Dies gilt auch für das Verhältnis Landtag Regierung bzw. Volksabstimmung Regierung.

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1 Frieder Birzele Arbeitsgruppe I.: Staat und Bürgerbeteiligung A. Überblick über die Rechtslage I. Grundgesetz Im Grundgesetz heißt es in Art. 20 Abs. 2: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Abstimmungen sind im Grundgesetz jedoch nur bei der Neuregelung von Ländern (Art. 29) und in Art. 146 bei der Entscheidung über eine neue Verfassung vorgesehen. Die Skepsis des parlamentarischen Rats beruhte auf den Erfahrungen in der Weimarer Zeit und der NS-Diktatur. Tatsächlich gab es jedoch in der Weimarer Zeit keine erfolgreichen Volksabstimmungen, die Anlass zu Kritik gegeben hätten. Wahlen haben die Nationalsozialisten an die Macht gebracht. Erst in der Nazizeit gab es solche (1933 Austritt Völkerbund, 1938 Anschluss Österreich). Unstrittig können die Länder jedoch in ihren Verfassungen Volksabstimmungen regeln. Im Folgenden soll deshalb nicht weiter auf das Grundgesetz eingegangen werden, sondern lediglich die Landesebene und die kommunale Ebene in Baden-Württemberg betrachtet werden. II. Landesebene - Landesverfassung Die Regierung kann nur durch Gesetz zu einem bestimmten Verhalten gezwungen werden. (Art. 58 LV: Niemand kann zu einer Handlung, Unterlassung oder Duldung gezwungen werden, wenn nicht ein Gesetz oder eine auf Gesetz beruhenden Bestimmung es verlangt oder zulässt. Dies gilt auch für das Verhältnis Landtag Regierung bzw. Volksabstimmung Regierung. Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 Grundgesetz). Gesetze können deshalb nur im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Landes erlassen werden, auch wenn sie durch Volksabstimmung beschlossen werden. Gesetze werden vom Landtag oder durch Volksabstimmung beschlossen (Art. 59 Abs. 3 LV). Der erste Schritt zur Volksabstimmung ist das Volksbegehren. Dem Volksbegehren muss ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zu Grunde liegen (Art. 59 Abs. 2 S. 1 LV). Verfahren: Der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens muss von mindestens Wahlberechtigten gestellt werden ( 25 Volksabstimmungsgesetz).Das Innenministerium hat das Volksbegehren zuzulassen, wenn die Gesetzesvorlage dem Grundgesetz oder der Landesverfassung

2 nicht widerspricht ( 27). Danach wird das Volksbegehren öffentlich bekannt gemacht, in den Gemeinden werden Eintragungslisten aufgelegt, die Eintragungsfrist soll in der Regel 14 Tage betragen ( 28). Die Eintragung muss persönlich und handschriftlich bei der Gemeinde in die aufgelegte Eintragungsliste vorgenommen werden ( 35). Das Volksbegehren muss von mindestens einem Sechstel der Wahlberechtigten gestellt werden (Art. 59 Abs. 2 S. 2 LV). Dies bedeutet, dass 1,27 Millionen Wahlberechtigte sich innerhalb von 14 Tagen bei den Gemeinden in Unterschriftslisten eintragen müssen, damit das Volksbegehren zu Stande kommt. Eine durch Volksbegehren eingebrachte Gesetzesvorlage ist dann nach Art. 60 Abs. 1 zu Volksabstimmung zu bringen, wenn der Landtag der Gesetzesvorlage nicht unverändert zustimmt. In diesem Fall kann der Landtag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung mit vorlegen. Es gibt weitere Möglichkeiten für die Landesregierung und den Landtag, Gesetze zur Volksabstimmung zu bringen, ohne dass das geschilderte Verfahren des Volksbegehrens durchgeführt werden muss. So kann nach Art. 60 Abs. 3 LV die Regierung eine von ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage zu Volksabstimmung bringen, wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags dies beantragt. Dieser Weg, auf den im Folgenden nicht weiter eingegangen werden soll, wurde bei der Volksabstimmung Stuttgart 21 eingeschlagen, eine Volksabstimmung wäre sonst faktisch angesichts der hohen Hürden beim Volksbegehren gar nicht möglich gewesen. Nach Art. 60 Abs. 5 entscheidet bei der Volksabstimmung die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Das Gesetz ist jedoch nur dann beschlossen, wenn mindestens ein Drittel der Stimmberechtigten zustimmt. Ein Drittel der Stimmberechtigten sind gegenwärtig 2,54 Millionen Wahlberechtigte. Bei Verfassungsänderungen beträgt das Quorum 50% der Wahlberechtigten (Art. 64 Abs. 3 LV). Über Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz findet keine Volksabstimmung (Art. 60 Abs. 6) statt. Zusammenfassung: Zusammenfassend ist festzuhalten: Die Regierung kann nur durch Gesetz zu einem bestimmten Verhalten gezwungen werden. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes ist zu beachten, das Volk hat bei Volksabstimmungen nicht mehr Rechte als der Landtag. Am Beispiel Stuttgart 21 erläutert bedeutet dies, dass durch die Volksabstimmung nicht entschieden werden konnte, ob Stuttgart 21 gebaut wird oder nicht, da das Land hierfür keine Kompetenz hat. Es konnte nur entschieden werden über die Frage, ob das Land sich an der Finanzierung beteiligen soll oder nicht, d.h. ob im konkreten Fall die Finanzierungszusage des Landes (im Rahmen des rechtlich Möglichen) durch die Landesregierung gekündigt werden sollte oder nicht. Daraus resultierte die - von vielen als zu kompliziert kritisierte Fragestellung bei der Volksabstimmung. Eine Volksabstimmung über ein Volksbegehren zu erreichen, ist gegenwärtig nahezu aussichtslos. Ein Sechstel der Wahlberechtigten sind gegenwärtig 1,27 Millionen Wahlberechtigte. Diese müssten sich innerhalb von 14 Tagen bei den Gemeinden in die aufgelegten Unterschriftenlisten eintragen. Es gibt bisher kein erfolgreiches Volksbegehren.

3 Das Quorum für eine wirksame Volksabstimmung mit einem Drittel der Stimmberechtigten, gegenwärtig 2,54 Millionen Wahlberechtigte, ist außerordentlich hoch. Zum Vergleich die Zahlen der Landtagswahl 2011: Bei der Landtagswahl wurden insgesamt Stimmen abgegeben (Wahlbeteiligung: 66,3 %). 4,98 Millionen waren gültig. Die CDU erhielt 1,94 Millionen, Bündnis 90/Die GRÜNEN 1,20 Millionen, die SPD 1,15 Millionen und die FDP 0,26 Millionen. Die Regierungskoalition hätte als mit insgesamt 2,35 Millionen das Quorum nicht erreicht. Bei der Volksabstimmung am waren Stimmberechtigte, gleich 48,3 % haben abgestimmt. Ja-Stimmen zum Gesetzentwurf (und damit Nein zu S 21): = 41,1% der gültigen Stimmen = 19,8% der Stimmberechtigten. Nein-Stimmen zum Gesetzentwurf (und damit Ja-Stimmen zu S 21): = 58,9% der gültigen Stimmen = 28,3% der Stimmberechtigten. III. Kommunale Ebene Gemeinden Für die Gemeinden sieht die Gemeindeordnung in 20 vor, dass der Gemeinderat die Einwohner durch den Bürgermeister über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde unterrichtet. Wichtige Gemeindeangelegenheiten sollen mit den Einwohnern in Bürgerversammlungen erörtert werden (Paragraph 20 a GemO). Die Bürgerschaft kann gem. 20 b GemO beantragen, dass der Gemeinderat eine bestimmte Angelegenheit behandelt (Bürgerantrag). Über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, kann die Bürgerschaft gem. 21 Abs. 3 GemO einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Das Bürgerbegehren muss von mindestens 10 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit nicht mehr als Einwohnern von Bürgern, mit mehr als Einwohnern, aber nicht mehr als Einwohnern von Bürgern, mit mehr als Einwohnern aber nicht mehr als Einwohnern von Bürgern, mit mehr als Einwohnern von Bürgern. Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet der Gemeinderat. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Gemeinderat die Durchführung der verlangten Maßnahme beschließt. Wird ein Bürgerentscheid durchgeführt, muss den Bürgern die innerhalb der Gemeindeorgane vertretenen Auffassung dargelegt werden. Ein Bürgerentscheid kann auch vom Gemeinderat beschlossen werden ( 21 Abs. 1 GemO). Ein Bürgerentscheid findet u. a. nicht statt (Negativkatalog, 21 Abs. 2) über Weisungsaufgaben, Fragen der inneren Organisation, die Rechtsverhältnisse der Gemeinderäte, des Bürgermeisters und der Bediensteten, die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben, Tarife und Entgelte, die Bauleitpläne und örtlichen Bauvorschriften. Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, indem sie von der Mehrheit der gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern diese Mehrheit mindestens 25 vom Hundert der Stimmberechtigten beträgt ( 21 Abs. 6). Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines

4 endgültigen Beschlusses des Gemeinderats und kann innerhalb von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Landkreise Nach 17 Landkreisordnung unterrichtet der Kreistag die Einwohner des Kreises über wichtige Angelegenheiten durch den Landrat. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid gibt es gegenwärtig auf Kreisebene nicht. Zusammenfassung Die Möglichkeiten für Bürgerbegehren und die Voraussetzungen für wirksame Bürgerentscheide sind in den vergangenen Legislaturperioden wesentlich verbessert worden. Zu überlegen ist, das Zustimmungsquorum zu senken und den Negativkatalog ( 21 Abs. 2) einzuschränken, insbesondere Bürgerbegehren und Bürgerentscheide über kommunale Abgaben, Tarife und Entgelte und Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften zuzulassen. Auf Landkreisebene sollten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide eingeführt werden. B. Einige Argumente contra und pro Volksbegehren, Volksentscheide Die Sachverhalte sind zu kompliziert, als dass erwartet werden könnte, dass sich die Bürgerinnen und Bürger ausreichend einarbeiten können. Auch bei Berufspolitikern ist eine Arbeitsteilung erforderlich, um die Aufgabenvielfalt bewältigen zu können. Einzelinteressen werden verkappt als allgemeine öffentliche Interessen dargestellt. Die Legitimation parlamentarischer Entscheidungen ist höher. Die Anzahl der Wählerinnen und Wähler, die hinter der Mehrheit in den Parlamenten stehen, ist größer als bei einer Volksabstimmung. Eine Kompromissfindung ist bei Volksabstimmungen nicht möglich. Es können keine Diskussionen durchgeführt werden, es gibt nur Ja oder Nein. Gegenstand von Volksabstimmungen können nur solche Gegenstände sein, die emotional zugänglich sind und entsprechend aufbereitet werden können. Dadurch besteht die Gefahr populistischer Entscheidungen. Volksbegehren und Volksabstimmungen führen zu einer Entwertung unseres bewährten repräsentativen Systems der parlamentarischen Demokratie. Volksabstimmungen können entpolitisierend wirken. Wenn ein Thema durch Volksabstimmung entschieden wird, kann ich wieder meine Partei wählen, obwohl sie bei der durch Volksabstimmung entschiedenen Frage eine andere, von mir abgelehnte Haltung eingenommen hatte (Beispiel Stuttgart 21 oder Hamburg Schulgesetz). Wenn die Parlamente damit rechnen müssen, dass Volksabstimmungen erfolgen können, wird dies bereits bei den parlamentarischen Beratungen von Gesetzen mit berücksichtigt. Gesetze werden so formuliert, dass sie auch eine Volksabstimmung überstehen. Gesetze werden intensiver öffentlich diskutiert und erläutert. Durchsetzung von Minderheiteninteressen in Parlamenten wird erschwert (Beispiel Mehrwertsteuersenkung für Hotellerie).

5 Die Wählerinnen und Wähler werden nicht nur einmal in einer Legislaturperiode zur Entscheidung aufgerufen, sondern können sich immer dann beteiligen, wenn sie es für nötig erachten. Dies stärkt die Demokratie. C. Vorschläge für Änderungen Einführung von Volksinitiativen mit der Zielsetzung, dass sich der Landtag im Rahmen seiner Kompetenz mit bestimmten Themen befassen muss. Volksbegehren: Deutliche Senkung des Quorums, Vereinfachung und Erleichterung der Unterschriftensammlung (auch außerhalb der Gemeindebehörden an Infoständen), Verlängerung der Fristen. (Beispiele: Hamburg: 5 %, freie Sammlung; Bayern: 10%, 14 Tage, Unterschrift in Behörden) Volksabstimmung: Wegfall des Zustimmungsquorums bei einfachen Gesetzen, Senkung des Quorums bei Verfassungsänderungen, kein Beteiligungsquorum, da sonst die Gefahr besteht, durch Wegbleiben falsche Mehrheiten entstehen zu lassen. (Beispiele Bayern: Bei Gesetzen Mehrheit, kein Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum bei einfachen Gesetzen; Hamburg: Mehrheit, kein Zustimmungsquorum, wenn Abstimmung an Wahltagen, sonst 20%). D. Weitere Beteiligungsformen Auf weitere formale (Beispiel: Bauleitplanung) und nicht formale (Beispiel: Beratung, Gespräche, Lobbytätigkeiten) Beteiligungsmöglichkeiten wird hier nicht weiter eingegangen.