Föderalismusreform und Gesetzgebung

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1 Werner Reutter Föderalismusreform und Gesetzgebung Eines der primären Ziele der Föderalismusreform 2006 war die Restrukturierung einer Staatsfunktion: der Gesetzgebung. Gesetzgebungsverfahren sollten im Bund effizienter und transparenter gestaltet sowie insgesamt beschleunigt werden. Gleichzeitig wurden legislative Kompetenzen des Bundes auf die Länder übertragen, um Politikverflechtung und Blockademöglichkeiten durch den Bundesrat zu reduzieren sowie den kooperativen Föderalismus mit kompetitiven Elementen zu ergänzen. Schließlich erhielten die Länder die Möglichkeit, bei bestimmten Gesetzesmaterien von Bundesregelungen abzuweichen. Das Reformvorhaben hat jedoch konzeptionelle Defizite. Mit den angenommenen Änderungen lassen sich die angestrebten Ziele allenfalls teilweise realisieren. Inhalt 1. Einleitung Beteiligungsföderalismus und Bundestag Bundesstaat und Landesparlamentarismus Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern 1268 Literatur Einleitung Das vorrangige Ziel der Föderalismusreform, der Mutter aller Reformen (Edmund Stoiber), war die Restrukturierung der Gesetzgebung. Der am 14. Dezember 2005 zwischen Bundeskanzlerin und Länderchefs vereinbarte und am 10. März 2006 in den Bundestag eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes schloss dabei an die Debatten in der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung an ( ). 1 Die Bundesstaatskommission sollte Vorschläge unterbreiten, um die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern [zu verbessern], die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher [zuzuordnen] sowie die Zweckmäßigkeit 1 Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung so der offizielle Titel wird üblicherweise unter der Kurzbezeichnung Bundesstaatskommission zitiert; so auch im Weiteren. Zeitschrift für Politikwissenschaft 16. Jg. (2006) Heft 4, S

2 Werner Reutter und Effizienz der Aufgabenerfüllung [zu steigern]. 2 Das waren auch die Ziele der Verfassungsänderungen, die am 30. Juni 2006 vom Bundestag und am 7. Juli 2006 vom Bundesrat beschlossen wurden. Mit der Verfassungsrevision sollten die demokratie- und effizienzhinderlichen Verflechtungen zwischen Bund und Ländern abgebaut sowie die föderalen Elemente der Solidarität und der Kooperation einerseits und des Wettbewerbs andererseits neu ausbalanciert werden. 3 Aus dieser Zielbeschreibung lässt sich ohne Weiteres auf die dem Reformvorhaben unterlegte Problemdiagnose schließen: Danach hat die bundesstaatliche Ordnung zu langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozesse[n] geführt, eine übermäßige institutionelle Verflechtung hevorgerufen, die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Laufe der Zeit immer weiter zurückgedrängt und schließlich den Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze über die Maßen erhöht. 4 Die umfangreichste Verfassungsänderung seit der 183 Artikel des Grundgesetzes waren betroffen schaffte unter anderem die Rahmengesetzgebung (Art. 75) ab, beschränkte die Erforderlichkeitsklausel in Art. 72 Abs. 2 GG auf ausgewählte Materien, ordnete die Liste der Gegenstände der ausschließlichen und vor allem konkurrierenden Gesetzgebung neu (Art. 73, 74, 74a), räumte Ländern Zugriffsrechte in bestimmten Bereichen ein und zielte darauf ab, die zustimmungspflichtige Mitwirkung des Bundesrates zu reduzieren. Hinzu kommt die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgabe des Hochschulbaus; allerdings werden Bund und Länder im Bereich der Forschung weiter zusammenarbeiten können. 5 Bekanntlich ist dies nicht der erste Versuch, den Zusammenhang zwischen den beiden ordnungspolitischen Verfassungsprinzipien von Bundesstaat und parlamentarischer Demokratie neu zu gestalten. 6 Die Enquête-Kommission Verfassungsreform 7, die Gemeinsame Verfassungskommission (Deutscher Bundestag 1996), die Ministerpräsidenten, die Landesparlamente und deren Präsidenten sie alle und noch viele andere verlangten schon seit vielen Jahren Änderungen am Grundgesetz und eine Neuordnung des Bund-Länder- Verhältnisses. 8 Auch wenn zwischen den Vorschlägen durchaus beachtliche Unterschiede existieren, ist ihnen das Ziel gemeinsam, den Parlamentarismus in Bund und Ländern zu stärken, und zwar durch eine Neufassung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung und insbesondere durch eine Reduzierung des Anteils zustimmungspflichtiger Gesetze. 2 BT-Drs. 16/813, S. 7. Auf die Reformziele: Abbau von Mischfinanzierungen, Neufassung der Möglichkeiten für Finanzhilfen des Bundes sowie Verbesserung der Europatauglichkeit des Grundgesetzes wird nicht eingegangen. Zum Auftrag und zum Verlauf der Bundesstaatskommission: Benz 2005; Sturm 2005; Thaysen 2005: 24 ff. 3 BT-Drs. 16/813, S BT-Drs. 16/813, S BT-Drs. 467/06; Lachmuth u. a. 2006; BT-Drs. 16/813, S Hrbek 2004; Thaysen 2003, BT-Drs. 7/ Schindler 1999: 2939 ff.; Beschluss 2000: 4 ff.; Thaysen 2003; Kilper/Lhotta 1996: 249 ff.; Bundesstaatskommission: Kommissionsdrucksache Übersicht über die Vorschläge der Sachverständigen, der Präsidenten der Landtage und der MPK zur Übertragung von Materien aus der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes bzw. der Länder (Kommissionsdrucksachen 0071 neu a bis J, 0038 und 0045), o. O., o. J. 1250

3 Föderalismusreform und Gesetzgebung Politisch wird damit auf ein Problem reagiert, das politikwissenschaftlich seit Mitte der 70er-Jahre intensiv diskutiert worden ist: den Zusammenhang von Parlamentarismus (oder Demokratie) und Föderalismus. Oder in den Worten von Gerhard Lehmbruch: den Strukturbruch zwischen Parteienwettbewerb und Bundesstaat. In dieser Perspektive produziert das ordnungspolitische Strukturprinzip des (unitarischen) Bundesstaates hohe demokratische Kosten, weil es den Parteienwettbewerb ebenso beschränkt wie die Rechte der Parlamente und damit zentrale demokratische Werte wie Transparenz, Zurechenbarkeit, Gewaltenteilung und Effizienz unterläuft. Die im demokratischen Bundesstaat des Art. 20 Abs. 1 GG zusammengefügten Ordnungsprinzipien sind also in der Verfassungswirklichkeit auseinandergetreten und manifestieren sich in konfligierenden Handlungslogiken: Während der Parteienparlamentarismus (Lehmbruch) auf dem Regelsystem des Wettbewerbs mit zeitlich beschränkter Machtausübung und Mehrheitsprinzip beruht, sind Willensbildung und Entscheidungsfindung im Bundesstaat durch Kompromiss und Konsens gekennzeichnet. Diese gegenläufigen Handlungslogiken produzieren je nach Perspektive Legitimationsdefizite oder Effizienzprobleme, weil sie sich gegenseitig blockieren und zu probleminadäquaten Ergebnissen führen (können). 9 Das sind politisch und politikwissenschaftlich verbreitete Argumente, um Reformblockaden oder Steuerungspathologien im bundesdeutschen politischen System zu erklären. Ihr theoretischer Anspruch besteht darin, Inhalte, Verlauf und Resultat politischer Prozesse aus der Struktur des Regierungsystems zu bestimmen. Danach führt die Institutionenstruktur zu Immobilismus, bestenfalls zu einer Politik des mittleren Weges (Schmidt 1987), der lediglich inkrementale Veränderungen erlaubt, also genau das unmöglich macht, was gegenwärtig viele für notwendig halten: Strukturreformen. Hinzu kommen hohe Koordinations- und Entscheidungskosten (vor allem langwierige Verfahren) sowie die erwähnten demokratischen Defizite von Intransparenz und mangelnder Zurechenbarkeit der Ergebnisse. Vor dem Hintergrund dieser verbreiteten Kritik an den Folgen des Föderalismus überrascht gleichwohl ein fast trivialer Befund: Der unitarische Bundesstaat, der von kooperativem Föderalismus und Politikverflechtung gekennzeichnet ist, konnte offenbar nicht verhindern, dass die Bundesrepublik in den 70er-Jahren als Modell Deutschland international hohe Anerkennung fand. Ebenso wurde die Flexibilität des westdeutschen Föderalismus Anfang der 90er-Jahre hervorgehoben. Roland Czada hat beispielsweise darauf aufmerksam gemacht, dass im Rahmen der Vereinigungspolitik unbeschadet ökonomischer und fiskalischer Fehlentscheidungen die primäre Funktion der Politik, auch die extremsten Interessengegensätze zu verarbeiten, ohne den politologischen Frieden [ ] 9 Lehmbruch 2000; Scharpf u. a. 1976; Scharpf 1985; Kropp Lehmbruch hat einen Perspektivenwechsel vollzogen: In der ersten Auflage seiner bahnbrechenden Untersuchung zum Parteienwettbewerb im Bundesstaat ist der Strukturbruch Ursache für Legitimationsprobleme, weil es den Wählern zunehmend schwerfallen wird, sich mit einem Parteiensystem zu identifizieren, das hinter einer Fassade von Konkurrenz faktisch als widerwillig durchgehaltene Große Koalition funktioniert. (Lehmbruch 1976: 160) Später ist für Lehmbruch der Parteienwettbewerb im Bundesstaat [ ] nicht in erster Linie von einer Legitimitätslücke bedroht, wie es in den siebziger Jahren scheinen mochte, sondern von einer Effektivitätslücke. (2000: 182) ZPol 4/

4 Werner Reutter der Verfassung aufs Spiel zu setzen, nahezu beispielhaft erfüllt wurde (1995: 98). Heinrich Mäding (1995: 112) hat schlicht festgestellt: Die föderative Ordnung hat sich [im Rahmen des Einigungsprozesses] insgesamt als leistungsfähig erwiesen. Und schließlich hat sich für Konrad Hesse (1962: 32) im unitarischen Bundesstaat die vertikale Gewaltenteilung [ ] in wachsendem Maße in eine neue Form der horizontalen Gewaltenteilung verwandelt. Der Bundesstaat ist daher nicht antinomisch zur Demokratie zu verstehen, sondern er modifiziert und vervollständigt [den] Zusammenhang von demokratischer und rechtsstaatlicher Ordnung (Hesse 1993: 111). 10 Bundesstaat und Demokratie sind also sich nicht gegenseitig ausschließende, sondern sich ergänzende und verstärkende Ordnungsprinzipien. Solch unterschiedliche Bewertungen der Vor- und Nachteile des Föderalismus in Deutschland werfen die Fragen auf, ob der Strukturbruch zwischen Bundesstaat und Parteienparlamentarismus sich bei der Gesetzgebung so niedergeschlagen hat, wie dies in der Politikwissenschaft und in der Politik vielfach angenommen wird und wie dies dem verfassungsändernden Gesetz (einschließlich seiner Begleitgesetze) von 2006 unterstellt ist. Um dies zu untersuchen, wird zuerst die Gesetzgebung auf Bundesebene analysiert; danach wird herausgearbeitet, ob die Änderungen geeignet sind, den Landesparlamentarismus aufzuwerten. 2. Beteiligungsföderalismus und Bundestag Nach verbreiteter Auffassung schränken unitarischer Bundesstaat und Beteiligungsföderalismus die Kompetenzen der Gesetzgeber in Bund und Ländern beträchtlich ein und zwar aus drei Gründen: Erstens habe sich bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen der Bundesrat zu einem politischen Widerlager zum Bundestag und zur Bundesregierung entwickelt. Damit werde nicht nur der politische Mehrheitswille, wie er in Wahlen zum Ausdruck kommt, unterlaufen, sondern die Exekutive, die allein im Bundesrat vertreten ist, gewinne einen ihr nicht zustehenden Einfluss auf legislative Entscheidungen (Lehmbruch 2000: 77 ff.; Böckenförde 1999: 186 ff.). Zum zweiten wird angeführt, dass die Unitarisierung des Bundesstaates (insbesondere im Bereich der Gemeinschaftsaufgaben) zur Politikverflechtung und zu einem kooperativen Föderalismus geführt habe, in dem erneut die Exekutive dominiere und Parlamente zu bloßen Ratifikationsinstanzen degradiert worden seien. Beschlüsse des Parlaments sind danach zumeist bloße Notifikationen von Entscheidungen, die Regierungen anderswo gefällt haben (Scharpf u. a. 1976; Hesse/ Ellwein 1992: 288 ff.). Schließlich wird angenommen, dass den Ländern sukzessive die meisten, wenn nicht alle substanziellen Gestaltungsbereiche entzogen wurden und damit 10 Eine Reihe von Autoren steht der Strukturbruchthese kritisch gegenüber: Sturm (1999) sieht das Parteiensystem seit der Vereinigung strukturell gewandelt, Lhotta (2000) hält den Vermittlungsausschuss für eine effiziente Institution politischer Deliberation und für Renzsch (2000) kann eine parteipolitische Koordinierung Blockadetendenzen im Bundesstaat überwinden. Zum Zusammenhang von Demokratie und Föderalismus siehe auch grundlegend: Benz

5 Föderalismusreform und Gesetzgebung Landesparlamente als Gesetzgebungsorgane nahezu bedeutungslos geworden sind. 11 All diese Effekte werden auf die Funktionsweise von kooperativem Föderalismus und Politikverflechtung zurückgeführt (König/Bräuninger 2005). Das föderative Verbundsystem und die Politikverflechtung, die der kooperative Föderalismus hervorbringt, bewirken nicht nur eine Komplizierung des politischen Entscheidungsprozesses und die Tendenz zur Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner, sondern ebenso eine Tendenz zur Entparlamentarisierung, in den Ländern wie im Bund. Das ist der Preis für die oft hervorgehobene Flexibilität und Anpassungsfähigkeit des kooperativen Föderalismus (Böckenförde 1999: 192). Anders formuliert und nur wenig zugespitzt: Der in Art. 20 Abs. 1 GG postulierte demokratische Bundesstaat ist in in der Verfassungswirklichkeit ein undemokratischer Bundesstaat (Reutter 2006a). Im Zentrum der Grundgesetzreform stand denn auch die Überlegung, durch Neubestimmung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen die Möglichkeit zur Blockade durch den Bundesrat abzubauen. 12 Insbesondere wurde angestrebt, die Zustimmungspflichtigkeit von Gesetzen (und Verwaltungsvorschriften) aufgrund von Art. 84 Abs. 1 GG deutlich zu reduzieren. Unterstützt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 55: 274, 326 f.; BVerfGE 1: 76, 79) hat sich diese Norm zum Einfallstor für die Zustimmungspflichtigkeit von Gesetzen entwickelt (Schneider 1953: 257). Denn Art. 84 Abs. 1 GG legte bis zu seiner Neufassung fest, dass Gesetze, die von den Ländern als eigene Angelegenheiten ausgeführt wurden, der Zustimmung des Bundesrates bedurften, wenn sie Regelungen über Behörden und das Verwaltungsverfahren enthielten. Nach Dästner (2001: 296) löste diese Norm zwischen 1981 und 1999 bei 58,1 % aller Fälle eine Zustimmungspflicht aus; weitere 28,5 % wurden aufgrund des Art. 105 Abs. 3 GG für zustimmungspflichtig gehalten. Auf ähnlich hohe Werte kommt der Wissenschaftliche Dienst für die 14. und 15. Wahlperiode: Zwischen 1998 und 2005 ging die Zustimmungspflicht in durchschnittlich 55 % der Fälle auf Art. 84 Abs. 1 GG (alt) zurück (Georgii/Borhanian 2006: 40 f.). Die Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG hat nun drei Möglichkeiten etabliert, mit denen sich eine Zustimmungspflicht begründen oder vermeiden lässt: Der Bundesgesetzgeber kann, erstens, auf eine Ausgestaltung des Landesverwaltungsverfahrens verzichten und dadurch Gesetze zustimmungsfrei halten eine auch schon bisher bisweilen angewandte Strategie, die aber wenig praktikabel scheint. Der Bund kann, zweitens, durch Gesetz, das keiner Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren der Länder regeln. Doch können dann die Länder vom Bundesgesetz abweichende Regelungen treffen. 13 In der Möglichkeit zur Abweichungsgesetzgebung liegt die zentrale Neuerung der Novellierung: Landesrecht wird zum ersten Mal Bundesrecht brechen können! Nur ausnahmsweise, wenn ein besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung besteht 14, kann der Bund, drittens, das Verwaltungsverfahren 11 Schneider 1979: 47 ff.; Wettach 1994: 10 ff.; Lichtenstern 1979: 25 ff.; Klatt 1989; Linck 2004; Abromeit BT-Drs. 16/813, S BT-Drs. 16/813, S BT-Drs. 16/813, S. 3. ZPol 4/

6 Werner Reutter ohne Abweichungsmöglichkeiten für die Länder normieren. 15 Dann ist allerdings wieder die Zustimmung des Bundesrates erforderlich (Reutter 2006a; Burkhart/Manow 2006a: 3). Während früher der Bund an Gesetzeskompetenzen gewann und die Länder (oder genauer: die Landesregierungen) dafür angeblich mit Beteiligungsrechten im Bundesrat entschädigt wurden 16, will die Reform diese Entwicklung einfach umkehren: Der Beteiligungsföderalismus via Bundesrat soll reduziert werden, indem die Länder wieder mehr Zuständigkeiten erhalten und die Kompetenzen im Bund eindeutiger geschieden werden. 17 Soweit überhaupt über Prinzipien der Reform geredet wurde, stand die Arbeit der Föderalismuskommission unter einer einfachen Maxime: Wenn Politikverflechtung das Problem war, so mußte die klare Trennung der Kompetenzen des Bundes und der Länder die Lösung sein. 18 Empirisch zeigt sich jedoch, dass die dem verfassungsändernden Gesetz unterlegten Annahmen teilweise unzutreffend sind. Zum ersten ist die vielfach vertretene Blockadethese zu undifferenziert und bleibt häufig ohne Bezug zu konkreten Gesetzesmaterien (1). Zum zweiten geht die Forderung nach einer Beschleunigung von Gesetzgebungsverfahren von falschen Voraussetzungen aus und kann mit den vorgesehenen Korrekturen auch nicht realisiert werden (2). (1) In quantitativer Hinsicht findet die These, der Bundesrat sei Widerlager des Parteienparlamentarismus und könne bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen die Politik der Bundesregierung systematisch blockieren, keine Bestätigung. Denn zwischen 1949 und 2005 hat der Bundesrat lediglich bei 171 Gesetzen seine Zustimmung verweigert, und davon sind 99 nach einem Vermittlungsverfahren verabschiedet worden; also lediglich 72 von vom Bundestag beschlossenen Gesetzen sind letztlich am Bundesrat gescheitert (Tabelle 1). 19 Darüber hinaus ist nicht anzunehmen, dass zustimmungspflichtige Gesetze häufiger scheiterten als Einspruchsgesetze. Thomas König und Thomas Bräuninger (2005: 13), die die Gesetzgebung der 8. bis 14. Wahlperioden untersuchten, kommen zu dem Schluss, dass sich die formal höhere Hürde der Zustimmungspflicht [ ] nicht unmittelbar in einer niedrigeren Verabschiedungsquote niedergeschlagen hat. Schließlich ist hervorzuheben, dass der Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze nie unter 15 BT-Drs. 16/813, S Dästner (2001: 308 f.) weist die Annahme, das heutige Ausmaß der Politikverflechtung sei das Ergebnis von Kompetenzverlagerungen von den Ländern auf den Bund, denen als Gegenleistung die Einräumung von Zustimmungsrechten gegenüberstehe, [ ] als unzutreffend zurück. 17 Zu erwähnen ist außerdem, dass nach dem novellierten Art. 104a Abs. 4 GG Gesetze, die Ländern Leistungspflichten auferlegen, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, BT-Drs. 16/813, S. 4, 18 f. 18 Scharpf 2006: 6. Das Zitat bezieht sich auf die Bundesstaatskommission, an der Scharpf als Sachverständiger teilgenommen hatte, doch gilt es ebenso für das verfassungsändernde Gesetzgebungsverfahren von In einer aktualisierten Übersicht nennt der Bundesrat 183 Gesetzesbeschlüsse, zu denen er die Zustimmung verweigerte (Deutscher Bundesrat 2006b: 7); dabei sind auch Beschlüsse berücksichtigt, die mehrfach scheiterten. Darüber hinaus sind auf Grundlage der aktualisierten Variante in Abweichung zu Tabelle 1 in der 15. WP 401 Gesetze verabschiedet worden, 386 wurden verkündet, davon waren 196 zustimmungspflichtig. 1254

7 Verabschiedete und verkündete Gesetze, Vermittlungsverfahren und Dauer von Gesetzgebungsverfahren a a Teilweise variieren die Angaben in Schindler bzw. Feldkamp; b Zeit zwischen Tag der Einbringung in BT (= Datum der BT-Drucksache) bis zur Verkündung im Bundesgesetzblatt; c) Zeit Tabelle 1 WP Σ/Ø Dauer der WP (in Wochen) e)194 Zahl der Gesetze Σ Verabschiedete Gesetze (abs.) Verkündete Gesetze (abs.) Verkündete Gesetze/Woche 2,6 2,4 2,0 2,0 2,2 2,2 2,4 1,7 1,1 1,6 1,8 2,4 2,7 2,6 2,5 e)2,1 Anteil Zustimmungsgesetze (%) a) 41,8 49,8 55,7 53,4 49,4 51,7 53,2 53,7 52,2 60,6 55,2 56,6 59,2 54,8 50,6 e)53,1 Zustimmungsgesetze (abs.) a) Anrufung des Vermittlungsausschusses Versagung der Zustimmung durch Bundesrat Dauer von Gesetzgebungsverfahren (in Tagen) Ø Gesamtdauer (in Tagen) b Tage zwischen Verabschiedung im BT und Verkündung c) Schlüsselentscheidungen (Anzahl) d) Gesamtdauer d) f)248 Tage zwischen Verabschiedung f)79 im BT und Verkündung d) zwischen Tag der Verabschiedung in BT und Verkündung im BGBl; d) meine Erhebungen; e) Durchschnittswert; f) die Durchschnittswerte wurden nicht aus den Zeilenwerten gebildet, sondern aus den ursprünglichen Daten. Quellen: Schindler 1999: 2388 f., 2414 f., 2430 f., 2450 f., 2597 ff.; Feldkamp 2006: 14; Beyme 1997: 378 ff.; Deutscher Bundesrat 2006a; Deutscher Bundestag/Deutscher Bundesrat 1977 ff.; Deutscher Bundestag Föderalismusreform und Gesetzgebung ZPol 4/

8 Werner Reutter 40 % fiel. Schon in der 1. Wahlperiode lag er bei über 41 und in der 2. Wahlperiode betrug er bereits knapp 50 %; danach schwankte er zwischen 49,4 und 60,6 %, durchschnittlich lag er bei 53,1 %. In der letzten Legislaturperiode ( ) ist er wieder auf unterdurchschnittliche 50,6 % gefallen (Tabelle 1; Dästner 2001). Auch wenn diese Zahlen die Annahme relativieren, erst die Inflationierung von Zustimmungstatbeständen (Dästner 2001: 292) seit den 70er-Jahren habe zur heute beklagten Politikverflechtung geführt, kann der Verweis auf die geringe Anzahl von am Bundesrat gescheiterten Gesetzen allenfalls ein erster Indikator sein, um die Blockadethese zu überprüfen (Burkhardt/Manow 2006b: 808 f.). Qualitative Effekte, die sich aus der Kompetenzverteilung im deutschen bikameralen System ergeben und sich nicht in der Anzahl abgelehnter Gesetze niederschlagen, sind von mindestens ebenso großer Bedeutung. Danach schränkt der Bundesrat zusammen mit anderen Veto-Spielern, deren Zustimmung für eine politische Entscheidung erforderlich ist (Tsebelis 1995) die Fähigkeit des politischen Systems ein, auf sozialen Wandel gestaltend zu reagieren und den Status quo zu ändern (Kropp 2005). 20 So hat Sabine Kropp festgestellt, dass in den von ihr untersuchten sechs Vorhaben es der rot-grünen Regierung zwar gelungen ist, Reformfortschritte zu erzielen. Doch hatte dies seinen Preis: Entweder waren der Opposition Zugeständnisse im Bundesrat zu machen, eine Lösung erfolgte also im Rahmen des Parteienwettbewerbs, oder aber Länder ließen sich ihre Zustimmung teuer abkaufen (Kropp 2005: 16). Im Ergebnis bedeutete dies: Selbst wenn [ ] Reformen auch innerhalb des straff sitzenden institutionellen Korsetts nicht unmöglich sind, so werden sie durch die Kombination beider Strukturprinzipien von Parteienwettbewerb und Bundesstaatlichkeit jedoch tendenziell verwässert. Die politischen Kosten sind für die Bundesregierung, aber auch für die Opposition mitunter beträchtlich. Dem Entscheidungsprozess mangelt es an Transparenz; die Wähler haben große Schwierigkeiten, die Verantwortung für getroffene Entscheidungen eindeutig zu verorten. (Kropp 2005: 16) Vor diesem Hintergrund können eine Restrukturierung der Kompetenzverteilung im Bund und eine Entflechtung des Entscheidungsverfahrens zweifellos Strukturreformen im Bund erleichtern, die Transparenz vergrößern und damit die Zurechenbarkeit verbessern. 20 Ob und unter welchen Mehrheitsbedingungen das Vetopotenzial durch die Opposition im Bundesrat mobilisiert wird und inwieweit sich daraus eine Selbstbeschränkung der Bundesregierung ergibt, bleibt unberücksichtigt (Burkhart/Manow 2006b). 1256

9 Föderalismusreform und Gesetzgebung Übersicht 1: Strategien der rot-grünen Bundesregierung gegenüber dem Bundesrat Reform Konfliktlinien Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat Lösungsstrategien Reformfortschritt Reg. Oppos. Gem. Steuerrerform 2005 Bund-Länder, auch parteipolitische Polarisierung Tausch, sidepayments, keine Einigung im Vermittlungsausschuss Durchsetzung der Koalition Rentenreform 2001 Bund-Länder, auch parteipolitische Polarisierung Bund-Länder, auch parteipolitische Polarisierung Durchsetzung der Koalition Zuwanderungsgesetz 2002 Starke parteipolitische Polarisierung Starke parteipolitische Polarisierung Status quo, spätere Neuauflage des Verfahrens Gesundheitsreform 2003 Parteipolitische Polarisierung, innerparteiliche Konflikte Parteipolitische Polarisierung, innerparteiliche Konflikte Graduell Hartz IV 2003/2004 Parteipolitische Polarisierung, innerparteiliche Konflikte, Bund-Länder, neue-alte Länder Parteipolitische Polarisierung, innerparteiliche Konflikte, Bund- Länder, neue-alte Länder Vorhanden Föderalismusreform 2004 Bund-Länder, parteipolitischer Konflikt, reiche-arme Länder, Ost- West 2/3-Mehrheit im Bundesrat und Bundestag Bund-Länder, parteipolitischer Konflikt, reiche-arme Länder, Ost-West Status quo Quelle: Kropp 2005: 15. Doch sollte das Ziel der Entflechtung nicht bloßer Selbstzweck sein. Die Möglichkeit, Strukturentscheidungen überhaupt treffen zu können, hat, so scheint es, inhaltliche Aspekte der Reformen überlagert und die Notwendigkeit zu unitarischer Politik in einzelnen Politikbereichen in den Hintergrund gedrängt. Ob z. B. Hochschulpolitik und Strafvollzug, wie beschlossen, nahezu vollständig in den Verantwortungsbereich der Länder übergehen sollten, ist daher nicht nur unter Entflechtungs- und Dezentralisierungsgesichtspunkten zu betrachten, sondern auch aus der Policy-Perspektive zu bewerten. Es kann also nicht nur darauf ankommen, dass Entscheidungen in einem Bereich schnell, transparent ZPol 4/

10 Werner Reutter und ohne langwierige Konsensbildungsprozesse getroffen werden. Vielmehr ist bei den einzelnen Gesetzesmaterien zu prüfen, ob eine Beteiligung des Bundes nach inhaltlichen Kriterien sinnvoll ist. Doch waren solche Aspekte im Gesetzgebungsverfahren von lediglich sekundärer Bedeutung (Scharpf 2006; Meyer 2006). Folgerichtig haben auch die Anhörungen im Bundestag im Mai 2006 nur in wenigen Ausnahmefällen zu Änderungen am ursprünglichen Gesetzentwurf geführt 21, obwohl nahezu alle Sachverständigen davor warnten, dem Bund die Möglichkeit zu nehmen, in der Hochschul-, der Rechts- oder der Umweltpolitik einheitliche Standards und Regelungen durchzusetzen. (2) Ein weiteres wenn auch eher implizites Ziel der Reform bestand darin, politische Entscheidungsprozesse zu beschleunigen. In Deutschland dauern Gesetzgebungsverfahren mit durchschnittlich 220 Tagen (ohne Vorverfahren im Bundesrat) vergleichsweise lange. In Großbritannien benötigten die in der Session 2004/05 verabschiedeten Gesetze rund 113 Tage; in Bayern brauchte ein Gesetz von der Einbringung bis zur Verkündung in der 14. Wahlperiode ( ) rund 137 Tage. 22 Beim Bund entfällt dabei die meiste Zeit auf das Verfahren im Bundestag; die weiteren Verfahrensschritte Behandlung von im Bundestag beschlossenen Gesetzen im Bundesrat, gegebenenfalls Vermittlungsverfahren, Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung beanspruchten durchschnittlich weniger als ein Drittel (rund 65 Tage) der Gesamtdauer. Die Grundgesetzreform kann dies jedoch nicht ändern. Sie enthält keine Maßnahmen, um das Verfahren im Bundestag oder im Bundesrat zu beschleunigen. Auch der sinkende Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze wird die Dauer von Verfahren nicht wesentlich tangieren, schon weil der Bundesrat den Vermittlungsausschuss auch bei Einspruchsgesetzen regelmäßig anruft. In der 15. Wahlperiode hat er bei Einspruchsgesetzen ein Vermittlungsverfahren sogar öfter eingeleitet nämlich in 45 von 190 Fällen als bei Zustimmungsgesetzen, von denen 42 im Vermittlungsausschuss behandelt wurden (Tabelle 2). 23 Schließlich ist zu erwähnen, dass, so Burkhart/Manow (2006a: 13), in den beiden letzten Legislaturperioden die Verabschiedung von Zustimmungsgesetzen nur ca. zwei Wochen länger dauerte als von Einspruchsgesetzen (217 statt 201 Tage). 21 So können nach Art. 91 Abs. 1 Nr. 2 GG (neu) Bund und Länder in Fällen von überregionaler Bedeutung Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen gemeinsam fördern, wenn alle Länder entsprechenden Vereinbarungen zustimmen, eine Möglichkeit, die in dem ursprünglichen Gesetzentwurf nicht enthalten war. 22 Meine Auszählungen; Bayerischer Landtag 2004; Sessional Information Digest des House of Commons, (Stand: ). Das Gesetzgebungsverfahren in Großbritannien beginnt mit der ersten Lesung und endet mit dem Royal Assent, in Bayern mit dem Tag der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag (Drucksachendatum) und dem Tag der Verkündung des Gesetzes. 23 Die Differenz zu der in Tabelle 1 aufgeführten Zahl von 100 Anrufungen des Vermittlungsausschusses ist darauf zurückzuführen, dass in Tabelle 2 nur die verkündeten Gesetze gezählt wurden, während in die Statistik der Bundestagsverwaltung auch Vermittlungsverfahren für verabschiedete Gesetze eingingen, die letztlich nicht verkündet wurden (wegen Verweigerung der Zustimmung, wegen Ende der Legislaturperiode etc.). 1258

11 Föderalismusreform und Gesetzgebung Tabelle 2: Anzahl von Vermittlungsverfahren bei Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen (15. Wahlperiode) a) Mit Vermittlungsverfahren Ohne Vermittlungsverfahren Gesamt Einspruchsgesetze Zustimmungsgesetze Gesamt (abs.) b a Wie bei der Verkündung angegeben; der Bundesrat ging bei 24 Einspruchsgesetzen von einer Zustimmungspflicht aus; b nur verkündete Gesetze. Quelle: meine Erhebung auf Grundlage von: Deutscher Bundestag Bei sogenannten Schlüsselentscheidungen 24 sehen die Daten keineswegs grundsätzlich anders aus. Zwar benötigte eine Schlüsselentscheidung im Durchschnitt statt 220 circa 248 Tage, um in den Bundestag eingebracht und verkündet zu werden, doch ist darin die außergewöhnliche 7. Wahlperiode eingeschlossen. Ohne die Gesetze dieser Legislaturperiode dauerten Verfahren bei Schlüsselentscheidungen lediglich 187 Tage, wovon ca. 72 Tage auf den Teil nach der 3. Lesung im Bundestag entfielen (inkl. der 7. Wahlperiode waren es 79 Tage). 25 Es kann also keineswegs davon gesprochen werden, dass politisch wesentliche und/oder umstrittene Entscheidungen durch die bikamerale Struktur und daraus folgenden Verflechtungen verzögert würden und überdurchschnittlich lange dauerten (König/Bräuninger 2005: 66). Insgesamt ist daher festzustellen, dass die Reform einzelne Probleme der Bundesgesetzgebung mildern wird. So wird der Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze sinken, wenn auch kaum halbiert werden, wie nach einer Untersuchung des Wissenschaftlichen 24 Um die Rolle des Bundestages als Gesetzgeber zu untersuchen, hat von Beyme (1997) für die 1. bis 12. Wahlperiode insgesamt 150 Gesetze als Schlüsselentscheidungen bestimmt. Seine Auswahl orientierte sich an: (1) der Breite des Interesses, das die Entscheidung fand, (2) der angestrebten Tiefe und Dauerhaftigkeit der Regelung und schließlich (3) der Konflikthaftigkeit der Entscheidung. Peter Schindler (1999: 2597 ff.) hat von Beymes Liste ergänzt und 177 Gesetze, die zwischen 1949 und 1994 verkündet wurden, als Schlüsselentscheidungen qualifiziert. Um die Dauer der Gesetzgebungsverfahren für solche parlamentarischen Entscheidungen zu untersuchen, wurde die Liste Schindlers von mir für die 13., 14. und 15. aktualisiert (vgl. Tabelle 1). König/Bräuninger (2005: 30 ff.) weisen für die 13. und 14. Wahlperiode 16 bzw. 15 wichtige Initiativen aus. 25 In der 7. Wahlperiode dauerten Gesamtverfahren ungewöhnlich lange. So betrug die Verfahrensdauer bei folgenden Gesetzen (in Klammern die Anzahl der Tage nach Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag bis zur Verkündung): beim Bundes-Datenschutzgesetz 1155 (231) Tage, Strafvollzugsgesetz 883 (135) Tage, das 1. Eherechtsreformgesetz 1103 (187) Tage, das Hochschulrahmengesetz 777 (413) Tage, die Novellierung des Allgemeinen Teils des SGB 814 (177) Tage, das Mitbestimmungsgesetz 688 (51) Tage, das Abwasserabgabengesetz 706 (118) Tage; berechnet nach den Angaben in: Deutscher Bundestag/Deutscher Bundesrat ZPol 4/

12 Werner Reutter Dienstes des Deutschen Bundestages spekuliert wurde. 26 Mit der Reduktion des Anteils zustimmungspflichtiger Gesetze werden zumindest mehr Verfahren transparenter, und die Ergebnisse lassen sich leichter zuordnen. Doch steht diesen Verbesserungen entgegen, dass inhaltliche Anforderungen vernachlässigt werden, die eine (stärkere) Beteiligung des Bundes notwendig erscheinen lassen (wie bei der Hochschulpolitik, beim Straffvollzug oder im Umweltrecht). Ebenso wenig werden die Änderungen dazu beitragen können, die Dauer von Entscheidungsverfahren zu verkürzen. Mit dem Argument, Gesetzgebungsverfahren zu beschleunigen, können die angestrebten Veränderungen also nicht gerechtfertigt werden (Burkhart/Manow 2006a: 13 f.). Vielmehr manifestiert sich in der Forderung nach Verfahrensbeschleunigung ein latenter Dezisionismus und der naiv anmutende Wunsch, Probleme durch exekutive Entscheidung schnell und umfassend zu lösen. Ebenso ist die dem Gesetz unterlegte Annahme unzutreffend, Beteiligungsföderalismus und Politikverflechtung seien Entwicklungen neueren Datums und der deutsche Bundesstaat habe in den 50er-Jahren noch einen quasi dualen Charakter besessen. Eine Inflationierung von Zustimmungstatbeständen seit 1949 hat nicht stattgefunden. Vielmehr entspricht der Grad an Politikverflechtung zu einem hohen Anteil der Ausgangssituation von vor 50 Jahren (Dästner 2001: 292). 3. Bundesstaat und Landesparlamentarismus Die Reform des Grundgesetzes kann entgegen anderslautender Beteuerungen die Stellung von Landesparlamenten nicht unmittelbar beeinflussen. Nach Art. 28 GG müssen die verfassungsmäßigen Ordnungen der Länder zwar den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats entsprechen, doch gewährt das Demokratieprinzip den Ländern eine größere Gestaltungsoffenheit als die anderen ordnungspolitischen Strukturvorgaben dieser Grundgesetznorm. Tatsächlich sind die Unterschiede zwischen den Landesverfassungen und dem Grundgesetz in dieser Hinsicht durchaus beachtlich: So existiert in allen Ländern inzwischen die Möglichkeit zur Volksgesetzgebung, alle Landesparlamente haben das Recht sich aufzulösen, und in Hessen, Rheinland- Pfalz und im Saarland kann der Regierungschef per einfachem Misstrauensvotum abgewählt werden. Das sind im Vergleich zum Bund durchaus relevante Unterschiede, die von der Reform des Grundgesetzes unberührt bleiben müssen, weil sie in die Kompetenz der Landesverfassungsgeber fallen. Damit stellt sich jedoch erneut die Frage, welche Folgen die Föderalismusreform für den Landesparlamentarismus zeitigen kann und ob die 26 Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages kam in einer in der Öffentlichkeit viel beachteten Untersuchung zu folgendem Ergebnis: Hätten die Verfassungsänderungen schon in der 14. und 15. Wahlperiode gegolten, wäre der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze mehr als halbiert worden: von 55,2 auf 25,8 % in der 14. Wahlperiode und von 51 auf 24 % in der 15. Wahlperiode (Georgii/Borhanian 2006: 3 und passim). Doch weist die Untersuchung eine Reihe methodischer Probleme und unrealistischer Annahmen auf; es kommt hinzu, dass die Reform den schon vor 2006 bestehenden 45 Zustimmungstatbeständen des Grundgesetzes weitere hinzugefügt hat (z. B. in Art. 104a Abs. 4 GG). Burkhart und Manow halten eine Verringerung des Anteils zustimmungspflichtiger Gesetze auf etwa 35 bis 40 % für realistischer (2006a: 14). 1260

13 Föderalismusreform und Gesetzgebung angestrebte Aufwertung der Landtage der Flächenländer, der Bürgerschaften in Bremen und Hamburg und des Abgeordnetenhauses Berlin sich mit der (Rück-)Verlagerung von Gesetzgebungskompetenzen realisieren lässt. Wie bei der Bundesgesetzgebung mit der Blockadethese hat sich in politischen Debatten und im politikwissenschaftlichen Schrifttum auch für die Landesgesetzgebung eine dominierende Auffassung durchgesetzt: Zumindest als Legislativorgane scheint Landesparlamenten, so die herrschende Meinung, im politischen System der Bundesrepublik Deutschland keine praktische Bedeutung zuzukommen. 27 Uwe Thaysen, der Landesparlamenten immerhin bescheinigt, im Rahmen des Möglichen beachtlich[e] Leistungen vollbracht zu haben (2005: 67), sieht diese gleichwohl in einem Überlebenskampf zwischen den Gesetzmäßigkeiten des deutschen Verbundföderalismus und denen des europäischen Staatenverbundes (32). Und für Jürgen Linck (2004: 1231) droht den Bundesländern aus staatsrechtlicher Sicht die Verödung zu regionalen Verwaltungsprovinzen mit Landtagen als regionalen Vertretungskörperschaften. Dass die Landesparlamente scheinbar zu Schmuddelkindern des deutschen Parlamentarismus geworden sind (Hartmann 2003: 173), wird im Wesentlichen auf zwei Ursachen zurückgeführt: Zum einen haben der unitarische Bundesstaat und die daraus resultierenden verhandlungsdemokratischen Zwänge sozusagen einen legislativen Imperialismus der Bundes produziert, dem, so eine der zentralen Thesen, seit 1949 die meisten Gesetzgebungskompetenzen der Länder zum Opfer fielen. Zum anderen führte ein ausgedehntes System kondominialen Zusammenwirkens zwischen den Exekutiven von Bund und Ländern (Böckenförde 1999: 189) zu einer weiteren Schwächung der Landesparlamente. 28 Beides zusammen legislativer Imperialismus des Bundes und Exekutivlastigkeit des politischen Systems hat zu einem kontinuierlichen Macht- und Einflussverlust der Landesparlamente geführt. In dieser Perspektive sind Bundestag und Landesparlamente Opfer des kooperativen Föderalismus. Insbesondere der Gesetzgebungsfunktion der Länder wird bescheinigt, dramatisch geschwächt und beschränkt worden zu sein (Gunlicks 2003: 218; Linck 2004). Die genannten Effekte ergeben sich keineswegs ohne Weiteres aus dem Verfassungstext. Im Gegenteil, die Kollisionsnorm des Art. 70 GG postuliert eine grundsätzliche Zuständigkeitsvermutung der Länder bei der Gesetzgebung, es sei denn, das Grundgesetz verleiht dem Bund ausdrücklich die Gesetzgebungsbefugnis (Enumerationsprinzip). Legislative Kompetenzen können mithin nur durch eine Verfassungsänderung auf den Bund übertragen werden. Politisch bedeutete dies bisher einen doppelten Konsens: Die beiden großen Parteien (SPD und CDU/CSU) mussten einer Verfassungsänderung ebenso zustimmen wie die Mehrheit der Länder. Grundsätzlich sollten es solche Hürden erschweren, Gesetzgebungskompetenzen von den Ländern auf den Bund zu übertragen. Allerdings hatte, so die gängige Annahme, die Konstruktion dieser Norm gerade gegenteilige Effekte. Sie schuf Anreize, Zuständigkeiten des Bundes zu erweitern, weil die verfassungsrechtlichen Regelungen nicht die Länder, sondern die Landesregierungen privilegierten. Die Landesregierungen sind im Bundesrat vertreten, und eine Machterweiterung des Bundes 27 Friedrich 1971, 1989; Eicher 1988: 76 ff.; Klatt Auf die Folgen der europäischen Integration wird nicht eingegangen. ZPol 4/

14 Werner Reutter bedeutete mithin mehr Einfluss der Landesregierungen und deren Vertreter im Bund. 29 Folglich sind es vor allem die Landesparlamente, die als Verlierer in diesem Kompetenzspiel zu gelten haben. Vor diesem Hintergrund scheint die These, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder seien dramatisch reduziert worden, fast wie eine Untertreibung. Die Geschichte der Verfassungsänderungen seit 1949 entspricht den vielfach geäußerten Schlussfolgerungen (Reutter 2006c: 277 ff.; Schneider 2002: 118 ff.). Der Bundesgesetzgeber hat nicht nur alle ursprünglichen Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung mit detaillierten Regelungen ausgefüllt, sondern eine größere Anzahl neuer Materien hinzugefügt. 30 So wurde 1971 das Recht, die Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst zu regeln (Art. 74a), dem Bund übertragen, eine Kompetenz, die 2006 wieder an die Länder zurückgegeben wurde. Die Rahmengesetzgebung des Bundes wurde vor allem 1969 erweitert (Art. 75), wobei die Materien dieser Art der Gesetzgebung vorwiegend Angelegenheiten betrafen, die vor der Aufnahme in das Grundgesetz auf Landesebene behandelt worden waren (z. B. Hochschulwesen, Rechtsverhältnisse der Presse, Jagdwesen, Naturschutz, den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland). Den Landesparlamenten sind schließlich nur wenige Bereiche zur eigenständigen Gestaltung geblieben (z. B. Landesverfassungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht, Bildung, Medienrecht) (Schneider 2002: 123 ff.). Mit der Änderung des Grundgesetzes sollen diese Entwicklungen revidiert werden. 31 Deswegen wurde die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG (alt) abgeschafft, die Liste der Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes erweitert, und 16 Regelungsmaterien (darunter: Strafvollzug, Teile des Umweltrechts, Ladenschluss etc.) wurden an die Länder übertragen. Außerdem wurden die Gegenstände der konkurrierenden Gesetzge- 29 Grimm 1999: 53; Herzog 1987: 473; Rengeling 1990: 854; König/Bräuninger 2005: 1 f. 30 Meyer 1990; Greß/Huth 1998: 124 ff.; Greß 2003; Schneider 1979: 18 f.; Meyer (2004: 1 f.) nennt folgende Materien, für die der Bund nach 1949 Gesetzgebungskompetenzen erhielt: Art. 74: Kriegsgräberfürsorge (Nr. 10a, wurde erweitert), Atomrecht (Nr. 11a), Ausbildungsbeihilfen (Nr. 13), Sicherung der Krankenhäuser und Regelung der Krankenhauspflegesätze (Nr. 19a), Tierschutz (Nr. 20), Gebühren für die Benutzung öffentlicher Straßen (Nr. 22), Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung und Lärmbelästigung (Nr. 24), Staatshaftung (Nr. 25) sowie die künstliche Befruchtung von Menschen, Untersuchung und Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen und Geweben (Nr. 26). Hinzu kam Art. 74a (Besoldung und Versorgung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes) sowie die Rahmenkompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG (Hochschulwesen). 31 Folgende Materien wurden z. B. an die Länder übertragen: Art. 74 Abs. 1: Strafvollzug (Nr. 1), Notariat (Nr. 1), Versammlungsrecht (Nr. 3), Heimrecht (Nr. 7), Ladenschlussrecht (Nr. 11), Gaststättenrecht (Nr. 11), Spielhallen etc. (Nr. 11), Messen, Ausstellungen etc. (Nr. 11), Teile des Wohnungswesens (Nr. 18), landwirtschaftlicher Grundstücksverkehr (Nr. 18), landwirtschaftliches Pachtwesen, Wohnungswesen, Siedlungs- und Heimstättenwesen (Nr. 18), Sport- und Freizeitwesen und sogenannter sozialer Lärm (Nr. 24); hinzu kommen: Besoldung und Versorgung von Landesbeamten (Art. 74a, Art. 75 Abs. 1 Nr. 1, Art. 98 Abs. 3 Satz 2), die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse (Art. 75 Abs. 1, Satz 1, Nr. 2). In den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes werden verlagert: Waffen- und Sprengstoffrecht (Nr. 4a), Versorgung der Kriegsbeschädigten etc. (Nr. 10), Atomrecht (Nr. 11a), Melde- und Ausweiswesen (Art. 75 Abs. 1 Nr. 5), Schutz deutschen Kulturgutes (Art. 75 Abs. 1 Nr. 5). 1262

15 Föderalismusreform und Gesetzgebung bung des Bundes in drei Klassen unterteilt (Reutter 2006a): (1) In zehn Bereichen muss der Bund nach Art. 72 Abs. 2 GG (neu) nachweisen, dass eine Regelung im gesamtstaatlichen Interesse liegt und erforderlich ist zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit; (2) für die restlichen in Art. 74 GG (neu) genannten Bereiche ist dieser Nachweis entfallen; der Bund kann hier autonom gestalten; (3) schließlich können die Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG (neu) in sechs Bereichen, die vormals unter die Rahmengesetzgebung fielen, vom Bund abweichende Regelungen treffen. In der Konsequenz kann dies nur heißen: In diesen Bereichen hat der Bund seine autonome Gestaltungsmacht verloren. Bei der Neustrukturierung der Gesetzgebungszuständigkeiten waren also Kompetenztrennung und die Rückverlagerung von Zuständigkeiten an die Länder die dominierenden Leitprinzipien, weil Unitarisierung und Verflechtung als Problemursachen erkannt wurden. Die verbreitete Vermutung eines stetigen Machttransfers von den Ländern zum Bund hält allerdings einer genaueren Prüfung nicht stand. Drei Aspekte sind hervorzuheben (Reutter 2006c: 285 f.): Erstens, die Aufnahme von Gesetzesmaterien in das Grundgesetz bedeutete keineswegs zwingend eine Abwanderung legislativer Landeskompetenzen zum Bund. 32 Materien wurden vielmehr zur Liste der konkurrierenden oder Rahmengesetzgebung hinzugefügt, ohne Zuständigkeiten der Länder zu kolonisieren. So repräsentieren die friedliche Nutzung der Atomenergie und die künstliche Befruchtung neue Politikfelder, die von den Ländern nicht reguliert waren. Der Ausbau des legislativen Mandats des Bundes beruhte in diesen Fällen also nicht darauf, dass aktualisierte Landeskompetenzen reduziert oder an den Bund übertragen wurden. Zweitens, eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes muss Landesparlamente nicht davon abhalten, politische Inhalte maßgeblich zu beeinflussen. Jens Kalke (2001) hat beispielsweise gezeigt, dass Landesparlamente in der Lage waren, die Drogenpolitik ein Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung aktiv mitzugestalten. 33 Ähnliche Befunde ergeben sich z. B. auch beim Asylrecht. Das Recht zur Gesetzesausführung ermöglichte Bayern und Baden-Württemberg, neue Maßnahmen einzuführen (Sozialhilfe für Asylbewerber in Sachleistungen, die Unterbringung der Asylbewerber in Gemeinschaftsunterkünfte usw.), die von anderen Ländern übernommen wurden und schließlich Eingang fanden in die Bundesgesetzgebung (Reutter 1998). Hans Schneider (2002: 125) spricht daher generell von einer Tendenz zur Parallelisierung der Gesetzgebung im Bundesstaat. Die Rahmengesetzgebung verpflichtete die Länder sogar, Materien zu gesetzlich zu regeln. Die Hochschulpolitik ist ein prominentes Beispiel dafür. Sie wurde 1969 in die Rahmengesetzgebung aufgenommen, was in den Ländern in den 70er-Jahren zur Verabschiedung oder Novellierung von Landeshochschulgesetzen führte. Davor war die Hochschulpolitik der Länder durch die KMK (Kultusministerkonferenz) koordiniert worden. Die Änderung des Grundgesetzes lässt sich damit schwerlich als ein Kompetenzverlust der Landesparlamente betrachten, die auch vor 1969 kein uneingeschränktes Gesetzgebungsmandat in diesem Bereich besaßen. Und Gremmer (1990: 111) berichtet: Die Verlagerung 32 Ganz abgesehen davon, dass der Bund einige wenige Kompetenzen abgegeben hat oder begrenzen ließ (Meyer 2004: 3). 33 Hahn (1987: 45 ff.) kommt zu ähnlichen Schlussfolgerungen; vgl. auch Reutter 2006c: 278. ZPol 4/

16 Werner Reutter der Zuständigkeit [des Besoldungs- und Versorgungsrechts nach Art. 74a] auf den Bund bedingte zunächst sogar zusätzliche Landesgesetze, um das bayerische Landesrecht an das neue Bundesrecht anzupassen. 34 Anstatt von einer schlichten Kompetenzwanderung auszugehen, scheint es daher angebrachter, Gesetzgebung im Bundesstaat durch funktionale Differenzierung und legislative Redundanzen zu kennzeichnen. Drittens, unabhängig von der Reform aus dem Jahre 2006 sind Kompetenzen bereits an die Länder zurückgewandert. Wie erwähnt, wurde 1994 die Bedürfnisklausel in Art. 72 und 75 GG durch eine Erforderlichkeitsklausel ersetzt, und der Bund besitzt seitdem nur noch das Recht zur Gesetzgebung, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. (Art. 72 Abs. 2, Hervorhebung nicht im Original). Obgleich diese Änderungen bei ihrer Verabschiedung als lediglich subtile verfassungsrechtliche Barrieren verstanden wurden, um eine weitere Erosion der Landeskompetenzen zu verhindern (Gunlicks 1999: 189), veranlassten sie das Bundesverfassungsgericht, seine Rechtsprechung zu ändern. Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts etwa zur Juniorprofessur und zu Studiengebühren haben die Fähigkeit des Bundes zur politischen Gestaltung nachhaltig eingeschränkt und den Ländern deutlich größere Handlungsspielräume in den Bereichen verschafft, in denen die Erforderlichkeitsklausel Anwendung findet Die Zahl der im Bereich Beamten- und Besoldungsrecht verabschiedeten Gesetze in Bayern war wie folgt: I. WP ( ): 17 Gesetze; II. WP ( ): 21; III. WP ( ): 14; IV. WP ( ): 5; V. WP ( ): 11; VI. WP ( ): 10; VII. WP ( ): 11; VIII. WP ( ): 4; IX. WP ( ): 9; X. WP ( ): 5 (Gremmer 1990: 110). 35 BVerfG, 2 BvF 2/02 vom 27. Juli 2004 (Juniorprofessur), fs _2bvf pdf (Stand: ); BVerfG, 2BvF 1/03 vom 26. Januar 2005 (Studiengebühren), (Stand: ). 1264

17 Föderalismusreform und Gesetzgebung Tabelle 3: Verabschiedete Gesetze in ausgewählten Bundesländern und im Bundestag (jeweils pro Wahlperiode) WP BTag Bay HES MV NRW RP SA SH TH (1946- (1990- (1947- (1946- (1990- (1947- ( ) 2002) 2005) 2006) 2004) 2005) 2004) Pro WP Pro Jahr 427,4 120,9 102,6 121,3 116,9 109,3 152,3 83,0 153,3 114,5 29,7 26,1 30,3 26,2 25,5 32,6 21,5 32,9 Quellen: meine Berechnungen, Reutter 2006c: 284; Deutscher Bundestag 2006; Metzmeier 2001: 96; Bayerischer Landtag 2004: 37; Information des Landtags Rheinland-Pfalz an den Autor. Entgegen landläufigen Behauptungen beschließen Landesparlamente denn auch noch immer Gesetze in beachtlicher Anzahl (Tabelle 3). Zwar verabschiedet der Bundestag pro Wahlperiode circa vier Mal so viele Gesetze wie die Landesparlamente, doch lagen Letztere nur wenig unter dem britischen Parlament oder der französischen Nationalversammlung. Die Assemblée Nationale nahm zwischen 1997 und 2002 insgesamt 261 Gesetze an, d. h. 52 pro Jahr (ohne internationale Verträge), und das britische Parlament verabschiedete 585 Gesetze zwischen 1992 und 2005, also 45 pro Session. 36 Das Abgeordnetenhaus von Berlin lag mit 66 verabschiedeten Gesetzen pro Jahr sogar über diesem Niveau. Noch bemerkenswerter: Die Anzahl der in den Landesparlamenten verabschiedeten Gesetze ist 36 Bulletin de l Assemblee Nationale-Statistiques, , (Stand: ); die Zahlen zum britischen Parlament finden sich in: Norton 2001: 318 (für die Jahre ) und im Sessional Information Digest, (Stand: ). ZPol 4/