Der Zugang zu Gerichten in Umweltsachen

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1 Der Zugang zu Gerichten in Umweltsachen Umweltverbandsklage, Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland in fünf Punkten Das Klagerecht für Umweltverbände bleibt in Deutschland ein Dauerbrenner. Einige Genehmigungsverfahren für große Infrastrukturvorhaben und Industrieanlagen haben in den letzten Jahren gerade durch Klagen von Umweltverbänden viel Aufmerksamkeit erlangt. Die Reichweite von Verbandsklagen war wiederholt Gegenstand prominenter Gerichtsentscheidungen. Trianel, Gemeinde Altrip und slowakischer Braunbär sind Entscheidungen des EuGH bzw. des Bundesverwaltungsgerichts, die das Klagerecht weiterentwickelt haben. Aktuell steht der Gesetzgeber zum wiederholten Mal vor dem Problem, das nationale Umwelt- Rechtsbehelfsgesetz anpassen zu müssen. Das internationale Aarhus-Abkommen, das von Deutschland ratifiziert worden ist, und europäische Richtlinien machen dies erforderlich, weil EuGH und Bundesverwaltungsgericht sowie die EU-Kommission diese Vorgaben weiterhin im deutschen Recht als nicht korrekt umgesetzt ansehen. Harte Fakten zur Anzahl von Verbandsklagen gibt es nur wenige. Im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz ist 2011 eine Studie über Häufigkeiten und Erfolgsquoten von Umweltverbandsklagen im Zeitraum erstellt worden. Von insgesamt 87 Klageverfahren waren 37 Klagen ganz oder zumindest zum Teil erfolgreich. Mit der absoluten Zahl und der Erfolgsquote wird von Seiten der Umweltverbände häufig dem Vorwurf entgegen getreten, die Klagemöglichkeit würde missbräuchlich verwendet. Für eine Investitionsentscheidung in den Anlagenbau oder in Infrastrukturmaßnahmen ist jedoch nicht vorrangig die Anzahl an Klagen von Bedeutung, sondern die politische Wirkung, die das Klagerecht entfalten kann. Aus Sicht der Wirtschaft ist es daher besonders wichtig, dass der Gesetzgeber bei der Anpassung des geltenden Rechts den jeweils berechtigten Interessen Einhaltung der Umweltschutzanforderungen und zügige Realisierung von Vorhaben ausgewogen Rechnung trägt. Dieses Merkblatt soll aktuelle Fragen des Zugangs zu Gerichten in Umweltsachen beantworten. Warum gibt es im Umweltrecht eine Verbandsklage? Im deutschen Umweltrecht gibt es seit einigen Jahren Klagemöglichkeiten für anerkannte Vereinigungen. Dies stellt eine Besonderheit dar, da nach der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung das Klagerecht ansonsten nur individuellen Klägern zusteht. Von diesem Recht kann ein individuell Betroffener Gebrauch machen, wenn er eine Verletzung in eigenen Rechten durch einen staatlichen Akt geltend machen kann. Im Umweltrecht gehen die Klagerechte jedoch weiter: Zunächst wurde die Verbandsklage im Naturschutzrecht eingeführt. Hintergrund hierfür war der Gedanke, dass der Schutz von Natur und Landschaft bei behördlichen Entscheidungen eine stärkere Beachtung erfahren sollte. Dies konnte aus Sicht des Gesetzgebers am besten dadurch erreicht werden, dass neben individuell betroffenen Klägern auch Vereinigungen, die sich den Naturschutz zum Zweck gemacht hatten, gegen staatliche Entscheidungen mit Auswirkungen auf die Natur klagen können sollten. Seit 2002 ermöglicht das Bundes-Naturschutzgesetz (BNatSchG) deshalb anerkannten Natur- 1

2 schutzverbänden, bestimmte Verwaltungsentscheidungen auf ihre Übereinstimmung mit dem Naturschutzrecht hin überprüfen zu lassen. Dazu gehören zum Beispiel Planfeststellungsbeschlüsse, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind, oder die Erteilung von Befreiungen für Vorhaben, die besonders geschützte Gebiete (FFH-Gebiete) betreffen. Einige Jahre später sind dann wesentlich erweiterte Verbandsklagemöglichkeiten im Umweltrecht eingeführt worden. Ausgelöst wurde dies durch die Aarhus-Konvention hatte sich im dänischen Aarhus die Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) in der Aarhus- Konvention darauf geeinigt, jedem Einzelnen besondere Rechte im Umweltschutz zuzuerkennen. Die wichtigsten Rechte aus der Aarhus-Konvention sind die garantierte Beteiligung der Öffentlichkeit in Genehmigungsverfahren für Vorhaben, die Auswirkungen auf die Umwelt haben, der Zugang zu Umweltinformation sowie der Zugang zu Gerichten in Umweltsachen. Die Aarhus-Konvention wurde von der Europäischen Gemeinschaft, die auch selbst Vertragspartei ist, in europäische Richtlinien umgesetzt. Diese Richtlinien mussten wiederum von den Mitgliedstaaten im nationalen Recht umgesetzt werden. Deutschland ist als ratifizierendes Land zudem selbst zur Umsetzung der Aarhus-Konvention verpflichtet. Die Umsetzung erfolgte nach streitigen Diskussionen um die Erweiterung der Verbandsklagemöglichkeiten im Jahr 2006 im Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz UmwRG). Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz ermöglicht anerkannten Verbänden ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein gegen bestimmte Verwaltungsakte zu klagen, die auf der Grundlage von umweltrechtlichen Vorschriften ergangen sind. Die Verbandsklage soll eine Kontrolle von behördlichen Entscheidungen daraufhin sicherstellen, ob sie generell mit umweltrechtlichen Vorschriften im Einklang stehen. Was regelt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz? Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz regelt besondere Anforderungen an verwaltungsgerichtliche Rechtsbehelfe (d. h. Klagen oder Eilanträge) gegen behördliche Entscheidungen im Umweltrecht. Das Gesetz gilt nur für Rechtsbehelfe gegen bestimmte Verwaltungsakte, und zwar: Entscheidungen im Zusammenhang mit Vorhaben, für die die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) besteht Genehmigungen von genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem Bundes- Immissionsschutzgesetz (BImSchG) Gewässerbenutzungen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Anlagen gemäß der Richtlinie über Industrieemissionen (IED-Anlagen) Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz Das Gesetz räumt Vereinigungen, die die im Gesetz geregelten Voraussetzungen für eine besondere Anerkennung erfüllen, das Recht ein, gegen die oben genannten behördlichen Entscheidungen und Genehmigungen zu klagen. Allerdings stellt das Gesetz an die Verbandsklage bestimmte Anforderungen auf, u. a.: 2

3 Die Vereinigung muss darlegen, dass die behördliche Entscheidung gegen eine Rechtsvorschrift aus dem Umweltrecht verstößt, die für die Entscheidung Relevanz hat. Die Vereinigung kann nur klagen, wenn sie in dem der behördlichen Entscheidung vorangegangenen Verfahren beteiligt war und bereits dort ihre Einwendungen gegen das Vorhaben vorgebracht hat. Nach der geltenden Fassung des UmwRG kann eine anerkannte Vereinigung im Rahmen ihrer Klage die Verletzung von allen Umweltrechtsvorschriften geltend machen, d. h. sowohl von europarechtlich vorgegebenen Umweltvorschriften als auch von Vorschriften, die ihren Ursprung ausschließlich im nationalen Umweltrecht haben. Dabei ist die Vereinigung auch nicht auf Vorschriften beschränkt, die einen sogenannten Drittschutz entfalten. Sie kann eine objektive Kontrolle der behördlichen Entscheidung in Bezug auf die dafür relevanten Umweltrechtsvorschriften einklagen. Darüber hinaus enthält das UmwRG noch weitere Maßgaben für das Gerichtsverfahren und für den Rechtsbehelf, die sowohl für Rechtsbehelfe von Vereinigungen als auch für Rechtsbehelfe indivueller Kläger gelten. Dies sind: die Präklusionsregel, nach der der Kläger vor Gericht mit Einwendungen ausgeschlossen ist, die er nicht schon im Genehmigungsverfahren selbst vorgebracht hat, obwohl er sie dort hätte vorbringen können und der Grundsatz, dass Verfahrensfehler nur dann zur Aufhebung einer Entscheidung führen, wenn sie sich kausal auf die Entscheidung ausgewirkt haben (hier in Bezug auf Verfahrensfehler bei Umweltverträglichkeitsprüfungen). Die Trianel-Entscheidung des EuGH und die Anpassung des UmwRG Nicht von Beginn an konnten anerkannte Verbände im Rahmen ihrer Klagen gegen behördliche Entscheidungen die Einhaltung aller Umweltrechtsvorschriften einfordern. Die aktuelle Fassung des UmwRG beruht auf einer Änderung des Gesetzes aus dem Jahr Zuvor konnten Umweltverbände die Entscheidung über ein Vorhaben lediglich auf die Einhaltung mit sogenannten drittschützenden Normen des Umweltrechts hin überprüfen lassen. Das Umweltrecht unterscheidet zwischen Regelungen, auf deren Einhaltung sich ein individualisierter Kreis von Dritten berufen kann ( drittschützend ) und Regelungen, die lediglich dem Wohl der Allgemeinheit dienen und deren Einhaltung nur von der Behörde, nicht aber von einem individuellen Kläger gefordert werden kann. Anlass für die Änderung des UmwRG war eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 12. Mai 2011 ( Trianel-Urteil ). Der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) war gegen eine Genehmigung für ein Steinkohlekraftwerk des Unternehmens Trianel in Lünen vorgegangen. Der BUND stütze seine Klage u. a. auf einen Verstoß gegen die Fauna-Flora- Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie), denn nach seiner Auffassung konnte die durchgeführte FFH- Verträglichkeitsprüfung eine erhebliche Beeinträchtigung eines benachbarten FFH-Gebiets nicht ausschließen. In dem Gerichtsverfahren war aber zunächst zu klären, ob der BUND überhaupt einen Verstoß gegen die FFH-Richtlinie rügen konnte. Denn die als verletzt gerügten Vorschrif- 3

4 ten entfalteten weder drittschützende Wirkung noch begründeten sie ein naturschutzrechtliches Verbandsklagerecht. Der BUND wäre nach deutschem Recht nicht klagebefugt gewesen. Das Oberverwaltungsgericht in Münster legte dem EuGH die Frage vor, ob dies europarechtskonform sei. Der EuGH verneinte das. Das UmwRG verstoße in diesem Punkt gegen Europarecht. Denn anerkannte Umweltverbände müssten auch Verstöße gegen nicht drittschützende Umweltvorschriften, die in Umsetzung des Rechtes der EU ins deutsche Recht Einzug gehalten haben, vor Gericht rügen können. Der deutsche Gesetzgeber habe den Zugang zu Gerichten in Umweltsachen für anerkannte Umweltverbände in europarechtswidriger Weise zu eng ausgestaltet. Dieses Urteil nahm der Gesetzgeber zum Anlass, anerkannten Verbänden eine vollständige, objektive Kontrolle der im UmwRG geregelten behördlichen Entscheidungen auf ihre Übereinstimmung mit dem Umweltrecht hin einzuräumen. Dabei griff er nicht nur die Entscheidung des EuGH zu Trianel auf, sondern zugleich ein laufendes Verfahren des Aarhus Convention Compliance Committee gegen Deutschland, welches die Einhaltung der Aarhus-Konvention überprüft. Nach der Aarhus-Konvention sollen anerkannte Umweltverbände die Verletzung sämtlicher umweltrechtlichen Vorschriften des Unterzeichnerstaates in einem Klageverfahren geltend machen können. Da Deutschland dies nicht umgesetzt hatte, war das Komitee gegen Deutschland vorgegangen. Seit der Gesetzesänderung des UmwRG können Umweltverbände nun die Einhaltung sowohl der auf dem Gemeinschaftsrecht beruhenden Umweltrechtsvorschriften als auch aller rein nationalen Umweltgesetze einfordern. Die Bundesregierung hat mit der Gesetzesänderung, die 2013 in Kraft trat, versucht, eine Balance zu finden zwischen den widerstreitenden Interessen: Auf der einen Seite stehen die erweiterten Klagemöglichkeiten der Umweltverbände und auf der anderen Seite das Interesse des Vorhabenträgers, trotz eines möglichen gerichtlichen Verfahrens gegen die ihm erteilte Genehmigung, alsbald eine rechtssichere Entscheidung zu erhalten. Dazu wurden im UmwRG zum Beispiel Fristen für die Begründung der Klage aufgenommen, um eine Verzögerung zu vermeiden, und es wurden die Überprüfungsmöglichkeiten der Gerichte bei bestimmten behördlichen Entscheidungen auf wesentliche Verfahrens- und Formfehler beschränkt. Gemeinde Altrip und Luftreinhalteplan Darmstadt EuGH und BVerwG machen weitere Änderungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes erforderlich Zwei Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Herbst 2013 werden weitere Änderungen des UmwRG erforderlich machen: Die Entscheidung des EuGH im Altrip-Verfahren vom 7. November 2013 (benannt nach der Klage der Gemeinde Altrip gegen einen Planfeststellungsbeschluss zum Bau eines Hochwasserrückhaltebeckens) verändert die rechtliche Bewertung von Fehlern in der Umweltverträglichkeitsprüfung. Nach dem geltenden UmwRG führt nur eine vollständig unterlassene Umweltverträglichkeitsprüfung zur Aufhebung einer Genehmigungsentscheidung, wenn für diese gesetzlich eine UVP-Pflicht vorgesehen ist. Der EuGH hat in der Altrip-Entscheidung klargestellt, dass er diese Regelung im UmwRG für europarechtswidrig halte. Es müssten auch Fehler bei der Durchführung der UVP zur Aufhebung der Zulassungsentscheidung führen können. 4

5 In der Folge musste sich der EuGH im Altrip-Verfahren mit einer weiteren Frage befassen: Im deutschen Verwaltungsrecht gilt der Grundsatz, dass ein Verfahrensfehler nur dann zur Aufhebung einer Genehmigungsentscheidung führt, wenn er für die Entscheidung relevant war. Dies beanstandete der EuGH zwar nicht. Er entschied aber, dass im Falle einer fehlerhaften UVP nicht der Kläger der Beweispflichtige für die Kausalität des Fehlers für die Entscheidung sei. Im Gegenteil müssten der Vorhabenträger und/oder die Behörde beweisen, dass trotz des beanstandeten Fehlers die Entscheidung gerade nicht anders ausgefallen wäre. Begründet hat der EuGH dies mit der größeren Nähe des Vorhabenträgers bzw. der Genehmigungsbehörde zu den für die Entscheidung relevanten Unterlagen, auf die der Kläger nur eingeschränkten Zugriff habe. Den Anwendungsbereich für Klagen von anerkannten Verbänden hat die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 zum Luftreinhalteplan Darmstadt erweitert. Das UmwRG zählt bisher abschließend auf, gegen welche behördlichen Entscheidungen sich eine Verbandsklage nach dem UmwRG richten kann. Luftreinhaltepläne, die von den Behörden in Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinie aufgestellt werden, gehören bisher nicht dazu. Das Bundesverwaltungsgericht entschied, dass ein anerkannter Verband dennoch die Änderung eines Luftreinhalteplans im Klagewege erzwingen könne. Seine Entscheidung begründete das Bundesverwaltungsgericht mit dem Argument, das europäische Luftreinhalterecht als Grundlage für die Luftreinhalteplanung räume sowohl Privatpersonen als auch juristischen Personen subjektive Rechte ein. Anerkannte Umweltverbände gehörten daher ebenfalls in den Kreis der rechtlich Begünstigten aus dem europäischen Umweltrecht und könnten behördliche Entscheidungen, die auf unionsrechtlichen Umweltvorschriften beruhten, im Klagewege überprüfen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht bezog sich dabei auf zwei Entscheidungen des EuGH ( Feinstaub vom 25. Juli 2008 und slowakischer Braunbär vom 8. März 2011), nach denen bei Überschreitung von Luftqualitätswerten betroffene Individuen (auch juristische Personen) einen Anspruch auf Erstellung eines Luftreinhalteplans hätten und Umweltschutzverbände einen möglichst weiten, unionsrechtskonformen und den Vorgaben der Aarhus-Konvention entsprechenden Zugang zu Gerichten in Umweltsachen haben müssten. Bei der bisher im UmwRG enthaltenen abschließenden Aufzählung von behördlichen Entscheidungen, gegen die anerkannte Verbände rechtlich vorgehen können, wird es demnach voraussichtlich nicht bleiben. Soweit ein anerkannter Verband geltend machen kann, dass eine behördliche Entscheidungen gegen subjektive Rechte aus dem europäischen Umweltrecht verstößt, wird er voraussichtlich zukünftig hiergegen auch Rechtsmittel einlegen können. Das Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission gegen Deutschland Der deutsche Gesetzgeber wird mit der Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, die aufgrund der Entscheidungen von EuGH und BVerwG erforderlich geworden sind, möglicherweise noch warten. Denn es ist noch eine weitere Frage zur Europarechtskonformität des geltenden Rechts offen. Obwohl die Bundesregierung das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in Reaktion auf die Trianel-Entscheidung bereits geändert und die Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden auch auf die Verletzung nicht drittschützender Rechte erweitert hat, vertritt die Europäische Kommission weiter die Auffassung, der Zugang zu Gerichten würde in Deutschland europarechtswidrig erschwert. Die Kommission hat deshalb im Oktober 2013 Klage gegen Deutschland beim Europäischen Gerichtshof erhoben. 5

6 In dem Vertragsverletzungsverfahren wird es um eine entscheidende Regelung im UmwRG gehen: Bisher können anerkannte Verbände in einem Klageverfahren nur diejenigen Argumente vortragen, die sie auch im vorangegangenen Genehmigungsverfahren rechtzeitig vorgetragen haben oder hätten vortragen können. Mit anderen, neuen Einwänden sind sie hingegen zu einem späteren Zeitpunkt ausgeschlossen (präkludiert). Diese sogenannte Präklusionsregel verfolgt das Ziel, der Behörde im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens noch auf vorgetragene Mängel reagieren zu können und außerdem den Vorhabenträger im gerichtlichen Prozess vor einem überraschenden Vortrag zu schützen. Diese Regelung hält die Europäische Kommission für europarechtswidrig. Hierüber muss nun der EuGH entscheiden. DIHK Berlin, Februar 2014 Ansprechpartner: Dr. Katharina Mohr, DIHK Berlin Tel.: , 6