Rechtswissenschaftliches Institut. Fall 8 Mühleberg. Dr. Philipp Egli, Rechtsanwalt. 4./5. Mai 2015 Seite 1

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1 Fall 8 Mühleberg Dr. Philipp Egli, Rechtsanwalt 4./5. Mai 2015 Seite 1

2 BGE 140 II 315 (Urteil 2C_255/2013 vom 11. April 2014) BVGer-Urteil A-5762/2012 vom 7. Februar /5. Mai 2015 Seite 2

3 Frage 1 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 3

4 Frage 1 Verfügung oder Realakt? Art. 25 VwVG (Feststellungsverfahren) 1 Die in der Sache zuständige Behörde kann über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen. 2 Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist. 3 Keiner Partei dürfen daraus Nachteile erwachsen, dass sie im berechtigten Vertrauen auf eine Feststellungsverfügung gehandelt hat. Art. 25a VwVG (Verfügung über Realakte) 1 Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie: a. widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft; b. die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt; c. die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. 2 Die Behörde entscheidet durch Verfügung. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 4

5 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen (Überblick) 1. Liegt ein Realakt vor? Vielzahl von Erscheinungsformen des tatsächlichen Verwaltungshandelns (ǂ Verfügung) Handlung oder Unterlassung 2. Stützt sich der Realakt auf öffentliches Recht des Bundes? 3. Richtet sich das Gesuch an die zuständige Behörde? Das Gesuch ist an die für den Realakt örtlich, sachlich und funktionell zuständige Verwaltungsbehörde zu richten. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 5

6 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen (Überblick) 4. Besteht ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse? Verfügt die gesuchstellende Person über ein schutzwürdiges Interesse ( vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG)? Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? Eingriff in eine individuelle, schützenswerte Rechtspositionen Grundrechte, aber auch andere rechtlich geschützte Interessen Wird die gesuchstellende Person durch den Realakt in ihren Rechten berührt, gründet das schutzwürdige Interesse im Berührtsein in der Rechtsstellung. Auf diese Fälle ist Art. 25a VwVG zugeschnitten. Beispiele: Wegweisung aus Park, amtliche Warnung und Empfehlung 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 6

7 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen (Überblick) 5. Sind die vorgebrachten Begehren zulässig? Auflistung in Art. 25 Abs. 1 lit. a c VwVG 6. Der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat. Auch entfällt das schutzwürdige Interesse dort, wo genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist (Subsidiarität von Art. 25a VwVG). 7. (Ob der Realakt widerrechtlich ist, bildet die Kernfrage der materiellen Prüfung.) 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 7

8 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 1. Liegt ein Realakt vor? 2. Stützt sich der Realakt auf öffentliches Recht des Bundes? 3. Richtet sich das Gesuch an die zuständige Behörde? 4. Besteht ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse? Verfügt die gesuchstellende Person über ein schutzwürdiges Interesse ( vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG)? Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? 5. Sind die vorgebrachten Begehren zulässig? 6. Bestehen spezialgesetzliche Regelungen, die den Rechtsschutz ausschliessen oder in genügender Weise sicherstellen (Subsidiarität von Art. 25a VwVG)? 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 8

9 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 1. Liegt ein Realakt vor? Aktennotiz des ENSI im Rahmen der laufenden Aufsichtstätigkeit Weiterführender Hinweis: Die Annahme einer Feststellungsverfügung (Art. 25 VwVG) ist nicht ausgeschlossen. Nach Markus Müller haben die Gerichte vor lauter Realakt die Verfügung gar nicht mehr gesehen (vgl. Markus Müller, (Schleich-)Wege zum Verwaltungsrechtsschutz, ZBl 2015 S. 59 ff.). Unsicherheit, ob Verfügung vorliegt was nun? Ist unsicher, ob einem Schreiben Verfügungscharakter beigemessen werden kann, hat die rechtsuchende Partei innert angemessener Frist eine anfechtbare Verfügung zu verlangen oder sich zumindest nach der Bedeutung des Schreibens zu erkundigen (so Urteil 2C_647/2014 vom 19. März 2015 E ). 2. Stützt sich der Realakt auf öffentliches Recht des Bundes? insb. Kernenergiegesetz 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 9

10 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 3. Richtet sich das Gesuch an die zuständige Behörde? ( ) ENSI ist die zuständige Aufsichtsbehörde (Art. 70 Abs. 1 lit. a KEG; Art. 2 Abs. 1 ENSIG) 5. Sind die vorgebrachten Begehren zulässig? Begehren um Feststellung der Widerrechtlichkeit, künftige Unterlassung und Widerruf der bisherigen Kreditierung sind zulässig. 6. Bestehen spezialgesetzliche Regelungen, die den Rechtsschutz ausschliessen oder in genügender Weise sicherstellen (Subsidiarität von Art. 25a VwVG)? Nein. Die Gewährleistung einer korrekten laufenden Aufsicht ist zentrales Element der nuklearen Sicherheit und fällt nicht in die Zuständigkeit der Bewilligungsbehörde. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 10

11 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 4. Besteht ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse? Verfügt die gesuchstellende Person über ein schutzwürdiges Interesse ( vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG)? Art. 48 Abs. 1 VwVG: Zur Beschwerde ist berechtigt, wer: a. ( ) b. durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdebefugnis setzt einen Sondernachteil, d.h. eine stärkere Betroffenheit als die Allgemeinheit, voraus ( Abgrenzung zur Popularbeschwerde). Das schutzwürdige Interesse liegt im praktischen Nutzen, den die gesuchstellende Person aus der Rechtsklärung mittels Verfügung über den Realakt zieht (BGE 140 II 315 E. 4.2 S. 324 f.). 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 11

12 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen Prüfstein: Worin liegt der eigene schutzwürdige Vorteil für die gesuchstellende Person? (vgl. allgemein BGE 141 II 50 E. 2.1 S. 52, 14 E. 4.4 S. 29 f.) Kurt Kummer lebt in unmittelbarer Nähe des KKW Mühleberg (Notfallplanungszone 1, Umkreis von 3 bis 5 km). Das schutzwürdige Interesse nach Art. 25a VwVG (insb. Sondernachteil) ist zu bejahen. Bettina Balmer lebt in Bern (Notfallplanungszone 2, Umkreis bis 20km). Das schutzwürdige Interesse nach Art. 25a VwVG (insb. Sondernachteil) ist zu verneinen. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 12

13 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 13

14 Sondernachteil ( besonders berührt ) ein Nadelöhr des Rechtsschutzes 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 14

15 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich im Kontext von Art. 25a VwVG vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln (BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325). Der Verweis auf das rechtlich geschützte Interesse ist im System des Individualrechtsschutzes systemkonform. Art. 25a VwVG ist auf Individualrechtsschutz ausgerichtet und dient nicht als Instrument zur Popularnörgelei. Individuelle, schützenswerte Rechtspositionen können auch im Bereich der Realakte berührt sein nicht die Form, sondern die Wirkung staatlichen Handelns ist entscheidend (vgl. BGE 136 I 323 E. 4.3 S. 329 [zu Art. 29a BV]). 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 15

16 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? Art. 25a VwVG ist dann wie folgt zu lesen: Wer durch eine behördliche Handlung oder Unterlassung, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, in (verfassungsmässigen oder anderen) Rechten verletzt wird, kann von der zuständigen Behörde Pro memoria: Der Wortlaut von Art. 25a VwVG lautet wie folgt: Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 16

17 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich im Kontext von Art. 25a VwVG vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln. Art. 4 KEG als Schutznorm: Risikovorsorge ist nach Art. 4 Abs. 1 KEG rechtliche Verpflichtung, die (auch) dem Schutz der Anwohner dient, die durch das Kernkraftwerk und das dadurch geschaffene Gefahrenpotenzial besonders betroffen sind. Grund- und Menschenrechte, insb. Recht auf Leben (Art. 10 Abs. 1 BV), persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) Risikovorsorge ist grund- und menschenrechtlicher Auftrag an Gesetzgeber (Schutzpflichten) 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 17

18 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen Die Verletzung kernenergierechtlicher Normen ist daher mittelbar auch grundrechtsrelevant. Fazit: Risikoexposition der Anwohner als Legitimationsgrund 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 18

19 Instanzenzug 1. Verfügung über Realakt (Art. 25a VwVG) beim ENSI 2. Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht Mit der Verfügung nach Art. 25a WVG liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt vor (Art. 31 VGG). Ein Ausschlussgrund liegt nicht vor (Art. 32 lit. e VGG e contrario). ENSI als zulässige Vorinstanz (Art. 33 lit. e VGG; vgl. Art. 1 ENSIG) (Keine besondere spezialgesetzliche Regelung [Art. 20 ENSIG]) 3. Beschwerde beim Bundesgericht Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) Ein Ausschlussgrund liegt nicht vor (Art. 83 lit. n BGG e contrario). 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 19

20 Frage 2 Greenpeace Schweiz 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 20

21 Art. 25a VwVG: Eintretensvoraussetzungen 1. Liegt ein Realakt vor? 2. Stützt sich der Realakt auf öffentliches Recht des Bundes? 3. Richtet sich das Gesuch an die zuständige Behörde? 4. Besteht ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse? Verfügt die gesuchstellende Person über ein schutzwürdiges Interesse ( vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG)? Berührt der Realakt Rechte oder Pflichten? 5. Sind die vorgebrachten Begehren zulässig? 6. Bestehen spezialgesetzliche Regelungen, die den Rechtsschutz ausschliessen oder in genügender Weise sicherstellen (Subsidiarität von Art. 25a VwVG)? 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 21

22 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 22

23 Frage 2 Greenpeace Schweiz 1. Angesprochen ist die ideelle Verbandsbeschwerde Spezialgesetzlich vorgesehen Beschwerde ideeller Organisationen Dient der Durchsetzung wichtiger öffentlicher Interessen Es braucht keinen Sondernachteil ( besonders berührt ) 2. Grundlage im Spezialgesetz: insb. Art. 55 USG und Art. 12 NHG 3. Das Bundesgericht hatte sich zur Zulässigkeit bisher nicht zu äussern. Es bestehen indes zahlreiche Hindernisse, darunter folgende: Ausnahmebereich Kernenergierecht (Art. 3 Abs. 2 USG) Folge: Die Umweltorganisationen können im Gegensatz zu betroffenen Bürgerinnen und Bürgern die Verletzung der Vorschriften im Bereich der ionisierenden Strahlung und in Bezug auf radioaktive Stoffe nicht rügen. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 23

24 Frage 2 Greenpeace Schweiz Können Verbände auch dann handeln, wenn keine Verfügung vorliegt (allgemeines Aufsichts- und Interventionsrecht)? Das Gesetz bietet dafür keine (klare) Grundlage. Im USG wie im NHG setzt das Beschwerderecht eine Verfügung als Anfechtungsobjekt voraus. Bundesgericht hat ein Aufsichts- und Interventionsrecht vor längerer Zeit und insb. vor Inkrafttreten von Art. 25a VwVG verneint (BGE 110 IB 160, in der Lehre tw. kritisiert). Art. 25a VwVG ist auf Individualrechtsschutz ausgerichtet. Art. 25a VwVG enthält im Unterschied zu Art. 48 Abs. 2 VwVG keine Grundlage für das Verbandsbeschwerderecht. Fazit: Greenpeace Schweiz kann die Aufsichtstätigkeit des ENSI nicht gerichtlich überprüfen lassen. 4./5. Mai 2015 Fall 8 - Mühleberg, Übungen öffentliches Recht III, Philipp Egli Seite 24

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