POLITISCHE KONFLIKTE BEIM EMISSIONSHANDEL

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1 POLITISCHE KONFLIKTE BEIM EMISSIONSHANDEL THEORIE UND PRAXIS EINES UMWELTÖKONOMISCHEN INSTRUMENTES Verfasser: Mag. phil. ROBERT BAMMER Salzburg, im Jänner 2008

2 Inhalt 1 Einleitung Thema Forschungsleitende Fragestellungen Methode / Aufbau Emissionshandel und Politik Ideologischer Ursprung Juristische Legitimation und ethische Bedenken Rolle des Staates Der Stellenwert der Demokratie Umweltökonomische Theorie Pigou Coase Dales Baumol und Oates Clean Air Act Emissions Trading Program (ETP) Offsets Bubbles und Banking Von der Theorie zur Empirie Problem Stream Political Stream Policy Stream Umweltökonomen Umweltschutzorganisationen Think Tanks Policy Window Exkurs: Ablehnung von Steuern Acid-Rain-Program SO 2 -Allowance-Trading RECLAIM Smog Trading Schwindel und Betrug Rückbau bei Innovationen Internationaler Klimagashandel Cap-and-Trade Baseline-and-Credit Clean Development Mechanism Kohlenstofffonds und Handelsbörsen Kyoto und nachfolgende Vertragsstaatenkonferenzen Rückzug der USA Kyoto-Nachfolgeregelung Klimagashandel in der EU Richtlinie 2003/97/EG Allokation und Marktpreisbildung Fazit Schluss Literatur

3 1 Einleitung 1.1 Thema Die vorliegende Arbeit untersucht politische Konflikte zu umweltökonomischen Instrumenten am Beispiel von Theorie und Empirie des Handels mit Emissionsrechten. Die Hoffnungen auf das wirtschaftliche, ökologische und innovative Potential des Emissionshandels sind im Kontext von Neoliberalismus und Globalisierung gestiegen. Luftverschmutzung und Klimawandel erzeugen einen enormen ökologischen Problemdruck, sowohl auf die einzelnen Staaten, als auch auf die Weltgesellschaft. Das Vertrauen in das Potential des Emissionshandels sollte sachlich begründet sein, besonders wenn durch den umweltökonomischen Lösungsansatz andere umweltpolitische Lenkungsinstrumente und Maßnahmen ersetzt werden sollen. Die Mythenbildung zur Rechtfertigung des Handels mit Umweltnutzungsrechten ist weit fortgeschritten. Empfehlungen, die Umwelt durch Privatisierung zu schützen, sind oftmals weniger das Resultat sachlicher Erwägungen, sondern vielmehr Ausdruck des Commonsense, der sich auf Gleichnisse wie jenes von den bestens gepflegten Privatgärten und den verlotterten öffentlichen Parks stützt. 1 Es scheint in diesem Zusammenhang geboten, einen naiven Kinderglauben an die heilsame Wirkung von Privatbesitz und die generelle Problemlösungsfähigkeit des freien Marktes in der Umweltpolitik einer politikwissenschaftlichen Analyse zuzuführen. Bisher dominieren wirtschaftswissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Ansätze den umweltpolitischen Diskurs zur Untersuchung des Emissionshandels, damit einher geht eine weitgehend technisch überfrachtete und zunehmend wertfreie Instrumentendebatte. Die Zielsetzung einer interdisziplinär-politikwissenschaftlichen Herangehensweise soll hingegen bei gleichzeitiger kritischer Würdigung anderer Disziplinen den Fokus primär auf gesellschaftspolitische Aspekte legen. In diesem Sinne scheint eine thematische Öffnung und neuerliche Politisierung des Umweltschutzes geboten, die den dominanten umweltökonomischen Diskurs aufbricht. Luftverschmutzung und Klimawandel könnten demnach zuerst als Symptome einer tief greifenden Gesellschaftskrise interpretiert werden, deren geeignete Behandlung die zentrale Herausforderung für die künftige Umweltpolitik ist. 2 1 Vgl. Beder, Sharon. Global Spin. The Corporate Assault on Environmentalism. Revised Edition. Foxhole u. a.: Green Books S Vgl. Brunnengräber, Achim. Umwelt- oder Gesellschaftskrise. Zur politischen Ökonomie des Klimas. In: Görg, Christoph; Ulrich Brand (Hrsg.). Mythen globalen Umweltmanagements. Rio +10 und die Sackgassen,nachhaltiger Entwicklung. Münster: Westfälisches Dampfboot S

4 In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob der zeitgeistige Glaube an umweltökonomische Modelle in sich schlüssig ist und er soll darüber hinaus mit wichtigen umweltpolitischen Grundsätzen wie etwa dem Verursacherprinzip konfrontiert werden. Die Analyse schließt auch die Betrachtung von Steuern als traditionelle Variante des umweltökonomischen Instrumentariums und mögliche Alternative ein. Die Popularität des Emissionshandels in der Umweltpolitik ist ein Phänomen der letzten 20 Jahre. Seine Erprobung befindet sich zwar vielerorts erst in der Versuchsphase, dennoch ist eine Beurteilung des politischen Erfolges nunmehr anhand einzelner empirischer Erkenntnisse möglich. Eine Evaluierung der bestehenden Emissionshandelsexperimente könnte zeigen, was die neoliberale Kapitalisierung der globalen Umweltpolitik bisher gebracht hat und was sie für die Zukunft verspricht. Der Emissionshandel kann den ultimativen Test liefern, ob die unsichtbare Hand von Adam Smith tatsächlich einen grünen Daumen hat oder nicht. Durch den wachsenden ökologischen Problemdruck steigt auch der Anspruch an die umweltpolitische Instrumentenwahl, Fehleinschätzungen bedeuten immer stärkere wirtschaftliche Restriktionen. Die Bedeutung der Politik als entscheidende Instanz ist im dominanten wirtschaftlichen Diskurs tendenziell abnehmend. Es bleibt fraglich, ob die weltweite Renaissance des Marktes nach dem Konzept der Chicago School gerade im Umweltbereich wirklich erstrebenswert erscheint. Grundsätzliche ökologische Vorbehalte gegenüber einer ungezügelten Wirtschaft gibt es schon seit mehreren Jahrzehnten. Vor der damit verbundenen Naturzerstörung wurde unter dem Titel Grenzen des Wachstums schon im Bericht des Club of Rome im Jahr 1972 gewarnt. Der im Brundtland-Bericht formulierte Ansatz einer nachhaltigen Entwicklung diente 1987 als wesentlicher konzeptioneller Input für die Ausrichtung des Umweltgipfels in Rio Auch die jüngsten Expertisen zu wirtschaftlichen Auswirkungen von Umweltproblemen unterstreichen den dringenden Handlungsbedarf. In einem Gutachten für die britische Regierung warnt der ehemalige Chefökonom der Weltbank, Nicholas Stern, 2006 vor einer globalen Wirtschaftskrise infolge des Klimawandels: Er kommt zum Schluss, dass ökologisch verantwortliches Handeln nicht etwa im Widerspruch zum Wunsch nach Wachstum steht, sondern eine Voraussetzung dafür bildet. Er schlägt deshalb vor, den in der Europäischen Union seit einem Jahr existierenden Handelsplatz für Emissionen auf die ganze Welt auszuweiten. 3 3 NZZ. Klimaschutz als ökonomischer Imperativ. Britischer Expertenbericht fordert sofortiges Handeln. In: NZZ, 31. Oktober S. 9. 4

5 1.2 Forschungsleitende Fragestellungen Welche theoretischen Annahmen liegen dem umweltökonomischen Instrument des Emissionshandels zugrunde, welchen ideologischen Leitbildern entspringt diese Idee? Wie gestaltet sich die historische Entwicklung des Emissionshandels vom wissenschaftlichen Konzept zum instrumentellen Mainstream in der Umweltpolitik? Welche kulturhistorischen Kontexte (USA versus Europa) und situativen Handlungsbedingungen wirkten sich bei der politischen Umsetzung des Emissionshandels auf welche Weise aus? Welche Rolle spielen staatliche Autoritäten bei der Privatisierung von öffentlichen Gütern wie Luft und Klima, wie verhält sich der Emissionshandel zur Demokratie? Welche politisch relevanten Ambivalenzen ergeben sich im Spannungsfeld zwischen ordnungsrechtlicher Regulierung und marktwirtschaftlicher Flexibilisierung? Welche Proponenten und Gegner, Nutznießer und Leidtragenden lassen sich in Zusammenhang mit Emissionshandelssystemen identifizieren? Wie gestalten sich Prinzip und Funktionsweise des Handels mit Emissionsrechten und der damit zusammenhängenden flexiblen Mechanismen Gemeinsame Umsetzung, Saubere Entwicklung, Offsetting, Bubbles und Banking? Welche politischen Konflikte ergeben sich beim Emissionshandel zu technischen Designfragen, vor allem bei der Wahl der Allokationsmethode? Welche Erfahrungen gibt es bei der politischen Durchsetzung des Emissionshandels, wie hoch ist der politische Regelungsbedarf bei bereits bestehenden Handelssystemen? Wie wirkt sich der Einsatz des Emissionshandels auf technologische Innovationen im Umwelt- und Energiebereich aus (Brennstoffart, Filtersysteme), welcher Stellenwert wird erneuerbaren Energienutzungsformen als Vermeidungstechnologien zuteil? Wie verhalten sich die politischen Akteure im internationalen Klimaregime, welche politischen Konflikte sind mit dem weltweiten Emissionshandel verbunden? Lässt sich der Emissionshandel mit sozialen und ökologischen Kriterien nachhaltiger Politik vereinbaren? Wie verhält sich der Einsatz umweltökonomischer Instrumente in Hinblick auf das Menschenrecht auf Leben, Gesundheit und Naturschönheit, das Gleichheitsprinzip und das politische Partizipationsprinzip? Welche Rolle spielen das umweltpolitische Verursacher- und Vorsorgeprinzip und die Prävention von Umweltschäden im Emissionshandelssystem? 5

6 1.3 Methode / Aufbau Die Analyse einschlägiger Primär- und Sekundärliteratur, umweltökonomischer Grundlagenwerke, politik-, wirtschafts- und rechtswissenschaftliche Fachartikel bilden den Kern der vorliegenden Untersuchungen. Den theoretischen Annäherungen zum Einsatz umweltökonomischer Instrumente sollen mehrere empirische Fallbeispiele von bestehenden Emissionshandelsprogrammen gegenübergestellt werden. Die Einzelfallstudien widmen sich zuerst Handelssystemen für Luftschadstoffe in den USA, wie dem bundesweiten Acid-Rain- Program und dem regionalen Smoghandel unter RECLAIM in Kalifornien. In der Umsetzung weniger weit fortgeschritten, aber von geographisch weitreichender Bedeutung sind bestehende Emissionshandelssysteme für Klimagase im internationalen Kontext. Die Zielsetzung der vorliegenden Analyse besteht idealerweise in einer interdisziplinären Darstellung politisch konfliktträchtiger Aspekte umweltökonomischer Instrumente im Allgemeinen und des Emissionshandels im Besonderen und dem Aufzeigen damit zusammenhängender, politikwissenschaftlich relevanter Alternativen. Der folgende Abschnitt soll einen einführenden Abriss zum Thema Emissionshandel und Politik liefern. Dargestellt werden der ideologische Ursprung des Instrumentes, die rechtliche Legitimation und ethische Bedenken, sowie die Bedeutung von Staat und Demokratie in derartigen Regimes. Der dritte Abschnitt beschäftigt sich mit dem theoretischen Fundament des Emissionshandels. Die Entwicklung der Umweltökonomie wird anhand der Modelle von Pigou, Coase, Dales sowie Baumol und Oates nachgezeichnet. Der vierte Abschnitt widmet sich bereits bestehenden flexiblen Handelsmechanismen im Clean Air Act auf deren Basis in den USA erste Cap-and-Trade-Systeme entwickelt wurden. Der fünfte Abschnitt richtet den inhaltlichen Fokus auf die Umsetzungsphase des Emissionshandels von der Theorie in die Praxis, den besonderen zeitlichen und kulturellen Kontext und die an der Umsetzung im USamerikanischen politischen System beteiligten Akteure. Die Fallbeispiele Acid-Rain-Program und RECLAIM in den Abschnitten sechs und sieben zeigen erste empirische Ergebnisse zum Handel mit Luftschadstoffen. In Abschnitt Acht stehen die inhaltlichen Bestandteile des internationalen Klimagashandels und die an der Ausgestaltung beteiligten Akteure im Zentrum der Betrachtungen. Der neunte Abschnitt evaluiert erste Ergebnisse des EU- Klimahandelsregimes. Im zehnten Abschnitt werden die grundsätzlichen Erkenntnisse zu den forschungsleitenden Fragestellungen noch einmal zusammengetragen. Im letzten Abschnitt findet sich eine Zusammenstellung aller verwendeten literarischen Quellen. 6

7 2 Emissionshandel und Politik 2.1 Ideologischer Ursprung Mehrere Jahrzehnte existierte die Idee des Emissionshandels nur auf dem Papier. Bis zur Umsetzung der bloßen Theorie in die politische Praxis dauerte es bis Ende der 1980er Jahre, als mehrere bedeutende Policy Entrepreneurs in den USA gleichzeitig die Gunst der Stunde nutzten, um das Emissionshandelskonzept in die politische Praxis umzusetzen. Ideologische Grundhaltungen spielen bei der Implementation umweltökonomischer Instrumente eine zentrale Rolle. Die umweltpolitische Präferenz für den Emissionshandel geht auf eine ideologische Ablehnung staatlicher Regulierung und die Befürwortung des Marktes zurück, welche in den USA vor allem durch die Republikaner und konservative Think Tanks kultiviert wurde. Nachdem Einrichtungen wie das Cato Institute oder das Competitive Enterprise Institute (CEI) zunächst nur die hohen Kosten der Regulierung kritisierten und die Wissenschaftlichkeit des Sauren Regens anzweifelten, wurden sie bald zur Speerspitze des Free Market Environmentalism (FME). Ein wirtschaftlicher Berater des republikanischen US- Präsidenten George Bush I war später Robert Hahn, ein Ökonom vom American Enterprise Institute (AEI), der zuvor viele Artikel über den Emissionshandel als Alternative zur herkömmlichen Regulierung verfasste. Während der Ära des republikanischen US- Präsidenten Ronald Reagan wurde die akademische Diskussion über den Emissionshandel innerhalb der Environmental Protection Agency (EPA) und auf den Lehrstühlen für Ökonomik weiter forciert. Obwohl der Emissionshandel prinzipiell dem Geist der Marktideologie der Reaganomics entsprach, wäre Mitte der 1980er Jahre allein die Befürchtung einer geringfügigen Belastung der Wirtschaft Grund genug gewesen die Einführung des Instrumentes scheitern zu lassen. Die Policy Entrepreneurs blieben deshalb weiter im Hintergrund und bereiteten eine spätere Implementierung vor. Die Wirksamkeit der herkömmlichen Regulierungspolitik nahm indes durch die Überfrachtung mit Bürokratie und unter dem Druck der betroffenen Unternehmen sukzessive ab. Der Reformbedarf im US- Kongress war nach einem für den Umweltschutz verlorenen Jahrzehnt unter Reagan beträchtlich. Um den Stillstand in der US-Luftreinhaltepolitik zu überwinden beriefen sich bald auch Teile der Umweltschutzbewegung auf neokonservative Ideen, wie die Ablehnung zentralistischer Bürokratien oder die versprochene größere Effizienz von Regierungen. 4 4 Vgl. Paehlke, Robert. Environmentalism and the Future of Progressive Politics. New Haven, London: Yale University Press S

8 Durch die Initiative des demokratischen Senators Tim Wirth und seines republikanischen Kollegen John Heinz für das Project 88 wurden Ökonomen aus Think Tanks, und Umweltschutzgruppen, Vertreter der Privatindustrie und der Regierung in einer Arbeitsgruppe vereinigt, mit dem Auftrag konkrete Lösungsvorschläge für Umweltprobleme vorzuschlagen. Federführend tätig in diesem Gremium waren Harvard-Professor Robert Stavins, der Chefökonom des Environmental Defense Fund (EDF) Daniel Dudek, der ökonomische Chefberater von Präsident Bush Robert Hahn und Terry Dinan von der Bundesumweltbehörde EPA. Diese Gruppe von Policy Entrepreneurs zeichnete für den Endbericht mit dem Titel Harnessing Market Forces to Protect the Environment 5 verantwortlich, der schließlich als Entwurf für den Zusatzartikel zum Clean Air Act (CAA) 1990 Bedeutung erlangen sollte. Nach der Verankerung des Emissionshandels im Clean Air Act unter dem republikanischen US-Präsidenten George Bush I im Jahr 1990 bekräftigte bald auch der Demokrat Bill Clinton im Jahr 1992, noch bevor er zum Präsidenten gewählt wurde, dass es an der Zeit für eine neue Ära im Umweltschutz wäre, in der alle möglichen umweltökonomischen Varianten zum Zug kommen sollten. 6 Clintons Bekenntnis bezog sich vor allem auf die geplante Energiesteuer, welche 1993 am Widerstand des Kongress scheitern sollte. Zuvor hatte sein Think Tank Democratic Leadership Council (DLC) bereits Affinitäten für ein Handelssystem gezeigt. "Weil US-Präsident Bill Clinton und sein Vize Al Gore keine Chance hatten, sich mit ihren Klimaschutzinitiativen im Senat durchzusetzen, übernahmen sie die Rezepte der,neocons, um diese mit ihren eigenen Waffen schlagen zu können. 7 Insgesamt suggerierten neokonservative Ideologen stets, um eine Vereinfachung des Umweltschutzes bemüht zu sein. Die diesbezügliche Rhetorik präsentierte moralische Tugenden wie Anstand, Fleiß und Ehrlichkeit als Lösung für die Probleme einer korrupten, überaus komplizierten und gegensätzlichen Welt. Ein marktbasiertes Handelssystem für Luftschadstoffe würde dem neokonservativen Appell für eine stärkere Leistungsorientierung besser gerecht werden als die herkömmliche Regulierungspolitik oder Umweltsteuern. Die eigentliche Problematik bestehe nicht in der Umweltverschmutzung selbst, sondern jenen, die immer darüber sprechen. 8 5 Vgl. Project 88. Harnessing Market Forces to Protect the Environment. 1988; abgerufen auf am 29. November Vgl. Beder, Sharon. Global Spin. The Corporate Assault on Environmentalism. Revised Edition. Foxhole u. a.: Green Books S Scheer, Hermann. Energieautonomie. München: Kunstmann S Vgl. Paehlke, Robert. Environmentalism and the Future of Progressive Politics. New Haven, London: Yale University Press S

9 Vor dem Hintergrund jenes einfachen Weltbildes, mit dem neokonservative Politiker die Wähler ansprechen wollten, sollte also die Präferenz für das angeblich unkomplizierteste und gerechteste umweltökonomische Instrument begründet werden. Alternative Handlungsansätze wie Energiesteuern oder Fördergesetze für erneuerbare Energien werden mit dem Verweis auf die angestrebte allgemeine Vereinfachung des Umweltschutzes pauschal abgelehnt. Angesichts der wenig aussichtsreichen Perspektive eines systemlosen Instrumentenpluralismus versuchten neokonservative Politiker mit dem Konzept des Emissionshandels alle anderen Alternativen zu ersetzen. Es sollte dem Staat lediglich die klare Kompetenz für die Festlegung des umweltpolitischen Zieles zuweisen, im Übrigen aber die Wirtschaft,machen lassen. 9 Neokonservative Ideologie stützt sich auf die Logik stark vereinfachter umweltökonomischer und energieökonomischer Begründungen, welche auf ökonomistischen, eindimensionalen Konzepten basieren, die oft aus dem wirtschaftlichen Zusammenhang gerissen scheinen. Die energieökonomische Begründung ist, dass die Investitionen dorthin lenken würden, wo der angestrebte Effekt mit dem geringstmöglichen finanziellen Aufwand erreicht werden kann. Die umweltökonomische Begründung ist, dass die diesbezüglichen Investitionen dort vorgenommen würden, wo damit der größte Emissionsminderungserfolg erzielt werden könne. 10 Der hohe Stellenwert des Handels mit Emissionsrechten in der aktuellen US-amerikanischen, europäischen und globalen Umweltpolitik bestätigt manche Prognose, die dem ideellen Erbe des Neokonservativismus eine ebenso große Eigendynamik wie lange Lebensdauer zugeschrieben hat. 11 Die Präferenz für den Emissionshandels wird von der zentralen neoliberalen Annahme getragen, dass auch der Umweltschutz ein Produkt von Kostenersparnissen sein müsse. Durch die Adaptierung von Elementen des Free-Market-Environmentalism und marktbasierter Ansätze sollte aus staatlicher Deregulierung, Privatisierung und einem unbeschränkten Markt eine Tugend des Umweltschutzes gemacht werden. 12 Unter der Maßgabe größtmöglicher Effizienz müssten also auch Emissionsreduktionen zu den niedrigsten gesamtwirtschaftlichen Kosten erzielt werden. Experten wie etwa der Umweltpolitiker Hermann Scheer kritisieren, dass der neoliberalen Umweltpolitik in Wirklichkeit ein neokonservativer Ansatz zugrunde liegt, der die etablierten und privilegierten fossilen Großinteressen unangetastet lässt Maier-Rigaud, Gerhard. Umweltpolitik mit Mengen und Märkten. Lizenzen als konstituierendes Element einer ökologischen Marktwirtschaft. Marburg: Metropolis S. 13f. 10 Scheer, Hermann. Energieautonomie. München: Kunstmann S Vgl. Paehlke, Robert. Environmentalism and the Future of Progressive Politics. New Haven, London: Yale University Press S. 218f. 12 Vgl. Beder, Sharon. Global Spin. The Corporate Assault on Environmentalism. Revised Edition. Foxhole u. a.: Green Books S Vgl. Scheer, Hermann. Energieautonomie. München: Kunstmann S

10 2.2 Juristische Legitimation und ethische Bedenken Die Implementation von Handelssystemen für Luft und Klima vertraut auf das Konzept einer privateigentümlichen Naturbeherrschung und selbstregulierende Märkte anstatt auf ein öffentliches Umweltrecht. Ähnlich wie beim Wirtschaftsliberalismus im 19. Jahrhundert werden auch im heutigen neoliberal geprägten politischen Kontext Schutzgesetze und institutionalisierte Kontrollmechanismen [ ] als wirkungslos und unwirtschaftlich 14 dargestellt. Die Verabsolutierung von Privateigentum im Liberalismus entspricht weitgehend einem anthropozentrischen Weltbild, das den Eigenwert der Natur nicht berücksichtigt. Die politische Legitimation einer radikalen Naturaneignung durch ein individualistisches Privateigentumsmodell basiert auf dem nunmehr Jahrtausende alten Rechtsverständnis des justinianischen römischen Rechts von 528/34, dessen nunmehrige,zweite Rezeption [im 19. Jahrhundert] stofflich viel tiefer ging als die oberflächliche erste nach Die gegenwärtigen neoliberalen Privatisierungsexperimente der Umwelt stellen analog zu dieser rechtshistorischen Periodisierung die dritte Welle dar, mit der an das Konzept des römischen Rechtes angeschlossen wird. Die Vermarktung von Luft und Klima ist wahrscheinlich der Superlativ dieses im römischen Recht verwurzelten Experiments einer wirtschaftsliberalen Sozialordnung. Das liberale Eigentumsmodell bleibt trotz aller naturrechtlichen Legitimierungsversuche ein kulturhistorisches Unikum, das für mehr als 99,9 Prozent der Menschheitsgeschichte weder als existent noch als erstrebt nachgewiesen werden kann. 16 Heute erlauben Emissionsrechte die Nutzung und Übertragung von Umweltressourcen auf privatrechtlicher Basis und rechtfertigen Emissionen gerade zu einem Zeitpunkt, als die fossile Energienutzung ihre Legitimität durch das Vorhandensein von technischen und wirtschaftlichen Alternativen durch erneuerbare Energieträger vollends verwirken sollte. Am Beispiel des internationalen Klimaregimes zeigt sich, was die juristische Legitimation eines Rechtes auf umweltschädliche Emissionen bedeutet. "Durch ein völkerrechtlich verankertes System von quotierten und handelbaren,emissionsrechten erscheinen [ ] nur noch die rechtlosen Emissionen als illegitim. Denjenigen mit,emissionsrecht wird eine höhere Weihe verliehen, dass sie integraler Bestandteil eines Weltrettungsversuchs sind Marquardt, Bernd. Umwelt und Recht in Mitteleuropa. Von den grossen Rodungen des Hochmittelalters bis ins 21. Jahrhundert. Zürich, Basel, Genf: Schulthess S Marquardt, Bernd. Umwelt und Recht in Mitteleuropa. Von den grossen Rodungen des Hochmittelalters bis ins 21. Jahrhundert. Zürich, Basel, Genf: Schulthess S Marquardt, Bernd. Umwelt und Recht in Mitteleuropa. Von den grossen Rodungen des Hochmittelalters bis ins 21. Jahrhundert. Zürich, Basel, Genf: Schulthess S Scheer, Hermann. Energieautonomie. München: Kunstmann S

11 Umweltökonomische Instrumente verschieben Umweltschädigungen von einem rechtlichen Graubereich in einen dezidiert legalen und geschützten Bereich. Im Gegensatz zu einem Bußgeld, das verhängt wird, wenn etwas falsch gemacht wurde, legt eine Steuer nahe, dass eine Aktivität zumindest billigend in Kauf genommen wird. Die Bezeichnung von Emissionsrechten macht ganz besonders deutlich, dass Umweltverschmutzung eine Berechtigung darstellt. Durch die Verwendung von Euphemismen wie Erlaubnis, Lizenz oder Recht wird das soziale Stigma, das umweltschädlichen Emissionen zunächst noch anhaftet, wesentlich abgeschwächt. Moralische Maßhalteappelle von Seiten der Bevölkerung entbehren in einem umweltökonomischen Bezugsrahmen auf einmal jeder rechtlichen Grundlage. 18 Schließlich machen nur noch die für Emissionsgutschriften oder Steuerleistungen benötigten Geldsummen den Unterschied zwischen sozial akzeptablem und sozial geächtetem Verhalten aus. Während umweltökonomische Instrumente aus dem Profitmotiv eine Tugend des Umweltschutzes machen, verlieren ethische und moralische Einwände an Bedeutung. 19 Ethische Argumente gegen umweltökonomische Instrumente bestehen zunächst darin, dass Verschmutzungssteuern oder ein Handel von Verschmutzungsrechten von Grund auf unmoralisch sind. So machen manche Kritiker geltend, dass Verschmutzungsrechte bei entsprechender Menge einer Lizenz zum Töten gleichkommen, zumindest aber die Umwelt nach dem Motto "Mutter Natur wird vermarktet" gewissermaßen prostituiert wird. 20 Führende Umweltökonomen begegnen moralischen Einwänden in der Regel betont pragmatisch wie folgende Anekdote zeigt: Als im US-amerikanischen politischen System ein Gesetzesentwurf für Steuern auf Wasserverschmutzung in den Senat eingebracht wurde, erregte diese Initiative massive Proteste, die Verschmutzung von Flüssen wurde als grundsätzlich unmoralisch bezeichnet. Jemand spitzte die öffentliche Kritik mit der Frage zu: Würdest du etwa General Motors für den Verkauf unsicherer Autos besteuern? Kommt das nicht einer Lizenz Menschen zu töten gleich? Die umweltökonomische Antwort auf diesen heftigen Vorwurf erscheint abgeklärt: Natürlich. Das wäre besser als dieses Recht steuerfrei zu vergeben. Es sei demnach nicht unmoralisch allem einen Preis anzuheften, vielmehr sei es ein Skandal, den Preis für Umweltressourcen auf Null oder auf einem zu geringen Niveau festzusetzen. Ohne preisliche Anreize und Indikatoren, meinen Umweltökonomen, würde die Gesellschaft zwar ihren hohen moralischen Anspruch bewahren, nicht aber die Umwelt vor 18 Vgl. Moore, Curtis. Market Failure: The Experience with Air Pollution Trading in the United States. 3. Februar 2004; abgerufen auf am 23. September S Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S Vgl. Bonus, Holger. Umweltlizenzen. In: Junkernheinrich, Martin, Paul Klemmer, Gerd Rainer Wagner (Hrsg.). Handbuch zur Umweltökonomie. Berlin: Analytica S

12 einer weiteren Ausbeutung schützen können. 21 Solche Rechtfertigungen scheinen einerseits dort angebracht, wo durch rhetorischen Umweltschutz und bloße Symbolpolitik über einen Mangel an Taten hinweggetäuscht werden soll, sie offenbaren aber andererseits auch das allgemein geringe ethische Anspruchsniveau der umweltökonomischen Theorie. Umweltökonomische Instrumente erscheinen gegenwärtig Geschäftsgruppen und Ökonomen als besonders geeignet, um politische Forderungen nach einer neuen Umweltethik, einem gründlichen politischen Wandel und strengeren Regulierungen im Keim zu ersticken. Der Emissionshandel verschafft den Befürwortern die Möglichkeit ökonomisches Wachstum sicherzustellen, das Gewinnmotiv zu schützen und weitere Gesetze zur Bewahrung der Natur zu verhindern. 22 Durch die Interpretation von geschäftlichem Eigennutz als Tugend des Umweltschutzes ergibt sich eine argumentative Eigendynamik, die heute immer mehr zur Kultivierung einer ökonomischen Effizienzethik beiträgt. War die grenzenlose Kommerzialisierung von nicht monetären Werten lange Zeit noch ein politisches Tabu, wird dem freien Marktmechanismus heute die objektiv effizienteste Allokation von allen möglichen Gütern überlassen. Der Markt arbeite, so die gewagte These mancher Neoliberaler, darüber hinaus auch in moralischer Hinsicht als angemessener Lenker von Gütern. 23 Gemäß dieser Argumentation ließen sich auch alle ethischen Werte nach Belieben durch rechtliche Verträge vereinnahmen und anschließend handeln. Die naturwissenschaftliche Definition natürlicher Ressourcen wie der Luft als Aufnahmemedien für Schadstoffe bedeutet für die Regelung von Besitzverhältnissen eine entscheidende Wendung. Als rechtliche Konsequenz daraus werden vormals öffentliche Güter enteignet und in den privaten Besitzstand der Verschmutzer übertragen. Je nach juristischer Auslegung ist das für den Verursacher kreierte Emissionsrecht unter Umständen sogar noch verfassungsmäßig geschützt. Während der Deutsche Bundesgerichtshof kürzlich bekräftigte, dass Bürger einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf saubere Luft haben, werden sich die US-Gerichte mit dem Emissionsrecht von Luftschadstoffen noch zu beschäftigen haben. Curtis Moore sieht dadurch die unantastbaren Bürgerrechte auf Leben, Freiheit und Glück aus der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung beeinträchtigt, befürchtet aber eine Erkenntnis des Supreme Court, die den Emissionshandel mit dem Schutz des Lebens in Einklang sieht Vgl. Baumol, William J., Wallace E. Oates. Economics, Environmental Policy, and the Quality of Life. London: Gregg Revivals S. 244f. 22 Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S Vgl. Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism. Oxford: University Press S Vgl. Moore, Curtis. Market Failure: The Experience with Air Pollution Trading in the United States. 3. Februar 2004; abgerufen auf am 23. September S. 10f. 12

13 2.3 Rolle des Staates Die ordnungsrechtliche Überwachung von Emissions- und Immissionsstandards wird von Umweltökonomen oft als Command-and-Control gescholten. Bei dieser herkömmlichen Alternative zum umweltökonomischen Instrumentarium kontrolliert der Staat die Einhaltung von auf Basis des Verursacher- und Vorsorgeprinzips festgelegten Ge- und Verboten zum Schutz der Umwelt und nimmt somit direkt auf das Verhalten der Emittenten Einfluss. 25 Die Festlegung ordnungsrechtlicher Normen orientiert sich dabei am Stand der Technik. Die hinter der Festlegung des Standes der Technik stehende,philosophie ist emissionsorientiert: An jeder einzelnen Schadstoffquelle sollen Emissionen so weit wie möglich begrenzt werden. 26 Umweltökonomische Instrumente beruhen hingegen auf dem Gemeinlastprinzip. Der Staat nimmt nur indirekt auf das Verhalten der einzelnen Verursacher Einfluss, indem er für die Emittenten den Entscheidungsrahmen verändert, beispielsweise durch die Festlegung des kollektiven Reduktionszieles in einem Emissionshandelssystem. 27 Umweltökonomische Instrumente sind immissionsorientiert, durch den Emissionshandel soll die Umweltbelastung ähnlich der Politik der Hohen Schornsteine in den 1970er Jahren möglichst kostengünstig verteilt und dabei insgesamt reduziert werden. Bei dieser Herangehensweise kontrolliert der Staat lediglich die regionale Einhaltung von bestimmten Immissionskonzentrationsniveaus, erst wenn diese überschritten werden, liegt es an der Regierung, Maßnahmen für Emissionsminderungen anzuordnen. Die Art der Emissionsvermeidung nach dem Stand der Technik ist bei der immissionsorientierten Philosophie unerheblich. 28 Während die reine Lehre des Free-Market-Environmentalism (FME) für eine vollständige Privatisierung und freiwillige Tauschgeschäfte von Umweltgütern plädieren, lehnen sie selbst marktbasierte Instrumente als Regulierung ab. Dabei beinhalten handelbare Verschmutzungsrechte eine Kombination sowohl aus Privatisierung und marktlichen Anreizen, als auch Maßnahmen eines Commandand-Control durch die Regierung. 29 Grundsätzlich sehen die Verfechter eines marktbasierten Umweltschutzes eine aktive staatliche Rolle nur bei der Privatisierung ehemaligen Gemeingutes. Ansonsten erfülle er die Rolle eines Nachtwächterstaates, dessen wichtigste 25 Vgl. Rogall, Holger. Neue Umweltökonomie Ökologische Ökonomie. Ökonomische und ethische Grundlagen der Nachhaltigkeit, Instrumente zu ihrer Durchsetzung. Opladen: Leske + Budrich S Hansjürgens, Bernd. Umweltabgaben im Steuersystem. Baden-Baden: Nomos S Vgl. Rogall, Holger. Neue Umweltökonomie Ökologische Ökonomie. Ökonomische und ethische Grundlagen der Nachhaltigkeit, Instrumente zu ihrer Durchsetzung. Opladen: Leske + Budrich S Vgl. Hansjürgens, Bernd. Umweltabgaben im Steuersystem. Baden-Baden: Nomos S Vgl. Eckersley, Robyn. Free-Market-Environmentalism. Friend or Foe? Environmental Politics 2 (1), S

14 Aufgabe im Schutz privater Besitz- bzw. Verschmutzungsrechte und der Verteidigung deren rechtstaatlicher Beanspruchung liege. Der Free-Market-Environmentalism begründet seine privaten Begehrlichkeiten gerne anhand der angelsächsischen Philosophie von John Locke, wonach die Erde den Menschen zur Unterstützung und Annehmlichkeit ihrer Existenz geschenkt worden sei. Erst die menschliche Inbesitznahme mache demnach aus der an sich wertlosen Natur etwas Wertvolles. Aufbauend auf der politischen Philosophie von Locke nehmen heute eingeschworene FME-Ökonomen auch das Vorhandensein von ökologischen Externalitäten zur Kenntnis. Durch die Aufteilung handelbarer Besitzrechte soll beim marktbasierten Umweltschutz die Ausbeutung der Allmende gemäß dem ökonomischen Ausschlussprinzip (ein einmal ausgegebenes Emissionsrecht, kann nur einmal genutzt werden) in angemessene Bahnen gelenkt werden. FME-Ökonomen behaupten, dass freiwillige Tauschgeschäfte zwischen privaten Teilhabern zu einer effizienten Allokation der Allmende führen und eine Internalisierung von Umweltexternalitäten bewirken. Wo immer möglich, sollten staatlicher Besitz, politische Kontrolle und öffentliches Management von Umweltgütern vermieden werden, weil die Bürokratie per se ineffizient sei. Wieder nimmt der FME philosophische Anleihen beim Weltbild der angelsächsischen Gründerväter: Private Besitzrechte werden als geeignete Abhilfe gegen Umweltprobleme gesehen, weil dadurch die Entscheidungen zur Allokation von natürlichen Ressourcen gleichsam dezentralisiert und depolitisiert würden. 30 Die vermutete Korruptionsanfälligkeit von Beamten ist Ausdruck der allgemeinen Abneigung in der US-Gesellschaft gegen staatliche Regulierungen. FME-Ökonomen pflegen in den USA eine selektive Wahrnehmung bei staatlichen Regulierungserfahrungen. Das führt dazu, dass marktbasierter Umweltschutz oftmals mit dem Verweis gerechtfertigt wird, dass Umweltzerstörung und Ressourcenausbeutung größtenteils das Resultat von Politikversagen seien. Ihre Forderung nach einem freien Markt als einziges Regulativ verteidigen FME- Ökonomen damit, dass öffentliche Regulierungen in Summe eine Tendenz hin zu staatlichem Totalitarismus bedeuteten. 31 Wenn Befürworter eines marktbasierten Umweltschutzes vor einem ungebührlichen Machtzuwachs öffentlicher Autoritäten durch einen übertriebenen staatlichen Umweltschutz warnen, vergessen sie aber, dass auch die neoliberale Utopie in zunehmendem Maße auf die Vorzüge eines starken Staates vertraut. Dieser soll die Freiheit der Massen durch die Privatisierung und Kontrolle öffentlicher Güter begrenzen, um freien 30 Vgl. Eckersley, Robyn. Free-Market-Environmentalism. Friend or Foe? Environmental Politics 2 (1), S Vgl. Eckersley, Robyn. Free-Market-Environmentalism. Friend or Foe? Environmental Politics 2 (1), S

15 Besitz für wenige Akteuren zu schaffen. 32 Die inkonsequente Argumentation der Befürworter eines freien Marktes zeigt, dass das plakative Schreckgespenst einer zentralisierten Ökodiktatur eher ein taktisches Mittel darstellt, um den eigenen totalitären Anspruch zu verstecken. Vor allem aber wurde überspielt, dass die weitaus größte Bedrohung für das Demokratieprinzip inzwischen in der systematischen Entziehung von Entscheidungen aus dem Bereich der Parlamente in ökonomische Machtsphären lag, die sich zunehmend befähigt sahen, sogenannte,sach -Zwänge zu diktieren. Wo,neoliberale Ideologen sogar die Notwendigkeit des Staates insgesamt in Frage stellten und Zukunftsmodelle eines globalen Unternehmensfeudalismus autoritären Charakters zu konturieren begannen, wurde mit dem Staat implizit der nicht hinwegdenkbare Rahmen von Demokratie und Rechtstaatlichkeit negiert. 33 Eine aktive Rolle des Staates beim Umweltschutz ergibt sich erst durch die Definition von Luft und Klima als meritorische Güter. Die Theorie der meritorischen Güter besagt, dass der Staat für das Angebot von bestimmten Gütern, wie der Gesundheitsversorgung zuständig ist. Wenn beispielsweise alle in Wettbewerb stehenden Spitäler in einer Region dieselbe ausgereifte Gerätschaft kaufen würden, würde das die Gesamtkosten in die Höhe treiben. Aus einer solchen für alle Marktteilnehmer unbefriedigenden Situation ergibt sich ein Auftrag zur Eindämmung der Kosten durch den planenden Staat. Obwohl obrigkeitliche Regulierungen und erzwungene Koordination bei meritorischen Gütern kollektive Kosteneinsparungen bewirken können, stehen Verfechter des FME solchen Interventionen eher ablehnend gegenüber. Mancher neoliberaler Ökonom bestreitet sogar das Vorhandensein meritorischer Güter. Vom Staat angebotene Leistungen könnten demnach niemals kosteneffizienter wie private Angebote sein, weil sie laut neoliberaler Theorie einfach nicht billiger sein dürfen. 34 Aufgeklärte Umweltökonomen räumen hingegen dem Staat beim Vollzug von Umweltpolitik gerade wegen des meritorischen Charakters vieler Umweltleistungen eine natürliche Kompetenz ein. Sie argumentieren, dass öffentliche Güter deswegen nicht von privaten Verkäufern vermarktet werden könnten, weil kein Konsument von deren Gebrauch ausgeschlossen werden könne. Wenn das ökonomische Ausschlussprinzip versage, mache es demnach für Private auch keinen wirtschaftlichen Sinn beispielsweise aus der Luftsanierung über einer Stadt ein Geschäft zu machen, da sie keine Gebühren für die Benutzung sauberer Luft einheben können. Die Menschen würden auch keine Abgabe für den Schutz des Klimas leisten, wenn sie dessen Annehmlichkeiten auch ohne Zahlung nutzen können. Die Sorge für Luft und Klima hat offensichtlich wesentliche Kennzeichen eines meritorischen Gutes, weil die Vorteile aus deren Bewahrung für 32 Vgl. Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism. Oxford: University Press S Marquardt, Bernd. Umwelt und Recht in Mitteleuropa. Von den grossen Rodungen des Hochmittelalters bis ins 21. Jahrhundert. Zürich, Basel, Genf: Schulthess S. 464f. 34 Vgl. Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism. Oxford: University Press S

16 jedermann zugänglich sind. Aus diesem Charakteristikum ergibt sich eine natürliche Kompetenz für einen staatlichen Umweltschutz und eine Einschränkung eines unbegrenzten marktbasierten Umweltschutzes. 35 Der Einsatz umweltökonomischer Instrumente will dieser Erkenntnis Rechnung tragen, indem den staatlichen Autoritäten Aufgaben wie die Festsetzung einer Steuer für Emissionen prinzipiell zugestanden werden. Beim Handel mit Verschmutzungsrechten gewährt der Staat den Firmen einen bestimmten Anteil an der festgelegten Gesamtmenge für Emissionen. Als am weitesten reichend müssen die ÖSR [Ökologische Steuerreform]-Modelle und die handelbaren Naturnutzungsrechte angesehen werden. Diese Bewertung kann vielleicht dahingehend präzisiert werden, dass eine ÖSR für Haushalte und Kleinunternehmen erfolgversprechender ist Auf der internationalen Ebene und im Bereich der größeren Unternehmen haben Zertifikatslösungen vielleicht eine größere Akzeptanz. 36 Durch die Präferenz von Industrie und Stromversorgern für das Instrument des Emissionshandels wird dieser politisch leichter durchsetzbar als etwa eine ökologische Steuerreform. Der Besitz von Emissionsrechten wird für die Wirtschaft zur Voraussetzung für die Aufrechterhaltung umweltverschmutzender Produktionsweisen und bedeutet je nach Bedarf eine verstärkte finanzielle Belastung. Der Einsatz von Vermeidungstechnologien sollte eine finanzielle Belohnung durch den Verkauf von nicht benötigten Emissionshandelsrechten bringen. Die Rolle der Politik beschränkt sich in der umweltökonomischen Theorie auf die Schaffung der gesetzlichen Rahmenbedingungen zur Festlegung der Naturnutzungsrechte und auf die Verteilung dieser an die im Emissionshandelssystem beteiligten Unternehmen. War die Abneigung von Verfechtern der reinen Lehre des Free Market Environmentalism gegenüber Regierungsinterventionen noch Zeugnis eines starken Libertarismus, sind sich die Proponenten des Emissionshandels schon eher der Tatsache bewusst, dass die Schaffung und Ausweitung von Besitzrechten vormals freier Umweltgüter nur durch Gesetze und Verwaltungsakte der Regierung unternommen werden kann Vgl. Baumol, William, Wallace Oates. Economics, Environmental Policy, and the Quality of Life. London: Gregg Revivals S. 224f. 36 Vgl. Rogall, Holger. Neue Umweltökonomie Ökologische Ökonomie. Ökonomische und ethische Grundlagen der Nachhaltigkeit, Instrumente zu ihrer Durchsetzung. Opladen: Leske + Budrich S Vgl. Eckersley, Robyn. Free-Market-Environmentalism. Friend or Foe? Environmental Politics 2 (1), S

17 2.4 Der Stellenwert der Demokratie Wenn Individuen oder Firmen private Entscheidungen über Produktion, Konsumation und Investment treffen, berücksichtigen sie gewöhnlich nur ihre eigenen Kosten und Nutzen und keine sozialen oder umweltrelevanten Externalitäten. Erst demokratisch herbeigeführte Gesetze zwingen die Verschmutzer dazu externe Kosten zu beachten, indem Begrenzungen festgelegt werden bis zu denen emittiert werden darf. Umweltökonomische Instrumente bieten hingegen nur einen monetären Anreiz zur Berücksichtigung dieser sozialen und umweltrelevanten Kosten, in welchem Ausmaß Externalitäten beachtet werden bleibt aber die Entscheidung des Verursachers. Während die Gesetzgebung durch Verbote und Beschränkungen direkt auf eine Verhaltensänderung des Verschmutzers abzielt, zielen umweltökonomische Instrumente zumindest in der Theorie darauf ab, entweder umweltschädigendes Verhalten teurer oder umweltfreundliches Verhalten profitabler zu machen. Umweltökonomische Instrumente sollen im Idealfall finanzielle Impulse für einen Wandel bringen, freiwillige Handlungen unterstützen und die Umweltqualität verbessern oder sicherstellen. 38 Auch beim Emissionshandel wird die größtmögliche Entscheidungskompetenz über Umweltqualität weg vom Volk als Souverän bzw. den gewählten Repräsentanten hin zu jenen verlagert, welche laufend Produktionsentscheidungen treffen. Unterstützer des marktbasierten Umweltschutzes behaupten, dass ihr Ansatz trotzdem demokratischer als der staatliche Umweltschutz sei. Regierungen und Bürokraten würden nur beim Wahlgang ausreichend über die Präferenzen der Menschen informiert, wohingegen durch den Einsatz marktbasierter Instrumente individuellen Präferenzen permanent durch Angebot und Nachfrage entsprochen würde. 39 Manche Proponenten sprechen von einer Demokratisierung des Umweltschutzes, weil demokratisch legitimierte Entscheidungsträger beim Emissionshandel das Umweltziel festlegen. Umweltengagierte gesellschaftliche Akteure könnten darüber hinaus ihre Umweltpräferenzen durch den Kauf und die Stilllegung von Emissionsrechten ausdrücken. 40 Eine solche Zumutung gegenüber Außenstehenden ließe sich freilich überhaupt nicht mehr mit dem Verursacherprinzip vereinbaren, da Dritte so nicht nur unter den Emissionen zu leiden hätten, sondern auch noch ihr Kapital vernichten sollen. 38 Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S Vgl. Eckersley, Robyn. Free-Market-Environmentalism. Friend or Foe? Environmental Politics 2 (1), S Vgl. Rudolph, Sven. Handelbare Emissionslizenzen. Die politische Ökonomie eines umweltökonomischen Instruments in Theorie und Praxis. Marburg: Metropolis S

18 Im gegenwärtigen Kontext der Globalisierung wirkt sich vor allem das intensivierte Wirtschaftswachstum tendenziell negativ auf den Erhalt der Umwelt aus. Der gesellschaftliche Anspruch auf eine lebenswerte Umwelt wird daher im neoliberalen Privatisierungsstaat immer öfter zunichte gemacht. Dabei richtet sich die Privatisierung der Natur meistens offensichtlich gegen den Willen der Bevölkerung. Der Verkauf von Natur und Naturnutzungsrechten kommt so gesehen einer Enteignungspolitik gleich. 41 Möglich wurde diese Entwicklung durch einen großen politischen Schwenk in Richtung Kapitalinteressen, vermischt mit einer neoliberalen Ideologie und einer gezielten Manipulation der öffentlichen Meinung, etwa durch die christliche Rechte in den USA. Besonders die subtile Propaganda von privat finanzierten Think Tanks kann Werthaltungen und Wahrnehmungen unbemerkt verschieben und ein unbewusstes Einverständnis bei der Bevölkerung erzeugen. Mit den gefinkelten Marketingtechniken der PR-Industrie wurde die soziale und politische Landschaft im letzten Jahrzehnt bereits fundamental umgeformt. 42 Gezielt gestreute Lügen und Nebelgranaten erweisen sich als machtvolle Strategie, um negative Implikationen für den Umweltschutz zu schaffen. Daraus ergibt sich der Bedarf für eine demokratische Gegenbewegung, die den Bedürfnissen der Mehrheit und nicht einer elitären Minderheit Rechnung trägt. Auch wenn sich die persönliche Opferbereitschaft bei vielen Menschen in Grenzen hält, wünscht sich Mehrheit meistens doch den Einsatz wirklich effektiver Instrumente zum Schutz der Umwelt. 43 Bei der Instrumentendebatte geht es letztlich darum wie Umweltziele erreicht werden, wobei manche Methoden erfolgreicher als andere sind. Umweltökonomische Instrumente zielen nur indirekt auf die Erreichung angestrebter Umweltziele ab, indem sie die Gegebenheiten unter denen Entscheidungen getroffen werden verändern, anstatt demokratisch artikulierte Forderungen auf direktem Wege umzusetzen. Wenn die Abwendung eines inakzeptablen Schadens die Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert, bietet der Emissionshandel keinerlei Gewissheit, dass der notwendige Grad an Umweltschutz tatsächlich geboten wird. 44 Eine wesentliche Begleiterscheinung des Emissionshandels besteht in der grundsätzlichen Depolitisierung des öffentlichen Diskurses zu Luftverschmutzung und Klimaschädigung. Der innerhalb der demokratischen Spielregeln definierte politische Konfliktaustrag wird durch umweltökonomische Transaktionen ersetzt. Durch den Emissionshandel können schwierige umweltpolitische Entscheidungen, etwa über Konzentrationsgrenzwerte, von der politischen Arena abgezogen werden und den dafür 41 Vgl. Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism. Oxford: University Press S Vgl. Beder, Sharon. Global Spin. The Corporate Assault on Environmentalism. Revised Edition. Foxhole u. a.: Green Books S Vgl. Beder, Sharon. Global Spin. The Corporate Assault on Environmentalism. Revised Edition. Foxhole u. a.: Green Books S Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S

19 eingerichteten Märkten überlassen werden. 45 Dieser Gedanke macht den Emissionshandel vor allem für solche Politiker interessant, denen die Thematisierung von Umweltproblemen politisch potentiell eher schadet als nutzt. Politikern, die im Emissionshandel Zuflucht nehmen, fehlt meist auch der politische Wille adäquate Mengenbegrenzungen bei Handelsprogrammen durchzusetzen, die sich an einer einheitlichen Anwendung technologiebasierter oder ökologisch erforderlicher Limits orientieren. Mengendeckelungen werden in der Praxis auf Basis politischer Verhandlungen mit den Verursachern unter Berücksichtigung deren Kosten festgelegt. 46 Die betroffenen Unternehmen sind in der Regel besonders machtvoll und geübt darin, ihr Gewicht bei politischen Verhandlungen erfolgreich einzusetzen und die betroffenen staatlichen oder quasi-staatlichen Organe gezielt zu vereinnahmen. Schließlich bringen auch die gewählten parlamentarischen Vertretungen in der politischen Praxis nicht das nötige politische Gewicht zustande, um dieser Einflussnahme entgegenzuwirken, oder sie sind, ähnlich wie viele Regierungsmitglieder zu weit von der Basis entfernt, um den Forderungen der Menschen tatsächlich Ausdruck zu verleihen. Unternehmen entscheiden beim Einsatz umweltökonomischer Instrumente vor den betroffenen Einwohnern, ob und wie viel sie verschmutzen, wie viel Gebühren oder Emissionsrechte sie bezahlen und in welchem Ausmaß sie Emissionen vermeiden. Stark verschmutzende Industrien bleiben mitsamt ihren Technologien solange im Geschäft, solange sie sich die Abgaben und Emissionsrechte leisten können. Umweltökonomische Instrumente sollen wirtschaftlich kosteneffizienter sein als herkömmliche Regulierungen, welche von allen betroffenen Unternehmen die Installation einer bestimmten Technologie zur Kontrolle von Umweltverschmutzung verlangen, ungeachtet deren Fähigkeit diese zu finanzieren. Während sich durch direkte Vorschriften zur Regulierung die Umweltqualität unbestritten verbessert, sollen die Kosten für die Zielerreichung angeblich zu hoch sein. Der Einsatz umweltökonomischer Instrumente soll deswegen eine kosteneffiziente Lastenteilung dieser Investitionen unter den Unternehmern bewerkstelligen. 47 Die grundlegende Annahme, dass umweltfreundliche Innovationen eine Belastung und keinen Gewinn darstellen ist charakteristisch für das umweltökonomische Denken. Vermeidungsaktivitäten seien demnach tendenziell teurer als eine monetäre Internalisierung durch marktbasierte Instrumente. 45 Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S Vgl. Moore, Curtis. Market Failure: The Experience with Air Pollution Trading in the United States. 3. Februar 2004; abgerufen auf am 23. September S Vgl. Beder, Sharon. Environmental Principles and Policies. An Interdisciplinary introduction. Sterling u. a.: Earthscan S

20 3 Umweltökonomische Theorie Folgt man dem umweltökonomischen Analyseverlauf, ist die Verschmutzung von Luft und Atmosphäre durch Luftschadstoffe und Klimagase ein rein wirtschaftliches Allokations- oder Lastenteilungsproblem. Wohlfahrtsverluste durch Umweltverschmutzung werden demnach entweder durch externe Effekte, den meritorischen Charakter von Umweltgütern oder die unzureichende Privatisierung der Allgemeingüter Luft und Atmosphäre hervorgerufen. Kollektive oder meritorische Güter wie natürliche Ressourcen, deren Schutz einen gesellschaftlichen Nutzen darstellt, können über bestehende Märkte nicht optimal verteilt werden. Die ineffiziente Nutzung meritorischer Güter erklären Ökonomen anhand falscher Preissignale. Obwohl öffentliche oder meritorische Güter wie eine intakte Atmosphäre oder eine saubere Luft knapp sind, haben sie keinen Preis. Weil Produzenten und Konsumenten Kosten auf Dritte (Steuerzahler, Ungeborene und die Natur) externalisierten werde Umweltverschmutzung billiger als sie es eigentlich sein dürfte und wird deshalb zu stark in Anspruch genommen. In der neoklassischen Umweltökonomie sind sozial-ökonomische Faktoren für den verantwortungslosen Umgang mit Umweltgütern ausschlaggebend. Der Mensch neige grundsätzlich dazu die Allmende auszubeuten und sich gemeinschaftlichen Lösungsversuchen für Umweltprobleme zu entziehen. Dem eigennützigen Individuum erschienen persönliche Beschränkungen nicht rational, da die kumulative Wirkung umweltfreundlicher Verhaltensweisen für ihn nicht vorstellbar sei. 48 "Die Politik unterliegt den gleichen sozialökonomischen Faktoren wie Unternehmen und Konsumenten. Die Empfindung, dass ein Land oder eine Stadt allein nichts gegen z.b. die Klimaveränderung machen kann, führt bei vielen Politikern dazu, dass sie ihre Potentiale nicht ausschöpfen. 49 Zum negativen Menschenbild der traditionellen ökonomischen Theorie der Politik gibt es aber auch alternative Sichtweisen. In den Denkschulen des Public-Choice-Ansatzes und der Neue Politische Ökonomie geht man davon aus, dass die Handlungen von Menschen, Gruppen und Organisationen nicht vollständig im Sinn der Eigennutz-Rationalität erklärt werden können. Im Gegensatz zu den Annahmen des Rational Choice-Ansatzes der Neoklassik belegen empirische Beispiele durchaus auch die Kooperationsbereitschaft und den Idealismus von Menschen bei der Lösung gemeinsamer Probleme Vgl. Rogall, Holger. Volkswirtschaftslehre für Sozialwissenschaftler. Wiesbaden: VS Verlag S. 65f. 49 Rogall, Holger. Volkswirtschaftslehre für Sozialwissenschaftler. Wiesbaden: VS Verlag S Rogall, Holger. Volkswirtschaftslehre für Sozialwissenschaftler. Wiesbaden: VS Verlag S

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