Florian Schorner. (Pri^atisijbrüiig kommunaler Sparkassen

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1 Florian Schorner (Pri^atisijbrüiig kommunaler Sparkassen Aktuelle Entwicklungen in historischem und internationalem Kontext Verlag Dr. Kovac Hamburg 2008

2 Inhaltsverzeichnis INHALTSVERZEICHNIS EINLEITUNG 1 KAPITEL I - SPARKASSEN ALS ÖFFENTLICH-RECHTLICHE KREDITINSTITUTE 3 A) GESCHICHTE UND ENTWICKLUNG DER KOMMUNALEN SPARKASSEN 3 1. Die Wurzeln des Sparkassenwesens 3 2. Die ersten Sparkassengründungen 7 3. Die erste kommunale Sparkasse 8 4. Gesetzliche Regelungen und Rechtsformen im 19. Jahrhundert 9 a)das Preußische Sparkassenreglement 9 b) Wichtige gesetzliche Regelungen in Deutschland bis c) Rechtsformen in Deutschland. 12 d) Rechtsformen in anderen europäischen Ländern 12 e) Gemeinsamkeiten Gründung der Sparkassenverbände Entwicklung bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges 15 a) Redeutungsgewinn des Aktivgeschäfts 15 b) Kapitalkonzentration 15 c) Einführung des Giroverkehrs 16 d) Inflation und Bankenkrise 17 e) Rechtliche Verselbständigung 18 f) Reichsgesetz über das Kreditwesen von g) Nationalsozialismus und Zweiter Weltkrieg : Geschichte der Landesbanken/Girozentralen Neubeginn 1945 in den westlichen Besatzungszonen 21 a) Unmittelbare Nachkriegszeit 21 b) Währungsreform c) Ausweitung der Geschäftstätigkeit Die Sparkassen in der DDR 23 Seite IX

3 a) Rechtlicher Rahmen 23 b) Geschäftstätigkeit Folgen der Deutschen Einheit 25 a) Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion 25 b) Währungsumstellung 25 c) Bankenreform 25 d) Verbände.. 26 e) Geschäftstätigkeit Die Sparkassen-Finanzgruppe heute 28 a) Sparkassen 28 b) Landesbanken 28 c)dekabank 29 d) Sparkassen- und Giroverbände 29 aa) Regionale Verbände...; bb) Deutscher Sparkassen- und Giroverband 30 e) Verbundunternehmen. 31 aa) Bausparkassen 31 bb) Öffentliche Versicherer 31 I cc) Sonstige Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe Stellung innerhalb der Kreditwirtschaft 32 a) Deutsches Kreditgewerbe in der EU 32 b) Drei-Säulen-Modell" 34 aa) Kreditbanken im engeren Sinn 35 bb) Genossenschaftsbanken 35 cc) Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute 36 B) RECHTSGRUNDLAGEN UND RECHTSFORMEN Gesetzgebungskompetenz Bundesrecht 38 a) Zweck des KWG...38 b) Eigenmittelausstattung ( 10 KWG) 39 c) Bezeichnungsschutz ( 40 KWG) 40 Seite X

4 Inhaltsverzeichnis d) Sonstiges Bundesrecht Landesrecht Rechtsformen 41 a) Öffentlich-rechtliche Sparkassen 41 b) Freie Sparkassen 42 c) Verbandssparkasse 44 d) Landesbanken Sparkassenaufsicht 46 a) Allgemeine Bankenaufsicht.46 b) Sparkassenaufsicht der Länder 46 c) Prüfungen 47 C) WESENSMERKMALE KOMMUNALER SPARKASSEN Öffentlicher Auftrag 47 a) Förderfunktion r 49 b) Gewährleistungsfunktion 50 c) Struktursicherungsfunktion 51 d) Hausbankfunktion 51 e) Wettbewerbsfunktion 51 2/Gemeinnützigkeit Geschäftsbeschränkungen 54 a) Enumerationsprinzip 54 b) Regionalprinzip Subsidiaritätsprinzip 58 a) Errichtung 58 b) Geschäftsbetrieb Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 60 a) Inhalt 60 b) EU-Beihilfeverfahren 61 c) Die Verständigung vom 17. Juli 2001 und ihre Umsetzung Mündelsicherheit Organe 63 Seite XI

5 a) Vorstand 64 b) Verwaltungsrat Verbundprinzip 65 D) ZUSAMMENFASSUNG 65 KAPITEL II - ANLASS ZUR PRIVATISIERUNGSDISKUSSION 67 A) ALLGEMEINE DEREGULIERUNGSTENDENZEN 67 B) WETTBEWERBSENOUETE Grundlagen für die Untersuchung Wesentliche Ergebnisse der Wettbewerbsuntersuchung 69 a) Steuerliche Sonderregelungen 69 b) Einflussnahme öffentlicher Stellen 71 c) Auswirkungen des besonderen Sicherheitsstatus Konsequenzen 73 C) IX. HAUPTGUTACHTEN DER MONOPOLKOMMISSION geschichtlicher Kontext Vorschläge zum Banken- und Versicherungsgewerbe 74 L '" D^U-BEIHILFEVERFAHREN Anlass zu weitergehenden Reformen? Anstalt ohne Anstaltslast Wirtschaftliche Auswirkungen 77 E) BASELER EIGENKAPITAL VEREINBARUNGEN Basel Konsultationspapiere und Basel II 79 a) Die drei Säulen von Basel II 79 b) Umsetzung im deutschen Recht 80 c) Konsequenzen 80 F) FINANZMISERE DER KOMMUNEN 81 G) STUDIEN DES IWF UND DES DIW 82 Seite XII

6 Inhaltsverzeichnis 1. Artikel-IV-Konsultation 2003 des IWF Gutachten des DIW 83 a) Ergebnisse 83 b) Reaktionen 84 H) DER FALL DER SPARKASSE HANSESTADT STRALSUND 85 KAPITEL III - PRIVATISIERUNGSMODELLE. 87 A) ALLGEMEINE BEGRIFFSDEFINITION 87 B) VERMÖGENSPRIVATISIERUNG C) FORMELLE PRIVATISIERUNG D) FUNKTIONELLE PRIVATISIERUNG E) BELEIHUNG Rechtsstellungstheorie Aufgabentheorie 93 ) MATERIELLE PRIVATISIERUNG 95 KAPITEL IV - PRIVATISIERUNGEN IN EUROPA 99 A) FRANKREICH Ausgangslage 99 a) Beschränkte Geschäftstätigkeit 100 b) Neustrukturierungen in den 1980er und 1990er Jahren Die Sparkassenreform Auswirkungen der Privatisierung 102 B) SPANIEN Grundlagen Rechtsform Geschäftsentwicklung 106 C) GROSSBRITANNIEN 107 Seite XIII

7 1. Die Trustee-Savings-Banks Der hochliberalisierte und konzentrierte britische Bankenmarkt 109 D) ITALIEN Das Amato-Gesetz Dini-Richtlinie Ciampi-Gesetz Konsequenzen 114 a) Fusionen und Konzentration 115 b)die ehemaligen Sparkassen im Wettbewerb 116 c) Zusammenfassung 117 E) ÖSTERREICH Kreditwesengesetz Veränderungen in den 1980er Jahren Die Sparkassen-Aktiengesellschaft 119 a) Grundlegende Reform des Sparkassenrechts 119 b) Folgen der Einbringung 120 c) Die Anteilsverwaltungssparkasse 120 d) Eigentümerlosigkeit Zweite Fusionswelle ; Bank Austria Creditanstalt AG EU-Harmonisierung Die Sparkassen-Privatstiftung 124 a) Zentraler Privatisierungsschritt b) Rechtsform, Entstehung und Merkmale 124 c) Stifter, 125 d) Unterschiede zur Anteilsverwaltungssparkasse Die österreichischen Sparkassen heute 126 a) Marktstellung 126 b) Organisation Zusammenfassung 128 F) FAZIT 129 Seite XIV

8 Inhaltsverzeichnis KAPITEL V - RECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN 131 A) WIRTSCHAFTLICHE BETÄTIGUNG DER ÖFFENTLICHEN HAND Verfassungsrechtliche Vorgaben 131 a) Grundgesetz 131 b) Landesverfassungen 132 c) Gemeindeordnungen Zweckbindung 133 a) Grundrechtsbindung des Staates 133 b) Öffentliche Unternehmen 134 c) Gemeinwohlorientierung 135 B) KOMMUNALE SELBSTVERWALTUNGSGARANTIE Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG 137 a) Gliederung der Selbstverwaltungsgarantie 137 b) Inhalt Daseinsvorsorge im Bereich der Finanzdienstleistungen Pflicht zur Bereitstellung von Finanzdienstleistungen 141 a) Reichweite der Daseinsvorsorge 141 b) Pflichtaufgabe oder freiwillige Aufgabe 142 x) Landkreise Recht der Gemeinden auf Privatisierung 144 a) Organisationshoheit 144 b) Sozialstaatsprinzip 145 c) Demokratieprinzip 146 d) Einfaches Landesrecht Sollaufgabe 147 C) EUROPARECHTLICHE VORGABEN EU-Recht und Privatisierung EG-Vertrag 149 a) Art. 295 EG 149 b) Art. 86 EG Mittelbarer Privatisierungsdruck durch Sekundärrecht 151 Seite XV

9 D) PRIVATISIERUNG IN ANDEREN BEREICHEN STAATLICHEN HANDELNS Energieversorgung 152 a) Frühe Privatisierung 152 b) Der Energiesektor heute 153 c) Liberalisierung statt Privatisierung 153 d) Fazit Telekommunikation Post Schienenverkehr 159 a) Bahnreform b) Börsengang 160 KAPITEL VI - PRIVATISIERUNG KOMMUNALER SPARKASSEN IN DEUTSCHLAND 163 A) DIE RECHTSLAGE IN NORDRHEIN-WESTFALEN Pflicht zur Zweigstellen Übertragung Ausgleich >Konsequenzen 165 B) DIE BETEILIGUNG AM STAMMKAPITAL Die Funktion des Stammkapitals Die Regelungen in Rheinland-Pfalz 167 a) Die Bildung von Stammkapital bei Sparkassen 167 b) Privatisierungsschranke Hessen 168 a) Regierungsentwurf 169 b) Begründung 169 c) Bewertung 170 C) DAS KONZEPT SACHSEN-FINANZGRUPPE Der Sachsen-Finanzverband Volksbegehren 174 Seite XVI

10 Inhaltsverzeichnis 3. Das Gesetz über das öffentlich-rechtliche Kreditwesen 174 a) Sachsen-Finanzgruppe 174 b) Stammkapital Bewertung 175 D) DAS PRIVATISIERUNGSVORHABEN SPARKASSE HANSEST. STRALSUND Verkaufspläne 177 a) Beschluss des Verwaltungsrates vom 20. November b) Reaktionen Die Vorgänge im Einzelnen 179 a)assetdeal 179 b) Bürgerschaftsbeschluss 180 c) Maßnahmen der Landesregierung 180 aa) Gesetzesinitiative 181 bb) Formelle Beanstandung 181 cc) Gesetzesänderung Bewertung 182 a) Sparkassengesetz und Verkauf 182 b)assetdeal 183 / aa) Auflösung im Sparkassengesetz 183 bb) Prüfung der Veräußerungsmöglichkeit 183 cc) Rechtmäßigkeit des Asset Deals 185 c) Drittes Änderungsgesetz zum Sparkassengesetz 187 aa) 29 MVSpkG bb) 28 MVSpkG cc) Fazit 189 E) DIE VORGÄNGE UM DIE BERLINER BANKGESELLSCHAFT Bankenskandal Das Sparkassengesetz von a) Bankgesellschaft 191 b) Landesbank Berlin 191 c) Berliner Sparkasse 192 Seite XVII

11 aa) Beleihung ' bb) Privatisierung 193 cc) 40 KWG 194 3; Bewertung 196 F) DIE REFORM IM SAARLAND Grundlagen der Reform Liberalisierung und Entflechtung Erweiterte Möglichkeiten zur Marktanpassung 199 a) Stille Beteiligung 199 b) Stiftung als Träger Stellungnahme 200 a) Stille Beteiligung 200 b) Erweiterung des Trägerkreises 201 aa) Die Privatisierungfrage 201 bb) Privatpersonen als Stifter 201 cc) Umwandlung in eine juristische Person des Privatrechts 202 dd) Auflösung 202 c) Fazit 202 G) AUSBLICK Berlin als erste private Sparkasse Die Deutsche Sparkassen AG 204 ZUSAMMENFASSUNG 207 LITERATUR- UND MATERIAL VERZEICHNIS 213 Seite XVIII