Bundesarchiv Koblenz, d. 5. Juni Ein Überblick über das DOMEA-Konzept Claudia Völkel

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1 Bundesarchiv Koblenz, d. 5. Juni 2008 Ein Überblick über das DOMEA-Konzept Claudia Völkel Im folgenden Text werden zunächst die Anfänge und die Entwicklung des DOMEA- Konzeptes skizziert und ein Überblick über die aktuelle Version des Organisationskonzeptes 2.1 gegeben. Anschließend wird kurz auf das Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten eingegangen, das insbes. für den Kontakt zwischen Behörden und Archiven relevant ist. Die Entwicklung von Domea Mit dem 1996 durch die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik (KBSt) initiierten Projekt DOMEA sollte ursprünglich ein universelles IT-System für alle Bundesbehörden bereitgestellt werden, das den Dokumentenaustausch und eine Vorgangsbearbeitung - auch über große Entfernungen hinweg - ermöglichte. Dies erschien im Zuge der vereinigungsbedingten Standortveränderungen von Dienststellen nach Berlin und Bonn notwendig, die im Berlin-Bonn-Gesetz vom 26. April 1994 geregelt wurden. Das Akronym "DOMEA" stand damals wie heute für "Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang". Zunächst bestand es aus einem Organisationskonzept, in welchem detaillierte Standards für den Geschäftsgang in einer elektronischen Umgebung festgelegt wurden, sowie aus einem darauf basierenden Anforderungskatalog, der 440 funktionale Anforderungen an ein Dokumentenmanagementsystem (DMS) festlegte. Später wurde das Organisationskonzept unter Beteiligung des Bundesarchivs um ein Konzept zur Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten ergänzt. Im Laufe der Jahre wurde das DOMEA -Konzept - bedingt durch organisatorische und technische Änderungen - überarbeitet. So galt es beispielsweise, im Konzept die neue Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien von 2000 sowie die Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in den Bundesministerien von 2001 zu berücksichtigen. Beide Vorschriften regeln auf der 1

2 Grundlage der papierbasierten Schriftgutverwaltung auch den Umgang mit elektronischen Unterlagen und halten aber "gleichzeitig den weiteren Entwicklungsprozess in der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung offen". Weiterhin entstand Anpassungsbedarf dadurch, dass die Einführung der ITgestützten Vorgangsbearbeitung durch die E-Government-Initiative "Bund Online 2005" beschleunigt wurde. Doch damit nicht genug: Bund, Länder und Gemeinden verständigten sich darauf, eine integrierte E-Government-Infrastruktur in Deutschland zu schaffen. Daher sollten in einer Neuauflage des DOMEA -Konzeptes auch die Anforderungen der Länder und Kommunen stärker berücksichtigt werden. Resultierend aus allen diesen Erfordernissen wurde 2003 der erste Entwurf von DOMEA 2.0 veröffentlicht, der von der Fachwelt diskutiert und kommentiert werden konnte. Im September 2004 erschien die Endfassung; inzwischen ist die Version 2.1 verfügbar. Das DOMEA -Konzept 2.1 Das aktuelle DOMEA-Konzept besteht aus drei Teilen: 1. dem Organisationskonzept, Version 2.1 und derzeit 11 Erweiterungsmodulen 2. dem Anforderungskatalog sowie 3. einem Zertifizierungsverfahren. Wesentliches Ziel dieses Konzeptes ist die Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung und damit der elektronischen Akte, um ein Bindeglied zwischen internetfähigen Dienstleistungen und den erforderlichen behördeninternen Prozessen herzustellen. Dabei geht das Konzept von dem Ansatz aus, dass die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen eine organisatorische - und keine rein technische, im Rahmen eines IT-Projekts zu lösende - Aufgabe ist. Das Konzept richtet sich daher an Führungskräfte, Organisatoren sowie IT-Fachkräfte und betont das Erfordernis des Zusammenwirkens dieser Beteiligten. Zur Orientierung ist das Konzept in Teilbereiche gegliedert, so dass jeder Adressatenkreis über die für ihn besonders relevanten Aspekte unterrichtet wird: Das Organisationskonzept spricht in erster Linie den Personenkreis an, der mit organisatorischen Aufgaben betraut ist und gibt u.a. praxisorientierte Hilfestellungen für die Einführung der elektronischen Akte. 2

3 Im Anforderungskatalog werden die technischen und funktionalen Anforderungen festgelegt, die auf der Basis der organisatorischen Bedingungen an die entsprechenden Systeme gestellt werden; er richtet sich damit in erster Linie an IT- Fachkräfte. Der Anforderungskatalog wird jährlich fortgeschrieben, damit die Fortentwicklung von Standards berücksichtigt werden kann. So bezieht der DOMEA -Anforderungskatalog beispielsweise Moreq oder aber "Standards und Architekturen für E-Government-Anwendungen" (SAGA) mit ein. Durch das Zertifizierungsverfahren wird Anbietern von Software-Systemen die Möglichkeit geboten, ihre Produkte auf die im DOMEA-Anforderungskatalog gestellten Anforderungen hin überprüfen zu lassen. Die Zertifizierung erfolgt von unabhängigen Stellen, die von der KBSt autorisiert werden. Ein Vorgangsbearbeitungssystem bekommt eine "DOMEA-Zertifizierung", wenn es aus den acht Hauptgebieten des Anforderungskataloges mindestens 65% der Anforderungen jeder Hauptgruppe erfüllt. Einige wichtige inhaltliche Aspekte des DOMEA Organisations-Konzeptes Im ersten Teil des Organisations-Konzepts wird dem rechtlichen und organisatorischen Rahmen der Schriftgutverwaltung in Deutschland Rechnung getragen. Im Konzept wurden allgemeingültige Grundprinzipien des Verwaltungshandels formuliert, die für alle Verwaltungsebenen, also für Bundes-, Landes und kommunale Behörden gleichermaßen gelten. Zentrales Prinzip einer Bürokratie ist die Aktenmäßigkeit aller Vorgänge, die sich aus Art. 20 GG ergibt. Im Konzept heißt es "Behördliche Unterlagen in elektronischer Form müssen den Kriterien Vollständigkeit, Integrität und Authentizität, Zusammenfassung aufgabenbezogener und zusammengehöriger Schriftstücke, Nachvollziehbarkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns genügen. Darüber hinaus müssen auch elektronische Akten eine transparente und nachvollziehbare Struktur aufweisen und sich in einen Kontext einordnen lassen". Daher wurden im DOMEA-Konzept Anforderungen formuliert, die erfüllt sein müssen, damit die elektronische Akte weiterhin so verbindlich ist wie die Unterlagen in Papierform. Die Verbindlichkeit ergibt sich aus den Arbeitsschritten, die durch einen standardisierten Geschäftsgang festgelegt und dokumentiert werden. Dieser standardisierte Geschäftsgang beschreibt die Behandlung des Eingangs über die 3

4 Bearbeitung bis zur Ablage sowie Aussonderung und Archivierung. Er ist somit "Werkzeug" und zugleich standardisierte "Handlungsanweisung", wie die Bearbeitung in VBS grundsätzlich erfolgen soll. Dabei wird festgelegt, dass zu einem Eingang - egal ob papierbasiert oder per - die wichtigsten Daten - wie Absender, Adressat, Betreff und sonstige Daten, beispielsweise Briefdatum, Eingangsdatum, Anlagen etc. - zu erfassen sind. Bevor der Eingang bearbeitet wird, muss er registriert werden, d.h. zu einem Aktenzeichen und Vorgang zugeordnet. Bei der Registrierung kann der Bearbeiter behilflich sein. Die Bearbeitung besteht formal aus der Überprüfung der Zuständigkeit und in der Regel aus der Erstellung eines Entwurfes unter Abstimmung mit allen zu beteiligenden Stellen. Schließlich wird dem Einsender ein Ausgang zugesandt, dessen Versand ggf. über einen Absendevermerk zu dokumentieren ist. Abschließend bearbeitetes, nicht mehr benötigtes Schriftgut ist - unter Festlegung einer Rückgriffsfrist für Verwaltungszwecke - aus dem Aktenbestand der laufenden Bearbeitung herauszunehmen. Nach Ablauf dieser Frist sind die Unterlagen dem zuständigen Archiv anzubieten. Der Werdegang einer Akte vom Anlegen bis zur Archivierung mit allen relevanten Informationen, die dokumentiert werden müssen, wurde im Lebenszyklus-Modell beschrieben. Die wichtigen Informationen werden durch Metadaten dokumentiert, die in den Vorgangsbearbeitungssystemen automatisch generiert und nachgehalten werden. Im neuen DOMEA -Konzept 2.1 wird im Unterschied zum Konzept der 90er Jahre zwischen strukturierten und unstrukturierten Prozessen unterschieden: erstere werden v.a. von Behörden ausgeführt, die gesetz-ausführende Aufgaben wahrnehmen (z.b. Antragsbearbeitung), die letzteren findet man vornehmlich dort, wo strategische Aufgaben wahrgenommen werden. Einführungsszenarien zur Einführung der eakte In einem Kapitel "Einführungsszenarien" werden Szenarien zur praktischen Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung vorgestellt. Die ursprüngliche dreistufige Variante des DOMEA-Konzeptes aus dem Jahr 1999 sah die sukzessive 4

5 Umstellung der papierbasierten auf elektronische Aktenführung vor. Dieser Weg hat sich in der Praxis jedoch als umständlich erwiesen: in den Systemen müssen parallel papiergebundene, hybride sowie elektronischen Akten verwaltet werden. Daher wurde die Einführung im neuen Konzept modifiziert. Um den Medienbruch zwischen papiergebundener und elektronischer Aktenführung möglichst effizient und einfach für die Mitarbeiter zu bewältigen, geht das modifizierte Stufenkonzept von der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems aus und umfasst somit sowohl die Umstellung der Registratur als auch die Einführung der elektronischen Akte. Dabei sollen nach der Umstellung der Registratur die vollen Funktionalitäten des Vorgangsbearbeitungssystems zur Verfügung gestellt werden. Man geht von zwei alternativen Lösungsansätzen aus: Eine organisationsbezogene Einführung, ausgehend von der Aufbauorganisation der Behörde sowie Eine prozessorientierte Einführung, insbes. für Behörden, die mit strukturierten Prozessen arbeiten (e-gov-verfahren). Das Erweiterungsmodul "Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten" Anhand des Lebenszyklus-Modells wurde beschrieben, was mit einer Akte während und nach der Bearbeitung passiert und welche Funktionen dabei zu welchem Zeitpunkt in einem Vorgangsbearbeitungssystem unterstützt werden müssen. Daraus ergibt sich, dass schon beim Anlegen einer elektronischen Akte dafür Sorge zu tragen ist, dass diese nach der Z.d.A-Verfügung ausgesondert und ggf. archiviert werden kann. Notwendig dafür ist die Implementierung von Metadaten, die neben Inhalten und Kontextinformationen auch Steuerungsinformationen über den Zeitpunkt des Übergangs in eine neue Lebensphase bzw. den späteren Verbleib der Objekte festlegen. Das DOMEA -Konzept geht von einer hierarchischen, dreistufigen Ordnung von Schriftgut nach Akte, Vorgang und Dokument aus: eine Akte besteht aus ein oder mehreren Vorgängen, denen wiederum ein oder mehrere Dokumente zugeordnet werden. Diese Dreistufigkeit wird auch bei der Aussonderung zu Grunde gelegt. 5

6 Die Metadaten, die Archive für eine ordnungsgemäße Aussonderung und Archvierung benötigen, sind im Metadatenkatalog des Erweiterungsmoduls "Aussonderung und Archivierung elektronischer Unterlagen" zusammengestellt. Anmerkung: Der Text ist eine Zusammenfassung basierend auf dem aktuellen Domea- Organisationskonzept, Version 2.1 und dem Erweiterungsmodul "Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten", zu finden auf der Homepage der KBSt ( sowie dem Artikel "Das Domea-Konzept - Eine Zwischenbilanz aus archivischer Sicht" von Dr. Andrea Hänger und Dr. Andrea Wettmann, erschienen im "Archivar", Heft 3/2007, S Claudia Völkel 6