem für die Schulen zuständigen Landesministerium erlassen werden, wie auch Verwaltungsvorschriften, die keiner gesetzlichen Ermächtigung bedürfen, da es sich um verwaltungsinterne Regelungen ohne unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger handelt. Im Qualitätsbereich Bildungspolitische und rechtliche Voraussetzungen und Bedingungen stehen Grundsätze des Bildungs- und Erziehungsauftrags, die insbesondere auf die Wirksamkeit von Schule abzielen, im Fokus der Erfassung. Insbesondere wird hier die aktuelle Gesetzeslage nach bildungspolitischen Leitlinien und Leitbegriffen und deren finaler und appellativer Charakter 2 untersucht. Ein Augenmerk wird dabei vor allem auf solche Leitlinien und Leitbegriffe gerichtet, die in einem programmatischen Zusammenhang mit dem Beschluss der Kultusministerkonfe- 2 Finale Rechtsnormen, die ein Ziel vorgeben, es aber den für die Zielerreichung Verantwortlichen überlassen, wie sie das Ziel verwirklichen, beziehen sich vor allem auf Bildungsziele. Appellative Rechtsnormen fordern die Adressaten auf, ein bestimmtes Verhalten an den Tag zu legen, indem sie etwa Schulen zur verantwortlichen Zusammenarbeit mit außerschulischen Partnern auffordern. Gutachten Seite 17 von 200

18 renz Qualitätssicherung in Schulen im Rahmen von nationalen und internationalen Leistungsvergleichen Entwicklung Bildungsstandards vom 17./ (KMK, 2003, 103 f.), der Gemeinsamen Erklärung von Wirtschaftsministerkonferenz (WMK), Kultusministerkonferenz (KMK), Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK) und Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) Leistungsfähigkeit des Bildungssystems verbessern vom (KMK, 2003, 113 f.) sowie zum Beschluss der Kultusministerkonferenz (KMK 2005) vom zu den Bildungsstandards stehen. Es wird dabei untersucht, ob und inwieweit die bildungspolitischen Handlungsbedarfe etwa zur Sicherung der Ausbildungsreife, zur frühen Einschulung und zur freien Schulwahl der Grundschule auf der Ebene der Ziele und Aufgaben durch ihre Kodifizierung in der geforderten Prägnanz und Reichweite gegeben sind. Einige dieser Aspekte sind bildungspolitisch nicht unstrittig. Insofern helfen wissenschaftliche Untersuchungen im Sinne einer Wirksamkeitsanalyse oder Folgenschätzung zu überprüfen, ob oder inwieweit die intendierten Effekte erreicht wurden. So weisen beispielsweise neuere Forschungsergebnisse in punkto freie Grundschulwahl nach, dass die Aufhebung der Grundschulbezirke nicht wie von Kritikern befürchtet dazu geführt hat, dass die ethnische Segregation an Grundschulen gestiegen ist (Makles/Scheider, 2012, 345). Da sich die Umsetzung von Zielen und Aufgaben in unterschiedlichen Milieus unterschiedlich gestaltet, bedarf es angemessener Handlungsspielräume der Schulen. Hier greift die Reformstrategie Selbstständige Schule. Diese geht davon aus, dass im Zusammenhang einer Dezentralisierung schul- und unterrichtsrelevanter Entscheidungen veränderte innerschulische Organisations- und Arbeitsstrukturen eine direkte positive Wirkung auf die Lernergebnisse der Schüler haben. Sie unterstellt in anderen Worten ein Bedingungsverhältnis zwischen der Organisationsund Führungsstruktur in der Schule und der Qualität des Unterrichts und der Lernleistungen der Schüler. (Wissinger, 2007, 110) In diesem Zusammenhang wird ein besonderes Augenmerk auf die allgemeinen Grundsätze zur dezentralen Verantwortung im Rahmen eines School-Based- Managements gelegt. Im Qualitätsbereich Schulmanagement erfolgt dann eine differenzierte kriteriale Betrachtung Strategien und Instrumente der Qualitätssicherung Seit den ersten PISA-Veröffentlichungen im Jahr 2001 über die Leistungen von Schülerinnen und Schülern in Deutschland im internationalen Vergleich hat sich die Kultusministerkonferenz in mehreren Beschlüssen zur Qualitätssicherung an allgemeinbildenden Schulen als vorrangiger Aufgabe und zu einer Gesamtstrategie zum Bildungsmonitoring bekannt ( org/dokumentation/veroeffentlichungen-beschluesse/bildung-schule/qualitaets-sicherung-inschulen.html#c7073). Damit ist die Absicht verbunden, Vergleichbarkeit und Qualitätsstandards schulischer Bildung zu garantieren und der selbstständiger werdenden Schule Rechenschaftslegung gegenüber Staat und Öffentlichkeit zu ermöglichen (IQ Hessen, 2006, 5 f.) unter anderem durch die ständige kritische Begleitung und Steuerung durch Interne und Externe Evaluation oder Schulinspektion. Dazu haben die Länder so genannte Qualitätsrahmen oder Qualitätstableaus für die Qualitätssicherung erlassen. Allerdings wird in den Qualitätsrahmen Schul- und Unterrichtsqualität kaum mit dem Verweis auf aktuelle Ergebnisse der Bildungsforschung definiert, welche den empirischen Beleg dafür liefern, dass die hier beschriebenen Qualitätsaspekte tatsächlich in einem Zusammenhang zum Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schulen stehen. Ausnahmen Gutachten Seite 18 von 200

19 stellen die Qualitätsrahmen der Länder Rheinland-Pfalz und Sachsen dar. Im Qualitätsrahmen von Rheinland-Pfalz werden zu jedem beschriebenen Qualitätsmerkmal entsprechende Literaturverweise angefügt, die Belege für die Bedeutung der dargestellten Qualitätsaspekte liefern. Für Sachsen liegt eine fundierte Aufbereitung des aktuellen Stands der Bildungsforschung vor, aufgrund derer nicht nur der Qualitätsrahmen, sondern auch ein Großteil der während der Schulinspektion eingesetzten Instrumente abgeleitet wird. In Hessen wird der Anspruch an eine theoretisch wie empirisch fundierte Grundlage für den eigenen Qualitätsrahmen zumindest expliziert (Gärtner/ Pant, 2011, 13). Die Rückmeldesysteme haben nicht zuletzt die Funktion, der Einzelschule Wissen über die Qualität ihrer Arbeit und Impulse zur weiteren Schulentwicklung zu geben. Zur Illustration sei hier exemplarisch auf Untersuchungen der Schulinspektion in Hessen hingewiesen, die zum Ergebnis kommen, dass beispielsweise an Gymnasien das schuleigene Förder- und Erziehungskonzept überwiegend nicht sichtbar wird und Schulprogramme nur in eingeschränkter Weise für die Schulentwicklungsarbeit genutzt werden (Institut für Qualitätsentwicklung Hessen, 2011, 54). Deutschland schließt sich damit einem allgemeinen Trend hin zur Output- und Wettbewerbssteuerung an. Allerdings ist die empirische Befundlage zur Wirksamkeit der Inspektionsverfahren nach Dedering (2012, 84) noch als spärlich zu bezeichnen. Schließlich ist hierbei zu berücksichtigen, dass die evidenzbasierte Steuerung, wie sie von der Schulinspektion beabsichtigt ist, Einsicht in die Gütemaßstäbe der Inspektionsrückmeldungen voraussetzt und sich die Deutungsmacht darüber, welches Wissen als Evidenz anerkannt wird, in Richtung der schulischen Akteure verlagert. Andernfalls fungierten Evidenzen lediglich als Vehikel einer latenten klassisch-hierarchischen Beeinflussung (Dietrich/Lambrecht, 2012, 68). Zur Qualitätssicherung zählt überdies der Einsatz differenzierter Instrumente auf unterschiedlichen Ebenen mit unterschiedlicher Reichweite. So führen die Länder Lernstandserhebungen in standardisierter Form und festgelegten Zeitabständen durch, um Aufschluss über den Leistungsstand von Klassen wie auch einzelnen Schülerinnen und Schülern in Bezug auf die fachlichen und fachdidaktischen Konzepte der Bildungsstandards zu erlangen, um so Unterrichtsund Schulentwicklung jeder einzelnen Schule zu fördern (siehe KMK-Beschluss vom zur Durchführung von VERA 3 und VERA 8). Lernstandserhebungen oder Vergleichsarbeiten sind ein Element des Bildungsmonitorings, das objektive Informationen über die Wirksamkeit der Schul- und Unterrichtsorganisation liefert, welche sowohl für Lehrer als auch für das Schulmanagement als Impuls für die Unterrichtsentwicklung zur Verbesserung von Schule und Unterricht genutzt werden können (Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2011). Studien weisen differentielle Effekte von Vergleichsarbeiten nach. Eine Kombination aus hohem Rechenschaftsdruck auf Schulebene und zentralen Leistungsmessungen in Abhängigkeit von Randbedingungen kann demnach zu Schülerleistungssteigerungen führen. Letztlich wird damit ein empirischer Beleg für die Kontingenz der Wirkungen testbasierter Schulreform gegeben (Maier/Kuper, 2012, 91 f.). Dabei stellt die prozessorientierte und nicht die outputorientierte Steuerungslogik die bei Lehrkräften verbreitetste realisierte Form der Auseinandersetzung mit Ergebnisrückmeldungen dar (Schulze, 2012, 53). Daneben gibt es noch weitere so genannte Accountability -Maßnahmen: Zentrale Prüfungen in Sekundarabschlüssen wie auch das Zentralabitur. Empirische Studien (Wössmann, 2008; Wössmann, 2006) weisen nach, dass es einen Zentralprüfungseffekt gibt, der sich auf die kognitiven Leistungen positiv auswirkt und zwar im nationalen Vergleich der deutschen Bundesländer genauso wie im internationalen Vergleich. So haben seit dem Jahr 2005 acht Bundes- Gutachten Seite 19 von 200