Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Allgemeines Verwaltungsrecht Lehrbuch von Prof. Dr. jur. Maximilian Wallerath Ehemals Universitätsprofessor an der Ernst-Moritz-Arndt Universität Greifswald sowie Richter am Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern 6., völlig neu bearbeitete und wesentlich erweiterte Auflage ERICH SCHMIDT VERLAG

2 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Weitere Informationen zu diesem Titel finden Sie im Internet unter ESV.info/ Das Werk erschien bis einschließlich 5. Auflage 2000 im Verlag Reckinger & Co., Siegburg 6. Auflage 2009 ISBN Alle Rechte vorbehalten Erich Schmidt Verlag GmbH & Co., Berlin Dieses Papier erfüllt die Frankfurter Forderungen der Deutschen Nationalbibliothek und der Gesellschaft für das Buch bezüglich der Alterungsbeständigkeit und entspricht sowohl den strengen Bestimmungen der US Norm Ansi/Niso Z als auch der ISO-Norm Satz: multitext, Berlin Druck und Bindung: Hubert & Co., Göttingen

3 Vorwort Dieses Buch wendet sich in erster Linie an Studierende. Es will ihnen einen tragfähigen Überblick über Stand und Entwicklungen des allgemeinen Verwaltungsrechts verschaffen. Durch eine systematische Entfaltung der wichtigsten Problemstellungen und die Einbeziehung verwaltungswissenschaftlicher Bezüge sollen Studierende in die relativ abstrakte und vielfältig verzweigte Materie des allgemeinen Verwaltungsrechts eingeführt und in ihrer Arbeit begleitet werden. Indem die hauptsächlichen Positionen der heutigen Verwaltungsrechtslehre vorgestellt und wichtige Einzelfragen des allgemeinen Verwaltungsrechts aufgegriffen werden, soll zugleich Verständnis für die Rolle des allgemeinen Verwaltungsrechts im Schnittfeld zwischen Bürger und Verwaltung und dem Beziehungsgeflecht zwischen mehreren öffentlichen Aufgabenträgern geweckt werden. Für den Bürger wird das öffentliche Recht vor allem durch die Verwaltung erfahrbar. Das Verwaltungsrecht bildet im demokratischen Rechtsstaat zugleich das wichtigste Instrument zu deren Steuerung. Während das Verwaltungsrecht lange Zeit als besonders beständiges Rechtsgebiet galt, hat sich seit dem Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze im Jahre 1976 viel geändert. Die Transformations- und Konsolidierungsphase, die sich nach der (Teil-)Kodifizierung eines Rechtsgebiets einstellt, ist inzwischen einer bemerkenswerten Dynamik gewichen. Hierfür gibt es mehrere Gründe: Einerseits haben weitreichende gesellschaftliche, wirtschaftliche und technische Veränderungen zu einer umfassenden Modernisierung öffentlicher Verwaltung und zu dem Bemühen um eine Neubestimmung des Verhältnisses von staatlicher und gesellschaftlicher (Selbst-)Regulierung geführt und die Diskussion um eine Fortschreibung des überkommenen allgemeinen Verwaltungsrechts nachhaltig beeinflusst. Parallel hierzu sucht die Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, den Spielraum, der mit der weitgehenden Positivierung des allgemeinen Verwaltungsrechts verloren gegangen war, durch eine Erweiterung der Perspektive wieder zurück zu gewinnen. Sie stellt die Aufgaben der Verwaltung in den Mittelpunkt ihrer Überlegungen und bezieht stärker die verschiedenen, zur Zielerreichung eingesetzten Akteure in die Betrachtung ein. Damit reagiert sie auf die Notwendigkeit neuer Formen der Gemeinwohlsicherung bei zunehmender Aufgabenteilung zwischen Staat und Privaten. Auch werden unterschiedliche Steuerungsformen in den Blick genommen. Gleichzeitig werden der Effizienzgedanke und das Verhältnis von Ökonomie und Verwaltungsrecht deutlicher ins Bewusstsein gerückt. Vornehmste Aufgabe des Verwaltungsrechts bleibt es hierbei, die unterschiedlichen Modi staatlichen Handelns in Form zu bringen und rechtlich zu disziplinieren. 5

4 Vorwort Die geschilderten Entwicklungen gaben den Anstoß, die längst fällige, mehrfach aufgeschobene Neuauflage meiner im Reckinger-Verlag, Siegburg, erschienenen Einführung in das Allgemeine Verwaltungsrecht wieder anzugehen. Dabei wurde die frühere Darstellung einer grundlegenden Überarbeitung unterzogen und in neuer Richtung weitergeführt. Hiermit ist zugleich die Einbindung des Werks in ein anderes Verlagsprogamm verbunden. Für die äußerst vertrauensvolle Zusammenarbeit in den vergangenen Jahrzehnten sagt der Verfasser auch an dieser Stelle dem geschäftsführenden Gesellschafter des Reckinger Verlags, Tim Neßhöfer, herzlich empfundenen Dank. Die Neuausrichtung betrifft die gesamte Darstellung, namentlich das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungs-(rechts)wissenschaften, die Bezüge zwischen Verwaltungsaufgaben und -organisation, das informationelle Verwaltungshandeln, die Regulierungsverwaltung, die Einbeziehung Privater in die staatliche Aufgabenerfüllung sowie die staatliche Marktteilnahme. Dabei waren die zahlreichen Impulse zu berücksichtigen, die diese wie auch die anderen Bereiche des Allgemeinen Verwaltungsrechts durch das europäische Gemeinschaftsrecht erfahren haben. Bei aller Perspektivenerweiterung und neuer Schwerpunktsetzung wurden bewährte Ziele der früheren Auflagen nicht aus den Augen verloren: Das gilt namentlich für das Anliegen, einen theorie- und praxisintegrierenden Überblick über Grundstrukturen und aktuelle Entwicklungen des allgemeinen Verwaltungsrechts zu vermitteln. Die Darstellung ist auf den neuesten Stand von Gesetzgebung und Rechtsprechung gebracht. Vor allem letztere fördert ergänzt um zahlreiche erläuternde Beispiele das Verständnis für die praktische Relevanz normativer Anleitung der Verwaltung und schärft den Blick für den Transfer des Dargestellten in die Verwaltungswirklichkeit. Das Buch ist aus langjährigen Erfahrungen des Verfassers in Lehre und Forschung, eigener Verwaltungspraxis und verfassungsgerichtlicher Tätigkeit wie auch zahlreichen anregenden Seminaren auf den verschiedensten Gebieten des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts erwachsen. Zu danken habe ich meinen früheren Lehrstuhlmitarbeitern, insbesondere Marlene Brüß, Malte Fügemann, Edna Rasch sowie vor allem Christian Rühr für wertvolle Zuarbeit bei der sich lang hinziehender Vorbereitung der Neuauflage. Dank sagen möchte ich auch für Ermutigung und Anregungen aus dem Leserkreis; das gilt selbstverständlich auch für die Zukunft. Bonn/Greifswald, im Juli 2009 Maximilian Wallerath 6

5 Inhaltsübersicht Vorwort Inhaltsverzeichnis Abkürzungen und abgekürzt zitierte Literatur Literaturverzeichnis Teil: Grundlagen 1 Der Begriff der Verwaltung und des Verwaltungsrechts Verwaltung und Verwaltungs(rechts)wissenschaften Formen öffentlichen Verwaltens Rechtsquellen der Verwaltung Teil: Verwaltungsorganisation 5 Grundlagen des Verwaltungsorganisationsrechts Verwaltungsstrukturen Teil: Das Verwaltungshandeln 7 Maßstäbe des Verwaltungshandelns Das Verwaltungsrechtsverhältnis Die Lehre vom Verwaltungsakt Sonstiges Verwaltungshandeln Teil: Verwaltungsverfahren 11 Das Entscheidungsverfahren Das Widerspruchsverfahren Das Vollstreckungsverfahren Teil: Das Recht der öffentlichen Sachen 14 Begriff, Arten und Entstehung der öffentlichen Sachen Sachen im Gemeingebrauch und Sondernutzung

6 Inhaltsübersicht 6. Teil: Öffentlich-rechtliche Ersatz- und Ausgleichsansprüche 16 Grundlagen des Rechts staatlicher Ersatzleistungen Amtshaftung Ansprüche zum Ausgleich von Sonderopfern Abwehr, Beseitigung und Herstellung Sonstige Ansprüche Sachverzeichnis

7 Vorwort Inhaltsübersicht Abkürzungen und abgekürzt zitierte Literatur Literaturverzeichnis Teil: Grundlagen 1 Der Begriff der Verwaltung und des Verwaltungsrechts I. Der Gegenstand des Verwaltungsrechts: Die öffentliche Verwaltung Die Verwaltung im gewaltengegliederten Rechtsstaat Funktionen der öffentlichen Verwaltung Der (Bedeutungs-)Wandel der öffentlichen Verwaltung II. Das Verwaltungsrecht Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts Die Entwicklung eines eigenständigen Verwaltungsrechts Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht III. Verfassungsrechtliche Vorprägungen des Verwaltungsrechts Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Verfassungsrechtliche Direktiven im Einzelnen Verwaltung und Verwaltungs(rechts)wissenschaften I. Verwaltungsrechtswissenschaft als Teil der Verwaltungswissenschaften II. Der Beitrag der Verwaltungsrechtswissenschaft Bezüge zwischen öffentlichen Aufgaben und staatlicher Aufgabenwahrnehmung Primär- und Sekundäraufgaben Aufgabenteilung bei gestufter staatlicher Verantwortung Die sog. Neue Verwaltungsrechtswissenschaft Das Verhältnis von Effektivität, Effizienz und Recht

8 3 Formen öffentlichen Verwaltens I. Die Bedeutung der Form II. Wirkungsformen Die eingreifende Verwaltungstätigkeit Die leistende Verwaltungstätigkeit III. Rechtsformen Öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln Privatrechtliches Verwaltungshandeln IV. Erfüllungsformen Staatliche Aufgabenwahrnehmung unter Einbeziehung privater Akteure Eigene Aufgabenwahrnehmung durch den Staat Die Einbeziehung Privater in die staatliche Aufgabenerfüllung V. Gemeinwohlsicherung durch Infrastruktur und Gewährleistung Schaffung raumbezogener Strukturen Schaffung und Sicherung wettbewerblicher Marktstrukturen Rechtsquellen der Verwaltung I. Rechtsquelle und Rechtssatz II. Geschriebene Rechtsquellen Gesetze Rechtsverordnungen Satzungen Verwaltungsvorschriften Sonderverordnungen Europäisches Gemeinschaftsrecht Sonstige Rechtsquellen III. Ungeschriebene Rechtsquellen Gewohnheitsrecht Allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts IV. Rangordnung der Rechtsquellen Vertikale Rangordnung Horizontale Rangordnung Auflösung von Widersprüchen V. Deregulierung Normenabbau Standardabbau

9 2. Teil: Verwaltungsorganisation 5 Grundlagen des Verwaltungsorganisationsrechts I. Bedeutung des Organisationsrechts II. Träger öffentlicher Verwaltung Körperschaften des öffentlichen Rechts Anstalten des öffentlichen Rechts Stiftungen des öffentlichen Rechts Beliehene III. Die Zurechnung des Verwaltungshandelns durch Amt, Organ, Behörde Amt Organ Behörde IV. Zuständigkeitsordnung Funktionen Arten der Zuständigkeit Die Regelung der Zuständigkeit Folgen der Unzuständigkeit V. Horizontale und vertikale Verknüpfungen zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten Vertikale Verknüpfungen, insbesondere: die Aufsicht Horizontale Verknüpfungen VI. Organisationsgewalt Externe Organisationsgewalt Interne Organisationsgewalt Verwaltungsstrukturen I. Grundformen des Verwaltungsaufbaus Zentralisation und Dezentralisation Konzentration und Dekonzentration Innere Organisationsstrukturen II. Bezüge zwischen Aufgaben und Verwaltungsaufbau Primäraufgaben Politische Systemaufgaben Bestandsaufgaben Annexaufgaben

10 III. Die Makroebene Verwaltungsaufbau in der Bundesrepublik Deutschland Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung Bundesverwaltung Landesverwaltung Gemeinden und Gemeindeverbände IV. Behördliche Binnenorganisation Aufbau- und Ablauforganisation Die klassische bürokratische Verwaltung New Public Management Das Personal der öffentlichen Verwaltung V. Wege aus der Staatlichkeit: Privatisierung Motivationslagen und Ordnungsvorstellungen Privatisierungsgebote und -verbote Formelle Privatisierung Funktionale Privatisierung Materielle Privatisierung Teil: Das Verwaltungshandeln 7 Maßstäbe des Verwaltungshandelns I. Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Bildung von Maßstäben II. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Gesetzmäßigkeit im negativen Sinne Gesetzmäßigkeit im positiven Sinne Der Wesentlichkeitsvorbehalt III. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Der Grundsatz der Geeignetheit Der Grundsatz der Erforderlichkeit Der Grundsatz der Angemessenheit Das Gebot der Bezüglichkeit IV. Entscheidungsspielräume der Verwaltung V. Das Verwaltungsermessen Formen des Ermessens Ermessensfehler Ermessensschrumpfung auf Null

11 VI. Beurteilungsspielraum Das Verwaltungsrechtsverhältnis I. Begriff und Bedeutung des Verwaltungsrechtsverhältnisses II. Subjekte des Verwaltungsrechtsverhältnisses Beteiligtenfähigkeit Handlungsfähigkeit III. Rechte und Pflichten im Verwaltungsrechtsverhältnis Das subjektive öffentliche Recht Nachfolge in Rechte und Pflichten IV. Inhaltliche Ausgestaltung von verwaltungsrechtlichen Sonderverbindungen Verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse Leistungsstörungen V. Beendigung verwaltungsrechtlicher Sonderverbindungen Erfüllung Aufrechnung Verzicht Sonstige Erledigung Verwirkung und Verjährung Die Lehre vom Verwaltungsakt I. Begriff des Verwaltungsakts Hoheitliche Maßnahme Behörde Regelung Gezielte Außenwirkung Einzelfall II. Arten des Verwaltungsakts Einteilung nach dem Inhalt Einteilung nach der Wirkung gegenüber den Betroffenen Einteilung nach den Beteiligten Einteilung nach Regelungsdauer und Regelungsumfang III. Nebenbestimmungen Arten der Nebenbestimmungen Zulässigkeit von Nebenbestimmungen Aufhebbarkeit

12 IV. Anforderungen an den fehlerfreien Verwaltungsakt Form des Verwaltungsakts Inhaltliche Bestimmtheit Begründung des Verwaltungsakts Rechtsbehelfsbelehrung Bekanntgabe des Verwaltungsakts V. Der fehlerhafte Verwaltungsakt Unrichtigkeit Nichtigkeit Aufhebbarkeit Heilung von Form- und Verfahrensfehlern Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte Zusammenfassende Übersicht VI. Die Bestandskraft des Verwaltungsakts Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte Die Pflicht zur Erstattung gewährter Leistungen Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten mit Drittwirkung Wiederaufgreifen des Verfahrens Zusammenfassende Übersicht Sonstiges Verwaltungshandeln I. Informationelles Verwaltungshandeln Informationsbeziehungen zwischen Staat und Bürger Informationsbeziehungen im Binnenbereich der Verwaltung Verschränkungen und Vernetzungen Strukturprobleme II. Die Zusage Begriff und Rechtsnatur der Zusage Voraussetzungen Verbindlichkeit der Zusage III. Der öffentlich-rechtliche Vertrag Begriff des öffentlich-rechtlichen Vertrages Arten des öffentlich-rechtlichen Vertrages Zulässigkeit Abschluss des Vertrages Wirksamkeit Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses

13 IV. Der Plan Planung und Plan Arten Aufstellung, Vollzug und Änderung von Plänen V. Regulierung Hintergründe und Ziele Instrumente Organisation und Verfahren VI. Staatliche Güternachfrage am Markt Vergaben nach dem Wettbewerbsrecht Vergaben auf der Grundlage des Haushaltsrechts Teil: Verwaltungsverfahren 11 Das Entscheidungsverfahren I. Begriff, Arten und Bedeutung des Verfahrens II. Verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Vorprägung III. Allgemeine Verfahrensgrundsätze Einleitung des Verfahrens Subjekte des Verwaltungsverfahrens Gang des Verfahrens Fristen und Termine Abschluss des Verwaltungsverfahrens IV. Besondere Verfahrensarten Förmliche Verfahren Das Planfeststellungsverfahren Das Widerspruchsverfahren I. Bedeutung und Funktionen II. Die Einlegung des Widerspruchs Notwendigkeit des Widerspruchs Voraussetzungen für die Widerspruchseinlegung Aufschiebende Wirkung III. Gang des Widerspruchsverfahrens Entscheidungszuständigkeit Verfahrensgrundsätze, Prüfungsumfang IV. Der Widerspruchsbescheid Die Widerspruchsentscheidung

14 2. Die Kostenentscheidung Das Vollstreckungsverfahren I. Erzwingung von Handlungen oder Unterlassungen Arten des Verwaltungszwangs Die Durchführung des Verwaltungszwangs II. Verwaltungsvollstreckung wegen Geldforderungen Vollstreckungsvoraussetzungen Durchführung der Vollstreckung Teil: Das Recht der öffentlichen Sachen 14 Begriff, Arten und Entstehung der öffentlichen Sachen I. Begriffsbestimmung II. Arten der öffentlichen Sachen Öffentliche Sachen im Zivilgebrauch Sachen im Verwaltungsgebrauch III. Widmung und Entwidmung von öffentlichen Sachen Widmung durch Rechtssatz Widmung durch Verwaltungsakt Die Entwidmung Sachen im Gemeingebrauch und Sondernutzung I. Der Gemeingebrauch Inhalt und Umfang des Gemeingebrauchs Die Eigentümerrechte Beteiligte II. Sondernutzungen Öffentlich-rechtliche Sondernutzungserlaubnis Privatrechtliche Gestattung

15 6. Teil: Öffentlich-rechtliche Ersatz- und Ausgleichsansprüche 16 Grundlagen des Rechts staatlicher Ersatzleistungen I. Erscheinungsformen des geltenden Staatshaftungsrechts II. Reform des Staatshaftungsrechts Amtshaftung I. Haftung aus der Verletzung von Amtspflichten im Rahmen öffentlich-rechtlichen Handelns Eigenhaftung des Amtswalters Haftung des Dienstherrn II. Haftung aus der Verletzung von Pflichten im Rahmen privatrechtlichen Handelns Eigenhaftung des Amtswalters Haftung des Dienstherrn Ansprüche zum Ausgleich von Sonderopfern I. Entwicklung des Aufopferungsgedankens II. Ansprüche aus Enteignung Der gewandelte Enteignungsbegriff Gegenstände der Eigentumsgarantie Einwirkungsmodalitäten Die ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung Voraussetzungen der Enteignung im Einzelnen Enteignungsentschädigung III. Entschädigungsleistungen nach Aufopferungsgrundsätzen Die gemeinsame Basis Die Aufopferung von materiellen Gütern enteignender und enteignungsgleicher Eingriff Ansprüche aus der Aufopferung immaterieller Güter Abwehr, Beseitigung und Herstellung I. Unterlassungsansprüche Abgrenzung zur Folgenbeseitigung Voraussetzungen und Inhalt II. Der Folgenbeseitigungsanspruch Anspruchsvoraussetzungen Inhalt des Folgenbeseitigungsanspruchs

16 3. Geltendmachung III. Der Herstellungsanspruch Ableitung und Anwendungsbereich Inhaltliche Reichweite und Konkurrenzen Sonstige Ansprüche I. Ersatzansprüche aus verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnissen Grundlagen Öffentlich-rechtliche Leistungs- und Benutzungsverhältnisse Öffentlich-rechtliche Verwahrung Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht II. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch Anspruchsvoraussetzungen Umfang der Erstattung Geltendmachung III. Öffentlich-rechtliche Gefährdungshaftung IV. Polizei- und ordnungsrechtliche Entschädigungsansprüche Voraussetzungen Umfang und Geltendmachung V. Plangewährleistungsansprüche VI. Staatshaftung nach dem StHG-DDR Inhalt des Anspruchs Haftungsumfang und Durchsetzung Konkurrenzen VII. Gemeinschaftsrechtliche Haftung Haftung der Europäischen Gemeinschaften Haftung für die Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch nationale Organe