Die Liberalisierung des Gasmarktes in der Schweiz

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1 Die Liberalisierung des Gasmarktes in der Schweiz Seit Beginn der Neunzigerjahre tendiert die Weltwirtschaft in Richtung Globalisierung. Der Wettbewerbsdruck verschärft sich in immer mehr Bereichen, und die meisten Länder haben so genannte Revitalisierungsprogramme gestartet, um das Wachstum zu fördern und die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Wirtschaft zu steigern. In der Schweiz hat der Bundesrat diesbezüglich verschiedene Massnahmen getroffen, unter anderem im Bereich leitungsgebundener Energien. Hier stand zunächst die Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes im Vordergrund: zum einen, weil in diesem Punkt der Öffnungsbedarf besonders gross war, aber auch aufgrund der von der Europäischen Union (EU) unternommenen Schritte. Gegenwärtig wird der Gasmarkt speziell untersucht, und zwar im Hinblick auf die Ausarbeitung eines eventuellen Gesetzesentwurfes. Damit könnte die Öffnung des Gasmarktes in der Schweiz frühestens im Jahr 2003 eingeleitet werden, das heisst drei Jahre nach Inkrafttreten der EU-Richtlinie über den Erdgas- Binnenmarkt. Ziele der Öffnung des Gasmarktes Mit der Öffnung des Gasmarktes wird eine höhere Leistungsfähigkeit angestrebt, und zwar durch einen stärkeren Wettbewerb. Auf dem schweizerischen Markt geniessen die Gasverteilungsunternehmen gegenwärtig eine natürliche Monopolstellung, da die Verbraucher nicht die Möglichkeit haben, ihren Gaslieferanten auszuwählen. Das bedeutet, es gibt noch keine Gas/Gas-Konkurrenz. Allerdings wird in der Schweiz Gas im Gegensatz zu Strom fast ausschliesslich zur Wärmegewinnung verwendet. Auf diesem Markt, auf dem eine lebhafte Konkurrenz herrscht, beträgt der Gasanteil 21% (gegenüber 50% für Heizöl). Die restlichen 29% verteilen sich auf Strom, Holz, Fernwärme, brennbare Abfälle und Schweröl. In anderen Bereichen, wie dem Verkehr oder der Stromherstellung, steht das Gas noch ganz am Anfang. Dies könnte sich jedoch mit der Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen ändern. Seit einem Vierteljahrhundert steigt der Gasverbrauch in der Schweiz rapide an betrug der Anteil dieses Energieträgers am Endenergieverbrauch 11% im Vergleich zu nur 1,3% im Jahr 1970 (vgl. Grafik 1). Im Hinblick auf eine gesteigerte Leistungsfähigkeit des Gasmarktes sollten die Verbraucher ihre Lieferanten auswählen und die Bedingungen für ihre Gasversorgung aushandeln können. Es ist deshalb wünschenswert, dass langfristig alle Gasverbrauchergruppen freien und gleichberechtigten Zugang zum Netz haben. Die Pflicht, Gas zu liefern (Service public), kann jedoch nicht als so absolut wie bei der Elektrizität angesehen werden, da Gas im Gegensatz zu Strom relativ einfach durch einen anderen Brennstoff ersetzt werden kann. Vincent Beuret Wissenschaftlicher Adjunkt, Sektion Energiemärkte und -versorgung, Bundesamt für Energie (BFE), Bern Die starke Einbindung des schweizerischen Gasnetzes in das europäische Netz und die enge Zusammenarbeit der schweizerischen Gasindustrie mit ihren ausländischen Partnern erhöhen die Qualität und die Sicherheit unserer Versorgung. Diese Partnerschaft sowie die Lage der Schweiz inmitten Europas zwingen darüber hinaus unser Land dazu, seine Regelung soweit wie nötig der Regelung der EU anzupassen und sich am von Brüssel gebildeten Binnenmarkt zu beteiligen. Aus diesem Grund müssen die Beziehungen zu unseren Nachbarländern auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhen, im Interesse der Schweizer Gasverbraucher und der Gasindustrie. Die Marktöffnung im Bereich leitungsgebundener Energien darf jedoch nicht unsere fundamentalen Ziele in der Energie- und Umweltpolitik in Frage stellen, auch wenn sie Teil einer globalen wirtschaftlichen Logik weltweiter Dimension ist. Die Liberalisierung der Gasmärkte im Ausland Verschiedene Länder darunter Argentinien, Australien, Grossbritannien, Kanada, Neuseeland und die USA haben ihren Markt für den Wettbewerb vor der EU geöffnet, unter anderem mittels des Netzzugangs für Dritte. Die Erfahrungen dieser Länder, die alle Gas produzieren, zeigen, dass diese Reformen für die Verbraucher, die nun zwischen mehreren Lieferanten und Servicequalitäten wählen können, spürbare Vorteile gebracht haben. Ausserdem sind die Gaspreise beim Verbrauch innerhalb von zehn Jahren bis Anfang 2000 in den meisten dieser Länder vor allem in Grossbritannien ( 33% von 1992 bis 1999 für die Industrie; 7% für die Haushalte) gefallen, ohne Einbussen bei der Zuverlässigkeit der Versorgung zu bewirken. In den USA stellen Tausende von kleinen Erzeugern und die Förderstätten in der Nähe der grossen Verbraucherzentren ideale Bedingungen für eine erstklassige Wettbewerbsfähigkeit dar. In Grossbritannien sind die Erzeuger aus Rentabilitätsgründen bei der Offshore-Produktion (Begleitgas, wenig flexible Fördermethoden) dazu gezwungen, ununterbrochen Gas zu gewinnen und es auf einem stark fluktuierenden Markt mit scharfem Wettbewerb zu verkaufen. 44 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik

2 Grafik 1 Schweiz: Entwicklung des Endenergieverbrauchs (in TJ*) TJ Erdölbrennstoffe (1) Gas (2) Fernwärme (4) Erdöltreibstoffe (1) Kohle und Koks Müll und Industrieabfälle (5) Elektrizität Holz und Holzkohle (3) Übrige erneuerbare Energien (6) * TJ = Terajoule Quelle: BFE / Die Volkswirtschaft (1) Ab 1990 neue Heizwerte (2) Bis 1989 Brennwert, ab 1990 Heizwert (3) Ab 1990 neue Erhebungsmethode (4) 1978 erstmals erfasst (5) 1978 erstmals erfasst, ab 1990, inklusive Eigenverbrauch KVA (6) Sonne, Biogas, Umweltwärme; 1990 erstmals erfasst Für die EU-Mitgliedsländer (ohne Grossbritannien) sind die Aussichten zu Beginn der Liberalisierung ihrer Gasmärkte grundlegend anders. Ihre Gasversorgung hängt nämlich hauptsächlich von vier Ländern ab: Russland, Algerien, Norwegen und den Niederlanden, welche die monopolistische Struktur ihrer Gasexporte gemeinsam haben. Darüber hinaus befinden sich die Vorkommen, die den wachsenden Gasbedarf in Europa decken könnten, in immer weiterer Entfernung, was die Bereitstellung einer kostspieligeren Transportinfrastruktur nach sich zieht und den Gas-Selbstkostenpreis erhöht. Bis zum Jahr 2020 dürfte nach Aussage der Internationalen Energieagentur der Gasverbrauch der EU um ca. 40% steigen und die Eigenproduktion stagnieren. Der Mehrverbrauch an Gas dürfte hauptsächlich zur Stromerzeugung eingesetzt werden. Der Gasanteil in der Energiebilanz der EU wird von 22% auf 30% anwachsen, und der Anteil von Importgas dürfte sich von 43% auf über 60% erhöhen. Das bedeutet, dass sich die mit der Lieferung dieser Energie verbundenen Risiken erhöhen könnten. Deshalb strebt der EU- Rat eine möglichst weit gehende Öffnung des Gasmarktes bei einer weiterhin hohen Versorgungssicherheit an. EU-Richtlinie über den Erdgas-Binnenmarkt Die am 11. Mai 1998 vom Energieministerrat angenommene und am 10. August 1998 in Kraft gesetzte EU-Richtlinie setzt Mindestregeln hinsichtlich Transport, Lagerung, Verteilung und Lieferung von Erdgas fest. Sie erlaubt so genannt zugelassenen Kunden, sich bei Lieferanten ihrer Wahl Gas zu beschaffen. Die Richtlinie basiert auf dem Subsidiaritätsprinzip, damit jedes Mitgliedsland diejenige Art der Marktöffnung wählen kann,die seinen Bedürfnissen am besten entspricht. Die wesentlichen Punkte der EU-Richtlinie sind: Netzzugang Dritter, Öffnungsgrad und -schnelligkeit sowie die buchhalterische Trennung der verschiedenen Gasaktivitäten («unbundling»). Die Richtlinie fordert ab dem 10. August 2000 eine Öffnungsquote von mindestens 20% des jährlichen Gesamtgasverbrauches in jedem Staat. Fünf Jahre später erhöht sich diese Mindestquote auf 28% und 2008 wird sie auf 33% festgelegt.dazu zwei Bemerkungen. Erstens: Die Richtlinie sieht nicht ausdrücklich eine völlige Öffnung des Gasmarktes vor. Zweitens: Sowohl Portugal als auch Griechenland beides Länder, in denen Erdgas erst vor kurzer Zeit eingeführt wurde erhielt eine zehnjährige Anpassungsfrist. Die Richtlinie sieht zwei Entschädigungsarten für die Benutzung des Netzes durch 45 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik

3 1 Dieser Bericht wurde von einer Arbeitsgruppe der Bundesverwaltung, der Gasindustrie und der Schweizer Grossverbraucher (Gruppe Cattin II) erstellt. Er ist bei der Eidg. Drucksachen- und Materialzentrale (EDMZ) unter der Referenz d erhältlich. Dritte vor: Beim so genannten geregelten Netzzugang wird der Transportpreis veröffentlicht; beim Netzzugang auf Vertragsbasis veröffentlicht der Betreiber des Netzes jedes Jahr seine wichtigsten Geschäftsbedingungen, auf deren Basis er anschliessend mit jedem Bewerber die Sonderkonditionen für den Zugang zu seinem Netz aushandelt. Weitere wichtige Massnahmen der Richtlinie sind vor allem die Schaffung einer Marktregulierungsbehörde, die Möglichkeit, Pflichten im Bereich Service public vorzusehen, sowie die Berücksichtigung der so genannten «Take-or-Pay»-Verpflichtungen (TOP) der derzeitigen und zukünftigen langfristigen Verträge als gültige Begründung zur Ablehnung des Netzzugangs Dritter. Bei TOP-Verpflichtungen müssen Importgesellschaften einen zuvor vereinbarten Mindestprozentsatz der vertraglich festgelegten Gasmenge beziehen. Aus diesem Grund muss mindestens ein Teil der Lieferantenrechnung bezahlt werden, unabhängig von der effektiv bezogenen Menge. Bei einem starken Rückgang der Lieferungen an ihre Kunden können die Importgesellschaften in beträchtliche finanzielle Schwierigkeiten geraten. Die EU-Mitgliedsländer waren verpflichtet, die Gasrichtlinie vor dem 10. August 2000 umzusetzen. Nur Frankreich, Luxemburg, Portugal und Deutschland haben diese Frist nicht eingehalten. Gemäss der Europäischen Kommission haben diese Verspätungen in der Gesetzgebung jedoch keine praktischen Auswirkungen auf den Marktöffnungsprozess in den betroffenen Ländern. Am 10. August 2000 belief sich die durchschnittliche Öffnungsquote gesetzlich (d.h.theoretisch) auf ca.78%, also wesentlich mehr als die von der Richtlinie geforderten 20%. Sie betrug in Portugal und Griechenland 0%, in Deutschland und Grossbritannien aber 100%. Bei den anderen Ländern reichte die Spanne von 20% in Frankreich bis zu 96% in Italien. Sieben Staaten haben beschlossen, ihren Markt bis spätestens zum 10. August 2008 zu 100% zu öffnen (Österreich, Deutschland, Italien, die Niederlande, Spanien, Schweden und Grossbritannien). Belgien wird dies im Jahr 2010 tun. Frankreich, Griechenland und Portugal werden den von der Richtlinie geforderten Mindestschwellenwert (33%) beibehalten. Dänemark wird diesen leicht überschreiten (43%), während sich die Öffnungsquote in Finnland, Irland und Luxemburg auf 75% bis 90% belaufen wird. So wird im Jahr 2010 die Öffnungsquote den offiziell veröffentlichten Zahlen entsprechend in der gesamten EU den Wert von 91% erreichen (vgl. Tabelle 1). In Wirklichkeit dürfte dieser Prozentsatz aufgrund der von der Richtlinie offen gelassenen Einschränkungsmöglichkeiten (Service public, Versorgungssicherheit, TOP-Verpflichtungen usw.) nicht so hoch sein. Ausserdem haben neun der Länder, die beschlossen haben, über die Brüsseler Anforderungen hinaus ihren Markt zu öffnen, eine Gegenseitigkeitsklausel vorgesehen, was die Öffnung entsprechend einschränken wird. Trotz dieser ermutigenden Anfänge ist die EU-Kommission der Meinung, dass noch viel zu tun ist, bevor ein tatsächlicher europäischer Gasmarkt, ohne Grenzen, Wirklichkeit wird. Sie baut vor allem auf das Forum der Gasmarktregulatoren der Mitgliedsländer (das so genannte Madrider Forum), um die Entwicklung von echtem Wettbewerb auf dem Markt zu ermöglichen. Dieses Forum wurde geschaffen, um die Erdgasvorschriften so zu vereinheitlichen, dass bis 2008 ein hinreichend einheitlicher Binnenmarkt entstehen kann. Öffnung des Gasmarktes in der Schweiz Unabhängig von der für die Öffnung des Schweizer Gasmarktes gewählten Vorgehensweise muss die in Brüssel eingeführte Gesetzgebung zwangsläufig berücksichtigt werden, um ein Minimum an Kompatibilität zwischen den Funktionsregeln unseres Binnenmarktes und den Funktionsregeln unserer Nachbarländer, von denen unsere Gaslieferungen abhängen, zu gewährleisten. Der eventuelle Gesetzesentwurf kann sich ausserdem einerseits auf den im Februar 1997 vom Bundesamt für Energie (BFE) 1 veröffentlichten Bericht mit dem Titel «Öffnung des Gasmarktes» stützen und ausserdem soweit die Besonderheiten des Gases dem nicht im Wege stehen auf das Elektrizitätsmarktgesetz (EMG), das von den eidgenössischen Räten während der Wintersession im Dezember 2000 verabschiedet wurde. Dabei sind vor allem Ausmass und zeitlicher Rahmen für die Öffnung des Schweizer Gasmarktes, Rechte und Pflichten der verschiedenen Akteure (Gashändler,-lieferanten, -verteiler und -verbraucher) sowie die Rolle der Überwachungs- und Schiedsbehörden zu regeln, wobei gleichzeitig der Verbraucherschutz nicht vernachlässigt werden darf. Angesichts der Erfahrungen mit dem EMG und der Tatsache, dass die Öffnung des Gasmarktes in der Schweiz viel später als in der EU beginnen wird, wäre es wenig sinnvoll, diesen Prozess auf einen Zeitraum von mehr als sechs Jahren auszudehnen. Weiter wäre es vorteilhafter, wie dies die eidgenössischen Räte für den schweizerischen Elektrizitätsmarkt beschlossen haben und wie es die meisten EU- Länder mit ihrem Gasmarkt planen, allen Gasverbrauchern in der Schweiz langfristig die Möglichkeit des Netzzugangs zu geben, das heisst freie Lieferantenwahl. Diese Massnahme dient hauptsächlich dazu, dass lei- 46 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik

4 Tabelle 1 Öffnung des Gasmarktes in der EU (in %) Nachher Deutschland Österreich Belgien Dänemark Spanien Finnland Frankreich Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Schweden Grossbritannien Total EU 15 77, ,4 Tabelle 2 Mögliche Öffnungsstufen für den schweizerischen Gasmarkt Vergleich mit den von der EU-Richtlinie vorgeschriebenen Öffnungsstufen Jahr Quelle: Eurostat / Die Volkswirtschaft EU-Richtlinie Mindestverbrauchsstufen für die Schweiz Mindestverbrauch Markt- Mindestverbrauch Markt- Anzahl pro Standort und öffnungs- pro Standort und öffnungs- betroffener pro Jahr quote pro Jahr quote 1 Kunden Millionen m 3 20% (250 GWh) Millionen m 3 28% 150 GWh 21% 19 (150 GWh) GWh 28% Millionen m 3 33% (50 GWh) 2009 Kein 100% Alle 1 Diese Zahlen wurden vom Verband der Schweizerischen Gasindustrie (VSG) ermittelt. Quelle: BFE / Die Volkswirtschaft tungsgebundene Kunden, das heisst zwangsläufig die schwächsten Verbraucher oder die Verbraucher in der ungünstigsten Situation, nicht die finanziellen Konsequenzen der Marktliberalisierung tragen müssen. Die Tabelle 2 zeigt, wie die Etappen der Öffnung des schweizerischen Gasmarktes im Vergleich zu den Anforderungen der EU- Richtlinie aussehen könnten. Für dieses Beispiel wurden die Mindestschwellen des Gasverbrauchs pro Ort und Jahr für so genannte auf den Schweizer Markt zugelassene Kunden so gewählt, dass sie soweit möglich den Schwellenwerten der EU-Richtlinie für die Jahre 2003 bis 2008 entsprechen. Allerdings bliebe die Öffnung unseres Marktes vorerst geringer als die Brüsseler Mindestanforderungen, da der Anteil an Gasgrossverbrauchern in der Schweiz viel niedriger ist als bei unseren Nachbarn. Ab 2009 würde die Schweiz mit einer Öffnung von 100% ihres Gasmarktes nicht nur ihren Rückstand im Vergleich zur EU aufholen, sie würde sogar die Bestimmungen der Richtlinie übertreffen. Diese Richtlinie schreibt eine separate interne Buchführung («unbundling») für die verschiedenen Transport-, Liefer- und Verteilaktivitäten im Gasbereich vor, um Lastenumlegungen von einer Aktivität zur anderen zu verhindern, da diese die Berechnung der Gesamtkosten für den Gastransport verfälschen. Der Netzzugang für Dritte zu nicht-diskriminierenden Bedingungen ist jedoch nur bei einer exakten Berechnung dieser Kosten möglich. In der Schweiz ist allerdings die buchhalterische Trennung beim Gastransport unproblematisch, da der Transport von besonderen Gesellschaften übernommen wird: Swissgas AG sowie die so genannt regionalen Unternehmen (Gasverbund Mittelland AG, Erdgas Ostschweiz AG, Gaznat AG und Erdgas Zentralschweiz AG). Hinsichtlich der Gasverteilung sind jedoch noch grosse Fortschritte erforderlich. Die EU-Richtlinie räumt ein, dass die Öffnung des Gasmarktes Gasunternehmen aufgrund ihrer TOP-Verpflichtungen, die sie im Rahmen ihrer langfristigen Versorgungsverträge mit dem Ausland angenommen haben, vor ernste wirtschaftliche und finanzielle Probleme stellen kann. In einem solchen Fall gewährt die Richtlinie den betroffenen Unternehmen die Möglichkeit, den Zugang Dritter zu ihrem Netz durch Beantragung einer zeitweiligen Ausnahmebewilligung bei der zuständigen Behörde zu verwehren. So sollte auch bei der Öffnung des schweizerischen Gasmarktes jegliche Öffnungslösung den betroffenen Unternehmen die Möglichkeit einräumen, den Gastransport für Dritte abzulehnen, wenn dies nicht mit ihren TOP-Verpflichtungen zu vereinbaren ist. Letztere sind 47 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik

5 und bleiben eine Realität des Marktes, ohne die die langfristige Entwicklung und Sicherheit der Gasversorgung nicht gewährleistet ist, zumindest solange die geeigneten Finanzinstrumente für das Risikomanagement nicht verfügbar sind. Die Rücksichtnahme auf die TOP-Verpflichtungen darf jedoch keinesfalls als Mittel zur Verhinderung der Schweizer Gasmarktöffnung dienen. Bei den Diskussionen zur Gasmarktöffnung sind weitere wesentliche Punkte, wie die Frage der Notwendigkeit einer nationalen Gesellschaft zur Verwaltung des Gastransportnetzes oder der Zweckmässigkeit der Bildung einer Schiedskommission zur Regelung der Streitigkeiten im Hinblick auf den Netzzugang Dritter (Konditionen, Tarife usw.), zutage getreten. Beim jetzigen Stand der Arbeiten ist es jedoch noch zu früh für allfällige Schlussfolgerungen. Mögliche Konsequenzen der Öffnung des Gasmarktes Über die letzten Jahrzehnte hinweg hat der Gasverbrauch in der Schweiz stark zugenommen. Zurzeit macht Gas 11% des Endenergieverbrauches aus; dieser Anteil wird, ähnlich wie in den EU-Ländern, aller Voraussicht nach in Zukunft noch deutlich ansteigen. Die schweizerische Gasindustrie besitzt eine typisch föderalistische, das heisst pluralistische und dezentralisierte Struktur, welche das Ergebnis einer jahrzehntelangen Entwicklung ist. Etwa hundert Gesellschaften sind in der Gaslieferung und -verteilung tätig, wobei letztere Sache der Gemeindewerke bleibt. Die Grösse der Verteilergesellschaften ist sehr unterschiedlich: Die sieben Grössten decken allein die Hälfte des Bedarfs, andererseits kontrollieren 50% dieser Gesellschaften zusammen kaum 10% des Gasmarktes. Es ist deshalb damit zu rechnen, dass die Liberalisierung dieses Marktes zu einem Zusammenschluss zumindest der kleinsten Verteilergesellschaften führen wird. Was den Gaspreis anbelangt, so scheint eine starke Preissenkung wie beim Strom aufgrund der scharfen Konkurrenz, die zurzeit auf dem Wärmemarkt bereits herrscht, nicht sehr wahrscheinlich. Das Bundesamt für Energie hat die Beratungsfirmen «Econcept» und «Prognos» damit beauftragt, die wichtigsten Konsequenzen der Öffnung des Gasmarktes zu untersuchen, vor allem die wahrscheinlichen Auswirkungen auf die Preise dieser Energie, auf die Branchenstruktur, auf die Versorgungssicherheit usw. und ausgleichende Massnahmen vorzuschlagen, falls allfällige negative Konsequenzen auftreten sollten. Die Ergebnisse dieser Untersuchung werden für Frühling 2001 erwartet. 48 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik