Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

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1 Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) I. Definition und Entstehung Die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion war Kernstück des in Maastricht vereinbarten und am in Kraft getretenen Maastricht-Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG). Grundsätzlich besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Geld- und Währungspolitik einerseits und der Wirtschafts- und Finanzpolitik andererseits. In der Währungsunion ist die EU im Hinblick auf die Geldpolitik der EZB und die Wechselkurspolitik zentral organisiert. Die Teilnehmerstaaten treten einen bedeutenden Teil ihrer nationalstaatlichen Souveränität an eine europäische Institution ab. Die anderen Bereiche der Konjunkturpolitik, insb. die Finanz- und Lohnpolitik, bleiben in nationalstaatlicher Verantwortung. Durch die Wirtschaftsunion soll die Wirtschaftspolitik aber eng koordiniert werden (Art. 136 AEUV). Eine noch stärkere Regulierung gilt in der Haushaltspolitik: für das Budgetdefizit und die Höhe der Staatsschulden gelten Obergrenzen (Stabilitäts- und Wachstumspakt), deren Verletzung zu Sanktionen führen kann. Ein erster umfassender Versuch zur Errichtung einer Währungsunion (WU) nach den Vorstellungen des Werner-Planes (1970) scheiterte wegen der Währungs- und Ölkrise. Auch das Bestreben, das 1979 ins Leben gerufene Europäische Währungssystem (EWS) binnen zweier Jahre in eine Währungsunion zu überführen, blieb erfolglos. Immerhin kann das EWS wegen der letztlich erfolgreichen Einübung von gemeinsamer monetärer Disziplin als eine Vorstufe zur Währungsunion gelten trat die Einheitliche Europäische Akte (EEA) in Kraft. Sie sollte bis Ende 1992 zur Vollendung des Binnenmarktes führen. Dazu gehören nach vielfach vertretener Meinung auch eine einheitliche Währung und eine Wirtschaftsunion. Im Jahre 1988 setzte der Europäische Rat die Delors-Kommission ein und beauftragte sie, die konkreten Etappen zur Verwirklichung der Europäischen Union zu prüfen. Im April 1989 schlug diese Kommission vor, die WWU in drei Stufen zu verwirklichen. Der Europäische Rat billigte diesen Plan. Im Dezember 1991 wurde in Maastricht der Vertrag über die Europäische Union abgeschlossen und damit der Weg in die WWU mit einem verbindlichen Zeitplan Verwirklichung bis spätestens 1999 festgeschrieben. II. In drei Stufen zur Währungsunion Die erste der drei vorgesehenen Stufen hatte Mitte 1990 begonnen. Durch die Koordination der nationalen Wirtschafts- und Währungspolitik sollte die wirtschaftliche Konvergenz der Mitgliedstaaten gestärkt werden. Der Kapitalverkehr wurde vollständig liberalisiert. In der zweiten Stufe, die am begann, wurde die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und insb. die multilaterale Überwachung der öffentlichen Haushalte intensiviert. Zudem durften Haushaltsfehlbeträge nicht mehr durch Geldschöpfung bzw. Kreditaufnahme bei der nationalen Notenbank finanziert werden. Öffentliche Emittenten sollten keinen bevorrechtigten Zugang zu den Finanzmärkten mehr haben. Den nationalen Zentralbanken war der Status der Unabhängigkeit zu verleihen. Zu Beginn der zweiten Stufe wurde das Europäische Währungsinstitut (EWI) mit Sitz in Frankfurt a.m. gegründet. Das EWI hatte insb. die Aufgabe, die dritte Stufe der WWU einschl. des Ablaufs der Umstellung auf den Euro vorzubereiten. Mit ihrer Gründung am löste die Europäische Zentralbank (EZB) das EWI ab. III. Die Vollendung der WWU

2 Im Dezember 1995 hatte der Europäische Rat in Madrid den Starttermin für die dritte Stufe der WWU auf den festgelegt. Die Endstufe wurde mit der Auswahl der Erstteilnehmer eingeleitet. Zur Teilnahme an der WWU wurden nur die Staaten zugelassen, welche die Konvergenzkriterien erfüllten. Dabei handelt es sich um einen hohen Grad an Preisstabilität, Obergrenzen für das staatliche Budgetdefizit und die Staatsschulden, stabilitätskonforme langfristige Zinsen und eine spannungsfreie Teilnahme am EWS. Ende März 1998 erstatteten zeitgleich das EWI und die Europäische Kommission ihre Berichte zur Konvergenz der Mitgliedstaaten. Die Kommission schlug in ihrer Empfehlung an den Rat elf Erstteilnehmer vor: Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, die Niederlande, Belgien, Luxemburg, Österreich, Portugal, Irland und Finnland. Für Griechenland wurde aufgrund mangelnder Konvergenzfortschritte und für Schweden aufgrund der fehlenden Teilnahme am Wechselkursmechanismus keine Teilnahmeempfehlung gegeben. Großbritannien und Dänemark sind gem. Maastricht-Vertrag nicht verpflichtet, der Währungsunion beizutreten, und machten von diesem Recht Gebrauch. Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs folgte nach Anhörung des Europäischen Parlaments der Kommissionsempfehlung und beschloss am in Brüssel den Start der WWU zum mit den o.g. elf Ländern. Gleichzeitig wurde das Direktorium der EZB nominiert. Erster Präsident wurde der Niederländer Duisenberg. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister beschloss am , die bilateralen Leitkurse im EWS für die Berechnung der unwiderruflichen Umrechnungskurse der Mitglieder der WWU untereinander heranzuziehen. Der Umrechnungskurs der nationalen Währungen zum Euro wurde am festgesetzt und entsprach dem Kurs der jeweiligen Währung gegenüber der Europäischen Währungseinheit (ECU). Der Euro wurde in der ersten Phase der dritten Stufe, die von 1999 bis Ende 2001 dauerte, nur in der Form von Buchgeld eingeführt. Der Bargeldumtausch erfolgte Anfang Seitdem ist der Euro alleiniges gesetzliches Zahlungsmittel der Länder des Eurogebiets. Mit dem ersten Tag der dritten Stufe übernahm die EZB die alleinige geldpolitische Verantwortung für die teilnehmenden EU-Länder. Die Geldpolitik der EZB soll durch die Regelungen der Wirtschaftsunion flankiert werden: Koordinierung der Wirtschaftspolitik, Verpflichtung zu einer stabilitätskonformen Fiskalpolitik mit Obergrenzen für das Haushaltsdefizit und die Höhe der ausstehenden Staatsverschuldung, keine Haftung der Gemeinschaft oder von Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaates (Art. 125 AEUV), die so genannte Non-Bail-Out Klausel. Finanzieller Beistand der Union kann nach Art. 122 Abs. 2 AEUV nur aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle eines Staates entziehen, gewährt werden. Zur Behandlung von Fragen, die im Zusammenhang mit ihrer gemeinsam getragenen Verantwortung für die gemeinsame Währung stehen, bildeten die WWU-Teilnehmer durch Beschluss des Gipfels in Luxemburg Ende 1997 die zunächst informelle, inzwischen in Art. 137 AEUV verankerte, so genannte Euro-Gruppe für die Tagungen der Finanzminister der WWU- Staaten. IV. Probleme zum Start der WWU Die Einführung der WWU war umstritten. In Dänemark wurde der Maastricht-Vertrag bei einer Volksabstimmung zunächst abgelehnt, in Frankreich im September 1992 nur mit knapper Mehrheit (51,1%) gebilligt. In Deutschland gab es eine kritische öffentliche Diskussion. Klagen gegen die WWU vor dem Bundesverfassungsgericht wurden aber abgewiesen. Bun-

3 destag und Bundesrat stimmten im April 1998 der Einführung des Euro mit breiter Mehrheit zu. Zahlreiche Kritiker hielten die Zeit für eine einheitliche Währung noch nicht reif und wollten ihre nationale Währung behalten. Das EWS sei für einen funktionierenden Binnenmarkt ausreichend. Nach Meinung der Befürworter der WWU könne man jedoch kaum von einem wirklichen Binnenmarkt für Waren, Dienstleistungen und Kapital sprechen, solange die Transaktionen durch Umtauschkosten, Wechselkursrisiken und allfällige Kurssicherungskosten belastet werden. Für eine WWU spricht insb. die Planungssicherheit für Exporte und Investitionen. Die oft heftigen und unberechenbaren Schwankungen der Wechselkurse haben sich auf die Konjunktur der EU-Länder, die Ende der neunziger Jahre über 60% ihres Handels untereinander abwickelten, immer wieder negativ ausgewirkt. International wird Europa durch die Bündelung seiner Kräfte in einer WWU als Gegengewicht zum Dollar und Yen aufgewertet. Kritiker bezweifelten, dass die Konvergenzkriterien insb. der 3%-Deckel für die Haushaltsdefizite zuverlässige Beurteilungsmaßstäbe sind. Sie befürchteten ferner, dass der Konvergenztest nicht streng genug erfolgen würde. Die Stabilität der angestrebten Eurowährung sei nicht gesichert, und es drohe ein Marsch in eine Transferunion. Als Mangel im Unionsvertrag galt vielen die Asymmetrie zwischen der präzisen Fixierung aller wichtigen monetären Schritte (Währungsunion) und den eher schwammigen Formulierungen hinsichtlich der Wirtschaftsunion. Darüber hinaus hätte es vor allem an einer hinreichend exakten Beschreibung des politischen Endziels der Gemeinschaft ( Politische Union ) gefehlt. Die Befürworter der WWU setzten demgegenüber darauf, dass der Euro als Hebel für weitere Integrationsschritte wirken werde. V. Entwicklung Anfang 2009 konnte eine überwiegend positive vor allem im Hinblick auf den hohen Grad an Preisstabilität Zehnjahresbilanz der WWU gezogen werden. Sie war attraktiv für neue Mitglieder. Durch die Beitritte von Griechenland (2001), Slowenien (2007), Malta und Zypern (2008), Slowakei (2009) sowie Estland (2011) stieg die Zahl der WWU-Teilnehmer auf 17. In der Krise an den Weltfinanzmärkten nach dem Zusammenbruch der Bank Lehman Brothers gewann die EZB durch effizientes und vertrauensbildendes Handeln weiter an Reputation. Die WWU erwies sich als Stabilitätsanker. Ohne WWU wäre in der Krise erheblicher Druck auf Wechselkursveränderungen entstanden, welche die Probleme weiter zugespitzt hätten. Die der Finanzkrise nachfolgende schwere Rezession hat freilich große Schwächen der WWU aufgezeigt, die in der Schönwetterperiode der ersten zehn Jahre überdeckt worden waren. Ihren Ausdruck fanden die Probleme vor allem in den teilweise sehr hohen Haushaltsdefiziten. Einige Staaten, vor allem Südeuropas, hatten die niedrigen Zinsen, die ihnen die WWU bescherte, nicht zur Konsolidierung ihrer Staatshaushalte genutzt. Die Disziplinierung der Finanzpolitik war wenig erfolgreich, der Stabilitätspakt erwies sich als zahnloser Tiger. Effektive Sanktionen wurden trotz mehrfacher Verletzung des Paktes nicht ergriffen. Noch weniger wirksam war die Koordinierung der anderen Bereiche der Wirtschaftspolitik, da hier ein Sanktionsmechanismus fehlt und man alleine auf die sog. Peer Pressure, d. h. die Kritik der Partnerländer, bauen muss. Offenkundig haben einige Mitgliedstaaten vernachlässigt, dass eine Abwertung als Mittel der Korrektur zu starker Lohn- und Kostensteigerungen in der WWU nicht mehr möglich war. Die Wettbewerbsfähigkeit hatte sich seit 1999 gravierend

4 gespreizt. Der Inflationsdurchschnitt von 1999 bis 2010 lag in Deutschland bei 1,5% (ein niedrigerer Wert als in D-Mark-Zeiten!), dagegen erreichte die Inflation in Irland und Portugal (je 2,5%), Spanien (2,6%) und Griechenland (3,4%) wesentlich höhere Werte. Die Konkurrenzfähigkeit und die Wachstumschancen dieser Länder wurden damit merklich beschränkt mit negativen Folgen für das Budget und die Leistungsbilanz. Der Konjunktureinbruch infolge der weltweiten Finanzmarktkrise brachte dann eine weitere kräftige Steigerung der Defizite. Hinzu kamen Blasen am Immobilienmarkt, v.a. in Spanien und Irland, die ihrerseits die Banken in diesen Ländern in bedrohliche Schieflagen brachten und den massiven Einsatz von staatlichen Mitteln nach sich zogen. In der Folge gerieten Anfang 2010 zunächst Griechenland und im Spätsommer Irland in finanzielle Bedrängnis. Auch andere Länder, wie z. B. Portugal und Spanien, traf der Vertrauensverlust der Finanzmärkte. Stabilität und Funktionsfähigkeit des europäischen Finanzsystems waren im Mai 2010 ernsthaft bedroht. Zeitweise wurde sogar ein Auseinanderbrechen der WWU befürchtet. Zur Krisenabwendung wurde 2010 zunächst Griechenland und später Irland sowie 2011 Portugal umfangreicher finanzieller Beistand der Union und des Internationalen Währungsfonds gewährt. Dafür mussten die Staaten strengen wirtschaftspolitischen Auflagen zustimmen. Um derartige Krisen an den Finanzmärkten der WWU lösen zu können, wurde im Mai 2010 die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) mit einem angestrebten Gesamtvolumen von 440 Mrd. EUR (dazu kommen 250 Mrd. vom IWF) geschaffen. Sie soll 2013 in den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) überführt werden. Die rechtliche Basis für die Unionskredite war angesichts der Non-Bailout-Klausel von Art. 125 AEUV nicht zweifelsfrei. Kritiker sahen die WWU auf dem Weg in eine Transferunion. Von juristischer Seite wurde angemerkt, dass Art. 125 AEUV nur bedeutet, dass die Union und die Mitgliedstaaten in Problemfällen nicht einspringen müssen. Es sei ihnen aber nicht verboten. Das Eingreifen der EU wurde damit verteidigt, dass der Fortbestand der WWU und des Euro auf dem Spiele stände. Wenn die WWU zerbräche, wäre der gesamte europäische Einigungsprozess gefährdet. Allerdings ist offen, ob es sich bei den Schwierigkeiten um eine Eurokrise oder nicht doch eher um eine Staatsschuldenkrise einiger WWU-Teilnehmer handelt. Jedenfalls war der Wechselkurs des Euro nicht ernsthaft unter Druck geraten. Die EZB ergriff ebenfalls Maßnahmen zur Stützung der Krisenstaaten. Seit Anfang Mai 2010, als die Märkte für Staatsanleihen in der EU zeitweise hochgradig illiquide waren, erwarb die EZB Anleihen der gefährdeten Länder durch Käufe am offenen Markt. Bis März 2011 hatte sie dafür über 70 Mrd. EUR eingesetzt. Die EZB begründete diese Maßnahme damit, dass der Markt für Staatsanleihen wichtig für den Transmissionsmechanismus der Geldpolitik sei. Mit dem Wortlaut des Statutes der EZB ist diese Politik zwar vereinbar, faktisch handelt es sich aber um eine finanzpolitische Stützung der Krisenländer, die nicht in den Aufgabenbereich der EZB fällt. Ob diese Probleme und Schwierigkeiten in der WWU im Nachhinein als Kinderkrankheiten gewertet werden, muss aus heutiger Sicht offen bleiben. Die EU zeigte sich jedenfalls entschlossen, Maßnahmen für eine größere Bestandsfestigkeit der WWU zu ergreifen. Ende März 2011 wurden vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs dazu weitreichende Beschlüsse gefasst: 1) Der sog. Euro-Plus-Pakt soll die WWU-Staaten zu Strukturreformen verpflichten, die ihre Wettbewerbsfähigkeit steigern. Gegenseitige Überprüfung der Maßnahmen und Überwachung seitens der Kommission sollen die Wirksamkeit des Paktes sicherstellen.

5 2) Der Stabilitätspakt soll geschärft werden. Auch ein übermäßiger Schuldenstand soll geahndet werden können. Sanktionen sollen schon bei der Einleitung eines Defizitverfahrens verhängt werden können. Die Verfahren sollen dadurch automatischer werden, dass bei Abstimmungen im Rat die umgekehrte Mehrheit gilt, dh Sanktionsvorschläge der Kommission können nur mit qualifizierter Mehrheit abgelehnt werden. 3) Ab Mitte 2013 wird ein dauerhafter Krisenfonds, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), für Stützungskredite bereitstehen. Sein Volumen wird 500 Mrd. EUR betragen. Hinzu sollen 250 Mrd. EUR vom IWF kommen. Der ESM soll dann aktiviert werden können, wenn die Finanzstabilität im Euroraum insgesamt gefährdet ist. Art. 136 AEUV wird in diesem Sinne ergänzt, um dafür eine sichere rechtliche Basis zu schaffen. Die Gewährung von Finanzhilfen wird an strikte wirtschaftspolitische Auflagen gebunden. An dem Grundsatz der finanziellen Eigenverantwortlichkeit der WWU-Staaten soll nicht gerüttelt werden. Diese Reformen stellen eine bedeutende Verbesserung der Mechanismen der WWU dar. Insbesondere wird der Arm Wirtschaftsunion durch diese Beschlüsse gestärkt. Allerdings bleibt die Kompetenz für die Wirtschaftspolitik letztlich weiter in nationaler Hand, und bei Abstimmungen über Sanktionen bleibt es dabei, dass Sünder über Sünder abstimmen. Es ist die Aufgabe der WWU-Staaten, durch kluge und konsequente Umsetzung der Reformen die Krisenfestigkeit der WWU sicherzustellen. Quelle: Ulrich Schröder, Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). In: Bergmann (Hg.), Handlexikon der Europäischen Union. Baden-Baden 2012