Die Allgemeinen Bestimmungen der EU Grundrechtecharta (v.a. Art. 52 Tragweite der garantierten Rechte)

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1 Die Allgemeinen Bestimmungen der EU Grundrechtecharta (v.a. Art. 52 Tragweite der garantierten Rechte) Auf dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union in Nizza wurde am 7. Dezember 2000 feierlich die Charta der Grundrechte der Europäischen Union unterzeichnet. Die folgende Seminararbeit beschäftigt sich mit den Allgemeinen Bestimmungen der EU Grundrechtecharta und untersucht dabei vor allen Dingen Art. 52 Tragweite der garantierten Rechte. I. Ausgangslage Bereits in der Vergangenheit wurden entsprechende Überlegungen und Wünsche bezüglich der Errichtung einer EU- Grundrechtecharta geäußert. Erinnert sei dabei an die Feststellung des deutschen Bundesverfassungsgerichts in dem Solange I Beschluss von 1974, dass die Gemeinschaft insbesondere noch eines kodifizierten Grundrechtskatalogs entbehre 1, und an die Bemühungen des Europäischen Parlaments in den Jahren und um die Ausarbeitung eines solchen Grundrechtskatalogs. Auch Thomas Oppermann schrieb in seinem im April 1999 erschienen Lehrbuch Europarecht zur Forderung nach der Ausformulierung eines eigenen Grundrechtskatalogs für die Europäische Gemeinschaft: Vielleicht kommt hierfür künftig einmal der Zeitpunkt, wenn die richterliche Entfaltung der Gemeinschaftsgrundrechte zum Abschluss gekommen ist. 4 Anzumerken ist, dass ein Fehlen eines Grundrechtskatalogs in der Regel nicht zum Fehlen jeglichen Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene führt, was sich daran zeigt, dass sich ein europäischer Grundrechtsschutz in der Rechtsprechung des 1 BVerfGE 37, 271 (280). 2 Entschließung vom zur Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten, Abl.EG 1989/C 120/51. 3 Entschließung vom zur Verfassung der Europäischen Union Titel VIII: Von der Union verbürgte Menschenrechte, Abl.EG 1994/C 61/155 (166). 4 Oppermann, Europarecht, (1999), Rdnr.495 (S.191). 1

2 Europäischen Gerichtshofs mit Fortschreiten der europäischen Integration herausgebildet hat 5. Frühzeitig erkannte der Gerichtshof, dass der mitgliedsstaatliche Grundrechtsschutz wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts gegenüber jeglichem Recht der Mitgliedstaaten nicht wirksam zum Zuge kommen konnte 6. Gleichzeitig mit der Festigung seiner Rechtsprechung zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts 7 und zu dessen unmittelbarer Anwendbarkeit in den Mitgliedstaaten entwickelte der Gerichtshof deshalb Ende der 60 er und Anfang der 70 er Jahre einen eigenen Grundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene 8. Die Grundrechte gehören danach zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die der Gerichtshof im Einklang mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und mit den von diesen geschlossenen völkerrechtlichen Verträgen, insbesondere der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), zu wahren hat. Hingewiesen sei dabei auf die Entscheidung Stauder aus dem Jahre bei der sich der EuGH zunächst noch zögerlich, dann aber doch immer deutlicher mit den Entscheidungen Internationale Handelsgesellschaft 10, Nold 11 und Hauer 12 über das ursprüngliche Schweigen der römischen Verträge zu Grundrechtsfragen hinweggesetzt und die Geltung der Grundrechte als allgemeine Grundsätze im Gemeinschaftsrecht fest verankert hat. Der vom Europäischen Gerichtshof entwickelte und von den 5 Magiera, DöV 2000, 1017 (1017). 6 EuGH, Slg. 1958/59, S. 43 (63 f.), Rs. 1/58 Stork/Hohe Behörde EuGH, Slg. 1960, S. 885 (920 f.), Rs. 36/59 Ruhrkohlenverkausfgesellschaft GmbH/Hohe Behörde. 7 Model/Creifelds, C. 35 I. 4., S. 80; EuGH, Slg. 1964, S (1269 f.), Rs. 6/64 Costa/ E.N.E.L. 8 EuGH, Slg. 1974, S. 491 (507 Rdnr. 13), Rs. 4 /73 Nold/ Kommission. 9 EuGH, Slg. 1969, 419 (425), Rs. 29/69 = NJW 1971, 343 (343f.). 10 EuGH, Slg. 1970, S (1135 Rdnr.3), Rs. 11/70 Internationale Handelsgesellschaft. 11 EuGH, Slg. 1974, 491 (507 f.), Rs. 4/73 = NJW 1975, 518 (520) Nold). 12 EuGH, Slg. 1979,3. Teil, 3727 (3744 ff.), Rs. 4/79 = NJW 1980, 505 (506) Hauer). 2

3 anderen Organen unterstützte Grundrechtsschutz hat auch einen Niederschlag in den Vertragstexten gefunden, insbesondere durch das Bekenntnis zu den Grundrechten in den Präambeln der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 und der Verträge von Maastricht und Amsterdam, durch eine Erweiterung der Diskriminierungsverbote in Art. 13 EGV und durch eine Verankerung der allgemeinen Grundrechtsformulierungen in Art. 6 Abs. 2 EUV, wonach die Union die Grundrechte achtet, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben 13. Darüber hinaus hat der EuGH die Mitgliedstaaten auch verpflichtet, in sonstiger Hinsicht alles zu tun, was zur Anwendung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts notwendig ist. Man nennt dies den effet utile des Gemeinschaftsrechts 14. Ein weiterer Aspekt ist die sogenannte unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts, der sog. effet direct. Danach kann sich jeder Unionsbürger vor einem nationalen Gericht direkt auf die jeweilige Gemeinschaftsvorschrift berufen, ohne dass ein nationaler Umsetzungsakt notwendig wäre. Demnach sind die Grundrechte schon heute Teil des Gemeinschaftsrechts. Das Bundesverfassungsgericht bescheinigte in seinem Solange II Beschluss von 1986 der Gemeinschaft, dass in ihrem Hoheitsbereich mittlerweile ein Maß an Grundrechtsschutz erwachsen sei, das nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise im wesentlichen gleich zu achten sei 15. In seinem Bananenmarkt - Beschluss vom 7. Juli 2000 bestätigte das Bundesverfassungsgericht seine Einschätzung ausdrücklich. 13 Magiera, DöV 2000, 1017 (1018). 14 Model/Creifelds, C. 35, I. 4.a), S BVerfGE 73, 339 (378). 3

4 Der Europäische Rat hingegen hielt aufgrund des Entwicklungsstandes der Europäischen Union eine Zusammenfassung der auf Unionsebene geltenden Grundrechte in einer Charta für erforderlich, um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbarer zu machen. Man sah die Ausarbeitung der Grundrechtecharta im Gesamtzusammenhang mit der Weiterentwicklung der Unionsverfassung 16, die von der bevorstehenden Erweiterung um neue Mitgliedstaaten, der dafür notwendigen Reform der Unionsinstitutionen und der zukünftigen Ausgestaltung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts geprägt ist. Auf Initiative der Bundesregierung hat der Europäische Rat auf dem Kölner Gipfel vom 3. und 4. Juni 1999 beschlossen, eine europäische Charta der Grundrechte zu erarbeiten und hierzu auf dem Gipfel im finnischen Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 eine Arbeitsgruppe, die sich zu Beginn ihrer Arbeiten den Namen Konvent gab, eingesetzt 17, da er eine Zusammenfassung der auf Unionsebene geltenden Grundrechte in einer Charta für erforderlich hielt. Am legte der Grundrechtskonvent gemäß dem Mandat des Europäischen Rats von Köln den Entwurf einer Grundrechtecharta vor 18. In knapp zehn Monaten haben die 62 Konventsmitglieder unter dem Vorsitz des ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog Formulierungsvorschläge für insgesamt 54 Artikel ausgearbeitet 19, die bereits die Billigung des Europäischen Gipfels in Biarritz am 13./ fanden und nunmehr durch die drei Organe der Europäischen Union, Europäisches Parlament, Rat (also von allen mitgliedstaatlichen 16 P. Häberle, DVBl. 2000, 840 (846). 17 EU - Charta der Grundrechte, EuGRZ 1999, 615 (615); Alber/ Widmaier EuGRZ 2000, 497 (497). 18 Entwurf vom ; CONVENT 49, CHARTE 4473/00 mit den Änderungen 1/00 Rev. 1; abgedruckt in Charta der Grundrechte der EU, Sonderbeilage zu NJW, EuZW, NVwZ und JuS 2000, 7 ff; Grabenwarter DVBl. 2001, 1 (1). 19 Sonderbeil. Charta der Grundrechte der EU zu NVwZ 2001, Heft 1 mit einer Einführung von Hilf. 4

5 Regierungen) und Kommission feierlich verabschiedet werden konnten 20. Anzumerken ist, dass der Grundrechtekatalog nur klarstellende, nicht aber konstitutive Bedeutung hat. Dies gilt auch bezüglich der in den Katalog aufgenommenen Grundrechte, mit denen sich der EuGH bislang noch nicht beschäftigt hat. Die Charta erlangte mit diesem Akt allerdings keine Verbindlichkeit im Recht der Europäischen Union. Ihr kommt nur der Charakter einer feierlichen, aber letztlich für die Grundrechtsverpflichteten nicht bindenden und für die Grundrechtsträger nicht einklagbaren Erklärung zu. 1. Defizite des Grundrechtsschutzes bis zur Proklamation der EU Grundrechtecharta Die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundrechten entstand als Folge von Bedeutungszuwachs und Bedeutungswandel des Gemeinschaftsrechts. Die Reklamierung von unmittelbarer Wirkung und Anwendungsvorrang erforderte die Schaffung eigener Kontrollmaßstäbe für die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane in Rechtssetzung und Vollzug. Der als case law im Zuge von Einzelfallentscheidung entstandenen Grundrechtsjudikatur fehlte es aber an Systematik, Geschlossenheit und Transparenz 21. Des weiteren belässt der Rückgriff auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sowie auf die internationalen Verträge, insbesondere die EMRK, weite Ermessensspielräume nicht nur für die Bestimmung der Schutzbereiche einzelner Grundrechte, sondern auch bei deren Beschränkungen R. Knöll, NVwZ 2001, 392 (392). 21 C. Doerfert, Europarecht, Die Grundlagen der EU mit ihren politischen und wirtschaftlichen Bezügen, S H. W. Rengeling, Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, (1993), S. 11 ff.. 5

6 2. Ziele der EU-Grundrechtecharta Ziel der Charta ist es, sichtbar zu machen, dass sich die Gemeinschaft nicht nur auf wirtschaftliche Integration und politische Zusammenarbeit beschränkt, sondern eine Rechtsgemeinschaft bildet, die sich durch die Verwirklichung von Werten und die Garantie von Freiheiten auszeichnet. Die Union agierte bisher nicht im grundrechtsfreien Raum, was viele Bestimmungen der Verträge mit Grundrechtscharakter beweisen. Als Beispiele seien hierzu die beiden Diskriminierungsverbote der Art. 12 und 13 EGV und vor allem Art. 6 EUV sowie insbesondere die Rechtsprechung des EuGH angeführt. Nach der Vorgabe des Europäischen Rates von Köln war es auch Ziel, sich auf Individualgrundrechte zu beschränken, Transparenz in bestehendes Recht zu bringen, so wie klarzustellen, dass alle Organe der EU und die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und Anwendung von Europarecht an Grundrechte der Bürger gebunden sind. Anders gesagt, dass die Unionsbürger ihren nationalen Grundrechtsschutz nicht verlieren, wenn durch Vertragsänderung eine Kompetenz aus der mitgliedstaatlichen in die Gemeinschaftssphäre verlagert wird. Wie auch der Vorsitzende des Konvents, Bundespräsident a.d. Prof. Dr. Roman Herzog formulierte, galt es, die geistig -rechtlichen Grundlagen der EU zu zeigen, d.h. klarzustellen, dass die EU seit Beginn ein Raum gemeinsamer Werte und gemeinsamen Rechts ist. Folglich ging und geht es um ein Signal an die Bürger, an die Welt, an die Beitrittsstaaten und Nachbarn, dass alle Politik und alles Recht der EU gemeinsamen Werten und gemeinsamen Rechten verpflichtet und an gemeinsames Recht gebunden ist 23. Was man allerdings nicht mit der EU-Grundrechtecharta erreichen wollte, war eine Verfassung für die Europäische Union zu schreiben. Nach dem Ratschlag von Prof. Herzog ist sie allerdings 23 Mombaur, DÖV 2001, 595 (595). 6

7 so formuliert, wie wenn sie Teil einer EU - Verfassung werden soll. D.h. die EU Grundrechtecharta ist verfassungs- und vertragstauglich formuliert. Ferner sollten keine Grundrechte für Mitgliedstaaten formuliert werden, denn diese verfügen über ihre Grundrechte und haben dazu ihre eigene Rechtsetzungshoheit. Auch sollten keine Kompetenzen von den Mitgliedstaaten auf die Ebene der Union transportiert werden. Eine Kompetenzänderung obliegt ausschließlich den Mitgliedstaaten im Wege einer Änderung der Verträge über die europäische Union. Auch war dem Konvent nicht die Aufgabe übertragen worden, Neues und Innovatives zu schaffen, vielmehr sollte der Konvent schon Vorhandenes zusammenfassen 24. Als wesentliche Ziele der Grundrechtecharta lassen sich somit deren Rechtsverbindlichkeit sowie eine Systematisierung des erreichten Grundrechtsschutzes, die Legitimierung der Unionsgewalt und die Integration der Unionsbürger erkennen. a) Systematisierung des Grundrechtsschutzes Die Charta soll die auf Unionsebene geltenden Grundrechte, wie sie in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ausgeformt worden sind, zusammenfassen und sichtbar machen 25. Demnach ist die Systematisierung des vom Gerichtshof in Einzelfällen herausgearbeiteten Grundrechtsschutzes das Hauptziel der EU-Grundrechtecharta, damit die Grundrechte für die Unionsbürger und die darauf verpflichtete öffentliche Gewalt verständlich werden und so zu mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit führen. b) Legitimierung der Unionsgewalt Nach den Worten des Europäischen Rates von Köln ist die Wahrung der Grundrechte ein Gründungsprinzip der Europäischen Union und zugleich unerlässliche Voraussetzung für ihre 24 K. H. Fischer, Der Vertrag von Nizza, S Europäischer Rat von Köln, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EU 1/6-1999, Ziff. I f. und Anhang IV, S.14, 39 f. unter I

8 Legitimität 26. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass die Europäische Union öffentliche Gewalt ausübt, die ihr von den Mitgliedstaaten eingeräumt wurde und die gegenüber den Gewaltunterworfenen wie die öffentliche Gewalt der Mitgliedstaaten wirkt. Die Grundrechtsbindung der öffentlichen Gewalt in den Mitgliedsstaaten und damit auch der von diesen geschaffenen öffentlichen Gewalt der Europäischen Union gehört zusammen mit der Gewaltenteilung zu den unabdingbaren verfassungsrechtlichen Errungenschaften 27. Dies gilt darüber hinaus in den Mitgliedstaaten auch für eine Kodifizierung des Grundrechtsschutzes in einem Katalog 28. Folglich wird die öffentliche Gewalt dadurch in doppelter Weise legitimiert, nämlich durch Gewährleistung individueller Rechte gegenüber der öffentlichen Gewalt und durch Verankerung wesentlicher allgemeiner Werte als Regierungsfundament für die gemeinsame Existenz 29. Mit der zunehmenden Verlagerung öffentlicher Gewalt von den Mitgliedstaaten auf die Europäische Union ergab sich auch für die europäische Ebene die Notwendigkeit, Individualrechte und Gemeinschaftswerte nicht nur durch den erreichten prätorischen Grundrechtsschutz zu sichern, sondern die Legitimierung der Unionsgewalt auch in einer Grundrechtecharta zu verdeutlichen. Auch ist hierbei erforderlich, diese Grundrechtsbindung nach außen gegenüber den Staaten, die der Union beitreten möchten, wie in den Beziehungen zu anderen Drittstaaten sichtbar zu machen. Die Grundrechtecharta soll die geltenden Grundrechte zusammenfassen, nicht zu einer Kompetenzerweiterung der Europäischen Union führen Europäischer Rat von Köln, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EU 1/6-1999, Ziff. 44 f. und Anhang IV, S.14, 39 f. unter I K. Stern, Idee der Menschenrechte und Positivität der Grundrechte, HStR V, (1992), 108 Rdnrn.30 ff., K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1, 1988, 62 I 4, S. 222 ff.. 29 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1, 1988, 16 I 3, S.182 f.. 30 R. Knöll, NJW 2000, 1845 (1846). 8

9 c) Integration der Unionsbürger Weiteres Ziel des Europäischen Rates von Köln war und ist es, den Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene für die Unionsbürger sichtbar zu verankern 31, um das Interesse der Unionsbürger an der europäischen Integration zu stärken und somit diese Integration zu einer Angelegenheit aller und für alle zu machen. 3. Rechtsquellen der EU- Grundrechtecharta Der eindeutige Nutzen der Charta liegt in der Bündelung der Grundrechtstraditionen der Mitgliedstaaten. Diese Quasi- Kodifikation musste daher unterschiedliche Quellen heranziehen und somit sichten. Sie stellt somit das Kernstück des geltenden Rechts für UnionsbürgerInnen dar, und zwar des nach europäischen Konsens grundrechtswürdigen Rechts - aus dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft, - aus den Verfassungstraditionen der 15 Mitgliedstaaten, - aus der EMRK des Europarats von 1950 mitsamt ihren Zusatzprotokollen und der Rechtsprechung des Menschengerichtshofs in Straßburg, - aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft zur Berücksichtigung von wirtschaftlichen und sozialen Rechten, - aus der Europäischen Sozialcharta von 1961 (auf die in der Präambel des EU- Vertrags Bezug genommen wird), - aus der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 (einer politischen Erklärung der EU- Regierungschefs, auf die der EU-Vertrag in der Präambel und der EG-Vertrag in Art. 136 Bezug nehmen), - aus den UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes, - aus Übereinkommen des Europarats, - aus dem Statut des internationalen Strafgerichtshofs, - aus Europolübereinkommen, - aus dem Schengen- Durchführungsübereinkommen u.a.m.. 31 H. Däubler-Gmelin, EuZW 2000, 1 (1). 9

10 II. Inhalt der EU-Grundrechtecharta Kapitel VII: Die Allgemeinen Bestimmungen Kapitel VII der EU-Grundrechtecharta regelt die Allgemeinen Bestimmungen, worunter der Anwendungsbereich (Art. 51), die Tragweite der garantierten Rechte (Art. 52), das Schutzniveau (Art.53), sowie das Verbot des Missbrauchs der Rechte (Art.54) fallen. 1. Art. 51 der Charta- Anwendungsbereich Bei Art. 51 der Charta hat man sich getreu an Art. 6 Abs.2 EUV gehalten, wonach die Union die Grundrechte zu achten hat, wie auch an das Mandat des europäischen Rates in Köln. a) Art. 51 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta aa) Organe, Einrichtungen und das Subsidiaritätsprinzip Der Anwendungsbereich der Charta erstreckt sich zuerst auf die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Darunter fallen die drei supranationalen Gemeinschaften ebenso wie die zwei intergouvernementalen Säulen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wie der Justiz- und Innenpolitik. Der Begriff Organe ist durch Art. 7 Abs. 1 EGV festgelegt, worunter das Europäische Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof fallen. Der Ausdruck Organe findet sich auch in Art. 288 EGV (ex-art. 215). Er hat dort aber nicht dieselbe Bedeutung wie in Art. 7 Abs. 1 EGV, sondern umfasst auch die in Art. 7 Abs. 1 EGV nicht genannte EIB 32. Der Begriff Einrichtungen wird üblicherweise als Bezeichnung für alle durch die Verträge oder durch sekundäre Rechtsakte geschaffenen Instanzen verwendet 33. Neben den Organen existieren knapp 20 ergänzende Einrichtungen, von denen die vier wichtigsten der Wirtschafts und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen, die Europäische 32 Lenz in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 7 Rdnr siehe Art. 286 I des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. 10

11 Investitionsbank und die Europäische Zentralbank sind. Die ergänzenden Einrichtungen haben im Gegensatz zu den Organen nur punktuelle Befugnisse in einzelnen Bereichen. Sie nehmen insbesondere (mit Ausnahme der EZB) nicht teil an dem Kontrollmechanismus, dem die Organe gegenseitig vor dem Europäischen Gerichtshof unterliegen. In jedem Mitgliedstaat der EU ist zumindest eine Einrichtung angesiedelt, und es wird auch versucht, über Personalbesetzung in den obersten Gremien eine angemessene nationale Verteilung zu finden 34. Die Charta bindet demnach die in Art. 7 EGV genannten Organe sowie Einrichtungen, d.h. alle Instanzen, die durch primäres oder sekundäres Gemeinschaftsrecht geschaffen wurden 35. Als Schranke der Gemeinschaftskompetenz ist das Subsidiaritätsprinzip genannt. Art. 2 Abs. 2 EUV und Art. 5 EGV stellen klar, dass die Gemeinschaft nur handeln kann, wenn und soweit ihr hierzu die Befugnis durch Kompetenzzuweisung seitens der Mitgliedstaaten erteilt ist. Dies folgt aus dem in Art. 5 Abs. 1 EGV normierten Prinzip der begrenzten Ermächtigung. Art. 5 Abs. 1 EGV impliziert demzufolge die einzelstaatliche Zuständigkeit als Regel und die Gemeinschaftszuständigkeit als Ausnahme. Für das Handeln der Gemeinschaft gilt Art. 5 Abs.1 EGV in seiner Gesamtheit in jeder Form und unabhängig davon, durch welche Organe und in welchem Umfeld sie handelt. Art. 5 Abs.2 EGV beinhaltet das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinn und seine Definition. Es ist als Kompetenzregel ausgestaltet und nur anwendbar, wenn die Gemeinschaft in einem Bereich tätig wird, der nicht ihrer ausschließlichen Zuständigkeit unterliegt. Somit geht der Vertrag davon aus, dass die Gemeinschaft in einigen Bereichen die einzig angemessene Ebene für die Durchführung der Maßnahme ist und in diesen Bereichen zu einem entsprechendem Nachweis der Notwendigkeit ihres Handelns nicht verpflichtet ist. Weder regelt das Subsidiaritätsprinzip die 34 Model/Creifelds, C. 34 I., S Grabenwarter, DVBl 2001, 1 (2). 11

12 Zuweisung der Zuständigkeit der Gemeinschaft (dies geschieht durch den Vertrag selbst), noch bewirkt es eine Zurücknahme einer konkurrierenden Gemeinschaftszuständigkeit. Vielmehr greift es nur, wenn eine Gemeinschaftszuständigkeit bereits besteht und beschränkt deren konkret beabsichtigte Ausübung. Es ist mithin Kompetenzausübungsschranke 36. bb) Mitgliedstaaten Ferner erstreckt sich der Anwendungsbereich auf die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Unionsrechts. Was die Mitgliedstaaten betrifft, so ist der Rechtsprechung des Gerichtshofs eindeutig zu entnehmen, dass die Verpflichtung zur Einhaltung der im Rahmen der Union definierten Grundrechte für die Mitgliedstaaten nur dann gilt, wenn sie im Rahmen des Gemeinschaftsrechts handeln 37. Diese Rechtsprechung hat der Gerichtshof in allerjüngster Zeit wie folgt bestätigt: Die Mitgliedstaaten müssen bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen aber auch die Erfordernisse des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsordnung beachten 38. Dieser in der Charta verankerte Grundsatz gilt natürlich sowohl für die zentralen Behörden als auch für die regionalen oder lokalen Stellen sowie für die öffentlichen Einrichtungen, wenn sie das Unionsrecht anwenden. Mit der Wendung Durchführung des Gemeinschaftsrechts wird dabei für die Mitgliedstaaten eine Formulierung aus der Rechtsprechung des EuGH 39 aufgegriffen. (1) Grundrechtsberechtigte Berechtigte der Grundrechtecharta sind zunächst entsprechend Art. 17 ff. EGV die Unionsbürger, d.h. die Angehörigen der 36 Langguth in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 5 Rdnr. 3; Geiger, EUV/EGV, Art. 5 Rdnr Urteil vom 13. Juli 1989, Wachauf, Rs 5/88, EuGH Slg. 1989, Heft 7, S (2369); Urteil vom 18. Juni 1991, ERT, EuGH, Slg. 1991, Heft 6, I-2925 (2964) = EuGRZ 1991, 274 (283). 38 EuGH, Urteil vom 13. April 2000, Rs. C-292/97, (Karlsson), Ziff. 37 = EuGRZ 2000, 524 (527); EuGH, Urteil vom 24. März 1994, Rs. C-2/92, Bostock, Slg. 1994, I-955, Ziff EuGH, Urteil vom 13.April 2000, Rs. C-292/97 (Karlsson), Ziff. 37= EuGRZ 2000, 524 (527). 12

13 Mitgliedstaaten. Bei Angehörigen von Drittstaaten ist zu differenzieren. Die Verfassungstraditionen in den Mitgliedstaaten und die von diesen eingegangenen internationalen Verpflichtungen, insbesondere auch die EMRK, sprechen dafür, die Freiheits-, Gleichheits- und Verfahrensgrundrechte auf Drittstaatsangehörige als Jedermann Grundrechte zu erstrecken 40. Dies gilt auch für das Petitionsrecht zum Europäischen Parlament und das Recht, den europäischen Bürgerbeauftragten anzurufen, die im Vertragsabschnitt über die Unionsbürger auf diese beschränkt sind (Art. 21 EGV). Diese werden jedoch in den konkretisierenden Folgebestimmungen auf alle natürlichen und juristischen Personen ausgedehnt, die ihren Wohnort oder satzungsmäßigen Sitz in einem der Mitgliedstaaten haben (Art. 194, 195 EGV). Berechtigt aus der Grundrechtecharta sind grundsätzlich alle natürlichen Personen. Auf Unionsbürger beschränken sich in Parallele zum Vertragsrecht: - das Wahlrecht zum Europäischen Parlament (Art. 39 Abs.1) und bei Kommunalwahlen (Art. 40), - das Recht auf Freizügigkeit (Art. 45 Abs. 1) und die Marktfreiheiten (Art. 15) - sowie das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz in Drittstaaten (Art. 46). Die Beschränkung der Wahlen zum Europäischen Parlament auf die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahl (Art. 39 Abs.2) unter Ausklammerung der gleichen Wahl entspricht zwar den Anforderungen des Vertragsrechts (Art. 190 EG-Vertrag) und dem EMRK-Zusatzprotokoll 41 (Art.3), nicht jedoch der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Art. 21) und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Art. 25). Sie erscheint auch nicht als genügend 40 Pernice, DVBl. 2000, 847 (855); Weber, NJW 2000, 537 (541 f.). 41 Vom , BGBl II S

14 entwicklungsoffen im Hinblick auf eine Stärkung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments 42. Ein Hinweis auf juristische Personen als Grundrechtsträger fehlt. Soweit Grundrechte ihrem Wesen nach auf juristische Personen und nichtrechtsfähige Personenvereinigungen anwendbar sind, sollten sie auf diese ausgedehnt werden, wie etwa im deutschen Grundgesetz und in den Verfassungen anderer Mitgliedstaaten geschehen ist 43. (2) Drittwirkung Von Bedeutung ist auch die ausdrückliche Begrenzung der Grundrechtecharta auf eine Bindung der Union und der Mitgliedstaaten für die sogenannte Drittwirkung von Grundrechten, die damit im Verhältnis unmittelbar zwischen Privatpersonen ausgeschlossen ist und stets der Vermittlung durch das Recht der Union oder der Mitgliedstaaten im jeweiligen Zuständigkeitsbereich bedarf. In Einzelbestimmungen wie dem Anspruch auf Schutz vor ungerechtfertigter Entlassung (Art.30), dem Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen (Art. 31 Abs.1) oder dem Recht auf ärztliche Versorgung (Art.35) ist ein möglicher oder erforderlicher Konkretisierungsspielraum für die Rechtssetzung offen und unklar. Gemäß Art. 51 Abs.1 der Charta müsste eigentlich eine Horizontalwirkung dieser Gewährleistung unter Privaten ausgeschlossen sein 44. Bestimmungen aber wie: - Art. 3 Abs. 2 der Charta Verbote im Rahmen der Medizin und der Biologie (z.b. Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen), - Art. 5 der Charta (Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit), - Art. 15 Abs. 2 der Charta (Recht zu arbeiten), 42 Kritisch auch Arbeitsgruppe der deutschen Länder, Entwurf einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Dok. Charte 4203/00, S. 3; Bundesregierung Deutschland, ebd., Dok. Charte 4281/00, S Weber, NJW 2000, 1017 (1022). 44 Tettinger, NJW 2001, 1010 (1011). 14

15 - Art. 23 Abs. 2 der Charta (Einführung spezifischer Vergünstigungen für das unterrepräsentierte Geschlecht), - Art. 25 (Rechte älterer Menschen) und Art. 26 (Integration von Menschen mit Behinderung), - die Solidaritätspostulate der Art. 28, 30, 31, - sowie die Kinderarbeit in Art.32 sprechen jedoch eher für eine Drittwirkung zumindest in den jeweils angesprochenen Bereichen. cc) Bedeutung des Art. 51 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta Letztendlich bedeutet Art. 51 Abs.1 der Charta, dass stets die Organe der EG bei ihrer Tätigkeit durch EU-Grundrechte gebunden werden, weil hier die eigentliche Bedeutung gemeinschaftsrechtlicher Grundrechte liegt. Hoheitliches Handeln der Mitgliedstaaten muss sich jedoch nur dann an dem EU- Grundrechtskatalog messen lassen, wenn die gemeinschaftstypischen Grundfreiheiten betroffen sind oder wenn es um den Vollzug von Gemeinschaftsrecht geht. Beim Vollzug von mitgliedstaatlichem Recht ohne Gemeinschaftsbezug sind die Organe der Mitgliedstaaten an die jeweiligen mitgliedstaatlichen Grundrechte und je nach Transformation an die EMRK gebunden. Für die Organe und Einrichtungen der Union gilt die Charta also unbeschränkt, das heißt für alle ihre Handlungen und Maßnahmen. Für die Mitgliedstaaten dagegen ist die Anwendung auf die Umsetzung des europäischen Rechts beschränkt. Die Charta gilt daher insoweit nicht im Hinblick auf rein nationale Maßnahmen 45. b) Art. 51 Abs. 2 der EU-Grundrechtecharta Aus Befürchtung, der Grundrechtekatalog könne rechtsvereinheitlichende Wirkung haben und letztendlich einen Kompetenzzuwachs der Union begründen oder wenigstens begünstigen, wurde nicht nur der ausdrückliche Hinweis auf das 45 vgl. Ruffert, EuGRZ 1995, 518 (524); vgl. auch die Schlussanträge ( civis europaeus sum ) von Generalanwalt Jacobs in der Rs. C-168/91 (Konstantinidis), Slg. 1993, I-1191, (1213), Rdnr

16 Subsidiaritätsprinzip in Art. 51 Abs. 1 der Charta aufgenommen 46, sondern auch ein eigener Absatz zugefügt, wonach die Charta weder neue Zuständigkeiten noch Aufgaben für die Gemeinschaft und für die Union begründet noch die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben ändert (Abs. 2). Es geht darum, explizit darzulegen, was sich logischerweise aus dem Subsidiaritätsprinzip und dem Umstand ergibt, dass die Union nur über die ihr eigens zugewiesenen Befugnisse verfügt 47. Die Grundrechte, wie sie in der Union garantiert werden, werden nur im Rahmen dieser vom Vertrag bestimmten Zuständigkeiten wirksam. Das bedeutet, dass diese allgemeine Bestimmung von zumindest klarstellender Bedeutung sein soll, weil verschiedene Einzelbestimmungen eine Kompetenzausdehnung nahe legen könnten. Dies gilt insbesondere für das Kapitel Solidarität, in dem weitreichende Rechte und Ansprüche formuliert sind, u.a. auf Zugang zu einem unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst (Art.29), auf bezahlten Mutterschaftsurlaub und auf Elternurlaub (Art.33 Abs.2), auf Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit und zu sozialen Diensten sowie auf soziale Unterstützung und Wohnungsbeihilfe (Art.34). aa) Klarstellende Bedeutung? Fraglich ist, ob diese gewünschte klarstellende Bedeutung des Art. 51 Abs. 2 der Charta zum Ausdruck kommt. Zum einen hat der Konvent die Gratwanderung zwischen Wünschenswertem bzw. Verlangtem und andererseits tatsächlich Machbarem bzw. auf europäischer Ebene Regelbarem bestanden, indem er nicht der Versuchung erlegen ist, alles zu regeln bzw. indem er teilweise im Hinblick auf die Gewährleistung bestimmter Grundrechte limitierend auf das nationale Recht verwies. So hat er z.b. das Recht, eine Ehe einzugehen, in Art. 9 zwar grundsätzlich bejaht, für die Gewährleistung jedoch auf die 46 Art. 46 i.d.f. vom , Praesidium note, CONVENT K.H. Fischer, Der Vertrag von Nizza, S

17 einzelstaatlichen Gesetze verwiesen. Auch das geforderte Recht auf Arbeit konnte mangels europäischer Zuständigkeit nicht in dieser Form in die Charta aufgenommen werden. In Art. 15 Abs. 1 der Charta heißt es deshalb auch lediglich: Jede Person hat das Recht, zu arbeiten (...). Andererseits wurde das Verbot der Todesstrafe festgeschrieben (Art. 2 Abs. 2), obwohl die Union nur begrenzte Kompetenzen im Bereich des klassischen Strafrechts hat. Doch ist dies mit der allgemeinen Geltung der grundlegenden Menschenrechte und dem Recht auf Leben erklärbar, ebenso wie das Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen (Art. 3 Abs. 2) - ausgehend von der Würde des Menschen als Konsequenz des Rechts auf körperliche Unversehrtheit. Von der Kompetenzbegrenzung her gesehen schwieriger zu erklären sind allerdings die Rechte auf unentgeltlichen Pflichtschulunterricht (Art. 14 Abs. 2) oder auf unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst (Art. 29) sowie das Recht des Kindes auf Kontakte zu beiden Elternteilen (Art. 24 Abs. 3). Mangels diesbezüglicher Kompetenzen der Gemeinschaften kann auch nicht gefordert werden, diese Rechte in nationales Recht umzusetzen. Damit steht ihre Verbindlichkeit auf schwachen Füßen. Ihnen kommt daher eher deklaratorische Bedeutung bzw. Nachahmungscharakter im Sinne einer Anregung zur Übernahme zu. bb) Kompetenzbestand Die EU-Grundrechtecharta erweist sich mit ihren 54 Artikel als sehr umfangreich, was dazu führt, dass die Regelungsdichte der Charta beispielsweise nicht hinter der des Grundgesetzes oder anderer Verfassungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in denen Grundrechte verankert sind, liegt. Auf dem Gebiet moderner Grundrechte, aber auch bei den sozialen Grundrech ten reicht sie zumindest über die des Grundgesetzes hinaus. Auf Grund ihrer Regelungsdichte übernimmt die Charta bereits wesentliche 17

18 Funktionen einer staatlichen Grundrechtsverfassung 48. Bezüglich dieser Feststellung ergeben sich allerdings Bedenken, die mit dem Anwendungsbereich der Charta zusammenhängen 49. Art. 51 Abs. 2 legt ausdrücklich fest, dass die Charta den Kompetenzbestand der Europäischen Union und der Gemeinschaft nicht berührt, insbesondere nicht erweitert. Letztendlich hat Art. 51 Abs. 2 der Charta aber nur deklaratorische Bedeutung, da sich bereits wie oben dargestellt aus Art. 5 EGV ergibt, dass die Gemeinschaft nur innerhalb der Grenzen der ihr in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig werden kann. Die Tatsache, dass die Gemeinschaft nicht über unbeschränkte Kompetenzen verfügt, sondern die gemeinschaftliche Tätigkeit dem Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeiten 50 unterliegt, muss sich auch auf den Grundrechtsschutz auswirken. Das bedeutet, dass Grundrechte seitens der Union und der Gemeinschaft nur im Rahmen der vertraglich festgelegten Zuständigkeiten garantiert werden können. Vor dem Hintergrund des Art. 51 Abs. 2 der Charta könnte dies den Schluss nahe legen, die Charta beschränke sich (nur) auf eine kompete nzakzessorische Grundrechtssicherung 51 dergestalt, dass der Kompetenzbestand der Europäischen Union und der Gemeinschaft den Rahmen für die inhaltliche Ausgestaltung der Charta bildet 52. Danach bedürfte es in den Bereichen, in denen es an Kompetenzen der Europäischen Union fehlt, mangels Gefährdungslage durch hoheitliches Handeln europäischer Organe und Einrichtungen oder nationaler Organe, die europäisches Recht ausführen, auch keines spezifischen Grundrechtsschutzes. Ein Blick in das erste Kapitel der EU-Grundrechtecharta, in dem Art. 2 Abs. 1 das Verbot der Todesstrafe statuiert, Art. 4 Folter oder unmenschliche Strafe und Art. 5 die Zwangs- und Pflichtarbeit verbietet, zeigt, dass die Charta über eine kompetenzakzessorische 48 Weber, NJW 2000, 537 (538). 49 Knöll, NJW 2000, 1845 (1846). 50 Oppermann, Europarecht, (1999), Rdnr. 513 (S.197). 51 Losch/Radau, ZRP 2000, 84 (87). 52 Pernice, DVBl. 2000, 847 (852). 18

19 Grundrechtssicherung hinausgeht. Beliebig fortsetzen lässt sich die Aufzählung von Politikbereichen, die durch die Charta abgedeckt sind, für die aber keine Regelungskompetenz seitens der Europäischen Union besteht. Anhand der aufgezeigten Bereiche stellt sich die Frage, weshalb in der Charta Rechte verankert sind, die durch die europäische Hoheitsgewalt mangels Kompetenz nicht gewährleistet werden können. Zum einen kann man darauf antworten, dass die Vorgaben des Europäischen Rates von Köln verlangten, dass die Charta neben Freiheits- auch Gleichheitsrechte sowie Verfahrensgrundrechte erfassen soll. Des weiteren drückt die Charta auch grundlegende europäische Werte und Rechtsüberzeugungen aus, wie beispielsweise die Anerkennung der Europäischen Union als Wertegemeinschaft, die weit über das Konzept des wirtschaftspolitischen Zweckverbandes hinausreicht. Auch wenn die Europäische Union auf Grund des Kompetenzbestandes die in der Charta verankerten Freiheitsrechte zumindest nicht alle und uneingeschränkt gewährleisten kann, so führt dies nicht zugleich zur Abträglichkeit des Chartaprojekts. Ferner zählen die Menschenrechte zu den in Art. 6 Abs. 1 EUV benannten politischen Leitprinzipien der EU. Das Gleiche gilt für die Achtung der in der Europäischen Menschenrechtskonvention gewährleisteten Grundrechte 53, die Art. 6 Abs. 2 EUV nicht nur für den Anwendungsbereich des EU-Vertrages, sondern auch für den Bereich des Gemeinschaftsrechts sicherstellt 54. Die Charta kodifiziert letztlich auf dem Gebiet der Freiheits- und Menschenrechte den grundrechtlichen Status quo der Europäischen Union. Kapitel IV der Charta, in das unter der Überschrift Solidarität soziale Grundrechte aufgenommen wurden, erweist sich hinsichtlich der Verständlichkeit problematischer. Auch hier 53 Perron, in: Dörr/Dreher, Europa als Rechtsgemeinschaft (1997), 135 (136). 54 Geiger, EUV, 3. Aufl. 2000, Art. 6 Rdnrn. 3, 8. 19

20 spielten die Vorgaben des Kölner Gipfels eine Rolle. Bezüglich der sozialen Grundrechte ist es nicht selbstverständlich, dass diese durch die Union und ihre Mitgliedstaaten gewährleistet werden, wie das bei den menschen- und freiheitsrechtlichen Verbürgungen als politische Leitprinzipien der EU der Fall ist. Die Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und dementsprechend die Erwartungshaltungen der Bürger gegenüber grundrechtlichen Gewährleistungen sind höchst unterschiedlich. Beispielsweise das Grundgesetz, abgesehen von der Garantie des Mutterschutzes und der Gleichstellung unehelicher Kinder, hat auf die Aufnahme sozialer Rechte verzichtet 55. Auf der anderen Seite kennen Verfassungen anderer Mitgliedstaaten der Union soziale Grundrechte in Form von Staatszielbestimmungen oder Programmsätzen 56. Detailliert auf soziale Grundrechte gehen die Verfassungen der südeuropäischen Staaten ein, die diese auch als subjektiv-öffentliche Rechte formulieren 57. Auch die sozialen Rechte sind keineswegs kompetenzakzessorisch ausgestaltet. Die EU besitzt zum Beispiel keine Kompetenz, tägliche und wöchentliche Ruhezeiten oder bezahlten Jahresurlaub festzulegen. Gleiches gilt für die Gewährleistung des Einklangs von Familien- und Berufsleben. Auf Grund der mitgliedstaatlichen Verfassungstraditionen und den in Art. 6 Abs. 1 EUV niedergelegten Achtungsverpflichtungen sind bei den Freiheitsrechten keine größeren Probleme ersichtlich. Anders hingegen dürfte es bei den sozialen Rechten aufgrund der unterschiedlichen Verfassungstraditionen aussehen, da soziale Rechte bei dem Bürger den Eindruck erwecken, einen Anspruch auf bestimmte Leistungen gegen die EU zu haben. Erfüllt die EU mangels Kompetenz diesen Anspruch nicht, so ist eine Enttäuschung der Bürger die Folge. 55 Dreier, GG Bd. I, (1996), Art. 1 Rdnr.42 (S.57). 56 z.b.: Art. 19 I niederländischer Verfassung. 57 z.b.: Art der portugiesischen Verfassung. 20

21 2. Art. 52 der EU-Grundrechtecharta - Tragweite der garantierten Rechte Bei der Festlegung der Schranken für die Ausübung der Rechte und für Eingriffe wird in der Grundrechtecharta ein anderer Weg beschritten als in der EMRK. Bei vielen Rechten der EU-Grundrechtecharta wird bewusst auf die Normierung von eigenen Schranken verzichtet. Unter der Überschrift Tragweite der garantierten Rechte enthält Art. 52 der Charta eine allgemeine ( horizontale ) Bestimmung, in der die Voraussetzungen und Grenzen von Grundrechtseingriffen festgelegt werden. Sie gilt grundsätzlich für alle Rechte der Charta. a) Allgemeine Einschränkungsregelung - Art. 52 Abs. 1 der EU-Grundrechtecharta Im ersten Satz des Absatzes 1 sind ein Vorbehalt des formellen Gesetzes und eine Wesensgehaltsgarantie verankert. Der zweite Satz enthält einen materiellen oder qualifizierten Gesetzesvorbehalt, der an den Art. 8 bis 11 Abs. 2 EMRK einerseits und an der Rechtsprechung des EuGH 58 andererseits orientiert ist und im Kern den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit enthält. Daraus lässt sich schließen, dass in Absatz 1 die allgemeine Einschränkungsregelung enthalten ist. Die verwendete Formulierung lehnt sich an die Rechtsprechung des EuGH an, die wie folgt lautet: Nach gefestigter Rechtsprechung kann jedoch die Ausübung dieser Rechte, insbesondere im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation, Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet 59. Bereits vor der Proklamation der EU-Grundrechtecharta waren nach der Rechtsprechung des EuGH die 58 EuGH, Urteil vom , Rs. 5/88 (Wachauf), Slg. 1989, 2609, Ziff EuGH, Urteil vom 13. April 2000, Rs. C-292/97, (Karlsson), Ziff.45 = EuGRZ 2000, 524 (528). 21

22 Gemeinschaftsgrundrechte ebenso wie die nationalen Grundrechte weit davon entfernt, uneingeschränkten Vorrang zu genießen 60. Eingriffe konnten generell durch die dem Allgemeinwohl dienenden Ziele der Gemeinschaft gerechtfertigt sein. Diese Schranke der Gemeinschaftsgrundrechte war weit auszulegen. Eine Rechtfertigung kam grundsätzlich bereits dann in Betracht, wenn der Eingriff der Wahrnehmung einer Gemeinschaftsaufgabe bzw. der Verwirklichung eines der Ziele des EGV diente 61. Die eben genannte Schranke wurde ihrerseits durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Wesensgehaltsgarantie begrenzt 62. aa) Lehre vom Gesetzesvorbehalt In der Rechtsprechung des EuGH ist (bislang) die Lehre vom Gesetzesvorbehalt unentwickelt. Es stellt sich die Frage, ob es für Eingriffe der Gemeinschaftsorgane in die Grundrechte einer Rechtsgrundlage bedarf und welchen Anforderungen diese Rechtsgrundlage genügen muss. Die meisten Urteile des EuGH mit Grundrechtsbezug schweigen zu dieser Frage. Nur gelegentlich verweist der Gerichtshof darauf, dass nach der Verfassungstradition aller Mitgliedstaaten Eingriffe der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung jeder (natürlichen oder juristischen) Person einer Rechtsgrundlage bedürfen 63. Dies ist wohl so zu verstehen, dass auch im Gemeinschaftsrecht eine solche Rechtsgrundlage erforderlich ist, wobei allerdings offen bleibt, welchen Anforderungen sie entsprechen muss. Auch die EU- Grundrechtecharta enthält dazu keine Vorgaben. Ferner wäre zu prüfen, ob grundrechtsrelevante Gemeinschaftsmaßnahmen nicht stets nur durch oder aufgrund einer Rechtsvorschrift vorgenommen werden dürfen, die unter Beteiligung des Parlaments zustande gekommen ist. 60 EuGH, Urteil v , Rs. 4/73, Slg. 1974, 451 ( Nold ), Ziff Ahlt, Europarecht, S EuGH, Slg. 1979, 3727 (3749), Rs. 44/79, ( Hauer ). 22

23 bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Wesensgehaltsprinzip Art. 5 Abs. 3 EGV greift das Verhältnismäßigkeitsprinzip auf und bildet damit den Maßstab für die Regelungsintensität von Gemeinschaftsmaßnahmen, betrifft also deren Art und Umfang 64. Er verpflichtet die Gemeinschaft darauf, bei der Ausübung von Kompetenzen sowohl bei den ausschließlichen als auch den konkurrierenden Zuständigkeiten nicht über das für die Erreichung der Vertragsziele erforderliche Maß hinauszugehen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip i.s.d. Art. 6 Abs. 2 EUV hat der EuGH zahlreiche Rechtssätze abgeleitet. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nach ständiger Rechtsprechung des EuGH als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt, der besagt, dass belastende Maßnahmen für einzelne nur rechtmäßig sind, wenn sie zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet, erforderlich und angemessen sind 65. Dies stellt eine Parallele zum bundesdeutschen Recht dar. Nach dem Vorbild des Art. 19 Abs. 2 GG wurde in Art. 52 Abs. 1 der Charta der Wesensgehalt eines Grundrechts für unantastbar erklärt. Der Wesensgehalt eines Grundrechts, ein Begriff, der auch in der Judikatur des EuGH immer wieder auftaucht, freilich ohne eigenständige Kontur zu gewinnen, bildet die äußerste Grenze der Einschränkbarkeit 66. In den Wesensgehalt eines Grundrechts darf also selbst dann nicht eingegriffen werden, wenn es um den Schutz wichtigster Gemeinschaftsgüter geht 67. Die genaue Bedeutung des Wesenskernschutzes ist äußerst umstritten und es ist insbesondere fraglich, ob ihm neben dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eigenständige Bedeutung zukommt. Denn jede Verletzung des Wesenskerns ist naturgemäß zugleich auch unverhältnismäßig 68. Es mag also offen sein, ob die 63 EuGH, Slg. 1989, Heft 8-9, 2919 (2924) ( Hoechst ). 64 Vgl. Model/Creifelds, C. 33 VI.1., S Langguth in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 5 Rdnr. 30; EuGH, Slg. 1973, S (1110 ff.) RS 5/73 (Balkan-Import-Expport-GmbH). 66 Huber in : v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 19 II GG, Rdnr BVerfGE 80, 367 (373). 68 K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts (1999), Rdnr. 332 ff. (S ). 23

24 ausdrückliche Erwähnung des Wesensgehalts verstärkten Schutz bedeutet. Vergleicht man die ältere Rechtsprechung mit der neueren, so hat das eben Gesagte auch Gültigkeit für die EU- Grundrechtecharta. b) Art. 52 Abs. 2 der EU-Grundrechtecharta Bedingungen und Grenzen im EUV oder den Gemeinschaftsverträgen Für Rechte der Charta, die in den Gemeinschaftsverträgen oder im EUV begründet sind, gilt Abweichendes: Ihre Ausübung erfolgt gemäß Art. 52 Abs. 2 der Charta im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen. Dies bedeutet, dass in Abs. 2 eine Präzisierung insofern erfolgt, dass die Ausübung eines Rechts, das sich aus den Verträgen ergibt, den darin festgelegten Bedingungen und Grenzen unterworfen ist. Die Regelung hinsichtlich der durch die Verträge gewährten Rechte wird nicht geändert. Die ursprünglich infolge des Verzichts auf spezifische und thematisch differenzierte Schranken, wie sie zu den Gewährleistungen der EMRK jeweils formuliert sind, befürchtete Nivellierungswirkung einer Sammelschranke, wie sie in Art. 52 Abs. 1 der Charta vorfindbar ist, dürfte durch die Bekräftigung in Art. 52 Abs. 2 der Charta an Gewicht verloren haben, wonach die Ausübung der durch diese Charta anerkannten Rechte, die in Gemeinschaftsverträgen oder im EUV begründet sind, im Rahmen der darin festgelegten Bedingungen und Grenzen erfolgt. c) Art. 52 Abs. 3 der EU-Grundrechtecharta Kohärenz zwischen Charta und EMRK Die notwendige Kohärenz zwischen der Charta und der EMRK soll mit Abs. 3 geschaffen werden, in dem der Grundsatz aufgestellt wird, dass in dieser Charta enthaltene Rechte, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite einschließlich der zugelassenen Einschränkungen, 24

25 besitzen, wie sie ihnen in der EMRK verliehen werden 69. Daraus folgt, dass der Gesetzgeber bei der Festlegung von Einschränkungen dieser Rechte die gleichen Normen einhalten muss, die auch in der ausführlichen Einschränkungsregelungen in der EMRK vorgesehen sind, ohne dass dadurch die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts und des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften berührt wird. aa) Bedeutung und Tragweite Fraglich ist, was unter den Begriffen Bedeutung und Tragweite zu verstehen ist. Mit den Begriffen Tragweite und Bedeutung sind sowohl der Schutzbereich als auch die Schranken von Grundrechten erfasst 70. Beinhaltet die Charta Grundrechte, die nur mit dem Grundsatz verankert sind - z.b. Recht auf Leben (Art. 2) oder Verbot der Zwangsarbeit (Art. 5) - und enthalten außerhalb der Charta Grundrechte einen Katalog von Ausnahmen vom Grundsatz, so gelten die Ausnahmen. bb) Begriff des Rechts Fraglich ist, wie dabei der Begriff des Rechts zu verstehen ist. Dieser darf nicht streng regelungsbezogen verstanden werden, sondern muss inhaltlich abgegrenzt werden. Daraus ergibt sich, dass es für die Beurteilung am Maßstab des Art. 52 Abs. 3 der Charta grundsätzlich allein auf den Inhalt des einzelnen Rechts ankommt, wenn ein Artikel der EMRK oder der Charta mehrere selbständige Rechte enthält. Schließlich entsprechen einander Rechte nur dann, wenn sie denselben Regelungsbereich aufweisen. Grundsätzlich muss derselbe Schutzbereich gegeben sein. Jedoch führt die Abweichung in einem Tatbestandselement nicht dazu, dass die Entsprechung nicht mehr gegeben ist. Angenommen, der Schutzbereich des EMRK-Rechts ist enger als jener des Charta- 69 Tettinger, NJW 2001, 1010 (1011). 70 So auch die Erläuterungen des Präsidiums, CONVENT 49, CHARTE 4473/00, vom , S. 48; Charta der Grundrechte der EU, Sonderbeilage zu NJW, EuZW, NVwZ und JuS 2000, 7 ff.. 25

26 Rechts, haben die Rechte im Bereich der Schnittmenge dieselbe Bedeutung und Tragweite. Schwierigkeiten lassen sich darin erkennen, dass die Chartagrundrechte teils ohne Vorbehalt, oft auch wortidentisch mit der EMRK gewährleistet werden. Zum Teil werden zusätzliche Schranken zu jenen des Art. 52 der Charta normiert. Wird von einem Grundrecht die Ausübung unter den Vorbehalt e inzelstaatlicher Gesetze oder gar Gepflogenheiten gestellt, werden die Rechte nur geachtet oder anerkannt. Dies bedeutet, dass jenseits des Verhältnismäßigkeitskriteriums weitere Einschränkungen zulässig sind. Auszugehen ist hier von doppelten Sch ranken. Dies hat die Konsequenz, dass die einheitlichen horizontalen Klauseln des Art. 52 der Charta erheblich durchlöchert sind. Die Bedeutung und Tragweite der garantierten Rechte werden nicht nur durch den Wortlaut dieser Vertragswerke, sondern auch durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bestimmt. Mit dem letzten Satz des Art. 52 der Charta soll der Union die Möglichkeit gegeben werden, für einen weitergehenden Schutz zu sorgen. 3. Art. 53 der EU-Grundrechtecharta - Schutzniveau Der Zweck des Art. 53 der Charta ist die Aufrechterhaltung des durch - das Recht der Union, - das Recht der Mitgliedstaaten, - und das Völkerrecht in seinem jeweiligen Anwendungsbereich gegenwärtig gewährleisteten Schutzniveaus. Aufgrund ihrer Bedeutung findet die EMRK Erwähnung. Dabei ist zu beachten, dass der durch die Charta gewährleistete Schutz unter keinen Umständen geringer als der durch die EMRK gewährte 26

27 Schutz sein darf. Dies bedeutet, dass die in der Charta vorgesehene Einschränkungsregelung nicht unter dem in der EMRK vorgesehenen Niveau liegen darf 71. Die EU-Grundrechtecharta enthält Abwehrrechte des einzelnen gegenüber der öffentlichen Gewalt, ebenso soziale Grundrechte. Der Text stellt daher klar, dass derartige Rechte keine Zuständigkeiten für die EU begründen, die nicht durch Vertragsänderung von den Mitgliedstaaten beschlossen sind und dass die Bedingungen und Grenzen des Gemeinschaftsrechts einzuhalten sind. Die Charta ist nicht auf den Augenblick abgestellt, sondern enthält in Art. 53 der Charta eine dynamische Klausel, die deutlich macht, dass bei Weiterentwicklung durch internationale Verträge auch diese weiteren Entwicklungen bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind. 4. Art. 54 der EU-Grundrechtecharta - Verbot des Missbrauchs der Rechte Artikel 54 der Charta entspricht dem Artikel 17 EMRK, in dem es heißt: Keine Bestimmung dieser Konvention darf dahin ausgelegt werden, dass sie für einen Staat, eine Gruppe oder eine Person das Recht begründet, eine Tätigkeit auszuüben oder eine Handlung zu begehen, die auf die Abschaffung der in der vorliegenden Konvention festgelegten Rechte und Freiheiten oder auf weitergehende Beschränkungen dieser Rechte und Freiheiten, als in der Konvention vorgesehen, hinzielt. Diese Bestimmung in Art. 17 EMRK ist eine besondere Schrankenklausel, die einerseits der Staat bei Einschränkungen der Konventionsrechte zu beachten hat, die andererseits aber vor allem dem Freiheitsfeind die Berufung auf die Konventionsrechte zur Zerstörung der Rechte und Freiheiten der Konvention unmöglich machen soll. Dieselbe Fassung befindet sich auch in Art. 5 des UN- Paktes über Bürgerliche und Politische Rechte und ist im 71 Präsidium, Grundrechte-Charta der Europäischen Union/ Erläuterungen, 27