FUNKTIONSANFORDERUNGEN FÜR

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1 FUNKTIONSANFORDERUNGEN FÜR DIE ELEKTRONISCHE VERGABE ÖFFENTLICHER AUFTRÄGE IM EINKLANG MIT DEM EU- RECHTSRAHMEN BAND I JANUAR 2005

2 Public eprocurement Disclaimer European Commission Original document in English available at Haftungsausschluss Die hier geäußerten Ansichten stellen ausschließlich die Meinung des Autors dar und geben keinesfalls einen offiziellen Standpunkt der Europäischen Kommission wieder. Die Europäische Kommission übernimmt keine Garantie für die Richtigkeit der in diesem Dokument getroffenen Aussagen und haftet nicht für die Folgen aus deren Anwendung. Verweise auf bestimmte Produkte, technische Merkmale, Prozesse oder Dienstleistungen, sei es durch Erwähnung der Fabrik- oder Handelsmarke, Herstellerdaten oder durch sonstige Angaben stellen keine explizite oder implizite Zustimmung, Empfehlung oder Bevorzugung durch die Europäische Kommission dar. Der Autor war darum bemüht, die gegebenenfalls erforderliche Zustimmung für dieverwendung von Manuskripten, einschließlich Abbildungen, Karten und Grafiken, für die bereits geistige Eigentumsrechte bestehen, von den jeweiligen Lizeninhabern oder ihren gesetzlichen Vertretern einzuholen. European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 2 of 9

3 Public eprocurement Executive Summary European Commission ZUSAMMENFASSUNG Mit den neuen Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge wurde der Rechtsrahmen für die elektronische Auftragsvergabe im öffentlichen Sektor in Europa festgelegt, der bis zum 31. Januar 2006 von allen Mitgliedstaaten angenommen werden soll. Zur Unterstützung öffentlicher Verwaltungen bei der Errichtung von e-vergabe-systemen in Übereinstimmung mit den neuen Richtlinien wurde im Jahre 2003 im Rahmen des IDA-Programms (Programm für den elektronischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen) das Projekt e-vergabe im öffentlichen Sektor gestartet, mit dem zwei Ziele erreicht werden sollen: Erarbeitung von Funktionsanforderungen sowie technischen Lösungsvorschlägen im Hinblick auf die Implementierung elektronischer Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Übereinstimmung mit dem neuen Rechtsrahmen; Erstellung von virtuellen Demonstratoren zur Simulation der in den neuen Richtlinien beschriebenen Verfahren für die elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge, mit deren Hilfe Verwaltungen und Anbieter ihre Anwendung erlernen und üben können. Bei der Entwicklung der Richtlinien und der virtuellen Demonstratoren wurde ein iterativer Ansatz verfolgt. Nach dem Konzeptentwurf eines e-vergabe-systems wurden statische und dynamische Modelle für Einzelverträge, dynamische Beschaffungssysteme, Rahmenvereinbarungssysteme und elektronische Auktionen entwickelt. In dieser Hinsicht durchlief der vorliegende Bericht über die Funktionsanforderungen bereits mehrere Validierungszyklen, in deren Verlauf bei der Europäischen Kommission sowie den Mitgliedstaaten eingegangenes Feedback berücksichtigt wurde. Damit ist die Richtigkeit der vorliegenden Informationen gewährleistet. In dem vorliegenden Bericht werden die verfahrenstechnischen Aspekte der in den neuen Richtlinien beschriebenen e-vergabe-verfahren analysiert sowie die Funktionsanforderungen und die nicht funktionsbezogenen Anforderungen für ihre elektronische Umsetzung vorgestellt. Darüber hinaus werden die technischen Lösungen für ihre Implementierung unter Berücksichtigung der im Verlauf der Analysephase des Projekts ermittelten bewährten Praktiken vorgestellt. Grundlage hierfür stellen folgende Ergebnisse der Analyse dar: Fallstudien zum Stand der Technik in Bezug auf europäische Projekte im Bereich elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge; Beschreibung der elektronischen Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge in außereuropäischen Ländern. Darüber hinaus enthält der vorliegende Bericht einen Überblick über mögliche technische Spezifikationen vor, darunter das vorgeschlagene Konzept eines evergabe-systems mit Unterstützung aller erforderlichen Verfahren sowie eine Anwendungsfallanalyse. Im Hinblick auf seine Verwendung als Grundlage für weitere Projekte umfasst der Bericht ebenfalls einen Abschnitt, in dem mehrere, auf den verschiedenen IDA-Workshops bei der Vorstellung des vorliegenden Berichts diskutierte offene Fragen in Bezug auf evergabe im öffentlichen Sektor dokumentiert werden. Der Bericht umfasst zwei Bände. Band I: Das vorliegende Dokument, in dem die Informations- und Tätigkeitsabläufe für alle evergabe-verfahren, die Funktionsanforderungen und die nicht funktionsbezogenen Anforderungen, ein Überblick über die technischen Spezifikationen einschließlich eines Konzeptmodells und High-Level- Anwendungsfällen sowie offene Fragen in Bezug auf evergabe vorgestellt werden. Band II: Hier werden eine umfassende technische Analyse (Anwendungsfallanalyse) für die wichtigsten Akteure und Funktionen eines evergabe-systems mit Unterstützung aller evergabe-verfahren vorgestellt. Weiterhin bietet der Bericht interessierten Parteien Szenarien, mit denen sie die im Rahmen des gegenwärtigen European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 3 of 9

4 Public eprocurement European Commission Projekts entwickelten dynamischen virtuellen Demonstratoren erproben können, um ein tieferes Verständnis der im Bericht über die Funktionsanforderungen beschriebenen Konzepte zu gewinnen. European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 4 of 9

5 Public eprocurement 1. Introduction European Commission EINLEITUNG Der vorliegende Bericht wendet sich an alle, die an der Implementierung von Systemen für elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU interessiert oder beteilig sind. Ziel dieses von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenenen Berichts ist die Unterstützung interessierter Parteien bei der Bekämpfung von Problemen und technischen Hindernissen, indem die Funktionsanforderungen und die nicht funktionsbezogenen Anforderungen gemäß den spezifischen Vorschriften der neuen europäischen Richtlinien zum Thema öffentliche Auftragsvergabe erläutert werden. Mit den neuen Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge wurde der Rechtsrahmen für evergabe im öffentlichen Sektor in Europa festgelegt, der bis zum 31. Januar 2006 von allen Mitgliedstaaten angenommen werden soll. Zur Unterstützung der öffentlichen Verwaltungen bei der Errichtung von evergabe-systemen in Übereinstimmung mit den neuen Richtlinien wurde im Jahre 2003 im Rahmen des IDA-Programms (Programm für den elektronischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen) das Projekt evergabe im öffentlichen Sektor gestartet, mit dem zwei Ziele erreicht werden sollen: Erarbeitung von Funktionsanforderungen und technischen Lösungen im Hinblick auf die Implementierung elektronischer Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Übereinstimmung mit dem neuen rechtlichen Rahmen; Erstellung von virtuellen Demonstratoren zur Simulation der in den neuen Richtlinien beschriebenen evergabe-funktionen im öffentlichen Sektor, mit deren Hilfe Verwaltungen und Anbieter ihre Anwendung erlernen und üben können. Bei der Entwicklung der Richtlinien und der virtuellen Demonstratoren wurde ein iterativer Ansatz verfolgt. Nach dem Konzeptentwurf eines evergabe-systems wurden statische und dynamische Modelle für Einzelverträge, dynamische Beschaffungssysteme, Rahmenvereinbarungssysteme und elektronische Auktionen entwickelt. In der ersten Phase konzentrierte sich das Projekt auf die Analyse und die Evaluierung der vorhandenen europäischen und internationalen evergabe-systeme sowie auf die Herleitung nützlicher evergabe-verfahren, mit deren Hilfe die Wirkung der neuen evergabe-systeme optimiert werden könnte. Eine detaillierte Darstellung der Ergebnisse wird in den folgenden Abschnitten präsentiert: Fallstudien zum Stand der Technik in Bezug auf europäische Projekte im Bereich elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge; Beschreibung der elektronischen Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge in außereuropäischen Ländern. Auf der Grundlage der neuen Richtlinien über die Auftragsvergabe im öffentlichen Sektor und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der oben erwähnten Berichte wurden die bei vollständig integrierten evergabe-systemen zu berücksichtigenden Funktionsanforderungen bestimmt. Damit soll ein konzeptioneller Rahmen für die technische Umsetzung elektronischer Systeme zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Übereinstimmung mit dem neuen rechtlichen Rahmen erstellt werden. In dem Bericht werden die von dem rechtlichen Rahmen abgeleiteten funktionsbezogenen Systemanforderungen und Voraussetzungen beschrieben und die verschiedenen an den evergabe-systemen beteiligten Akteure sowie die Informations- und Tätigkeitsabläufe für alle evergabe-verfahren dargestellt. Darüber hinaus werden ein technischer Überblick über die Einrichtung eines solchen Systems sowie einige nicht funktionsbezogene Anforderungen vorgestellt. Bei einigen der definierten Funktionsanforderungen handelt es sich um konkrete rechtliche Anforderungen, bei anderen hingegen um funktionsbezogene Voraussetzungen für die Implementierung dieser rechtlichen Anforderungen in einem vollständig integrierten European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 5 of 9

6 Public eprocurement European Commission evergabe-system. Der Bericht stellt Leitlinien zur Verfügung, mit deren Hilfe die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Vorschriften sowie bei der Einführung und Verwaltung von evergabe-systemen in Übereinstimmung mit den EU-Rechtsvorschriften über öffentliche Auftragsvergabe unterstützt werden sollen. Ferner soll der Bericht als Grundlage beim Entwurf neuer bzw. bei der Anpassung vorhandener evergabe-systeme sowie für Normungsmaßnahmen auf allen Ebenen dienen. Der Bericht durchlief mehrere Revisionszyklen, in deren Verlauf frühere Versionen korrigiert und um zusätzliche Informationen über evergabe im öffentlichen Auftragswesen erweitert werden konnten. Die Überarbeitungen wurden von den Dienststellen der Europäischen Kommission sowie von der IDA-Expertengruppe für evergabe durchgeführt, in der Delegierte aus allen EU-Mitgliedstaaten sowie aus weiteren am IDA-Programm teilnehmenden Ländern versammelt sind. Gliederung des Berichts Der Bericht umfasst zwei Bände. Er ist wie folgt gegliedert: Band I: o Abschnitt 1: Einleitung o Abschnitt: Analyse der in den neuen Richtlinien geregelten evergabe-verfahren, nämlich Einzelverträge (offen und beschränkt) und Rahmenverträge (DPS, Rahmenvereinbarung). Weiterhin wird eine Analyse der Erweiterung von Einzelverträgen und Rahmenverfahren (elektronische Auktionen) vorgelegt. Dieser Abschnitt behandelt evergabe-informationsabläufe mit einer Darstellung der verschiedenen Schritte für die einzelnen Verfahren und Prozessdiagrammen, die deutlich alle Aufgaben, Unteraufgaben, weitere Verzweigungen usw. zeigen, die den Phasen der elektronischen Bekanntmachung, Ausschreibung und Zuschlagserteilung in den einzelnen Verfahren zugeordnet sind. o Abschnitt: Potenzielle technische Lösungen für die Implementierung eines vollständig integrierten evergabe-systems, das die in den neuen Richtlinien vorgeschriebenen Verfahren unterstützt. o Abschnitt: Detaillierte Angaben über die nicht funktionsbezogenen Anforderungen an ein evergabe-system gemäß den neuen EU-Rechtsvorschriften über evergabe, gegliedert nach fünf Hauptkategorien: Nutzbarkeit, Verlässlichkeit, Interoperabilität, Skalierbarkeit und Sicherheit. o Abschnitt : Überblick über die technischen Spezifikationen mit Hilfe eines Konzeptmodells sowie wichtiger Anwendungsfälle für evergabe-systeme mit Unterstützungsfunktionen für Einzelverträge, Rahmenverfahren und elektronische Auktionen. o Abschnitt : Dokumentation der offenen Fragen in Bezug auf evergabe, die in mehreren Foren diskutiert wurden. o Abschnitt : Überblick über die wichtigsten Schlussfolgerungen. Band II: o Abschnitt 1: Umfassende Anwendungsfallanalyse für alle Hauptakteure und - funktionen eines evergabe-systems mit Unterstützung von Einzelverträgen. o Abschnitt 2: Umfassende Anwendungsfallanalyse für alle Hauptakteure und - funktionen eines evergabe-systems mit Unterstützung eines dynamischen Beschaffungssystems. European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 6 of 9

7 Public eprocurement European Commission o Abschnitt 3: Umfassende Anwendungsfallanalyse für alle Hauptakteure und - funktionen eines evergabe-systems mit Unterstützung von Rahmenvereinbarungen. o Abschnitt 4: Umfassende Anwendungsfallanalyse für alle Hauptakteure und - funktionen eines E-Procurement-Systems mit Unterstützung von elektronischen Auktionen. o Abschnitt 5: Szenarien für interessierte Parteien zur Erprobung der im Rahmen des gegenwärtigen Projekts entwickelten dynamischen virtuellen Demonstratoren, die ein tieferes Verständnis der im Bericht beschriebenen Konzepte ermöglichen. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen Die für alle E-Procurement-Verfahren durchgeführte Analyse erfolgte auf der Grundlage der EU-Richtlinie 2004/18/EG über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge. Alle vorgestellten Funktionsanforderungen und Prozessflussdiagramme werden unabhängig von der technischen Implementierung eines evergabe-systems dargestellt. Die Modellierung der Verfahren geht von folgenden Annahmen aus: Mindestens eine Vergabebehörde bietet Online-Dienstleistungen im evergabe- Bereich unter Verwendung einer allgemein zugänglichen elektronischen Plattform. Diese Plattform fungiert als eine zentrale Anlaufstelle für die Benutzer (z. B. die für Auftragsvergabe zuständigen Beamten, Wirtschaftsteilnehmer usw.). Beispiel für so eine Plattform wäre ein über das Internet öffentlich zugängliches Web-Portal. Es wird davon ausgegangen, dass die Vergabebehörden bereits eine Vielzahl der vorhandenen Informationssysteme (z. B. Back-Office, bestehende Systeme usw.) verwenden. Die Integration der evergabe-plattform mit diesen Systemen stellt eine weitere Unterstützung der Vergabebehörden bei einer effizienten elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge dar. Wenn in diesem Dokument auf eine solche Integration mit den vorhandenen Informationssystemen eingegangen wird, so geschieht das unter der Annahme, dass die Kommunikationskanäle zwischen diesen Systemen und der evergabe-plattform technisch durchführbar, sicher und verlässlich sind. Bekanntmachungen der Ausschreibungen werden auf der TED-Website (Tenders Electronic Daily) der EU veröffentlicht. Hierbei handelt es sich um eine durch das Amt für amtliche Veröffentlichungen angebotene Dienstleistung, bei dem täglich Mitteilungen über alle unter die Richtlinien fallenden Verträge eingehen. Das Amt stellt die Funktionen für Online-Recherche, Abfrage, Anzeige und Download der Bekanntmachungen zur Verfügung. Die Grundlage für die in dem vorliegenden Dokument durchgeführte Funktionsanalyse stellen die Anforderungen der Richtlinie 2004/18/EG über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge dar. Die Analyse bezieht sich nicht auf andere Elemente des Beschaffungszyklus, die von den Vergabebehörden zwecks Erweiterung der bestehenden Systeme auf elektronischem Wege implementiert werden können, beispielsweise elektronische Auftragerteilung oder Rechnungstellung. Schließlich liegt der Analyse die Annahme zugrunde, dass die Vergabebehörden in Abhängigkeit von ihrem Tätigkeitsbereich nationale, regionale und/oder lokale rechtliche Anforderungen beachten müssen. In der vorliegenden Analyse werden die Verhandlungsverfahren und die wettbewerblichen Dialoge nicht berücksichtigt. European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 7 of 9

8 Public eprocurement 7. Conclusions European Commission SCHLUSSFOLGERUNGEN Die am 30. April 2004 angenommenen neuen EU-Richtlinien über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge sollen bis spätestens 31. Januar 2006 von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. In diesem Kontext stellt der vorliegende Bericht die verschiedenen Schritte vor, die für die Implementierug eines vollständig integrierten Systems zur elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge in Übereinstimmung mit dem Rechtsrahmen erforderlich sind. Die Analyse der evergabe- Verfahren wird auf unterschiedlichen Ebenen geleistet: Umsetzung der neuen Richtlinien in ein umfassendes Gesamtkonzept; detaillierte Beschreibung der wichtigsten evergabe-verfahren und -Phasen in der Form von Informations- und Prozessflussdiagrammen; Herleitung der Funktionsanforderungen; Bestimmung potenzieller technischer Implementierungen für die hergeleiteten Funktionsanforderungen; Herleitung der nicht funktionsbezogenen Anforderungen; Beschreibung eines technischen Konzeptmodells, das die Kernfunktionen der evergabe-verfahren unterstützt; Bestimmung der wichtigsten Akteure; Abschluss von Anwendungsfallanalysen; Dokumentation der offenen Fragen in Bezug auf evergabe, die in verschiedenen öffentlichen Fachforen diskutiert wurden. Die in diesem Bericht durchgeführte evergabe-analyse beruht ausschließlich auf dem durch die EU-Richtlinien über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge geschaffenen Rechtsrahmen. In Abhängigkeit von den national, regional und/oder lokal geltenden Rechtsvorschriften wird eine Vergabebehörde möglicherweise zusätzliche Funktionsanforderungen und nicht funktionsbezogene Anforderungen an ein evergabe- System berücksichtigen müssen. Die Analyse stellt eine Grundlage für die Bestimmung alternativer technischer Lösungen dar, die für die verschiedenen Verfahren, Phasen und Schritte eines evergabe-systems verfügbar sind. Die Beschreibung dieser technischen Lösungen wird auf einer funktionalen Ebene geleistet. Gegebenenfalls werden auch die Vor- und Nachteile der einzelnen technischen Lösungen dargestellt. Die im vorliegenden Bericht diskutierten nicht funktionsbezogenen Anforderungen umfassen die Kategorien Nutzbarkeit, Verlässlichkeit, Interoperabilität, Skalierbarkeit und Sicherheit. In den neuen EU-Richtlinien über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge weden keine spezifischen nicht funktionsbezogenen Anforderungen definiert. Die hier vorgestellten nicht funktionsbezogenen Anforderungen sind daher als Leitlinien zu betrachten. Die ausgeführte Analyse brachte eine Reihe kritischer Punkte und Alternativszenarios für die technische Implementierung ans Tageslicht, bei denen eine Entscheidung der Vergabebehörden bereits im Vorfeld der Implementierung eines evergabe-systems notwendig ist. Solche Entscheidungen können sich auf mehrere funktionsbezogene und nicht funktionsbezogene Aspekte eines neuen evergabe-systems auswirken. Einige dieser kritischen Punkte, insbesondere in Bezug auf Sicherheit und Interoperabilität, werden bereits auf europäischer Ebene analysiert. Zur weiteren Unterstützung der Vergabegremien, Normungsbehörden sowie aller anderen interessierten Parteien beim umfassenden Verständnis der neuen EU-Rechtsvorschriften zum Thema evergabe wird der Bericht um im Rahmen dieses Projekts entwickelte statische und dynamische virtuelle Demonstratoren ergänzt, mit deren Hilfe ein vollständig funktionsfähiges, auf die Anforderungen der EU-Rechtsvorschriften ausgelegtes evergabe- System simuliert werden kann. Interessierte Parteien finden im Band II des Berichtes European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 8 of 9

9 Public eprocurement 7. Conclusions European Commission Detailangaben über den Zugriff auf die virtuellen Demonstratoren zu Übungszwecken. Weitere Informationen über die virtuellen Demonstratoren finden Sie im Internet unter folgender Verknüpfung: Die virtuellen Demonstratoren enthalten die erforderlichen Funktionen für Einzelverträge, Rahmenvereinbarungen, DPS und elektronische Auktionen. Durch die Anwendung der Lernprogramme können folgende Ziele erreicht werden: Bereitstellung eines Mediums für Erprobung und Überprüfung der erforderlichen evergabe-arbeitsabläufe; Initiierung einer Diskussion über die bei der Implementierung von evergabe- Systemen zu wählenden Ansätze und technischen Lösungen in Übereinstimmung mit den zugrundeliegenden rechtlichen Aspekten; Schulung der für die Auftragsvergabe zuständigen Beamten und Wirtschaftteilnehmer im Hinblick auf die gemäß den geltenden Richtlinien erforderlichen Funktionen. Die hier vorgestellte Analyse kann als Grundlage für Verwaltungen bzw. für Anbieter dienen, die mit der Entwicklung von evergabe-systemen befasst sind, die den Anforderungen der neuen Richtlinien in vollem Umfang entsprechen. Die Analyse soll Verwaltungen in die Lage versetzen, bei der Entwicklung von Software gezielter vorgehen zu können sowie Kosteneinsparungen zu erzielen, da sie den Auftragnehmern eine genauere Beschreibung der gewünschten Funktionen liefern können, anstatt dazu gezwungen zu sein, die im Rahmen der vorhandenen kommerziellen evergabe-systeme angebotenen Standardlösungen zu akzeptieren und anschließend an ihre Bedürfnisse anzupassen. Im Hinblick auf die technische Implementierung zeigte die Analyse, dass die Technologie kein Hindernis darstellt. Für die Implementierung der unterschiedlichen Funktionsanforderungen steht eine breite Palette alternativer technischer Lösungen zur Verfügung. Der wichtigste Aspekt für die Verwaltungen besteht somit darin, die zu automatisierenden evergabe-verfahren entprechend zu entwerfen und anschließend unter Berücksichtigung ihrer spezifischen Anforderungen Entscheidungen in Bezug auf die zu implementierenden technischen Lösungen zu treffen. Auf diese Weise werden die Verwaltungen in die Lage versetzt, Lösungen auszuwählen, die für die vorhandene Infrastruktur, das verfügbare Budget, die Spezifikationen sowie für den Umfang ihrer evergabe-projekte besser geeignet sind. Die meisten evergabe-verfahren können als Erweiterungen oder geringfügige Änderungen der offenen Verfahren betrachtet werden, da viele Schritte der verschiedenen evergabe- Verfahren unter Verwendung derselben Mechanismen (z. B. Implementierung der amtlichen Veröffentlichung, Einreichung der Angebote, Angebotseröffnung usw.) umgesetzt werden können. Dies kann durch die Wiederverwendbarkeit von Software-Modulen zu erheblichen Kosteneinsparungen führen. European Communities 2005 Functional requirements Volume I Page 9 of 9