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1 Sachverhalt Fall 9 Sachverhalt Der Bundestag berät einen in der Öffentlichkeit heiß diskutierten Gesetzentwurf zur Reform der sozialen Sicherungssysteme. Da die Struktur der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung gründlich umgekrempelt werden soll, ist das Vorhaben sehr umstritten. Da sich die Politik nicht sicher ist, ob die Bevölkerung die letztlich geplanten Leistungskürzungen tragen wird, und sich zum anderen in der Öffentlichkeit die Stimmen mehren, die verlangen, jetzt solle endlich einmal das Volk gefragt sein, entschließt sich der Bundestag, die Bevölkerung an der Entscheidung zu beteiligen. Dazu beschließt er mit Zustimmung des Bundesrates das Gesetz zur Beteiligung der Bevölkerung an der Reform der sozialen Sicherungssysteme, dessen Art.2 folgendermaßen lautet: Die in Art.1 genannten Gesetzesvorhaben bedürfen zu ihrem Inkrafttreten der Bestätigung im Wege der Volksabstimmung. Gesetze dieser Art sind bestätigt, wenn die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, mindestens jedoch 25 v.h. der Abstimmungsberechtigten, dem jeweiligen Gesetz zustimmt. Sachverhalt Fall 9 Art.3 des Gesetzes regelt sodann die Abstimmungsmodalitäten, welche den Regelungen des BWahlG entsprechen. Der Bundespräsident zögert mit der Ausfertigung des Gesetzes. Volksabstimmungen seien im Grundgesetz nicht vorgesehen und könnten schon gar nicht durch ein einfaches Gesetz eingeführt werden. Er bittet deshalb das Bundespräsidialamt um ein Gutachten über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes, das auf die genannten Punkte eingeht. Aufgabe:Erstellen Sie ein Gutachten zur materiellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes! 1

2 I. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Volksabstimmungen schließt das Grundgesetz Volksabstimmungen gänzlich aus? Volksabstimmungen bzw. Volksentscheide und Volksbefragungen werden nur in Art.29 Abs.2 Satz1 und Art. 118 GG im Zusammenhang mit der Neugliederung des Bundesgebiets erwähnt aber: Art.20 Abs.2 Satz2 GG spricht über diese Einzelausgestaltungen hinaus aus, dass das Volk die Staatsgewalt u.a. in Wahlen und Abstimmungen ausübt damit stellt das Grundgesetz klar, dass über Wahlen also Personalentscheidungen hinaus auch Sachentscheidungen des Volkes grundsätzlich zu den politischen Mitwirkungsrechten der grundgesetzlichen Ordnung gehören II. Erfordernis einer Ausgestaltung in der Verfassung? Verfassungsmäßigkeit des Volksabstimmungsgesetzes hängt davon ab, ob Art.20 Abs.2 Satz2 GG bereits als verfassungsrechtliche Grundlage für eine einfachgesetzliche Regelung einer Volksabstimmung ausreicht, oder ob dafür weitergehende Regelungen in der Verfassung erforderlich sind Auslegung von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 1. Wortlaut Art.20 Abs.2 S.2 GG erlaubt Abstimmungen, ohne dass diese auf bestimmte Sachentscheidungen beschränkt wären 2

3 auch schreibt Art.20 Abs.2 S.2 GG nicht vor, dass für eine Volksabstimmung eine weitere Ausgestaltung im Grundgesetz selbst erforderlich ist Wortlaut ist insofern offen und scheint zumindest auch eine direkte einfachgesetzliche Einführung plebiszitärer Elemente zu erlauben 2. Entstehungsgeschichte trotz mehrerer Anträge bezüglich der Einführung direkt-demokratischer Mitwirkungsformen sprach sich der Parlamentarische Rat, von der Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebiets abgesehen, klar zugunsten der repräsentativen Demokratie aus plebiszit-kritische Grundhaltung der Entstehungsgeschichte wird durch die Entwicklungsgeschichte gestützt 3. Systematik insbesondere im Zuge der Wiedervereinigung mehrten sich die Stimmen, nach dem Vorbild der meisten Bundesländer die plebiszitären Elemente auch auf Bundesebene zu stärken, ohne dass entsprechende Vorschläge den Weg ins Grundgesetz fanden bereits zuvor war Art.29 Abs.4 GG geändert worden: Sah er ursprünglich vor, dass auf ein erfolgreiches Volksbegehren ein Neugliederungsgesetz folgen musste, so darf nunmehr der Bundestag auch beschließen, über die Neugliederung eine Volksbefragung durchzuführen, um dann eigenverantwortlich zu entscheiden unter systematischen Gesichtspunkten sind zum einen Art.29 und 118, 118a GG sowie Art.38 Abs.1 S.1 und Abs.2 GG heranzuziehen, zum anderen Art.77, 78 und82 GG 3

4 in den Art.29 und 118, 118a GG ist näher festgehalten, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Rechtsfolgen ein grundgesetzlich vorgesehener Volksentscheid bzw. eine Volksbefragung stattzufinden hat diese Normen könnten abschließend aufzählen, wann unter der geltenden Verfassung direkt-demokratische Elemente zulässig sind dagegen wird eingewandt, dass Art.29 GG ein abschließender Charakter nicht zu entnehmen sei; das ist zwar insoweit richtig, als das Grundgesetz es durchaus offen lässt, auch für weitere Fälle Volksabstimmungen zuzulassen, doch führt das zunächst nur zur Grundaussage des Art.20 Abs. 2 S. 2 GG zurück; ob dafür ein einfaches Gesetz ausreicht, ist damit noch nicht gesagt für einen Verfassungsvorbehalt spricht die Zusammenschau der Art.29 und 38 GG diese Normen lassen erkennen, dass das Grundgesetz davon ausgeht, dass Wahlen und Abstimmungen über Art.20 Abs.2 S.2 GG hinaus in der Verfassung ergänzend ausgestaltet werden müssen schließlich sprechen auch die Art.77, 78 und82 GG dagegen, einen Volksentscheid bloß durch ein einfaches Gesetz einzuführen Grundgesetz erkennt der repräsentativen Demokratie ersichtlich den Vorrang vor direkt-demokratischen Elementen zu, so dass es für deren Zulässigkeit auch auf das Zusammenspiel der bestehenden Normen ankommt, die solche zulassen 4

5 4. Sinn und Zweck III. Ergebnis Art.20 Abs.2 GG sichert als Teil der Ewigkeitsgarantie des Art.79 Abs.3 GG die Volksherrschaft, ohne jedoch einzelne Verfahrensschritte festzuschreiben damit sprechen auch Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG für eine Ausgestaltung der Volksabstimmung in der Verfassung selbst für die Einführung einer Volksabstimmung ist eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich und eine Regelung durch ein einfaches Gesetz nicht ausreichend Gesetz ist damit aus materiellen Gründen verfassungswidrig 5

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