Reform des Gemeindehaushaltsrechts - die Einführung des NKHR-MV

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1 Reform des Gemeindehaushaltsrechts - die Einführung des NKHR-MV Seminar des VLK M-V e. V. am 25. November 2009 in Rostock

2 Annette Sewing Diplomfinanzwirtin (FH) Dozentin an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege in Güstrow Projektleiterin des Gemeinschaftsprojektes beim Innenministerium 25. November

3 Überblick 1. Entwicklung und Ziele der Reform 2. Überblick über das Regelwerk des NKHR-MV 3. Die kommunale Doppik 4. Erfahrung bei der Umsetzung der Reform 5. Fragen und Diskussion 25. November

4 Reform des Gemeindehaushaltsrechts Reformbestrebungen der Kommunen seit Anfang der 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts - Stichwort Neues Steuerungsmodell 6. Mai 1994 IMK-Beschluss Bereitschaft der Länder, die Reformbemühungen zu unterstützen und die Einheitlichkeit des kommunalen Haushaltsrechts sicher zu stellen 8. Mai 1998 IMK-Beschluss Einsatz eines nichtständigen Unterausschusses Reform des Gemeindehaushaltsrechts 1999 Konzeption 2000 Eckpunkte 2003 Empfehlungen 21. November IMK-Beschluss zur Umsetzung der Reform 25. November

5 Vorgaben der IMK zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts Empfehlungen für GemHVO-Doppik oder GemHVO-erweiterte Kameralistik Produktrahmen mit Erläuterungen Kontenrahmen vgl. IMK-Beschluss vom 21. November 2003 Die Empfehlungen lassen Raum für länderspezifische Besonderheiten. Hieraus ergeben sich die Konzeptunterschiede der verschiedenen Länder. 25. November

6 Ziele der Reform des Gemeindehaushaltsrechts Vermögensdarstellung in einer Bilanz Darstellung des Ressourcenaufkommens und verbrauchs intergenerative Gerechtigkeit Darstellung der Leistungen einer Verwaltung als Produkte = Outputorientierung Steuerung über Zielvereinbarungen Unterstützung einer Kosten- und Leistungsrechnung sowie des Controlling (Ziele des NSM = Neues Steuerungsmodell) Integration der Beteiligungen und Vereinheitlichung des Rechnungswesens im Konzern Kommune 25. November

7 Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern Seit 14. November 2003 Projektarbeitsgruppe im IM 1. März Kabinettsbeschluss zur Vorbereitung der Reform des Gemeindehaushaltsrechts 11. April Kabinettsbeschluss zur Umsetzung der Reform des Gemeindehaushaltsrechts NKHR-MV auf der Grundlage kommunaler Doppik Umstellungszeitraum Gemeinschaftsprojekt NKHR-MV 7

8 Gemeinschaftsprojekt NKHR-MV - Projektziele konstruktive Begleitung des Reformprozesses möglichst einheitliche Vorgehensweise im Land notwendige fachliche Unterstützung insbesondere der vielen kleineren Kommunen Reduzierung des Aufwandes der einzelnen Kommune durch die Erarbeitung von Leitfäden mit Praxishilfen und Empfehlungen Erarbeitung einer Empfehlung für das Regelwerk 8

9 Projektbeteiligte Vertreter des Innenministeriums Vertreter der kommunalen Landesverbände Frühstarter NKHR-MV Landkreise Ostvorpommern und Mecklenburg-Strelitz die öffentlichen Fortbildungsträger für Verwaltungen 9

10 1. Projektphase Entwicklungsphase Erarbeitung der Empfehlungen für das Regelwerk des NKHR-MV Erarbeitung von Praxishilfen Begleitung der Rechtssetzung Parallel Vorbereitung der Umstellung durch rund 30 Frühstarter-Kommunen Sammlung von praktischen Erfahrungen 10

11 Erarbeitung des Regelwerkes NKHR-MV durch 20 Gruppen (Arbeitsgruppen und Workshops) mit 120 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der verschiedenen kommunalen Ebenen und Interessensgruppen in 60 Sitzungen 11

12 1. Projektphase Entwicklungsphase 24. Januar 2007 Lenkungsausschuss NKHR-MV beschließt Empfehlungen für das Regelwerk 12. Dezember 2007 Landtag beschließt das Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts Inkrafttreten zum 1. Januar 2008 Ausfertigung am 14. Dezember 2007 Parallel Rechtssetzung der untergesetzlichen Regelungen 12

13 2. Projektphase ab Umsetzungsphase Begleitung des Reformprozesses bis Mitte 2013 Information über Internetpräsentation Klärung von grundsätzlichen Fragestellungen und Erstellung von Frage/Antwort-Texten Wissenstransfer und Erfahrungsaustausch o flächendeckendes Netz von Arbeitskreisen o Informationsveranstaltungen und Sonderarbeitskreise zu Sonderthemen o Dozentenworkshops 13

14 Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern: (Stand: Oktober 2008) davon Frühstarter: 12 Landkreise 6 kreisfreie Städte 34 amtsfreie Gemeinden 79 Ämter 21 Ämter mit insgesamt 808 amtsangehörigen Gemeinden 131 Kommunen (= 131 Verwaltungseinheiten) 3 Landkreise 5 kreisfreie Städte 5 amtsfreie Gemeinden 34 Kommunen 25,95 % 14

15 Umstellung auf die kommunale Doppik in M-V 6 Frühstarter zum Stadt Neubrandenburg - Ämter Dömitz-Malliß Krakow am See Laage Neustrelitz-Land Neverin 9 Frühstarter zum (4 amtsfreie Gemeinden und 5 Ämter) 15 von 34 Frühstartern In 2009 beteiligen sich insgesamt 64 Kommunen in den Arbeitskreisen des Gemeinschaftsprojektes. 15

16 Beteiligung von Kommunen in den Arbeitskreisen von 12 Landkreisen 5 von 6 kreisfreien Städten 12 von 34 amtsfreien Gemeinden 39 von 79 Ämtern 64 von 131 Kommunen 25 von 131 Kommunen haben voraussichtlich zum umgestellt = 19 % 16

17 Entwicklung in den anderen Bundesländern Zum ist in allen Bundesländern die Novelle Inkraft getreten. Zum soll die Reform bereits in vier Bundesländern umgesetzt worden sein. Die Übergangszeiträume reichen bis Drei Bundesländer haben bisher kein Enddatum festgelegt. 17

18 Überblick 1. Entwicklung und Ziele der Reform 2. Überblick über das Regelwerk des NKHR-MV 3. Die kommunale Doppik 4. Erfahrung bei der Umsetzung der Reform 5. Fragen und Diskussion 18

19 Das Regelwerk des NKHR-MV Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember Kommunal-Doppik-Einführungsgesetz - Änderung KV M-V (Neufassung Teil 1 Abschnitt 4 Haushaltswirtschaft) - Anpassung anderer Gesetze (z.b. KPG) GemHVO Doppik vom 25. Februar 2008 GemKVO Doppik vom 25. Februar 2008 Änderung EigVO M-V vom 25. Februar November

20 Das Regelwerk des NKHR-MV (Fortsetzung) Verwaltungsvorschriften vom 8. Dezember Landeseinheitlicher Kontenrahmen- und Produktrahmenplan - Muster zur Kommunalverfassung, GemHVO-Doppik - Leitfaden Dienstanweisungen - Leitfaden zur Bilanzierung und Bewertung - Landeseinheitliche Abschreibungstabelle - Überleitungsregelungen - Hinweise zur Bildung der Pensionsrückstellungen 25. November

21 Das Regelwerk des NKHR-MV (Fortsetzung) Praxishilfen zur Ausgestaltung eines produktorientierten Haushaltes zur Ausgestaltung einer Kosten- und Leistungsrechnung zur Erstellung eines Anhangs zur Erstellung eines Rechenschaftsberichtes zur Prüfung des Jahresabschlusses EDV-Prüfkatalog Geplant: zur Erstellung des Gesamtabschlusses 25. November

22 Überblick 1. Entwicklung und Ziele der Reform 2. Überblick über das Regelwerk des NKHR-MV 3. Die kommunale Doppik 4. Erfahrung bei der Umsetzung der Reform 5. Fragen und Diskussion 22

23 Die drei Komponenten der kommunalen Doppik Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Anlehnung an kaufmännische Buchführung und Handelsrecht Aktiva Vermögen Bilanz Passiva Eigenkapital (Saldo der Bilanz) Ergebnisrechnung Erträge./. Aufwendungen Liquiditätssaldo Liquide Mittel Fremdkapital Ergebnissaldo Ermächtigungen für Verwaltungshandeln Liquiditätsplanung Vermögensmehrung oder -minderung Geschlossenes ressourcenverbrauchs-orientiertes Rechnungssystem 23

24 Bilanz = stichtagsbezogene Gegenüberstellung von Vermögen und Kapital. Vermögen oder Aktiva Mittelverwendung Kapital oder Passiva Mittelherkunft Anlagevermögen Eigenkapital Umlaufvermögen Fremdkapital 24

25 Gliederung der Ergebnisrechnung ( 2 GemHVO-Doppik) Laufendes Ergebnis aus der Verwaltungstätigkeit + Finanzergebnis = Ordentliches Ergebnis + außerordentliches Ergebnis = Jahresergebnis vor Veränderung der Rücklagen +/- Veränderung der Kapitalrücklage +/- Veränderung der Rücklage für Belastungen aus dem kommunalen Finanzausgleich +/- Veränderung der sonstigen zweckgebundenen Ergebnisrücklagen = Jahresergebnis 25

26 Gliederung der Finanzrechnung ( 3 GemHVO-Doppik) Ermittlung des Finanzmittelüberschusses / Finanzmittelfehlbetrages Laufende Ein- und Auszahlungen aus der Verwaltungstätigkeit +/- Zins- und sonstige Finanzein- und auszahlungen = Saldo der ordentlichen Ein- und Auszahlungen +/- außerordentliche Ein- und Auszahlungen = Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen +/- Ein- und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit = Finanzmittelüberschuss / Finanzmittelfehlbetrag Fortsetzung folgt 26

27 Gliederung der Finanzrechnung (Fortsetzung) Verwendung des Finanzmittelüberschusses bzw. Abdeckung des Finanzmittelfehlbetrages Ein- und Auszahlungen aus Krediten für Investitionen +/- Ein- und Auszahlungen aus Krediten zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit +/- Veränderung der liquiden Mittel = Saldo der Ein- und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Ein- und Auszahlungen aus durchlaufenden Geldern Besondere Darstellung der Finanzierungstätigkeit für amtsangehörigen Gemeinden. 27

28 Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen Doppisches Rechnungswesen Haushaltsplanung Planung / Kontrolle Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Teilhaushalte Stellenplan Anlagen Finanzbuchhaltung Erfassung Dokumentation Buchführung Inventur Jahresabschluss - Ergebnisrechnung - Finanzrechnung - Teilrechnungen - Bilanz - Anhang - Anlagen Kosten- und Leistungsrechnung Kontrolle/ Steuerung Kostenartenrechnung Kostenstellenrechnung Kostenträgerrechnung 28

29 NKHR-MV: Haushaltsplan und Jahresabschluss Haushaltsplan Jahresabschluss Haushaltssatzung Ergebnishaushalt Produktbereich A Erträge Finanzhaushalt Produktbereich A Einzahlungen Anlagen Ergebnisrechnung Erträge Finanzrechnung Einzahlungen Aktiva Bilanz Passia Anhang Aufwendungen Auszahlungen Aufwendungen Auszahlungen Jahresergebnis Veränderung der liquiden Mittel Jahresergebnis Veränderung der liquiden Mittel Anlagen Teilergebnishaushalt Produktbereich B Teilfinanzhaushalt Produktbereich B Teilergebnisrechnung Produktbereich B Teilfinanzrechnung Produktbereich B Teilergebnishaushalt Produktbereich A Teilfinanzhaushalt Produktbereich A Teilergebnisrechnung Produktbereich A Teilfinanzrechnung Produktbereich A Erträge Einzahlungen Erträge Einzahlungen Aufwendungen Auszahlungen Aufwendungen Auszahlungen Jahresergebnis des Teilhaushaltes Finanzmittelüberschuss/fehlbetrag Jahresergebnis des Teilhaushaltes Finanzmittelüberschuss/fehlbetrag Ziele, Kennzahlen, Erläuterungen Ziele, Kennzahlen, Erläuterungen Bewirtschaftungsregeln Bewirtschaftungsregeln Ergebnis 2008 Ansatz 2009 Haushaltsplan 2010 Ansatz Planung Planung 2012 Planung 2013 Ergebnis 2009 Jahresabschluss 2010 fortgeschriebener Ist Ansatz Vergleich Vorjahr und Ansatz mit Ist Ausnahmen: - Teilfinanzrechnung nur Plan-Ist-Vergleich - Bilanz nur Vorjahres-Ist-Vergleich

30 Gliederung und Gruppierung Kameralistik Gliederungsplan + Zuordnungsvorschriften Gruppierungsplan + Zuordnungsvorschriften Kommunale Doppik Landeseinheitlicher Produktrahmenplan Landeseinheitlicher Kontenrahmenplan 30

31 Teilhaushalte ( 4 Abs. 1 GemHVO Doppik M-V) Die Teilhaushalte ersetzen die bisherige Gliederung des Haushaltes in Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte. Der Haushalt ist angemessen in Teilhaushalte zu gliedern. Die Gliederung kann funktional oder institutionell erfolgen. Ein oder mehrere Produkte bilden einen Teilhaushalt. Jeder Teilhaushalt bildet eine Bewirtschaftungseinheit. Die zentralen Finanzdienstleistungen sind grundsätzlich als eigener Teilhaushalt zu zeigen. 31

32 Teilhaushalte ( 4 Abs. 1 GemHVO Doppik M-V) Die Gemeindevertretung beschließt darüber, welche Produkte in einem Teilhaushalt auszuweisen sind. In jedem Teilhaushalt sind zu beschreiben: - die wesentlichen Produkte - deren Auftragsgrundlage - Ziele - Leistungen und Leistungsmengen - Kennzahlen zu Zielvorgaben Ziele und Kennzahlen sollen Grundlage der Gestaltung, Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts werden. 32

33 vor Beginn des Hj - Rechengrößen zum Haushaltsplan - Höchstbetrag der Liquiditätskredite - Steuersätze - Stellen lt. Stellenplan - Eigenkapitalentwicklung Beschluss Gemeindevertretung und Vorlage Rechtsaufsicht Stichtag Hj Frist zur Aufstellung 4 Monate Haushaltsplanung Haushaltssatzung Jahresabschluss Gesamtabschluss Stichtag Hj Frist zur Aufstellung 9 Monate Örtliche Prüfung Feststellung bzw. Kenntnisnahme der geprüften Abschlüsse bis d. Folgejahres Nachtragshaushaltssatzung Haushaltswirtschaft Allgemeine Haushaltsgrundsätze + Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 33

34 Haushaltsausgleich 16 GemHVO-Doppik Jährlicher Haushaltsausgleich in Planung und Rechnung: Ergebnishaushalt / Ergebnisrechnung Noch nicht ausgeglichene Fehlbeträge aus Haushaltsvorjahren und die Aufwendungen des laufenden Jahres müssen durch Erträge des laufenden Jahres gedeckt werden. Finanzhaushalt / Finanzrechnung Unter Berücksichtigung des Vortrages aus Haushaltsvorjahren muss der Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen ausreichen, um die Auszahlungen zur planmäßigen Tilgung von Krediten für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen zu decken. (Nebenrechnung) 25. November

35 Überblick 1. Entwicklung und Ziele der Reform 2. Überblick über das Regelwerk des NKHR-MV 3. Die kommunale Doppik 4. Erfahrung bei der Umsetzung der Reform 5. Fragen und Diskussion 35

36 Zwischenbilanz im Oktober 2008 Fazit 1: Durch die breite Beteiligung im Projekt haben bereits viele Kommunen im Land das NKHR-MV kennen gelernt und erste wertvolle Erfahrungen gesammelt. Fazit 2: In die Erarbeitung des Regelwerkes konnten die Erfahrungen der kommunalen Praktiker einließen. Fazit 3: Die Vorlagen und Erfahrungen aus anderen Bundesländern konnten weiter entwickelt werden. Fazit 4: Es wurde eine gute Grundlage für das NKHR-MV geschaffen, aber es sind noch nicht alle Einzelfragen geklärt. 36

37 Fazit 5: Die Verzögerung in der Rechtssetzung hat zu einer Verzögerung im Umsetzungsprozess geführt. Fazit 6: Der Zeitaufwand zur Vorbereitung der Umstellung auf die kommunale Doppik wird unterschätzt. Fazit 7: Die Fortführung des Gemeinschaftsprojektes ist sinnvoll, um noch offene grundsätzliche Fragen zu klären, die Erfahrungen der einzelnen Kommune für andere nutzbar zu machen.

38 Fazit 8: 38

39 Fazit 9: Es gibt viel zu berichten. Eine Verallgemeinerung der Erfahrungen ist schwierig, da die Gegebenheiten vor Ort sehr unterschiedlich sind.

40 Erste Erfahrungen der Frühstarter Planung und Organisation der Umstellung Zeitplan Personaleinsatz und Mitarbeitermotivation Fortbildung Organisation des Rechnungswesens Softwareumstellung Umsetzung des Regelwerkes / Vermögenserfassung und Bewertung 40

41 Aussagen Frühstarter Prozess des Verstehens Klarere, sachliche Darstellung von Dingen, die man in der Vergangenheit geahnt hat. Das haben wir vorher auch schon gewusst, aber nun kann ich prüfen, wo ich gegensteuern kann und ich kann den Erfolg darstellen. Keine höhere Regelungsdichte Hilfen, um die notwendige Vorgaben effizient umzusetzen. 25. November

42 5. Fragen und Diskussion November

43 Das NKHR-MV Mit Hilfe des neuen Rechnungssystems werden die Vorgänge in der Verwaltung abgebildet / dargestellt. Das neue Rechnungssystem bringt andere Rechengrößen und andere Auswertungen. Schafft die kommunale Doppik eine bessere Informationsbasis für politische Entscheidungen? 43