1508 Bern, 10. September 2008 POM C

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1 Der Regierungsrat des Kantons Bern Le Conseil-exécutif du canton de Berne EJPD Bundesamt für Polizei fedpol Nussbaumstrasse Bern 1508 Bern, 10. September 2008 POM C Einführung biometrischer Ausweise: Änderung der Verordnung über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (Ausweisverordnung, VAwG, SR ) Vernehmlassung Sehr geehrte Frau Bundesrätin Sehr geehrte Damen und Herren Der Regierungsrat dankt Ihnen für die Gelegenheit, zu oben erwähnter Vernehmlassungsvorlage Stellung nehmen zu können. Als einer der Pilotkantone bei der Einführung des Passes 06 und durch die Mitarbeit in verschiedenen Projektgruppen beim EJPD/fedpol hatten wir bis anhin bereits die Möglichkeit, unsere Meinung und Erfahrung in das Projekt Pass 10 einfliessen zu lassen. Auch dafür möchten wir Ihnen bestens danken. Wir begrüssen das neue Antragsverfahren mit weniger Schnittstellen und direktem Datenbezug aus Infostar ohne Medienbruch. Damit geht der Produktion des hochstehenden Qualitätsproduktes Schweizer Pass ebenfalls ein professionalisiertes Antragsverfahren mit einer sicheren Datenquelle voraus. Wie die Reaktionen aus der Öffentlichkeit gezeigt haben, besteht bezüglich der teilweise weiteren Anfahrtswege für die Beantragung eines Ausweises indessen eine grosse Sensibilität. Dies zeigen denn auch die Differenz im Parlament (inzwischen bereinigt) sowie die Beschwerdebriefe und parlamentarischen Vorstösse im Kanton Bern nach der Publikation der Standorte der neuen Ausweiszentren. Eine gleichzeitige Verkürzung der Gültigkeitsdauer von Pass und Identitätskarte würde kaum verstanden (siehe auch Bemerkungen zu Art. 5). Dem Prinzip der Kostendeckung wird in der Verordnung vollumfänglich entsprochen. Die hohen Investitions-, Infrastruktur- und Personalkosten in den Kantonen können mit einem schlanken Antragsverfahren über neu nur eine Behörde kompensiert werden. So kann der Gebührenanteil der Kantone gegenüber dem Pass 03 sogar leicht gesenkt werden. Die

2 Schätzung des Bearbeitungsaufwandes von 27.1 Minuten pro Antrag und die Vollkostenberechnung von CHF pro Arbeitsstunde erscheinen uns realistisch. Wir teilen ebenfalls die Ansicht, dass nach einer Konsolidierungsphase die Kostendeckung der Gebühr nochmals geprüft werden muss. Wir weisen zusätzlich darauf hin, dass dabei auch die grossen Schwankungen des Antragsvolumens zwischen den einzelnen Jahren und der Effizienzverlust wegen den grossen saisonalen Schwankungen innerhalb eines Jahres berücksichtigt werden müssen. Zu den nachfolgenden einzelnen Bestimmungen der Ausweisverordnung gestatten wir uns folgende Bemerkungen: Art. 2 Abs.2 Da der Ausdruck biometrischer Pass" im Volksmund weit verbreitet ist, empfehlen wir Abs. 2 wie folgt zu ergänzen:...und werden auch als biometrische Pässe" bezeichnet. Art. 5 Abs. 1 Von der Variante 2 ist trotz der Bedenken bezüglich der Haltbarkeit der Datenchips abzusehen, ausgenommen es liegen begründete Zweifel (Aussagen von Produzenten, Erfahrungswerte aus anderen Ländern) vor. Mit der Verkürzung der Gültigkeit der Ausweise für Erwachsene von 10 auf 5 Jahre und von Kindern ab dem 3. Altersjahr von 5 auf 3 Jahre würden sich die Ausweise für die Bürger indirekt verteuern. Dies würde dem neuen Ausweisgesetz Art 9 Abs. 2 (Gebühren müssen familienfreundlich sein) widersprechen und insbesondere bei der Identitätskarte nicht verstanden werden. Da die Identitätskarte vorläufig noch keinen Chip enthält, wäre hier die Begründung für eine kürzere Gültigkeitsdauer nicht gegeben. Mit Blick auf den internationalen Vergleich schlagen wir folgende Regelung vor: 1 Der ordentliche Pass und die Identitätskarte werden ausgestellt: a. für Personen, die im Zeitpunkt des Antrages das 18. Altersjahr zurückgelegt haben: für 10 Jahre b. für Personen, die im Zeitpunkt des Antrages das 18. Altersjahr nicht zurückgelegt haben: für 5 Jahre Länder wie Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Liechtenstein, Australien, Japan sowie die USA stellen für Kleinkinder ebenfalls Ausweise mit einer Gültigkeit von 5 oder mehr Jahren aus. Es ist sicher nicht von der Hand zu weisen, dass sich Kleinkinder rasch verändern und eine Identifikation einige Jahre nach Ausstellung des Ausweises in der Praxis teilweise erschwert ist. Dies kann bei Babys aber auch bereits nach einem Jahr zutreffen. Mit dieser Begründung müsste die Gültigkeitsdauer noch kürzer gehalten werden. In diesem Fall gewichten wir die Kundenfreundlichkeit höher als die Missbrauchgefahr. Art. 5 Abs. 3 Die Änderung entspricht grundsätzlich der bisherigen Bestimmung. Der Entlastungsbeweis (..., es sei denn, die Person lege glaubhaft dar, dass sie die Ausweise mit der gebotenen Sorgfalt behandelt hat.") sollte nicht möglich sein. Der Zusatz ist daher zu streichen. Zum einen ist die Grundvoraussetzung ( Verlust von drei oder mehr Ausweisen derselben Ausweisart innerhalb von 5 Jahren...") sehr hoch angesetzt, zum anderen bedeutet die Durchführung eines Beweisverfahrens für die ausstellende Behörde in verfahrensrechtlicher Hinsicht (Beweiserhebung, Beweiswürdigung, Verfügung) einen Zusatzaufwand.

3 Art. 7 Abs. 1 Auf die Rücksprache mit der zuständigen ausstellenden Behörde muss beim provisorischen Pass verzichtet werden können, sofern Identität und Personendaten einwandfrei feststehen. Man bedenke nur schon die Anzahl der Ausstellung von provisorischen Pässen bei der Notpassstelle des Flughafens Zürich. Entsprechend ist Absatz 1 zu ergänzen:... Auf die Rücksprache mit der zuständigen ausstellenden Behörde kann verzichtet werden. Art. 9 Abs. 2 Wie bereits in unserer Stellungnahme vom 02. Februar 2007 zum neuen Ausstellungsverfahren Schweizerpässe erwähnt, bringt die Möglichkeit, die Fotografie digital mitzubringen, nur Nachteile mit sich (zusätzliche Kosten für die antragstellende Person, Beschwerden bei Rückweisungen von ungenügenden Fotos/Datenträgern und Diskussionen über deren Kostenfolge, mögliche Manipulationen, Virenschutz). Wir beantragen daher diesen Absatz zu streichen und darauf zu verweisen, dass die Aufnahme des Gesichtsbildes beim Ausweiszentrum zu erfolgen hat. Dasselbe gilt ja auch für die Fingerabdrücke. Art. 10 Abs. 5 und 6 Die Aufzählung der Daten, welche aus Infostar übernommen werden sollten, ist nicht vollständig. Es muss dabei unterscheiden werden zwischen Daten, welche in das ISA übernommen werden müssen und zwischen Daten, welche lediglich zur Entscheidfindung über die Anspruchsberechtigung benötigt werden. Zudem ist die Terminologie anzupassen. 5 Folgende Daten können aus Infostar übernommen werden: a. Name, Vorname b. Ledigname; c. Andere Namen; d. Geschlecht; e. Geburtsdatum; f. Geburtsort inkl. Zusatz; g. Heimatort/e, Nationalität; h. Name, Vorname Vater; i. Name, Vorname Mutter; j. Personeniden tifikationsnummer. 6 Folgende Daten können aus Infostar angezeigt werden: a. Lebensstatus; b. Bevormundet; c. Wohnort/Kanton beim letzten Zivilstandsereignis; d. Bei Minderjährigen, aktuelle Beziehungen zur Person (ISR 0.20). Zusätzlich sollten die ausstellenden Behörden über einen Vollzugriff (Ansicht) auf Infostar verfügen, um im Zweifelsfall, insbesondere bei der Identitätsprüfung, Grundlagen für differenzierte Fragestellungen zu haben. Dies gilt ebenfalls für ergänzende Abklärungen zur elterlichen Sorge (erweiterte Einsicht auf die aktuelle Beziehung zur Person). Die entsprechende Verordnung ist daher ebenfalls anzupassen. Art. 12 Abs. 1 Eine der wichtigsten und ersten Aufgaben bei der Antragstellung ist die Identitätsprüfung. Es muss verhindert werden, dass jemand einen Ausweis mit den Daten einer anderen Person erschleicht. Die Aussage in Art. 12 beschränkt sich jedoch lediglich auf...dokumente mitbringen und sich über ihre Identität ausweisen." nicht hingegen auf die Prüfung der Identität. Diese wichtige Aufgabe der ausstellenden Behörde ist entweder in Art. 12 oder Art. 13 zu ergänzen.

4 Art. 12 Abs. 3 Damit die Vorsprache von Personen, welche im Ausland immatrikuliert sind, auch in der Schweiz möglich ist, muss der Antrag vorgängig persönlich, per Telefon oder per Internet bei der zuständigen Behörde gestellt worden sein. Absatz 3 ist daher wie folgt zu ergänzen:...vorgängig hat die Antragstellung bei der zuständigen schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung zu erfolgen (Art. 9, Abs. 1). Art. 13 Abs. 2 Die Erfassung von Fingerabdrücken von Kleinkindern ist kaum möglich, da die Merkmale erst schwach ausgeprägt sind. Wir gehen auch nicht davon aus, dass dies international gefordert wird. Die Verordnung sagt aber nichts darüber aus, ab welchem Altersjahr Fingerabdrücke zu erfassen sind. Dieser Hinweis ist unseres Erachtens in die Verordnung aufzunehmen. Art. 13 Abs. 5 Kantone, welche bei der Identitätskarte auf die 2-jährige Übergangsfrist verzichten, bearbeiten die Anträge bereits nach neuem Verfahren gemäss Abschnitt 2. Da in der Identitätskarte noch keine Fingerabdrücke gespeichert werden, muss die Verordnung entsprechend ergänzt werden: 5 Bei der Beantragung einer Identitätskarte müssen keine Fingerabdrücke erfasst werden. Art. 13aAbs. 1 Bst. b Siehe Bemerkungen unter Art. 23 Abs. 1 Art. 14 Mit Newsletter Nr. 03/2008 vom hat das fedpol die Kantone informiert, dass im Pass unter den amtlichen Ergänzungen der Partnerschaftsname bei nachgewiesener eingetragener Partnerschaft eingetragen werden kann und der Middelname, sofern er in den Schweizer Registern unter andere Namen" geführt ist, eingetragen werden muss. Bis anhin bestehen dafür weder im AwG noch im VAwG die gesetzlichen Grundlagen. Daher sollte jetzt die Gelegenheit ergriffen werden, dies zumindest in die Verordnung aufzunehmen. Art. 14 Abs. 1 Die Möglichkeit, einen im elektronischen Personenstandsregister (Infostar) nicht geführten Namen (Allianzname) in einem amtlichen Dokument eintragen zu lassen, ist stossend. Aufgrund der gesetzlichen Grundlage in Art. 2 Abs. 4 AwG ist dieser Zustand wohl hinzunehmen. Art. 23 Abs. 1 Laut Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 13a Abs. 1 Bst. b, müssen alle nicht mehr vorhandenen Ausweise kontrolliert und als Verlust gemeldet werden, unabhängig davon, wann die Ausweise ausgestellt worden sind resp. wann die Gültigkeit abgelaufen ist. Unseres Erachtens macht es keinen Sinn, Identitätskarten auszuschreiben, bei welchen die Gültigkeit abgelaufen ist. Diese werden weder im In- noch im Ausland anerkannt. Pässe hingegen werden gemäss *Ühereinkommen der Mitgliedstaaten des Europarates in einzelnen Ländern noch bis 5 Jahre nach Ablauf der Gültigkeit anerkannt. Um die Ripol- und Interpol-Datenbank von nichtrelevanten Daten zu entlasten ist Art. 23 Abs. 1 wie folgt zu ergänzen: 1 Als Verlust gemeldet werden muss: a. Identitätskarte; sofern diese noch eine Gültigkeit aufweist; b. Pass, sofern dieser noch eine Gültigkeit aufweist oder die Gültigkeit nicht länger als 5 Jahre abgelaufen ist.

5 Entsprechend ist bei Art. 13a Abs.1 Bst. b ein Verweis auf Art. 23 Abs. 1 anzubringen. *Gegenüber fedpol haben wir bereits verlauten lassen, dass das Übereinkommen mit den Mitgliedstaaten des Europarates den heutigen Gegebenheiten anzupassen sei. So empfehlen wir den Bürgerinnen und Bürgern, auch auf Anraten des fedpol, nur noch mit gültigen Pässen zu reisen, da es trotz des Übereinkommens Probleme bei der Einreise mit einem abgelaufenen Pass geben kann. Wird das Übereinkommen angepasst, müssten nur noch die gültigen Ausweise (Art. 13a Abs. 1 Bst. b) kontrolliert und auch nur diese als Verlust gemeldet werden (Art. 23 Abs. 1). Art. 30 Abs. 2 Den letzten Satz (...Die der Klärung der Identität dienende Abfrage allein anhand eines Namens oder allein anhand biometrischer Daten ist verboten.) beantragen wir zur Streichung. Die Einschränkung zur Klärung der Identität ist genügend, ein weiteres Verbot scheint unverhältnismässig. Art. 31 Innerhalb der Projektgruppe unter der Leitung des fedpol wurden durch die beteiligten Kantone diverse Anforderungen zu Statistiken, welche nötig und/oder wünschenswert sind, eingegeben. Einzelne Statistiken sollten daher auch nur bei Bedarf erstellt resp. selber abgerufen werden können. Je nach technischer Lösung ist Artikel 31 entsprechend zu ergänzen. Art. 44 Abs. 3 Aus dieser Bestimmung geht nicht hervor, um welche Geräte es sich handelt. Aus den Erläuterungen kann gefolgert werden, dass es sich hier um Geräte handelt, die bei der Einführung des Passes 03 beschafft und teilweise vom Bund vorfinanziert wurden. Eine Präzisierung der Verordnungsbestimmung ist hier angebracht um nicht Unstimmigkeiten mit Art. 44 Abs. 5 Satz 2 zu schaffen. Art. 44 Abs. 5 In den Erläuterungen wird festgehalten, dass die Kantone verpflichtet sind, die vom Bund bestimmten Geräte für die Prüfung der Funktionstüchtigkeit des Datenchips zu beschaffen. Die Prüfung der Funktionstüchtigkeit muss jedoch ebenfalls mit einer Erfassungsstation durchgeführt werden können und es muss ausschliesslich in der Entscheidkompetenz der Kantone liegen, ob sie zusätzlich eine Prüfstation beschaffen und/oder ob sie alle Ausweiszentren innerhalb des Kantons damit einrichten wollen. Allfällige Prüfstationen an den Schweizer Flughäfen sind klar durch den Bund zu finanzieren. Die Auslagen (Anschaffung, Betrieb, Platzmiete) können nicht einfach den Standortkantonen auferlegt werden, da hauptsächlich der Bund an den Kontrollergebnissen (siehe Art. 28 Bst. k) interessiert ist. Zudem profitieren alle Schweizer Bürgerinnen und Bürger von den Prüfstationen an den Flughäfen. Art. 48 Wie bereits erwähnt unterstützen wir die Aussage, dass nach der Konsolidierungsphase geprüft werden muss, ob die Gebühren kostendeckend sind. Zusätzlich muss aber nach Abschluss der ersten Prüfung gewährleistet sein, dass die Gebühr der Teuerung bei einer Abweichung von mehr als 5 Prozentpunkten angepasst werden kann. Ansonsten muss die Prüfung periodisch erfolgen. Art. 52 Abs. 7 Wie in den Erläuterungen zu Art. 5 (Gültigkeit) erwähnt, kann wegen mangelnder Erfahrung keine Aussage zur Haltbarkeit des Datenchips gemacht werden. Trotzdem haben wir uns, nicht zuletzt aus Kundensicht, für eine Gültigkeit von 10 Jahren ausgesprochen. Bei der Beschaffung der Datenchips muss daher die gute Qualität ein wichtiges Kriterium sein.

6 Dennoch ist heute nicht abschätzbar, wie viele Ersatzausweise kostenlos ausgestellt werden müssen. Heute haben wir ja bereits dieselbe Situation mit den eingerissenen Polycarbonatkarten wegen mangelnder Qualität. Bei der kostenlosen Ersatzausstellung muss das Antragsverfahren mit der persönlichen Vorsprache nochmals durchlaufen werden. Es muss zudem festgehalten werden, dass die Inhaberin oder der Inhaber keinen Anspruch auf Ersatz von Auslagen hat (z.b. Reisekosten für erneute Vorsprache, Zeitaufwand, Einholung resp. Übertrag von Visa, etc.). Zudem muss die Aussage...nicht mehr brauchbar..." präzisiert werden. Daher ist Absatz 7 wie folgt zu ändern: 7 1 st der Ausweis trotz sorgfältiger Behandlung durch einen Defekt wegen mangelnder Qualität nicht mehr brauchbar oder fällt der Datenchip aus, wird der Inhaberin oder dem Inhaber für die Restlaufzeit kostenlos ein neuer Ausweis ausgestellt. Die Antragstellung hat gemäss Abschnitt 2 (Art. 9-14) zu erfolgen. Die Inhaberin oder der Inhaber hat keinen Anspruch auf Ersatz von Auslagen. Beim Kanton fallen zusätzliche Kosten (Personalkosten, Infrastruktur) für die Prüfung der Berechtigung zur kostenlosen Ausstellung und für die Abwicklung des ganzen Antragsverfahrens an. Wir sind bereit, diese Kosten in einem überblickbaren Mass mitzutragen. Da aber nicht vorauszusehen ist, in welchen Dimensionen allenfalls kostenlos Ausweise ausgestellt werden müssen, ist eine maximale Obergrenze in die Verordnung aufzunehmen (z.b. Müssen innerhalb eines Jahres mehr als 1 %o einer Ausweisart ohne Verschulden der ausstellenden Behörde kostenlos ausgestellt werden, kann diese den Gebührenanteil des Kantons beim Bund einfordern.) In diesem Zusammenhang möchten wir darauf hinweisen, dass im Gegensatz bei einer fehlerhaften Ausweisausstellung durch Verschulden des Kantons dem Kanton die Bundesauslagen jeweils verrechnet werden. Wir gehen davon aus, dass ebenfalls Forderungen um kostenlosen Ersatz gestellt werden, wenn die Gesichtserkennung nicht mehr eindeutig erfolgt. Diese Gefahr besteht natürlich insbesondere bei den Kindern. Wobei eine kürzere Gültigkeitsdauer das Problem nicht beheben würde. So konnte das aktuelle System (sowohl Erfassungsstation beim Kanton Bern wie beim Fedpol) von einem 7jährigen Knaben bereits einen Monat nach Ausstellung des Ausweises das Gesichtsbild nicht mehr verifizieren. Da hier noch Erfahrungswerte fehlen, ist das Ausmass nicht absehbar. Art. 55 Abs. 3 Siehe Bemerkungen unter Art. 5. Art. 61 ter Da die Differenz in den Räten bereinigt worden ist, ist die maximale Übergangsfrist von 2 Jahren zwingend aufzunehmen. 1 Die Kantone können vorsehen, dass die Identitätskarte während einer maximalen Übergangsfrist von zwei Jahren weiterhin in der Wohnsitzgemeinde beantragt werden kann. Ab 1. März 2012 ist für alle Ausweise das neue Antragsverfahren (Abschnitt 2) anzuwenden. Anhang 1 (Art. 30 Abs. 1) Beim Ausweiszustand (3. Seite, letzte Zeile) kann im ISA auch zusätzlich ein Zustandstext eingetragen werden. Dort werden als Ergänzung zum Ausweiszustand die Umstände, welche zum Ausweiszustand geführt haben, eingetragen. Der Zugriff auf diesen Zustandstext ist in der Verordnung nicht geregelt. Unseres Wissens haben beispielsweise die von den Kantonen bezeichneten Polizeistellen zur Aufnahme von Verlustmeldungen keinen Zugriff auf diesen Text. Dies führte in den letzten Jahren zu diversen Missverständnissen und falschen/unnötigen Ausschreibungen. Wir beantragen daher, dass die Zugriffe analog Aus-

7 weiszustand auch auf den Zustandstext erweitert werden und die nötigen technischen Anpassungen dafür vorgenommen werden. Gerne hoffen wir, dass unsere Stellungnahme bei der Überarbeitung der Verordnung berücksichtigt wird. Wir danken Ihnen im Voraus bestens dafür. Mit freundlichen Grüssen Im Namen des Regierungsrates Die Präsidentin: