DER LANGE WEG ZU EINER BANKENUNION

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1 DER LANGE WEG ZU EINER BANKENUNION Dezember 2012 Michael Wohlgemuth Nora Hesse In Teilen basierend auf einer Studie unserer Partnerorganisation Open Europe Copyright 2012 Open Europe Berlin Veröffentlicht von Open Europe Berlin ggmbh i.g. Oranienburger Straße 27 D Berlin Tel.: Fax.:

2 INHALTSVERZEICHNIS Seite Zusammenfassung 3 1. Was bedeutet Bankenunion? Bankenaufsicht die erste Stufe der Bankenunion Der zweite Schritt bleibt der schwierigste 7 Europas Banken sind fragil und überschuldet 1.3 Deutsche Bedenken 8 2. Das Ziel der Reise: gemeinsame Absicherung der Banken der Eurozone Was bedeutet ein Restrukturierungsfonds? Was bedeutet eine europäische Einlagensicherung? Deutsche Bedenken Welche Mittel bräuchte die (gesamte) Bankenunion? Bankbilanzsummen in Europa Europäischer Restrukturierungsfonds Gemeinsame Einlagensicherung Risikoverteilung in einer vollen Bankenunion: ein Gedankenexperiment Fazit und Empfehlungen 17 2

3 ZUSAMMENFASSUNG Unter einer Bankenunion versteht man: o o zum einen, und zuerst, eine gemeinsame europäische Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB und zum anderen, und danach, finanzielle Absicherungssysteme, konkret: einen gemeinsamen Rekapitalisierungs- und Abwicklungsfonds für Banken in Not und eine gemeinsame (vereinheitlichte oder zusammengelegte) Einlagensicherung für Kunden europäischer Banken in Not. Bisher ist nur der erste Schritt seit der heutigen ( ) Einigung des EU- Ministerrats weitgehend geklärt. Der zweite Schritt, auf dem Weg zu einer Art Bankenhaftungs-Union, bleibt umstritten. Beim europäischen Bankensektor geht es um Summen, die diejenigen der Staatsschulden in den Schatten stellen. Die Bilanzsummen des Bankensektors der EU dürften dieses Jahr über 366% des BIP der gesamten EU liegen: insgesamt sind es 47,3 Billionen ( ). Zum Vergleich: das Gewicht der heimischen Bankaktiva betrug 2011 nur 78% des BIP in den USA und 174% des BIP in Japan. Schon aufgrund dieser Größenordnungen ist die Abfolge der Bankenunionspläne für potenzielle Netto-Bankenretter wie Deutschland entscheidend: zunächst eine wirksame Bankenaufsicht, die das Ausmaß einer dann zu finanzierenden Restrukturierung und Abwicklung von Banken im Rahmen hielte, was wiederum ermöglichte, dass eine Einlagensicherung in den jeweiligen Ländern möglich wäre und nicht zu gewaltigen Transfers von soliden und unsoliden Banken führte. Der ordnungspolitisch, europarechtlich und demokratietheoretisch saubere Weg, eine Europäische Bankenaufsicht jenseits der EZB (etwa im erweiterten Rahmen eines European Systemic Risk Board ) anzusiedeln, um die Unabhängigkeit und Fokussierung der EZB auf Geldwertstabilität zu garantieren, wurde nicht beschritten. Interesenkonflikte zwischen Geldpolitik und Aufsichtsmandat bleiben bestehen. Die chinesische Mauer unter dem Dach der EZB könnte sich bald als französische Jalousie erweisen. Eine Mehrheit im EZB Rat wünscht sich lockere Hebel im Bankensektor für ihren geldpolitischen Stimulus und die Rettung fragwürdiger Sicherheiten, die die EZB in den Büchern stehen hat. Das ist mit einer konsequenten Bankenaufsicht kaum vereinbar. Damit ist auch unklar, ob unter dem Dach der EZB, notfalls im Vermittlungsausschuss eine solide Eigenkapitalhinterlegung der Geldhäuser der Eurozone und eine ehrliche, strenge Prüfung systemischer Risken ( Stress-Tests ) überhaupt mehrheitsfähig sein würde. Die Gefahr ist nicht gebannt, dass gerade die EZB nicht konsequent an die Aufgabe heran geht, Zombie-Banken aufzufangen und zu rekapitalisieren auch im Interesse ihrer eigenen Bilanz. Damit würde sie aber (auch) als Bankenaufsicht ihre Glaubwürdigkeit gefährden. Wir schätzen, dass ein gemeinsamer Bankenrestrukturierungsfonds mit mindestens 500 Mrd. ausgestattet sein müsste, um seiner Aufgabe gewachsen zu sein; eine zusammengelegte Einlagensicherung bräuchte ein Volumen von 96 Mrd. für die Eurozone und 114 Mrd. für die EU als Ganzes. Ein Großteil davon müsste zudem vorfinanziert werden. Auch wäre eine direkte Kreditlinie bei der EZB oder nationalen Notenbanken nötig, um im Notfall weitere Gelder abrufen zu können. Auch dies erforderte grundlegende Änderungen der Vertragsgrundlagen von EU und EZB. 3

4 Ein gemeinsames Sicherheitsnetz für europäische Banken würde zu enormen Umverteilungen der Haftung der Steuerzahler und/oder Finanzinstitute innerhalb eines europäischen Haftungsverbunds führen. Dies zeigt ein Gedankenexperiment. Seit 2008 haben Staaten der EU insgesamt 4,7 Billionen in Form von Garantien, Kapitaleinlagen, Liquiditätshilfen oder Anteilskäufen zur Stützung des europäischen Bankensektors eingesetzt. Hätte ein gemeinsamer Abwicklungsfonds während dieser Zeit bestanden, wäre (ceteris paribus) folgendes geschehen: o o Deutschland und Frankreich wären gemeinsam die größten Verlierer, da sie in diesem hypothetischen Szenario deutlich mehr (etwa 400 Mrd. zusätzlich) für eine gemeinsame Bankenrettung hätten einsetzen müssen. Kleine und mittelgroße Mitgliedsstaaten wären besonders hart betroffen gewesen. Lettland (84%), Polen (74%), Ungarn (77%) und Bulgarien (129%) hätten einen gewaltigen Anstieg ihrer Eventualverbindlichkeiten (in % des BIP der jeweiligen Länder) erlebt. Der gewaltige Anstieg der Haftungssummen gerade in sonst eher soliden Ländern hätte dazu geführt, dass sie in einer Haftungsunion verschlechterte Ratings und damit höhere Refinanzierungskosten in Kauf nehmen müssten. Die Londoner City mit einer Bilanzsumme von 10,2 Billionen europäisch abzusichern, wäre Deutschland kaum zuzumuten. Mit Großbritannien hätte sich Deutschlands Anteil an der Bankenunions-Haftung in unserem Gedankenexperiment (hätte es die Bankenunion schon 2008 gegeben) um 200 Mrd. erhöht. Es soll die Verbindung zwischen Banken und Staaten gekappt werden, wie der letzte van Rompuy-Bericht zurecht feststellt. Hierzu gehört auch, das Staat-Banken- Klumpenrisiko zu mindern, indem (a) verbindliche Obergrenzen gelten, bis zu denen eine Bank einem einzelnen Staat Kredite gewährt und (b) Staatskredite (Staatsanleihen) von Banken mit Eigenkapital hinterlegt werden müssen, die dem Ausfallrisiko der Staatspapiere auch gerecht werden. Dies fordert neben der Deutschen Bundesbank auch der Sachverständigenrat. Die Stimmgewichte innerhalb der EZB und erst recht in einem Aufsichtsgremium, das über wohl und wehe von Banken unter Einsatz von Steuergeldern und Kundeneinlagen entscheiden, sollten nicht auf Dauer ungewichtet bleiben. Das möglicherweise für enorme Haftungstransfers zuständige Aufsichtsgremium der EZB sollte Vertretern derjenigen Staaten, deren Finanzsektor gewichtiger ist und deren Anteile an den Absicherungsfonds höher sind, auch entsprechendes Stimmgewicht verleihen. Der Restrukturierungsfonds sollte nicht zunächst mit Steuergeldern (direkt oder aus dem ESM) gespeist werden, sondern von den Banken selbst. Restrukturierung darf nicht als reine Erhaltungssubvention maroder Banken auf fremde Kosten geschehen; die Aufsichtsbehörde muss eine geordnete Abwicklung insolventer Banken unvoreingenommen anordnen können und sicherstellen, dass zunächst Eigner und Gläubiger verzichten, ehe Steuerzahler daran glauben müssen. Einlagensicherung sollte als echte Versicherung unter Banken, die sich nach Aufsicht und Kontrolle als solide herausgestellt haben, auch in den jeweiligen nationalen Systemen möglich sein. Eine baldige und umfangreiche Zusammenlegung europäischer Einlagensicherungssysteme hätte unabsehrbare moral-hazard Folgen. 4

5 1. WAS BEDEUTET BANKENUNION? Was ist das? Wann wäre das? Welche Unklarheiten bleiben? Der SSM soll bis voraussichtlich März 2014 fest etabliert sein. Bankenaufsicht Kommission und Rat haben einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) vorgeschlagen, an dem die EZB vorranging und die nationalen Aufsichtsbehörden nachrangig beteiligt sind. Die EZB wäre direkt für ca. 200 systemrelevante Banken zuständig, kann aber notfalls auf alle ca Banken des Euroraums durchgreifen. Die Einrichtung eines separaten Aufsichtsgremiums, das die Bankenaufsicht der EZB ausübt, um eine Trennung zwischen geldpolitischen und aufsichtsrechtlichen Aufgaben der EZB zu gewährleisten. Zwischen EZB-Rat und dem Aufichtsgermium soll ein Vermittlungsausschuss im Konfliktfall mit Finanzielle Absicherung ( backstop ) Mehrheit entscheiden. Direkter Zugang von Kreditinstituten zu Mitteln des ESM, um notleidende Banken zu rekapitalisieren. Ein gemeinsamer Fonds für die Restrukturierung und Abwicklung von Banken. Eine gemeinsame Einlagensicherungsgarantie. s.o. Sobald der SSM etabliert ist. Unklar, aber nicht vor Etablierung des SSM. Unklar, aber nicht vor Etablierung des SSM. Vorerst vom Tisch. Es bleiben Unwägbarkeiten bei Interessen- und Interpretationskonflikten etwa, wenn die EZB gegen den Willen einer nationalen Aufsichtsbehörde eine große nationale Bank abwickeln wollte. Gleichzeitig bestehen aber gerade auch bei einer Mehrheit der EZB Mitglieder Interessen, Banken zu lockerer Kreditpolitik anzuhalten und marode Banken zu erhalten. Die Letztverantwortung muss beim EZB-Rat bleiben, solange nicht die EU-Verträge geändert werden. Das durchbräche aber die Trennung von Geldpolitik und Aufsicht und macht die Beteiligung von nicht-euro- Staaten unattraktiv, da sie kein Stimmrecht im EZB-Rat haben. Streit darüber, ob der ESM auch Altschulden aus früheren Bankenrettungsprogrammen abdecken soll. Streit über die Finanzierung und die Anreizwirkungen von Transfers zwischen nationalen Restrukturierungsmechanismen. Bisher liegt noch kein offizieller Vorschlag vor. S.o. Schon 2010 schlug die Kommission gegenseitige Hilfen nationaler Einlagensicherungssysteme vor. 1 Der letzte van Rompuy Bericht enthält dies nicht mehr. 1 Der Vorschlag der Europäischen Kommission lautete: [Eine] gegenseitige Kreditfazilität [gibt] den Einlagensicherungssystemen bei Bedarf die Möglichkeit, bei allen anderen Einlagensicherungssystemen in der EU Kredite aufzunehmen. Die anderen Systeme müssen im Notfall kurzfristig bis zu 0,5 % ihrer erstattungsfähigen Einlagen als Kredit zur Verfügung stellen, und zwar anteilig entsprechend der Summe der erstattungsfähigen Einlagen im jeweiligen Mitgliedstaat. Der Kredit ist innerhalb von fünf Jahren zurückzuzahlen; hierfür müssen neue Beiträge zum Einlagensicherungssystem erhoben werden. Siehe Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Einlagensicherungssysteme [Neufassung], Seite 8; 5

6 1.1 Bankenaufsicht die erste Stufe der Bankenunion Wie in Tabelle 1 gezeigt, besteht der Vorschlag einer Bankenunion im Wesentlichen aus zwei Teilen: einerseits einer zentralen Aufsicht zumindest der systemrelevanten Banken zumindest der Eurozone und zweitens einer gemeinsamen finanziellen Absicherung der Kreditinstitute vor allem in Form eines gemeinsamen Restrukturierungsfonds und gemeinsamer Einlagensicherung. Bisher war nur die erste Komponente, der einheitliche Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism SSM), Gegenstand offizieller Kommissions-Initiativen, 2 die am Morgen des vom Ministerrat in wichtigen Teilen abgeändert und im Prinzip beschlossen wurden. Zunächst war seitens der Kommission (und der französischen Regierung) geplant, die EZB solle alle ca Banken der Eurozone überwachen, sowie diejenigen Banken außerhalb der Eurozone, die sich der Bankenunion anschließen. Nationale Behörden blieben für die alltäglichen Aufsichtsfunktionen zuständig. Der Ministerrat hat nun den Kreis der Banken, die direkt unter EZB Aufsicht gestellt werden, auf ca. 200 reduziert: Banken, die (a) eine Bilanzsumme von mehr als 30 Mrd. aufweisen oder (b) deren Bilanzsumme größer ist als 20 % des BIP ihres Heimatlandes. Die anderen Banken verbleiben unter der nationalen Aufsicht - es sei denn, die EZB zieht die Überwachung in begründeten Fällen an sich. Das kann vor allem Banken betreffen, die staatliche Finanzhilfe erhalten. Die neue Aufsicht unter dem Dach der EZB soll auf jeden Fall für alle 17 Länder der Eurozone gelten. Ländern außerhalb der Eurozone steht es frei, der Bankenunion beizutreten; welche Rolle und welchen Einfluss sie innerhalb der EZB Struktur ausüben können, ist aber noch nicht ganz geklärt. Solange keine direkten Vorschriften unter bereits bestehenden Regulierungen (etwa der bestehen European Banking Authority, EBA) erlassen werden, ist die EZB vor allem beauftragt, nationalen Behörden konkrete Anweisungen zu erteilen, etwa dahingehend, dass eine Bank ihre Eigenkapitalbasis erhöhen soll. Das neue Aufsichtsgremium setzt sich zunächst aus je einem Vertreter der 17 nationalen Aufsichtsbehörden zusammen; hinzukommen vier EZB-Vertreter sowie ein Präsident. Die Letztentscheidung sollte nach Plänen der Kommission dem EZB- Rat (d.h. den dort vertretenen Präsidenten der nationalen Notenbanken) unterliegen, der für die europäische Geldpolitik zuständig ist. Dieser rechtlich heikle Punkt (s.u.) ist nun insofern umgangen worden, als ein Vermittlungsausschuss eingerichtet werden soll, der bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Aufsichtsgremium und dem EZB-Rat mit einfacher Mehrheit entscheiden soll. Als Termin für die volle Arbeitsfähigkeit der Bankenaufsicht ist Anfang März 2014 vereinbart. Erst dann kann auch der ESM für die direkte Rekapitalisierung maroder Banken der Eurozone in Anspruch genommen werden. 2 Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank, 12. September 2012; Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde) hinsichtlich ihrer Wechselwirkungen mit der Verordnung (EU) Nr. / des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank, 12. September 2012; 6

7 1.2 Der zweite Schritt bleibt der schwierigste Europas Banken sind überschuldet Warf schon der erste Schritt erhebliche politische und rechtliche Komplikationen auf, gilt dies erst recht für den zweiten. Die vergemeinschaftete fiskalische Absicherung des Bankensystems der Eurozone kann als eigentlicher politischer Zweck der Bankenunion angesehen werden. Der politischen Logik europäischer Vergemeinschaftung entspricht, dass am Ende durchaus eine Lösung stehen dürfte, die darin besteht, dass jedes Land für das Finanzsystem aller anderen Teilnehmer der Bankenunion einsteht. Wie sinnvoll und voraussetzungsvoll dies wäre, welche Chancen und Risiken hier eingegangen werden, kann im Moment niemand wirklich absehen. Auch dieser Bericht kann nur erste Hinweise liefern. Der Bankensektor der EU ist im Verhältnis zum BIP gewaltig aufgebläht, was die Kontrolle, Restrukturierung und finanzielle Absicherung zu einer größeren Herausforderung werden lässt, als dies etwa in den USA oder selbst in Japan der Fall wäre. Dieses Jahr (2012) dürften die Bankenbilanzen der EU mit einer Gesamtsumme von 47,3 Billionen 366% des BIP übersteigen. Nahezu alle EU Mitgliedsländer weisen Bankaktiva auf, die ein jährliches BIP übersteigen. Tabelle EU USA Japan Aktiva des Bankensektors (Billionen ) 42,9 8,6 7,1 Aktiva des Bankensektors (% BIP) 349% 78% 174% Quelle: Liikanen Bericht 3 Abb.1 Quelle: EZB und eigene Berechnungen 4 3 Der offizielle Titel des Liikanen Berichts lautet Hochrangige Expertengruppe für Strukturreformen im EU- Bankensektor. Den vollständigen Bericht finden Sie unter 7

8 1.3 Deutsche Bedenken Die deutsche Regierung hat befürchtet, dass in nur wenigen Wochen eine naturgemäß nur rudimentär funktionsfähige europäische Bankenaufsicht formell errichtet würde, die nur als Vorwand genutzt wird, rasch Mittel aus dem ESM direkt an marode Banken abzuziehen. Dieses Problem scheint durch die Verschiebung der Zeitachse (Beginn: März 2014 statt Anfang 2013) nun geringer. Hinzu kam die Befürchtung, dass die Unabhängigkeit der EZB und ihre Fokussierung auf Inflationsvermeidung (weiter) geschwächt werde und Mehrheiten im EZB-Rat auf Kosten solider Länder Transfers an notleidende Banken organisieren. Diese Bedenken sind nicht wirklich ausgeräumt. Am Ende der Bankenunion könnte Deutschland mit wenigen anderen Ländern für das gesamte Bankensystem der Eurozone (und ggf. weiterer Mitglieder der Bankenunion) einstehen müssen, während gleichzeitig in einigen Ländern moral hazard erzeugt würde, d.h. ein geringerer Anreiz, die eigenen Banken rigoros zu überwachen, weil andere für die Folgen des Regulierungsversagens aufkommen. Die gemeinsame Überwachung (SSM) soll genau dieses Problem lösen, indem sie zentrale Aufsicht nach einheitlichen Kriterien mit Eingriffsrechten der EZB installiert. Genau deshalb ist die Reihenfolge der Etappen auf dem Weg zu einer vollen Bankenunion für Länder wie Deutschland und andere Länder mit noch guten Kredit-Ratings von entscheidender Bedeutung. Theoretisch könnte es einem SSM mit starkem Aufsichtsmandat gelingen, das moral hazard Dilemma in der langen Frist zu lösen. Praktisch und in der kürzeren Frist jedoch ergeben sich zahlreiche Unsicherheiten. a) Genügende Trennung zwischen Bankenaufsicht und Geldpolitik? Der deutsche Sachverständigenrat warnte vor kurzem: Eine Einbeziehung der EZB in die Aufsicht birgt erhebliche Risiken für die Unabhängigkeit der Geldpolitik. Diese wiegen umso schwerer, je weitreichender nationale Spielräume bei der Ausgestaltung aufsichtsrechtlicher Standards und bei der Restrukturierung von Banken bleiben. Die EZB läuft Gefahr, einerseits für die Aufsicht zuständig zu sein, andererseits jedoch über keine ausreichenden Durchgriffs- und Kontrollmöglichkeiten zu verfügen. In Krisensituationen kann sie unter Druck geraten, geldpolitische Instrumente für eigentlich fiskalpolitische Aufgaben einzusetzen. 5 So besteht heute zum einen die Notwendigkeit, die Kreditvergabe einiger Banken zu bremsen, um erneute Blasenbildungen in Vermögenswerten und unzureichende Eigenkapitalausstattungen zu verhindern. Gleichzeitig sehen viele Zentralbanken (und damit der EZB-Rat) aus konjunkturellen Erwägungen die Notwendigkeit einer lockeren Kreditpolitik. Eine Lockerung des Eigenkapitalbedarfs wird seitens vieler Notenbanker (womöglich einer Mehrheit im EZB-Rat) als sinnvoll angesehen, um die Wirkung der EZB- Politik niedriger Zinsen auf die Realwirtschaft durchschlagen zu lassen, d.h. Banken anzuhalten, die Realwirtschaft mit billigem (und riskantem) Kredit zu versorgen. Hieraus ergeben sich deutliche Interessenkonflikte. Auch könnte sich ein prozyklischer Effekt ergeben, der wie in den letzten Krisen zuvor zu unrentablen Überinvestitionen führt, die nur durch inflationäre Politik künstlich am Leben gehalten werden können. 4 Die Angaben über die Höhe der gesamten Bankaktiva stammen vom Statistical Data Warehouse der EZB. Die Zahlen sind von Ende September Die BIP-Angaben sind Eurostat Prognosen für das Jahr Vom Binnenmarkt zur Bankenunion: Ein Vorschlag des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Situation: 8

9 Hans-Werner Sinn, Direktor von CES/Ifo, beschreibt einen weiteren Grund für mögliche Interessenkonflikte die schlecht besicherten Aktiva der EZB: Das ist nicht nur insofern problematisch, als es bei allen Beteiligten die unwiderstehliche Versuchung entstehen lässt, marode Banken, die eigentlich abzuwickeln sind, mit frischem Kredit aus der Notenpresse zu versorgen. Noch schlimmer ist es, dass die EZB schon bislang in riesigem Umfang marode Banken finanziert hat, indem sie sich mit den windigsten Sicherheiten für Refinanzierungskredite zufrieden gab Wenn die EZB nun vor der Entscheidung steht, eine private Bank für bankrott zu erklären, abzuwickeln und ihre eigenen Kreditforderungen gegenüber dieser Bank abzuschreiben oder aber die Bank für sanierungsfähig zu erklären, um ihr damit den Zugang zu ESM-Mitteln zu verschaffen, ist klar, wie sie sich entscheidet. Das ist, als ob man dem Verkäufer einer Schrottkarre das Recht gibt, seinem Auto selbst die TÜV-Plakette zu erteilen. 6 Im Kommissionsvorschlag und Ratsbeschluss soll dieser Interessenkonflikt dadurch gelöst werden, dass ein unabhängiges Aufsichtsgremium unter dem Dach der EZB eingerichtet wird. Dies ist unter dem bestehenden EU-Recht jedoch kaum zu bewerkstelligen. Ein Rechtsgutachten für den EU-Rat kam zu dem Ergebnis, dass es unter geltendem EU-Recht rechtswidrig sei, diesem Aufsichtsgremium formale Entscheidungsrechte zu geben, die unabhängig wären von der Letztentscheidung des EZB-Rats, der für die Geldpolitik verantwortlich ist. Deshalb ist es fraglich, ob die Trennung ( Chinese Wall ) zwischen Bankenaufsicht und Geldpolitik im derzeit absehbaren Kompromiss ( Vermittlungsausschuß, s.o.) wirklich gelingen kann, ohne eben doch eine Änderung des Europäischen Primärrechts zu erfordern. 7 b) Ein Mitglied, eine Stimme? Deutschland setzt sich verschiedentlich dafür ein, dass die Stimmgewichte im Aufsichtsgremium in Relation zur Größe des Bankensektors des jeweiligen Landes gewichtet werden anstelle (wie im EZB-Rat) jedem Land nur eine Stimme zu geben. Aber dieser Vorschlag konnte nicht durchgesetzt werden; er hätte wohl auch eine EU- Vertragsänderung erfordert, da gewichtete Stimmen in der EZB nicht vorgesehen sind. c) Sollen wirklich alle Banken teilnehmen müssen? Der derzeitige Vorschlag sieht vor, dass zunächst die systemrelevanten, und nur im Bedarfsfall einzelne der ca Banken der Eurozone der Aufsicht des SSM unterliegen sollen. Finanzminister Wolfgang Schäuble hat sich mit dem Argument durchgesetzt: Niemand glaubt, dass eine europäische Institution in der Lage sein wird, 6000 Banken in Europa zu überwachen zumindest nicht in diesem Jahrzehnt, ehrlich gesagt 8. Gerade in Deutschland haben sich Vertreter der Sparkassen, Volks- und Raiffeisenbanken wohl erfolgreich dagegen gewehrt, ihre eigenen Eigenlagensicherungssysteme in eine Europäische Bankenunion einbringen zu müssen. Anders als zuletzt bei den Landesbanken, gelten die Geschäftsmodelle und Eigenkapitalausstattungen der Sparkassen und Genossenschaftsbanken in Deutschland als solide. 6 Hans-Werner Sinn in der Wirtschaftswoche: EU-Pläne: Die Bankenunion wird ein Desaster, 12. November 2012, 7 Aus der Satzung der EZB geht klar hervor, dass der EZB-Rat die endgültigen Entscheidungen in der EZB trifft. Laut Artikel 127(6) des Vertrags von Lissabon kann der Europäische Rat einstimmig besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen der Europäischen Zentralbank übertragen. Dieser Artikel kann aber nur dann ohne eine EU-Vertragsänderung angewendet werden, wenn die EZB-Satzung unverändert bleibt. 8 Zitiert in der Financial Times, Schäuble puts brake on banking union plan, 5. Dezember 2012: 9

10 Die oben genannten Kriterien der Systemrelevanz (Bilanzsumme größer als 30 Mrd. bzw. 20% des deutschen BIP) erfüllen zumindest die Deutsche Bank, die Commerzbank, die DZ Bank sowie die großen Landesbanken. 2. DAS ZIEL DER REISE: DIE GEMEINSAME ABSICHERUNG DER BANKEN DER EUROZONE So sehr sich einige Länder wie Deutschland noch gegen Teile der Bankenunion (vor allem die gemeinsame Letztsicherung der Banken durch Restrukturierungsfonds und gemeinsame Einlagensicherungssysteme) wehren mögen: Viele Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission und das Europaparlament verfolgen eindeutig das Ziel einer möglichst baldigen und möglichst weitreichenden Vergemeinschaftung der Bankenrisiken. Die gemeinsame Bankenaufsicht ist dabei vielen sekundär. Auch in Deutschland hat man in der Rettungsschirmpolitik die Erfahrung gemacht, dass aus einem Ausgeschlossen bald eine ultima ratio wird, die schon bald als alternativlos erklärt wird. Die gemeinsame Bankenrettung gilt für viele als notwendig, um die Eurozone vor einem Auseinanderbrechen zu bewahren. Zwar gibt es für den zweiten Schritt der Bankenunion bisher noch wenig offizielle Vorschläge; dafür aber eine Vielzahl diskutierter Modelle. Die EU-Kommission könnte aber, sobald der SSM eingerichtet ist also möglicherweise im kommenden Jahr bereits ein offizielles Vertragsdokument für die zweite Stufe der Bankenunion vorlegen. 2.1 Was bedeutet ein Restrukturierungsfonds? Ein gemeinsamer Fonds, verwaltet von einer zentralen Behörde mit dem Ziel, notleidende Banken zu restrukturieren und insolvente Banken abzuwickeln gespeist aus nationalen oder europäischen Mitteln, zu denen das Aufkommen einer europäischen Bankenabgabe hinzukommen würde. Der Präsident des Europäischen Rats, Herman Van Rompuy, hat vorgeschlagen, vorrangig den ESM (und damit die Steuerzahler) zur Finanzierung heranzuziehen. Dies dürfte jedoch eine Änderung des ESM Vertrags notwendig machen. Die EU-Kommission hat eine mildere Variante vorgeschlagen, wonach gedeckelte anteilsmäßige Garantien der EU-Staaten den Fonds speisen sollen. Nationale Fonds sollen nach diesem Verteilungsschlüssel zunächst auf insgesamt 600 Mrd. anwachsen. Diese Fonds könnten dann je nach Bedarf gemeinsam einspringen, um grenzübergreifende Krisen entgegen zu wirken Was bedeutet eine europäische Einlagensicherung? Eine weitreichende Harmonisierung oder zumindest teilweise Zusammenlegung nationaler Einlagensicherungen, mit mehr oder weniger vorab-bereitstellung eigener Mittel (gespeist möglicherweise durch eine Bankenabgabe oder direkte Beiträge der Mitgliedstaaten) und der Möglichkeit, EZB-Kredite aufzunehmen. Alternativ könnte den Vorstelllungen der EU-Kommission gefolgt werden, die jeweils möglichst vorfinanzierte nationale Einlagensicherungssysteme vorsieht, die sich im Notfall untereinander Kredite gewähren, um so eine gegenseitige Absicherung sicherzustellen. 9 Die neuesten Vorschläge der Europäischen Kommission für EU-weite Vorschriften zur Sanierung und Abwicklung von Banken finden Sie unter 10

11 Der letzte Van Rompuy Bericht sieht einen gemeinsam haftenden Einlagensicherungsfonds nicht mehr explizit vor (nur die Harmonisierung nationaler Sicherungssysteme). Damit ist eine europaweite Einlagenhaftung aber nur für einige Zeit nicht mehr auf der akuten Agenda Deutsche Bedenken a) Überforderung des EZB-Mandats Die gegenwärtigen Vorschläge würden die EZB in eine enorm mächtige Behörde verwandeln, die für die unterschiedlichsten Ziele und Politikfelder Verantwortung trüge 11, wie etwa: Erhaltung der Geldwertstabilität im Euroraum Versorgung der Volkswirtschaften mit Geld Sicherung des reibungslosen Zahlungsverkehrs Offenmarktgeschäfte (Liquiditätsmanagement) Durchführung von Devisengeschäften Überwachung der Mindestreserven im Bankensystem Beobachtung der Wirtschaftsentwicklung im Euroraum NEU: Bankenaufsicht inklusive Restrukturierung und Abwicklung einzelner Banken NEU: Ankauf von Staatsanleihen, um zu große Risikoaufschläge bei der Refinanzierung überschuldeter Staaten zu verhindern. Alle bis auf die letzten beiden neuen Aufgaben hängen logisch mit dem geldpolitischen Mandat und dem überragenden Ziel der Erhaltung der Geldwertstabilität zusammen, weshalb deren Verfolgung einer unabhängigen Notenbank anvertraut werden soll und kann. Das war das Modell der Deutschen Bundesbank, die bewusst dem Einfluss parteipolitischer und wirtschaftspolitischer Sonderinteressen entzogen wurde. Ein Mangel an demokratischer Kontrolle über die Politik der Zentralbank konnte solange nicht als Problem, sondern im Gegenteil als Problemlösung angesehen werden, als das Mandat der Bank klar definiert und eindimensional blieb: die Vermeidung von Inflation (und Deflation). Heute scheint es, dass die EZB mit der Ankündigung eines unbegrenzten Ankaufs von Staatsschuldentiteln bereits ein zweites und mit dem Ziel der Geldwertstabilität eher konkurrierendes Ziel verfolgt, das mit dem expliziten rechtlichen Verbot der Monetisierung von Staatsschulden in deutlichem Kontrast steht. Die Bankenunion fügt eine dritte Dimension hinzu: die Überwachung, Restrukturierung und Abwicklung öffentlicher wie privater Banken sowie die Sicherung der Einlagen. Jenseits der bereits diskutierten rechtlichen Bedenken stellt sich spätestens jetzt eine grundlegende demokratietheoretische Frage: Kann die EZB mehrdimensionale Ziele verfolgen und zwischen ihnen im Konfliktfall abwägen, ohne ihr ursprüngliches Mandat zu überdehnen? Kann sie dabei unabhängig bleiben und auf demokratische Legitimation verzichten? 12 Schließlich geht es bei Fragen der Staatenrettung und Bankensanierung um Steuergelder in potenziell gigantischem Ausmaß. Wie diese verwendet werden (welche Staaten/Banken zu welchen Konditionen wann Hilfe der EZB bekommen), kann nach bisher 10 Bericht des Präsidenten des Europäischen Rates Herman Van Rompuy, Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion, 5. Dezember 2012: 11 Eine Zusammenfassung der derzeitigen offiziellen Funktionen der EZB finden Sie unter: o10001_de.htm 12 Vgl. generell hierzu Wohlgemuth (2012): Demokratieproblem erster Güte, in: Profil extra. November 2012: 11

12 gültigen Prinzipien der Demokratie in Europa ( no taxation without representation ) nur von gewählten Repräsentanten entscheiden werden. Dieses Dilemma kann auf Dauer nicht ohne substantielle und folgenreiche Änderungen in den Europäischen Verträgen rechtlich bewältigt werden. Aus demokratietheoretischer Sicht wäre entweder die EZB wieder auf ihr ursprüngliches eindimensionales Mandat zurückzuführen oder in Teilen mit demokratischer Legitimität auszustatten, die aber wiederum ihre Unabhängigkeit in der Geldpolitik bedrohte. b) Moral hazard Staatsfinanzen Eine Hauptmotivation einer vollständigen Bankenunion besteht darin, die sich selbst verstärkende Rückkopplung von Bankenkrisen und Staatsschulden aufzubrechen. Diese Interdependenz liefert aber gleichzeitig auch eine Hauptursache möglicher moral hazard Probleme. Ist der Bankensektor einmal weitgehend vergemeinschaftet und somit abgesichert, dürften die Refinanzierungskosten der Staaten sinken insbesondere in den Staaten mit großem Anteil des Bankensektors (z.b. Irland und Spanien), der zudem ganz überwiegend mit Staatsanleihen aus dem eigenen Land vollgesogen ist. Diese Renationalisierung des Staaten-Banken Verhältnisses droht, genau das Klumpenrisiko zu verstärken, das die Bankenunion eigentlich auflösen wollte. 25 EU-Mitgliedsstaaten versuchen, mithilfe des Fiskalpakts die Staatsschulden einzudämmen; gegen ein Klumpenrisiko in den Bankenbilanzen enthält er aber keine Vorkehrungen. Bundespräsident Jens Weidmann hat deshalb vorgeschlagen, den Anteil heimischer Staatsschulden an den Bilanzen der Banken zu deckeln 13. Dies jedoch wirft wieder neue Fragen auf etwa die nach der Stabilität und Liquidität der Anleihenmärkte. Finanzsektor Die Delegation neuer Kompetenzen an die EZB bringt schwerwiegende Verluste an nationaler Souveränität mit sich; und es bleibt fraglich, ob alle Mitgliedsstaaten am Ende wirklich harte Entscheidungen der EZB auch akzeptieren werden. Ein ähnliches Schicksal, wie es dem Stabilitäts- und Wachstumspakt ( Maastricht-Kriterien ) beschieden war, kann nicht ausgeschlossen werden. Damit entstünde auch wieder Raum für eine entsprechende Erwartungsbildung des Finanzsektors und somit für gemeinschädlichen moral hazard. Zudem bleibt die Arbeitsteilung und Machtverteilung zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden, die das tägliche Geschäft erledigen sollen, unklar. Hier drohen Prinzipal- Agent-Probleme zumal dann, wenn sich die EZB zunächst einmal distanziert hält entweder wegen politischen Drucks innerhalb ihrer Gremien oder schlicht, weil es Zeit braucht, technische und praktische Expertise bei der Bank aufzubauen. Nationale Aufseher dürften zunächst einen bedeutenden Informations- und Kompetenzvorsprung haben, da nur sie über lokales Wissen verfügen. Auch dürften sie (zumal bei vergemeinschafteter Haftung für die Bankenrettung) weiterhin eher Anreize haben, ihren Banken gegenüber nicht allzu streng zu sein Vgl Vgl. hierzu auch: Roland Vaubel: Why the current plans for European Banking Supervision are not well founded, 12

13 3. WELCHE MITTEL BRÄUCHTE DIE (GESAMTE) BANKENUNION? 3.1 Bankbilanzsummen in Europa Die Aktiva des EU Bankensystems belaufen sich auf 47,3 Billionen Euro mehr als das dreieinhalbfache des gesamten EU-BIP. Der potenzielle finanzielle Rahmen eines Bankenrettungsprogramms ist somit gewaltig. Tabelle 3 Bankaktiva in Mrd. BIP in Mrd. Bankaktiva in % des BIP EU ,300,859 12,915, EU ,184,359 11,002, Eurozone 33,915,923 9,491, Quelle: EZB und eigene Berechnungen 15 Die privaten Einlagen bei Banken der EU belaufen sich auf 10,2 Billionen Euro, die gesamten Einlagen betragen über 17 Billionen von denen grob gerechnet 6 Billionen gedeckt sind durch Einlagensicherungen nach nationalem oder europäischen Recht. 16 Abb. 2 Quelle: EZB 15 EU-26 steht für die EU ohne Großbritannien. 16 Die Angaben zu den Einlagen stammen vom Statistical Data Warehouse der EZB. Die Angaben zu den gedeckten Einlagen dienen nur grob der Veranschaulichung, da keine aktuellen Schätzungen vorhanden sind. Die aktuellsten Zahlen basieren auf Daten des Gemeinsamen Forschungszentrums vom Jahr 2007 zur Folgenabschätzung des Europäischen Einlagensicherungssystems. 13

14 Tabelle 4 Einlagen Haushalte NFCs Gesamt Gesamt in % von BIP Total Eurozone 6,016,316 1,700,764 7,717, Total EU 7,892,236 2,303,654 10,195, Quelle: EZB und eigene Berechnungen 17 Diese Zahlen verdeutlichen den enormen potentiellen Transfer fiskalischer Letztverantwortung von der nationalen auf die europäische Ebene. 3.2 Europäischer Restrukturierungsfonds Über die notwendige Größe der verschiedenen Bankenrettungsfonds stehen vielerlei Schätzungen im Raum. Frühere Schätzungen der EU-Kommission gehen davon aus, dass ein systemischer Schock im Bankensektor die ganze EU zwischen 350 und 650 Mrd. kosten könnte. Wir gehen davon aus, dass ein Fonds in Höhe von 500 Mrd. notwendig sein wird, um die Probleme zu meistern. Ein Großteil davon müsste tatsächlich eingezahlt sein und nicht nur aus Garantien und Kreditzusagen bestehen, die erst nach langwierigen politischen Prozessen tatsächlich ausgezahlt werden können. 18 Die Fonds könnten entweder aus einer Gebühr oder Steuer für Finanzinstitute bzw. einer Finanzmarkttransaktionssteuer gespeist werden oder direkt von der Regierung überweisen werden. Wenn eine Krise akut ausbricht, kommt es für einen Restrukturierungsfonds darauf an, schnell an viel Liquidität zu gelangen. Dies müsste besonders in der Zeit des Aufbaus eines mit Kapital unterlegten Fonds durch direkte Kreditlinien bei der EZB und/oder nationalen Notenbanken geschehen. Hierfür jedoch müssten zum einen die EU-Verträge geändert werden. Zum anderen entstünden gewaltige Haftungssummen in den Büchern der EZB oder nationaler Notenbanken im Falle einer ernsten Bankenkrise; dem Restrukturierungsfonds würden bald die Mittel ausgehen. 3.3 Gemeinsame Einlagensicherung Wir schätzen, dass ein Fonds für die gemeinsame, zusammengelegte, Einlagensicherung mit 96 Mrd. für die Eurozone und 114 Mrd. für die ganze EU unterlegt sein müsste. 19 Dies müsste in tatsächlichen Einzahlungen geschehen und nicht als Garantie, da die Vermeidung eines Bankenruns enorm rasche Reaktionszeiten erfordert und die Bereitstellung von Mitteln in einer Krise pro-zyklisch eine Rezession beschleunigen kann. Auch der Einlagensicherungsfonds müsste deshalb in die Lage versetzt werden, rasch an viel Liquidität zu gelangen; so hat etwa der amerikanische FDIC eine Kreditlinie von 500 Mrd. $ bei der US-Notenbank. Ähnliches müsste in Europa bei der EZB oder den nationalen Notenbanken eingerichtet werden. 17 NFCs steht für nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften nach der Definition in den EZB-Daten. 18 Wir benutzen den Mittelwert vorhergehender Schätzungen der Auswirkungen einer einmaligen Systemkrise auf den Banksektor. Wir haben diesen Wert der Folgenabschätzung der Einlagensicherungssysteme entnommen, die von der EU-Kommission durchgeführt wurde: Diese Krise war eindeutig extrem. Die Kosten wären nicht auf dieses Niveau angestiegen, wenn eine Bankenunion problemlos funktioniert hätte. Ein solcher Kostenanstieg kann dennoch nicht ausgeschlossen werden. Dies betont die Notwendigkeit eines umfangreichen vorfinanzierten Auffangmechanismus des Abwicklungsfonds. 19 Die meisten Einlagensicherungssysteme haben einen Auffangmechanismus von 1%-2% der gedeckten Einlagen. Wir gehen von vorherigen Folgenabschätzungen der EU-Kommission aus und erwarten ein Zielniveau der gedeckten Einlagen von pro Einlage/Konto pro Bank war die Summe der von nationalen Einlagensicherungssystemen gedeckten EU-Einlagen circa 5,7 Billionen davon 4,8 Billionen von Staaten der Eurozone. Es gibt keine aktualisierten Daten für diese Zahl, aber wenn man die Gesamtentwicklungen der Einlagenniveaus in Betracht zieht, ist es wahrscheinlich, dass die gedeckten Einlagen jetzt über 6 Billionen liegen. 14

15 4. RISIKOVERTEILUNG IN EINER BANKENUINION EIN GEDANKENEXPERIMENT Gegen die Krise, die 2008 begann, haben die Staaten der EU bisher insgesamt etwa 4,7 Billionen in Form von Garantien, Kapitaleinlagen, Liquiditätshilfen und Anteilsübernahmen zur Rettung ihrer Finanzinstitute eingesetzt. Angesichts des Krisenausmaßes waren diese Summen sicher ungewöhnlich hoch; eine künftige Finanzkrise mag nicht mehr diese Dimensionen erreichen. Doch bieten diese Summen einen Anhaltspunkt für eine obere Grenze. Bis heute sind hiervon etwa 1,75 Billionen fällig geworden. 20 Dies beleuchtet einige wichtige Umstände: Ohne eine direkte Kreditlinie bei nationalen Notenbanken oder der EZB wäre jedes fiskalische Auffangsystem wohl schon bald von den Finanzmärkten auf seine Belastbarkeit getestet worden und durchgefallen. Die Finanz- und Euroschuldenkrise haben gezeigt, dass gedeckelte Rettungsfonds sich sehr rasch als unzureichend erweisen können. Das bail-out Geld kann dann nur noch die EZB zur Verfügung stellen die damit freilich der Zumutung ausgesetzt wird, ihre Unabhängigkeit und ihr eigentliches Mandat aus dem Auge zu verlieren. Ein Großteil der bisherigen Bankrettung besteht aus Eventualverbindlichkeiten. Diese dürften sicher nicht komplett fällig werden; dennoch belasten sie die fiskalische Nachhaltigkeit der Länder und werden von den Finanzmärkten und Ratingagenturen durchaus teilweise eingepreist. Ein weitgespannter Rettungsschirm für Banken würde die Forderungen und Verbindlichkeiten zwischen den Steuerzahlern und/oder Finanzinstitutionen innerhalb der Bankenunion massiv umverteilen. Jeder Versuch, diese Umverteilungswirkungen der zweiten Stufe der Bankenunion zu quantifizieren, trifft auf allergrößte Schwierigkeiten und muss mit großer Vorsicht vorgenommen werden. So ist etwa kaum absehbar, welche disziplinierende Rolle die Aufsicht des SSM spielen kann und welche Wirkungen auf Erwartungen und Anreize ein Restrukturierungsfonds sowie eine gemeinsame Einlagensicherung haben werden. Klar ist nur, dass einige Länder, wie Deutschland, eine unverhältnismäßig hohe Last würden tragen müssen. Die Abbildungen unten zeigen, wie sich die verschiedenen Arten der Bankenrettung während der aktuellen Krise ( ) in den jeweiligen Ländern bisher als absolute Beträge und als Anteile am BIP ausgewirkt haben (blaue Balken). Die Abbildungen zeigen auch eine Simulation (rote Balken), die darüber eine hypothetische Auskunft gibt, wie sich die Anteile der Garantien und Kapitaleinlagen verändert hätten, wenn diese von allen EU Mitgliedsländern gemeinsam hätten aufgebracht werden müssen nach einem Schlüssel, der den Kapitalanteilen am Europäischen Zentralbankensystem entspricht, und der auch für die Verteilung der Haftungssummen in den bestehenden Rettungssystemen ESM und EFSF maßgeblich ist (auch wenn hier nur Länder der Eurozone beteiligt sind). In einem weiteren Schritt entfernen wir diejenigen Länder, die bereits externe Finanzhilfen erhalten (weshalb sie als Zahler in die Systeme nicht gut infrage kommen) Nach Schätzungen der EU-Kommission ("Facts and figures on state aid in the EU Member States", Commission Staff Working Document, SEC(2011)1487, Dezember) wurden zwischen 2008 und September ,6 Bln. Euro zur Verfügung gestellt. Davon wurden im selben Zeitraum 1,6 Bln. Euro tatsächlich ausgezahlt. Seitdem wurden 100 Mrd. Euro für Spanien zur Verfügung gestellt; knappe 100 Mrd. Euro flossen in mehreren Tranchen an die Dexia Bank. Weniger als die Hälfte der finanziellen Mittel für Spanien wurden angetastet, während die Mittel für Dexia angeblich völlig ausgeschöpft wurden. 21 Die nicht miteinbezogenen Länder sind Griechenland, Portugal, Irland, Spanien, Zypern und Rumänien (die bei der EU eingerichtete Zahlungsbilanzfazilität für Rumänien existiert immer noch). Es spricht Einiges dafür, Ungarn auszuschließen, da es seit längerer Zeit am Rande eines Finanzhilfe-Programms steht. Wir haben aber in diesem Fall Ungarn mit einbezogen. 15

16 Belgien Bulgarien Tschechische Dänemark Deutschland Estland Irland Griechenland Spanien Frankreich Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakai Finnland Schweden Großbritannien Belgien Bulgarien Tschechische Republik Dänemark Deutschland Estland Irland Griechenland Spanien Frankreich Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakai Finnland Schweden Großbritannien Abb Bankenrettung ( , Mrd. ) Beihilfen insgesamt Beihilfen im Szenario mit Bankenunion Quelle: EU-Kommission und eigene Berechnungen Abb Bankenrettung ( , % BIP) Beihilfen insgesamt Beihilfen im Szenario mit Bankenunion Quelle: EU-Kommission und eigene Berechnungen Bei den roten Balken handelt es sich natürlich nur um ein Gedankenexperiment, ein counterfactual, das rein anschauliche Bedeutung hat. Verschiedene Caveats sind angebracht. So dürfte ein zentraler Fonds durchaus weniger Einlagen und Hilfeleistungen erfordern; auch ist denkbar, dass die Entscheidungen einer gesamteuropäischen Bankenrettung rascher erfolgt wären und somit in letztlich geringerer Dosierung nötig geworden wären. Man könnte auch argumentieren, dass eine europäische Bankenkrise insgesamt weniger heftig ausgefallen wäre, wenn dieser zentrale Rettungsfonds zur 16

17 Verfügung gestanden wäre. Freilich kann man ebenso gut spekulieren, dass die Aussicht auf vergemeinschaftete Haftung die Sorglosigkeit der Banken und damit das Risiko einer Krise insgesamt eher erhöht haben könnte ( moral hazard ). Wie dem auch sei, unser Gedankenexperiment bleibt jedenfalls illustrativ, wenn es um relative Größenordnungen geht. Aus dem Szenario können folgende Beobachtungen gewonnen werden: Abb. 4 zeigt, dass insbesondere kleine Länder besonders hart getroffen gewesen wären. Länder wie Lettland (84%), Litauen (83%), Polen (74%), Ungarn (77%) und Bulgarien (129%) hätten im Verhältnis zu ihrem BIP einen gewaltigen Anstieg ihrer Eventualverbindlichkeiten (und tatsächlich verlorenen Gelder) hinnehmen müssen, der sicher über ihre Verhältnisse gegangen wäre. In absoluten Zahlen hätten Frankreich und Deutschland enorme Rettungsgelder bereitstellen müssen jeweils etwa 400 Mrd.. Wie zu erwarten, würden Länder von einer vollumfänglichen Bankenunion mit Rettungsschirmen umso mehr profitieren, je mehr ihre Banken verschuldet sind. Großbritannien würde als Teilnehmer an der Bankenunion schon aufgrund seines starken Gewichts an den europäischen Finanzmärkten auch einen gewaltigen Teil der gemeinsamen Fonds in Anspruch nehmen, der größer wäre als sein Anteil am europäischen BIP. In absoluten Zahlen hätte Großbritannien deutlich von einem europäischen Restrukturierungsfonds profitiert, wenn dieser schon zwischen 2008 und 2012 bereitgestanden hätte. Deutschland dagegen wäre der klare Verlierer gewesen, dem die größten Lasten aufgebürdet worden wären. Dies gilt schon für die bestehenden Rettungsschirme für Staatsschulden; die schiere Größe des Europäischen Finanzsektors hätte aber nochmals deutlich größere Lasten impliziert. Unser Szenario deutet auch die Gefahren eines negativen Domino- oder Ansteckungseffekts einer akuten Bankenkrise an. Dem will die Bankenunion begegnen. Freilich kann auch und gerade die Vergemeinschaftung der Haftung langfristig dazu führen, dass sich die noch scheinbar relativ Gesunden anstecken und beginnen zu kränkeln. Vor kurzem erst wurde Frankreich sein gutes Rating entzogen, unter anderem auch deshalb, weil es große Eventualverbindlichkeiten im Zuge der Rettungsschirme für Staatsschulden auf sich geladen hat. 5. FAZIT UND EMPFEHLUNGEN Der ordnungspolitisch, europarechtlich und demokratietheoretisch saubere Weg, eine Europäische Bankenaufsicht jenseits der EZB (etwa im erweiterten Rahmen eines European Systemic Risk Board ) anzusiedeln, um die Unabhängigkeit und Fokussierung der EZB auf Geldwertstabilität zu garantieren, wurde nicht beschritten. Interesenkonflikte zwischen Geldpolitik und Aufsichtsmandat bleiben bestehen. Die chinesische Mauer unter dem Dach der EZB könnte sich bald als französische Jalousie erweisen. Eine Mehrheit im EZB Rat wünscht sich lockere Hebel im Bankensektor für ihren geldpolitischen Stimulus und die Rettung fragwürdiger Sicherheiten, die die EZB in den Büchern stehen hat. Das ist mit einer konsequenten Bankenaufsicht kaum vereinbar. 17

18 Damit ist auch unklar, ob unter dem Dach der EZB, notfalls im Vermittlungsausschuss eine solide Eigenkapitalhinterlegung der Geldhäuser der Eurozone und eine ehrliche, strenge Prüfung systemischer Risken ( Stress-Tests ) überhaupt mehrheitsfänhig sein würde. Die Gefahr ist nicht gebannt, dass gerade die EZB nicht konsequent an die Aufgabe heran geht, Zombie-Banken aufzufangen und zu rekapitalisieren auch im Interesse ihrer eigenen Bilanz. Damit würde sie aber (auch) als Bankenaufsicht ihre Glaubwürdigkeit gefährden. Es soll die Verbindung zwischen Banken und Staaten gekappt werden, wie der letzte van Rompuy-Bericht zurecht feststellt 22. Hierzu gehört auch, das Staat-Banken- Klumpenrisiko zu mindern, indem (a) verbindliche Obergrenzen gelten, bis zu denen eine Bank einem einzelnen Staat Kredite gewährt und (b) Staatskredite (Staatsanleihen) von Banken mit Eigenkapital hinterlegt werden müssen, die dem Ausfallrisiko der Staatspapiere auch gerecht werden. Dies fordert neben der Deutschen Bundesbank auch der Sachverständigenrat. 23 Die Stimmgewichte innerhalb der EZB und erst recht in einem Aufsichtsgremium, das über wohl und wehe von Banken unter Einsatz von Steuergeldern und Kundeneinlagen entscheiden, sollten nicht auf Dauer ungewichtet bleiben. Das möglicherweise für enorme Haftungstransfers zuständige Aufsichtsgremium der EZB sollte Vertretern derjenigen Staaten, deren Finanzsektor gewichtiger ist und deren Anteile an den Absicherungsfonds höher sind, auch entsprechendes Stimmgewicht verleihen. Der Restrukturierungsfonds sollte nicht zunächst mit Steuergeldern (direkt oder aus dem ESM) gespeist werden, sondern von den Banken selbst. Restrukturierung darf nicht als reine Erhaltungssubvention maroder Banken auf fremde Kosten geschehen; die Aufsichtsbehörde muss eine geordnete Abwicklung insolventer Banken unvoreingenommen anordnen können und sicherstellen, dass zunächst Eigner und Gläubiger verzichten, ehe Steuerzahler daran glauben müssen. Einlagensicherung sollte als echte Versicherung unter Banken, die sich nach Auficht und Kontrolle als solide herausgestellt haben, auch in den jeweiligen nationalen Systemen möglich sein. Eine baldige und umfangreiche Zusammenlegung europäischer Einlagensicherungssysteme hätte unabsehbare moral-hazard Folgen. 22 Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion, S.4: 23 Vgl. und 18