Die Netzneutralitätsdebatte im internationalen Vergleich

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1 Impulsstudie Die Netzneutralitätsdebatte im internationalen Vergleich Prof. Dr. Irene Bertschek*/ Prof. Christopher S. Yoo**/ Fabienne Rasel*/ Florian Smuda* *ZEW Mannheim **Centre for Technology, Innovation and Competition University of Pennsylvania Law School im Rahmen der Studienreihe Netzneutralität Handlungsbedarf und -optionen des Staates im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie Prof. Dr. Thomas Fetzer, Universität Mannheim und MaCCI Prof. Dr. Martin Peitz, Universität Mannheim und MaCCI Prof. Dr. Heike Schweitzer, Universität Mannheim und MaCCI Oktober 2013

2 A EINLEITUNG... 1 B AUSGANGSLAGE... 2 C NETZNEUTRALITÄT IN EUROPA... 5 I. EUROPÄISCHE KOMMISSION... 5 II. GEREK... 9 III. AUSGEWÄHLTE EUROPÄISCHE LÄNDER Deutschland Frankreich Italien Niederlande Vereinigtes Königreich Norwegen Slowenien und Belgien D DIE NETZNEUTRALITÄTSDEBATTE IN DEN USA I. DER MARKT FÜR BREITBANDINTERNET IN DEN USA Technologien Akteure a) US-Kongress b) Federal Communications Commission (FCC) c) National Telecommunications and Information Administration (NTIA) d) Rural Utility Service des US-Landwirtschaftsministeriums e) Federal Trade Commission (FTC) und Wettbewerbsabteilung des US-Justizministeriums f) Internet Service Provider (ISP) g) Nutzer II. VERLAUF UND AKTUELLER STAND DER NETZNEUTRALITÄTSDEBATTE Regulatorische Einordnung von Kabelinternetzugängen Regulatorische Einordnung festnetzbasierter Internetzugänge Weitere regulatorische Maßnahmen Gesetzgebung Open Internet Order a) Transparenzgebot b) Blockadeverbot c) Diskriminierungsverbot d) Ausnahme für angemessenes Netzwerkmanagement e) Ausnahme für mobile Internetzugänge f) Ausnahme für specialized services g) Implementierung der Open Internet Order Laufende Gerichtsverfahren a) MetroPCS b) AT&T /Apple FaceTime c) Verizon / Google Tethering d) Verizon Google Wallet Übersicht Verlauf E WEITERE LÄNDER I. CHILE II. RUSSISCHE FÖDERATION III. JAPAN IV. SÜDKOREA I

3 F INTERNATIONALE INSTITUTIONEN I. INTERNATIONAL TELECOMMUNICATION UNION (ITU) II. G III. OECD G FAZIT H QUELLENANGABEN II

4 A Einleitung Ziel dieser Studie ist es, einen zusammenfassenden Überblick über die in verschiedenen Staaten und von internationalen Institutionen geführte Debatte zur Netzneutralität sowie über existierende Netzneutralitätsregeln zu geben. Dazu wird der Stand der Netzneutralitätsdiskussion in Deutschland, in ausgewählten europäischen und nicht-europäischen Ländern, insbesondere in den USA, sowie ausgewählter internationaler Organisationen vorgestellt. Für die einzelnen Länder und Institutionen werden die wichtigsten Dokumente, die zur Netzneutralität veröffentlicht wurden, zum Beispiel von nationalen Regulierungsbehörden, zusammengefasst, Hintergrunddiskussionen der verschiedenen Interessengruppen geschildert und öffentlich bekannt gewordene Verstöße gegen Netzneutralität genannt. Außerdem wird für die betrachteten Länder jeweils kurz die Internetinfrastruktur beschrieben und, sofern entsprechende Datenquellen vorhanden, werden die Marktanteile der größten Internetanbieter dargestellt. Die Studie reiht sich ein in eine Serie von Impulsstudien zur Netzneutralität im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi). In einer ersten Impulsstudie wurde die Netzneutralität aus ökonomischer und juristischer Perspektive beleuchtet. 1 Dabei wurde Netzneutralität im ökonomischen und juristischen Kontext begrifflich eingeordnet und ökonomische Implikationen verschiedener möglicher Netzneutralitätsregelungen analysiert. In einer zweiten Studie wurden die wettbewerbs- und medienrechtlichen Aspekte von Netzneutralität untersucht Siehe Fetzer et al. (2012a), Impulsstudie Ökonomische und juristische Grundlagen der Netzneutralität. Siehe Fetzer et al. (2012b), Impulsstudie Wettbewerbs- und medienrechtliche Aspekte von Netzneutralität. 1

5 B Ausgangslage Die Verbreitung des Internets hat in den letzten Jahren in allen industrialisierten Ländern einen starken Zuwachs verzeichnet. So stieg beispielsweise in Deutschland die Anzahl von Verträgen für festnetzbasiertes Breitbandinternet 3 von 3 pro 100 Einwohner im Jahr 2002 auf rund 34 im Jahr 2012 (siehe Abb. 1 sowie OECD Broadband Statistics (2012)). In vielen Ländern erfolgt der Zugang zum Breitbandinternet inzwischen überwiegend mobil (siehe Abb. 2). Spitzenreiter im internationalen Vergleich ist hierbei Südkorea mit einer Mobilfunkpenetration von 103 Breitbandinternetverträgen pro 100 Einwohner in Innerhalb der Europäischen Union liegen die Niederlande mit 61 Breitbandinternetverträgen pro 100 Einwohner, Stand 2012, weit vorne. Während in Südkorea mittlerweile fast alle Haushalte an Breitbandinternet angeschlossen sind, besteht innerhalb der Europäischen Union, trotz des Fortschritts beim Internetausbau in den letzten Jahren, weiterhin Aufholbedarf (siehe Abb. 3). Die rasche Verbreitung mobiler Endgeräte sowie datenintensiver Dienste wie Videostreaming tragen maßgeblich zum zunehmenden Datenverkehr im Internet bei (siehe z.b. Cisco VNI Forecast). 4 Die Folge können Kapazitätsengpässe und im Extremfall Stausituationen sein. In fast allen industrialisierten Ländern sowie in internationalen Organisationen wird inzwischen über die Netzneutralität oder über die Abweichung vom Best-Effort-Prinzip, d.h. von der Gleichbehandlung aller Datenpakete im Internet, diskutiert. Der aktuelle Stand dieser Diskussion sowie dessen länderspezifische Hintergründe werden im Folgenden beleuchtet. 3 4 Festnetz-Breitbandinternetzugang umfasst in der OECD-Definition den Zugang über DSL, Kabel, Glasfaser und andere Verbindungsarten (z.b. Powerline und Standleitungen) und trifft für Verbindungen ab einer Download-Geschwindigkeit von mindestens 256 kbit/s zu. Ausgewiesen sind jeweils die Anzahl der Verträge (subscriptions). Für weitere Informationen siehe zuletzt besucht am 25. Oktober Cisco (2013), Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, , abrufbar unterhttp:// html, zuletzt besucht am 25.Oktober

6 Abbildung 1: Breitbanddurchdringung Festnetz 5, 2/2002-4/2012, Anzahl Verträge pro 100 Einwohner Deutschland Frankreich Niederlande Vereinigtes Königreich Südkorea USA OECD Quelle: OECD Broadband Statistics, 2012, 1g OECD historical fixed (wired) broadband penetration rates (Dezember 2012). Abbildung 2: Breitbanddurchdringung , Festnetz und Mobilfunk, Anzahl Verträge pro 100 Einwohner Festnetz Mobil 20 0 Deutschland Frankreich Niederlande Südkorea USA OECD Quelle: OECD Broadband Statistics, 2012, 1g OECD historical fixed (wired) broadband penetration rates (Dezember 2012). 5 6 Festnetz-Breitbandinternetzugang umfasst in der OECD-Definition den Zugang über DSL, Kabel, Glasfaser und andere Verbindungsarten (z.b. Powerline und Standleitungen) und trifft für Verbindungen ab einer Download-Geschwindigkeit von mindestens 256 kbit/s zu. Ausgewiesen sind jeweils die Anzahl der Verträge (subscriptions). Für weitere Informationen siehe zuletzt besucht am 25. Oktober Für eine Definition zum Festnetz-Breitbandinternetzugang siehe Fußnote 3. Unter mobilen Breitbandinternetzugang fallen gemäß der OECD-Definition Zugänge über Satellit, fixe und mobile drahtlose Verbindungen mit einer Download-Geschwindigkeit von mindestens 256 kbit/s. Für weitere Informationen siehe zuletzt besucht am 25. Oktober

7 Abbildung 3: Breitbanddurchdringung 7 Festnetz und Mobilfunk, 2004 bis 2011, Anteil der Haushalte in Prozent Südkorea Niederlande Deutschland Frankreich USA EU 27,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 Quelle: OECD Internet Economy Outlook, Anmerkung: Für Frankreich liegen entsprechende Werte erst ab 2006 vor. 7 Definition von Breitband auch im Folgenden wie in den vorherigen Grafiken. 4

8 C Netzneutralität in Europa Während die politische Debatte zur Netzneutralität in den USA bereits zu Beginn des Jahres 2000 begann und zunächst hauptsächlich aus juristischer und erst später aus ökonomischer Perspektive geführt wurde, ist das Thema Netzneutralität in Europa rund fünf Jahre später auf die politische Agenda der Europäischen Kommission sowie nationaler Regulierungsbehörden gerückt. Als ein möglicher Grund für den späteren Beginn der Diskussionen in Europa werden die zunächst unterschiedlichen Wettbewerbssituationen auf dem Breitbandmarkt in den USA im Vergleich zu Europa genannt: 8 Aufgrund einer in vielen Regionen der USA zunächst duopolartigen Angebotssituation herrschte weniger Wettbewerb, sodass die Gefahr einer Verletzung der Netzneutralität durch die wenigen aktiven Internet Service Provider (ISP) 9 größer erschien als in dem durch EU-Regulierung zum entbündelten Netzzugang recht kompetitiven europäischen Internetzugangsmarkt, wo sehr viel früher mehrere ISP auf lokalen Märkten miteinander konkurrierten. 10 Die Diskussion der Netzneutralität in Europa wird zum einen aus Perspektive der Europäischen Kommission und des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK 11 ) dargestellt. Zum anderen werden einzelne EU-Länder betrachtet. Hierzu gehören neben Deutschland die drei danach bevölkerungsreichsten Länder in der EU Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich sowie die Niederlande als das erste europäische Land, das die Netzneutralität gesetzlich geregelt hat. Hinzu kommt Norwegen, wo eine Branchenvereinbarung zur Wahrung der Netzneutralität vereinbart wurde, sowie Slowenien, das zwischenzeitlich ebenfalls eine gesetzliche Regelung zur Netzneutralität getroffen hat. I. Europäische Kommission Die Diskussion zur Netzneutralität wurde von der Europäischen Kommission im Rahmen einer umfassenden Reform der regulatorischen Richtlinien im Telekommunikationsbereich eingeleitet. Im November 2009 wurde nach knapp zwei Jahren dauernder Diskussion ein EU- Telekommunikationsreformpaket von Europäischem Parlament und Rat verabschiedet, dessen Änderungen von den einzelnen EU-Mitgliedstaaten bis Mai 2011 in nationales Recht und entsprechende Maßnahmen umzusetzen waren. Ziel der Reformen war es, den Weg für Stärkung der Verbraucherrechte, ein offenes Internet, einen Telekom-Binnenmarkt und schnelle Internetanschlüsse für alle Bürger 12 zu ebnen und damit einen zeitgemäßen regulatorischen Handlungsrahmen zu definieren. So fordert das Telekommunikationsreformpaket die nationalen Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten auf, Transparenz durch Informationen seitens der Netzbetreiber über Verkehrsmanagement sicherzustellen. Zudem soll es den Regulierungsbehörden möglich sein, eine Mindestqualität für Netzübertragungsdienste festzulegen, um eine Verschlechterung der Dienste und des Datenverkehrs zu verhindern. Zur Umsetzung der neuen Transparenzanforderungen müssen die Verbraucher vor Siehe zum Beispiel Cave und Crocioni (2011), Net neutrality in Europe, Communications and Convergence Review. Die englische Bezeichnung für Unternehmen, die einen Zugang zum Internet vermitteln. Diese Einschätzung der Marktsituationen in den USA und in Europa wurde z.b. von der EU- Kommissarin für Informationsgesellschaft und Medien, Viviane Reding, in einer Rede im Oktober 2009 vertreten (siehe Reding (2009), The Future of the Internet and Europe's Digital Agenda). Englisch BEREC: Body of European Regulators of Electronic Communications. Siehe Europäische Kommission (2009), EU-Telekom-Reform: 12 Reformen ebnen den Weg für Stärkung der Verbraucherrechte, ein offenes Internet, einen Telekom-Binnenmarkt und schnelle Internetanschlüsse für alle Bürger, S. 1. 5

9 Vertragsabschluss über angewandte Verkehrssteuerung und Beschränkung von Diensten und die daraus resultierende Übertragungsqualität von ihren Internetanbietern informiert werden. Im Anhang der Änderung der Richtlinie für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste 13 gab die Kommission eine Erklärung zur Netzneutralität ab, in der sie Netzneutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehörden zu fördernden Regulierungsgrundsatz 14 benannte. Außerdem kündigt sie an, die Einhaltung der im Rahmen des Telekommunikationsreformpakets geforderten erhöhten Transparenzanforderungen an ISP sowie die Umsetzung der verstärkten Regulierungsmöglichkeiten für nationale Behörden zur Sicherung der Netzneutralität in den Mitgliedstaaten intensiv zu beobachten. Während der Verhandlungen zum Telekommunikationsreformpaket wurde auch beschlossen, GEREK als neue europäische Institution zum Schutz für fairen Wettbewerb und mehr Transparenz im Telekommunikationsmarkt zu gründen. 15 GEREK ersetzt damit die European Regulators Group for Electronic Communications Networks and Services, die seit 2002 als Beratungsgremium der Kommission diente. Seit 2010 befasst sich GEREK explizit mit der Netzneutralität. 16 Zur Erstellung eines Positionspapiers wurde von Juni bis September 2010 eine öffentliche Anhörung zum Thema Offenes Internet und Netzneutralität in Europa durchgeführt. 17 Dazu waren alle interessierten Parteien eingeladen, einen von der Kommission erstellten Fragebogen zu beantworten. Die Fragen wurden unter die Themenblöcke offenes Internet und end-to-end -Prinzip, Verkehrsmanagement/Diskriminierung, Marktstruktur sowie politische, kulturelle und soziale Dimension gegliedert. Dabei wurde zur Diskussion gestellt, inwieweit Verkehrsmanagement erlaubt sein soll und ob die EU Maßnahmen für einen fairen Internetmarkt ergreifen oder dies dem Markt überlassen soll. Die Ergebnisse der Umfrage zeigten einen breiten Konsens für die Rolle der EU- Telekomreformmaßnahmen von 2009 als Rahmenwerk zur Wahrung der Netzneutralität, dessen Wirkung erst nach der vollständigen Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten bewertet werden sollte. Verkehrsmanagement wurde zwar grundsätzlich als notwendig für ein effizientes Internet angesehen, allerdings wurden auch Bedenken geäußert, dass die Verkehrssteuerungspraktiken zur Bevorzugung bestimmter Dienste über andere ausgenutzt werden könnten. Gleichermaßen zeigen sich zahlreiche Teilnehmer besorgt über Blockierungen oder das Verlangsamen bei der Übertragung von Inhalten. GEREK warnte vor möglichen Problemen durch Diskriminierung, die zu einem antikompetitiven Zustand führen könnten. Im November 2010 fand in Brüssel ein Gipfel zum offenen Internet und zur Netzneutralität in Europa statt, mit dem Ziel allen Interessierten ein Forum zur Diskussion zu geben. Im April 2011 hat die Kommission auf Basis der Ergebnisse der Anhörung ihr erstes in der Erklärung zur Netzneutralität im Rahmen des EU-Telekommunikationsreformpakets angekündigtes Positionspapier zum offenen Internet und zur Netzneutralität in Europa veröffentlicht. 18 Das Dokument fasst zentrale Aspekte der Netzneutralitätsdebatte sowie die europäischen Wettbewerbsgrundsätze und Leitlinien des 2009 geänderten Telekommunikationsrahmens zusammen, die zur Erhaltung der Netz Siehe Amtsblatt der Europäischen Union (2009). Ebenda. Entscheidungen werden bei BEREC nach dem Mehrheitsprinzip der 28 nationalen Regulierungsbehörden getroffen. Siehe dazu unter C.II. (S. 9 ff.). Für weitere Informationen zur öffentlichen Anhörung, siehe EUR-Lex (2011), abrufbar unter Siehe Europäische Kommission (2011), Offenes Internet und Netzneutralität in Europa. 6

10 neutralität dienen. Außerdem werden bisherige Schwerpunkte in der Netzneutralitätsdebatte in Europa und die zukünftige Strategie der Kommission dargestellt. Ausgehend von dem Positionspapier seien zentrale Punkte in der Debatte zur Netzneutralität die Fragen, wie die Offenheit des Internets garantiert werden könne und was unter einer angemessenen Steuerung des Datenverkehrs zu verstehen sei. Als wesentlicher Gesichtspunkt in der Netzneutralitätsdebatte wird zudem die Transparenz durch Informationen über die angebotene Internetqualität genannt, die den Konsumenten eine bewusste Entscheidung über ihren Internetzugangsanbieter ermöglichen soll. Grundsätzlich setzt die Kommission auf die Rolle von Wettbewerb zur Wahrung der Netzneutralität und weist hierzu auf den EU-Rechtsrahmen für eine wettbewerbsorientierte Umgebung hin. Außerdem erinnert sie an die zentralen Maßnahmen des EU- Telekommunikationsreformpakets zur Erhaltung des offenen und neutralen Charakters des Internets 19. Hierzu gehören die Transparenzanforderungen an die Netzbetreiber über die zu erwartende Dienstequalität sowie der Anbieterwechsel innerhalb eines Arbeitstages und die Befugnis nationaler Regulierungsbehörden, Mindestanforderungen an die Qualität der Datenübertragung zu erlassen. Zudem wird in dem Dokument der Diskussionsstand zu Sperrungen und Drosselungen des rechtmäßigen Datenverkehrs, zur Datenverkehrssteuerung sowie zur Dienstequalität erläutert. Hierfür bezieht sich die Kommission auf Untersuchungen von GEREK sowie auf Ergebnisse einer im Vorfeld durchgeführten öffentlichen Konsultation und eines Gipfels zur Netzneutralität im November Laut Untersuchungen von GEREK gäbe es Vorfälle von Einschränkungen der Geschwindigkeit sowie Sperren oder die Erhebung zusätzlicher Gebühren für das Angebot von Voice-over-IP-Diensten (VoIP). Datenverkehrssteuerung wird angesichts steigender Anforderungen an das Internet grundsätzlich als erforderlich angesehen. Insofern, so GEREK, stellen Maßnahmen des Verkehrsmanagements nicht per se eine Verletzung von Netzneutralität dar, insbesondere dann nicht, wenn sie unabhängig von Inhalt, Anwendung, Dienst, Endgerät, Sender bzw. Empfänger erfolgen. Letztlich sei die Beurteilung aber im Einzelfall vorzunehmen. Bezüglich der Dienstequalität wird erwähnt, dass die meisten nationalen Regulierungsbehörden Beschwerden von Verbrauchern über ein Abweichen der vertraglich beworbenen von den tatsächlichen Download- und Uploadgeschwindigkeiten erhalten haben. Fazit der Kommission war, dass sie bis auf Weiteres die Maßnahmen des EU-Telekommunikationsreformpakets als ausreichend für die Wahrung von Netzneutralität ansah. Allerdings behielt sich die Kommission vor, strengere Anordnungen durchzusetzen, falls erhebliche Verstöße des Prinzips der Netzneutralität festgestellt werden sollten, die die Konsumenten in ihrer Entscheidungsfreiheit einschränkten und die zu anti-kompetitiven Ergebnissen führten. Hierzu sollten die abschließenden Ergebnisse der Untersuchungen von GEREK über durchgeführtes Datenmanagement abgewartet werden. Im Juli 2012 hat die Kommission im Rahmen der Digitalen Agenda erneut eine öffentliche Anhörung zu bestimmten Aspekten hinsichtlich Transparenz, Verkehrsmanagement und dem Anbieterwechsel in einem offenen Internet gestartet. 20 Ziel der Befragung ist es, Einschätzungen und Erfahrungen zu Ebenda. Übersetzung aus dem Englischen: specific aspects of transparency, traffic management and switching in an Open Internet, siehe dazu Europäische Kommission (2012) On-line public consultation on "specific aspects of transparency, traffic management and switching in an Open Internet", abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober

11 vier Kernthemen zu erhalten, die in der Netzneutralitätsdebatte in den letzten Jahren dominiert haben, soweit sie auch in aktuellen Erkenntnissen von GEREK als relevant eingestuft wurden: 1. Internet-Verkehrsmanagement, hier insbesondere Staumanagement, managed services 21 und datenschutzrechtliche Aspekte, 2. Transparenz über die angebotene Internetqualität und Einschränkungen im Zugang, 3. Anbieterwechsel und Konsumentenauswahl, 4. Internet-Interconnection zwischen Netzwerkbetreibern. Dazu wurden erneut sowohl Bürger als auch Akteure der Privatwirtschaft sowie öffentliche Einrichtungen und Interessenverbände befragt. Anfang Juni 2013 hat die für die Digitale Agenda zuständige EU-Kommissarin Neelie Kroes angekündigt, Netzneutralität gesetzlich festschreiben zu wollen. 22 Dabei werden die folgenden vier Punkte als zentral erachtet: 1. ein Rechtsrahmen, der Innovationen aus technischer Sicht und damit potenziell verbundene neue Vertragsformen ermöglicht, 2. Transparenz beispielsweise hinsichtlich der Durchleitungsgeschwindigkeit, 3. freie Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Internetanbietern sowie die Möglichkeit eines unkomplizierten Anbieterwechsels, 4. der Schutz des Wettbewerbs als Treiber für Innovationen. So sollten Internetanbieter konkurrierende Internet-Telefondienste in ihren Netzen künftig nicht mehr behindern dürfen. Als Reaktion auf die angekündigten EU-Regeln zur Netzneutralität wurde in den Medien darauf hingewiesen, dass die Pläne nicht vorsähen, Maßnahmen wie die von der Deutschen Telekom im April 2013 angekündigte geplante Sonderbehandlung von konzerneigenen kostenpflichtigen Sonderdiensten gegenüber anderen Internetdiensten zu unterbinden. Hintergrund der Debatte ist, dass die Telekom für ab Mai 2013 neu abgeschlossene Breitbandverträge eine Geschwindigkeitsdrosselung nach Überschreiten vertraglich festgelegter Datenvolumina festgelegt hat, die ab 2016 praktiziert werden soll. Bei der Anrechnung auf das Datenvolumen soll allerdings das konzerneigene Internet- Bezahlfernsehen Entertain ausgeschlossen bleiben. 23 Diese Sonderbehandlung von eigenen gegenüber fremden Diensten wurde in der Öffentlichkeit als Verletzung der Netzneutralität kritisiert. Die EU-Pläne zur gesetzlichen Verankerung der Netzneutralität würden solche Reglungen jedoch nicht Für eine Definition siehe zum Beispiel die Version der französischen Regulierungsbehörde ARCEP: Managed services: services providing access to content/services/applications through electronic means, for which the network operator guarantees certain specific features end-to-end and/or over a given period of time, thanks to the techniques it uses, either directly on the network it owns and operates, or through agreements with the operators responsible for routing traffic. (ARCEP (2010), Internet, and network neutrality: Proposals and recommendations, S. 10). Neben einer gesetzlichen Festschreibung von Netzneutralität möchte die Kommission, dass die EU- Parlamentarier im Frühjahr 2014 vor Ablauf ihres Mandats eine umfassende Telekom-Reform verabschieden, die u.a. die Schaffung eines europaweit einheitlichen Telekommunikationsmarktes und dabei die Abschaffung von Roaming-Gebühren für Telefonate im Ausland vorsieht. Siehe dazu z.b. Spiegel Online (2013), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober 2013; die Rede von Neelie Kroes ist abrufbar unter: zuletzt besucht am 25. Oktober Für weitere Informationen hierzu, siehe Abschnitt C.III.1. (S. 15 f.). 8

12 unterbinden, weswegen die Pläne von Netzneutralitätsbefürwortern als enttäuschend beurteilt wurden. 24 Mitte September 2013 wurden die Pläne der Kommission zur gesetzlichen Festlegung von Netzneutralität in einem Entwurf zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Telekommunikationsmarkts konkretisiert. 25 Der Verordnungsentwurf enthält in seinen Artikeln 19, 20, 23 und 24 Regelungen mit unmittelbarem Bezug zur Netzneutralität. Er bekennt sich zu einem offenen Internet, in dem Endkunden die Möglichkeit des Zugangs zu und der Weiterleitung von Informationen und Inhalten, Nutzung von Anwendungen und Diensten ihrer Wahl haben sollen. 26 Im weiteren Verlauf des Artikels wird Internetanbietern explizit erlaubt, unterschiedliche Qualitätsklassen für die Weiterleitung von Daten und Datenvolumina anzubieten. Auch Maßnahmen des Netzwerkmanagements sowie das Angebot von specialized services sollen demnach grundsätzlich zulässig sein. Unzulässig soll nach Art. 23 Abs. 5 des Verordnungsentwurfs hingegen im offenen Internet die Blockade, Verlangsamung oder Diskriminierung bestimmter Anwendungen oder Inhalte durch ISP sein. Zur Sicherstellung der Entwicklung übertragungsqualitätsabhängiger Dienste sieht der Verordnungsentwurf die Einführung eines Assured Service Quality Connectivity Products vor, durch das europaweit einheitliche Standards für Qualitätsklassen sichergestellt werden sollen. Ergänzt werden sollen die Maßnahmen zur Sicherstellung eines offenen Internets um eine Monitoringpflicht für GEREK, um insbesondere auch Verschlechterungen des Best-Effort-Internets frühzeitig erkennen zu können. Die nationalen Regulierungsbehörden sollen davon ausgehend weiterhin die Möglichkeit haben, Mindestqualitätsstandards für den Internetzugang vorgeben zu können. Die Europäische Kommission soll auf dieser Grundlage entscheiden können, ob weitergehende Regelungen zur Sicherstellung eines offenen Internets in Zukunft erforderlich sind. II. GEREK GEREK wurde im Rahmen der Telekommunikationsreform von 2009 als europäische Vereinigung für die Regulierung der elektronischen Kommunikation gegründet, die mit nationalen Regulierungsbehörden eng zusammenarbeitet und die Europäische Kommission in Regulierungsfragen berät. Seit 2010 hat GEREK zur Thematik der Netzneutralität mehrere Konsultationspapiere, Berichte, Leitlinien sowie Stellungnahmen zu den Konsultationen der Kommission veröffentlicht, in denen Ergebnisse aus öffentlichen Umfragen oder Untersuchungen sowie Handlungsempfehlungen gegeben werden. Basierend auf den Änderungen im Rahmen der Telekommunikationsreform von 2009 und dem inhaltlichen Fokus der Kommission in der Netzneutralitätsdiskussion hat GEREK drei Schlüsselaspekte für die Analyse des Stands der Netzneutralität in Europa definiert: 1. Transparenz, 2. Quality of Service (QoS)-Anforderungen und 3. Nicht-Diskriminierung Siehe zum Beispiel Die Zeit (2013) abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe Europäische Kommission (2013), Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU)Nr. 531/2012, abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Ebenda. 9

13 In der ersten Stellungnahme 27 zur ersten Netzneutralitätskonsultation der Europäischen Kommission merkt GEREK an, dass Netzneutralität im wörtlichen Sinne so definiert werden könne, dass jegliche elektronische Kommunikation, die durch ein Netzwerk geleitet wird, gleichbehandelt wird. 28 Es wurde eingeräumt, dass es bereits in der Vergangenheit stets Abweichungen von diesem strengen Prinzip gab und auch in Zukunft geben wird. Diese können durchaus für die Konsumenten sinnvoll sein. Um zu beurteilen, welche negativen Effekte für Wettbewerb und die Gesellschaft entstehen, müssten weitreichendere Prinzipien und regulatorische Ziele berücksichtigt werden. Im Dezember 2011 hat GEREK zwei weitere Dokumente veröffentlicht, in denen die Ergebnisse der von Oktober bis November 2011 durchgeführten öffentlichen Befragung 29 zur Transparenz sowie die Leitlinien 30 zur Transparenz im Rahmen der Netzneutralität vorgestellt werden. Darin wird die Transparenz über angebotene Datenqualität als zentraler Pfeiler zur Wahrung von Netzneutralität definiert. Kerninhalt des Dokuments sind Vorschläge zur Erzielung von Transparenz. Neben den nationalen Regulierungsbehörden und den ISP können auch andere Akteure und Institutionen dazu beitragen, transparente Informationen bereitzustellen. Denkbar sind z.b. Verbraucherschutzorganisationen, Vergleichsportale im Internet oder Expertengruppen aus dem technischen oder akademischen Bereich. Zur Darstellung der Informationen schlägt GEREK einen direkten und einen indirekten Ansatz vor. Der direkte Ansatz bezieht sich auf die im Telekommunikationsreformpaket der EU festgelegte Informationsdarlegungspflicht der ISP gegenüber den Konsumenten über die zur Verfügung gestellte Internetqualität. Der indirekte Ansatz sieht vor, dass Dritte, z.b. Internetvergleichsportale, die Informationen der ISP für die Nutzer verständlich darstellen. Es wird vorgeschlagen, beide sich gegenseitig ergänzende Ansätze parallel zu verfolgen. GEREK betont auch die Bedeutung einer einheitlichen Terminologie (etwa zum Begriff Internetzugang), damit Verbraucher unterschiedliche Angebote besser vergleichen können bzw. verstehen. Auch einheitliche Parameter und Indikatoren zur Bewertung der Internetqualität können zur besseren Vergleichbarkeit beitragen. Die nationalen Regulierungsbehörden sollen hierzu Indikatoren für die Qualitätseigenschaften vorschlagen, die von ISP veröffentlicht werden sollen. Grundsätzlich fordert GEREK, dass die ISP über angewandtes Datensteuerungsmanagement informieren und ihren Kunden insbesondere Beschränkungen bei der Internetqualität mitteilen. GEREK vermerkt, dass eine regelmäßige Überwachung der offengelegten Informationen über Dienstequalität angesichts stetiger Veränderung der Internettechnologie und -dienste essentiell sei. Grundsätzlich fordert GEREK alle Beteiligten zur Kooperation auf und weist darauf hin, dass sie als Institution eine zentrale Rolle zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Rahmens übernehmen Siehe BEREC (2010), BEREC Response to the European Commission s consultation on the open Internet and net neutrality in Europe. Ebenda, S. 2, übersetzt aus dem Englischen: all electronic communication passing through a network is treated equally. Des Weiteren wird definiert (S. 2): That all communication is treated equally means that it is treated independent of (i) content, (ii) application, (iii) service, (iv) device, (v) sender address, and (vi) receiver address. Sender and receiver address implies that the treatment is independent of end-user and content/application/service provider. There have been and will continue to be deviations from this strict principle. Some of these deviations may well be justified and in the enduser s interest but other forms cause concern for competition and society. To assess this, NRAs will need to consider a wider set of principles and regulatory objectives. Siehe BEREC (2011a), BEREC Report on the public consultation on the draft BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality. Siehe BEREC (2011b), BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality: Best practices and recommended approaches. 10

14 könne. Außerdem wiederholt GEREK die Position der Kommission, dass Transparenz eine notwendige Voraussetzung sei, sodass die Endverbraucher zu allen Phasen einer Geschäftsbeziehung informierte Entscheidungen treffen könnten. Allgemein werden Zugänglichkeit, Verständlichkeit, Wichtigkeit, Vergleichbarkeit und Richtigkeit 31 als charakterisierend für eine effektive Transparenzpolitik genannt, wobei auch die Verhältnismäßigkeit des Aufwands zum Ergebnis berücksichtigt werden solle. Zugleich wird jedoch darauf hingewiesen, dass zur Gewährleistung von Netzneutralität Transparenz alleine wahrscheinlich nicht ausreiche. Weitere essentielle Faktoren seien u.a. die Existenz von Wettbewerb in den entsprechenden Märkten bzw. weniger Restriktionen für Endverbraucher in Bezug auf einen gewünschten Anbieterwechsel. Ende Mai 2012 stellte GEREK Ergebnisse einer im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführten Untersuchungen zum Verkehrsmanagement vor. 32 Dabei hat sich herausgestellt, dass die Mehrheit der Internetzugangsanbieter Dienste anbietet, ohne dass bestimmte Dienste beschränkt werden. Sofern Eingriffe stattfinden, beziehen sie sich vor allem auf die Blockierung oder Verlangsamung von Peer-to-Peer (P2P)-Verkehr oder VoIP. Dies findet häufiger in den Mobilfunknetzen als im Festnetz statt. Obwohl es Unterschiede in den einzelnen Mitgliedstaaten gibt, seien insgesamt mindestens 20 Prozent der mobilen Internetnutzer in Europa durch Blockieren oder Verlangsamen beim P2P- Verkehr und bei VoIP-Anwendungen betroffen. Im Dezember 2012 hat GEREK die Ergebnisse der bisherigen Arbeit zur Netzneutralität in zwei Dokumenten festgehalten 33 und Vorschläge für die nationalen Regulierungsbehörden zur Förderung der Netzneutralität abgegeben. Zuvor wurden drei Berichte mit jeweils unterschiedlichen Schwerpunkten zum Thema Netzneutralität verabschiedet: Der erste Bericht befasst sich mit einem konzeptionellen Rahmenwerk zu Differenzierungsmaßnahmen und Wettbewerbsaspekten der Netzneutralität. In diesem wird untersucht, ob und unter welchen Bedingungen bestimmte Differenzierungs- bzw. Verkehrsmanagementmaßnahmen von ISP, die zu einer Abkehr von der Netzneutralität führen können, von Nachteil für die Nutzer sind und ob davon negative Auswirkungen auf Wettbewerb und Innovation ausgehen könnten. Der zweite Bericht, GEREKs Leitlinien zu QoS, untersucht aus technischer Sicht die in Art. 22 Abs. 3 der Universaldienstrichtlinie vorgesehene Möglichkeit, Mindestanforderungen an die Dienstequalität festzulegen. Außerdem werden Kriterien aufgezeigt, die den nationalen Regulierungsbehörden bei der Beurteilung helfen, ob Maßnahmen des Verkehrsmanagements als vernünftig anzusehen sind. Hierzu zählt z.b. die Frage, ob eine Maßnahme alle Anwendungen gleichermaßen oder nur bestimmte Anwendungen betrifft. Der dritte Bericht befasst sich mit dem Thema der IP-Zusammenschaltung im Kontext der Netzneutralität. Darin wird u.a. festgestellt, dass sich Zusammenschaltungsvereinbarungen der rasanten Entwicklung flexibel anpassen konnten, ohne dass es regulatorischer Eingriffe bedurfte. In die endgültigen Versionen der Berichte flossen auch die Ergebnisse aus der jeweiligen öffentlichen Anhörung ein Siehe BEREC (2011a), BEREC Report on the public consultation on the draft BEREC Guidelines on Transparency in the scope of Net Neutrality, S. 6, übersetzt aus dem Englischen: accessibility, understandability, meaningfulness, comparability and accuracy. Siehe BEREC (2012a), A view of traffic management and other practices resulting in restrictions to the open Internet in Europe. Siehe BEREC (2012b), Overview of BEREC s approach to net neutrality; BEREC (2012c), Summary of BEREC positions on net neutrality. Eine Zusammenfassung der über die öffentliche Anhörung erhaltenen Kommentare und Antworten liefert der zusammenfassende Bericht zur Anhörung, siehe BEREC (2012d), Draft. Report on the BEREC public consultations on net neutrality. 11

15 Wie die Kommission vertritt GEREK grundsätzlich die Position, dass Wettbewerb die Netzbetreiber diszipliniert und den Konsumenten eine bestmögliche Angebotswahl ermöglicht. Hierzu seien Transparenz und die Möglichkeit des schnellen Internetanbieterwechsels notwendig. Außerdem sollen die nationalen Regulierungsbehörden und die Konsumenten in der Lage sein, die angebotene Internetqualität zu beobachten. Falls Wettbewerb und Transparenz nicht ausreichten, Netzneutralität zu wahren, stünden den nationalen Regulierungsbehörden bislang ausreichend regulatorische Instrumente, wie z.b. das Festlegen von Mindeststandards, zum weiteren Eingreifen zur Verfügung. Die nationalen Regulierungsbehörden sind aufgerufen, die Marktlage kontinuierlich zu beobachten, um ausschließen zu können, dass es zu Einschränkungen der Netzneutralität kommt. Außerdem solle weiter an einer Erstellung von adäquaten Kennzahlen zur Messung der angebotenen QoS gearbeitet werden. GEREK räumt ein, dass die Marktlage und der regulatorische Rahmen in den Mitgliedstaaten unterschiedlich sind und daher auch regulatorische Eingriffe wegen der verschiedenen Ausgangslagen durchaus unterschiedlich sein könnten, um Netzneutralität zu wahren. 35 Im Zuge des Verordnungsentwurfs für einen einheitlichen Binnenmarkt für Telekommunikation der Europäischen Kommission von Mitte September 2013 wurde angekündigt, die koordinierende Rolle von GEREK zu Telekommunikationsaspekten zu stärken. 36 GEREK selbst hat sich in einer Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf insoweit positiv geäußert. Den im Verordnungsentwurf enthaltenen materiellen Vorgaben zur Netzneutralität steht GEREK hingegen kritisch gegenüber, da sie zum einen zu vage formuliert seien und zum anderen zu einer Beschränkung des bisherigen flexiblen Regelungsansatzes führen würden. 37 III. Ausgewählte europäische Länder 1. Deutschland In Deutschland gibt es bislang keine gesetzliche Regelung zur Netzneutralität. Allerdings betreffen zentrale, seit Mai 2012 geltende Änderungen des Telekommunikationsgesetzes (TKG) Netzneutralität. Darunter fallen Maßnahmen zur Transparenz und zum Anbieterwechsel. 38 So müssen z.b. die Anbieter bei Neuverträgen von Festnetz- oder Kabelanschlüssen über die minimale Übertragungsgeschwindigkeit informieren. Außerdem müssen Netzbetreiber eine diskriminierungsfreie Datenweiterleitung gewährleisten. In der Novellierung des TKG wird auch festgelegt, dass sich die Bundesregierung vorbehält eine gesetzliche Rechtsverordnung hierzu zu erlassen. Im Juni 2013 hat das BMWi schließlich einen Entwurf für eine Rechtsverordnung zur Gewährleistung der Netzneutralität vorgelegt, der allerdings aufgrund der Bundestagswahl vom 22. September 2013 sowie der zwischenzeitlichen Aktivitäten zur Netzneutralität im Rahmen der Single Market Initiative der Europäischen Kommission 39 noch nicht verabschiedet worden ist Siehe zum Beispiel: Abschnitt IV. in BEREC (2012c), Summary of BEREC positions on net neutrality. Siehe Heise Online (2013a), html?artikelseite=2, zuletzt besucht am 25. Oktober BEREC (2013), BEREC views on the proposal for a Regulation laying down measures to complete the European single market for electronic communications and to achieve a Connected Continent, S. 7 f. Diese Punkte sind zentrale Pfeiler der EU-Telekommunikationsreform von Siehe Art. 21 ff. Europäische Kommission (2013), Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU) Nr. 531/

16 Im politischen Umfeld intensiv diskutiert wird das Thema seit Die Debatte zur Netzneutralität wurde insbesondere durch die Diskussion in den USA beeinflusst. Im April 2010 nahm die Projektgruppe Netzneutralität im Rahmen der vom Bundestag beauftragten Enquete-Kommission zu Internet und digitale Gesellschaft ihre Arbeit auf. Aufgabe dieser Enquete-Kommission ist es, Handlungsempfehlungen zur fortschreitenden Digitalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft zu geben. Ursprünglich sollte im Juli 2011 über Handlungsempfehlungen abgestimmt und ein Zwischenbericht zur Netzneutralität vorgelegt werden. Dieses Votum wurde mangels Einigkeit innerhalb der Projektgruppe auf Oktober 2011 vertagt. Am 17. Oktober 2011 wurde schließlich der Zwischenbericht beschlossen, allerdings ohne Einigung über gemeinsame Handlungsempfehlungen. Stattdessen standen ein Text der Koalitionsparteien sowie ein Alternativtext der Opposition zur Wahl. Da sich die Projektgruppe auf keinen Text mehrheitlich einigen konnte, 42 gingen beide Texte als Sondervoten in den Zwischenbericht ein. Nur die Einleitung und der Schlussabsatz wurden im Konsens verabschiedet und sind für beide Varianten der Texte zu Handlungsempfehlungen gültig. Bei der Sitzung im Oktober 2011 bestand zwar Konsens zwischen den Beteiligten, dass Netzneutralität wichtig und das Festlegen allgemeiner Prinzipien, wie Transparenz und Diskriminierungsfreiheit, sinnvoll seien. Außerdem haben sich alle Mitglieder grundsätzlich gegen Netzsperren ausgesprochen. Über die Mehrheit der zentralen Punkte herrschte aber Uneinigkeit. Während die Koalitionsparteien keine Notwendigkeit für eine gesetzliche Regelung der Netzneutralität sahen, sprach sich die Opposition für eine solche Regelung aus. Es konnte auch keine gemeinsame Position hinsichtlich der Einführung von Qualitätsklassen gefunden werden. Insbesondere Bündnis 90/Die Grünen haben sich strikt gegen eine Datenweiterleitung gestaffelt nach Diensteklassen ausgesprochen, da die Netzbetreiber auf Anfrage keine Daten zu Netzkapazitätsengpässen geben konnten, die oft als Argument für eine Notwendigkeit von Diensteklassen seitens der Internetanbieter genannt werden. Außerdem wurde von der Opposition kritisiert, dass die Bundesnetzagentur (BNetzA) das mobile Internet nicht überprüfe, wo es am häufigsten zu Verstößen gegen das Prinzip der Netzneutralität käme. Der Zwischenbericht wurde schließlich am 2. Februar 2012 veröffentlicht. 43 Er enthält neben Sondervoten zu den Handlungsempfehlungen Definitionsansätze zur Diskriminierungsfreiheit, eine technische Bestandsaufnahme sowie Informationen zu den Netzen, Diensten und Internetinhalten. Der Verband der deutschen Internetwirtschaft e.v., eco, hat im August 2010 ein Papier zum aktuellen Stand der Diskussion Netzneutralität und freier Wettbewerb im Internet veröffentlicht. Darin nennt Siehe BMWi (2013a), Entwurf einer Netzneutralitätsverordnung nach 41a Abs. 1 TKG, abrufbar unter Siehe BMWi (2013b), 2. Entwurf einer Netzneutralitätsverordnung nach 41a Abs. 1 TKG, abrufbar unter beide zuletzt besucht am 25. Oktober Für eine Zusammenfassung der Pläne des Bundeswirtschaftsministeriums und für weitere Informationen zur Netzneutralität, siehe cepstudie (2013), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Das Votum endete mit 17:17 Stimmen. Über die Bürgerbeteiligungsplattform konnten Bürger Vorschläge zu Handlungsempfehlungen bis zum 18. Mai 2011 unterbreiten. Siehe Deutscher Bundestag (2012), Vierter Zwischenbericht der Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft Netzneutralität. 13

17 eco den freien, funktionierenden Wettbewerb im Internet als Voraussetzung für die Weiterentwicklung des freien, globalen Informationsaustausches 44 und fordert, dass Marktentwicklungen beobachtet werden müssten, um Behinderung einzelner Marktakteure untereinander oder Marktkonzentration zu verhindern. Das Dokument fasst Vorschläge der FCC 45 für ordnungspolitische Wettbewerbsregeln zusammen und diskutiert das Konzept der Next Generation Networks (NGN). Eine Schlussfolgerung ist, dass die zukünftige Wohlfahrtsentwicklung von Ländern davon abhänge, [ ] welche wettbewerbliche Offenheit, Transparenz und Optionsvielfalt im Internet gelebt wird. 46 Ende 2011 hat eco einen Politikbrief zur Netzneutralität veröffentlicht, mit dem er über den Stand der Diskussion informieren und einen Dialog zur Netzneutralität anregen möchte. Im Editorial schreibt der Vorstandsvorsitzende des Verbands, Michael Rotert: Netzneutralität ist ein entscheidender Erfolgsfaktor für die deutsche Internetwirtschaft: Sie fördert Innovationen und sichert internationale Wettbewerbsfähigkeit. 47 Laut einer Präsentation des damaligen Präsidenten der BNetzA, Matthias Kurth, auf dem BITKOM- Forum Kommunikations- und Medienpolitik im Februar 2011 gab es bis zu der Zeit nur wenige bekannte Verletzungen der Netzneutralität in Europa. 48 Als Verstöße gegen das Prinzip der Netzneutralität seien die Blockierung von VoIP im Mobilfunk und das Drosseln von P2P-File-Sharing oder Video- Streaming feststellbar gewesen. Vorfälle von Verstößen würden oft durch freiwillige Lösungen zwischen den Anbietern nach informeller Intervention der Regulierer gelöst. Als zentralen Grund für die geringe Zahl von Verstößen sieht die BNetzA einen gut funktionierenden Wettbewerb an. Im Fazit wurde keine akute Gefährdung der Netzneutralität 49 festgehalten. Einzelne in der Presse erwähnte Vorfälle betrafen beispielsweise T-Mobile und Kabel Deutschland. 50 Im Jahr 2009 hatte T-Mobile angekündigt, die damals neu verfügbare iphone-applikation für den Internettelefoniedienst Skype zu blockieren. 51 T-Mobile begründete diese Maßnahme damit, potenzielle Netzüberlastungen, die durch die Nutzung von Skype im Mobilfunknetz anfallen könnten, vermeiden zu wollen, um den Kunden eine hohe Qualität zu garantieren. Hingegen warfen Kritiker T- Mobile vor, die Qualitätserhaltung nur als Vorwand zu nutzen und eigentlich finanzielle Einbußen vermeiden zu wollen, die entstehen, wenn die Kunden die kostenpflichtigen Mobilgespräche durch Skype-Telefonate ersetzen. Kabel Deutschland hat im Juni 2012 eine Bandbreitenbegrenzung für Siehe eco Verband der deutschen Internetwirtschaft e.v. (2010), Netzneutralität und freier Wettbewerb im Internet, Aktueller Stand der Diskussion, abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Abkürzung für Federal Communications Commission, die für Telekommunikation zuständige US- Regulierungsbehörde. Siehe eco Verband der deutschen Internetwirtschaft e.v. (2011), Politikbrief Netzneutralität, abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Ebenda. Siehe BNetzA (2011), Vortrag zur Netzneutralität: Perspektive der Bundesnetzagentur von Matthias Kurth. Ebenda. Siehe für Kabel Deutschland, Heise Online (2008), abrufbar unter html, zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe Spiegel Online (2009), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober

18 Filesharing-Dienste nach einer Überschreitung von 10 GB angekündigt und dies als Qualitätssicherungsmaßnahme in den neuen AGB fixiert. 52 Im April 2013 hatte die Deutsche Telekom eine Datendrosselung für sämtliche ab Mai 2013 abgeschlossene Neuverträge bei Breitbandanschlüssen im Festnetz angekündigt. Die Drosselung soll ausgelöst werden, wenn ein bestimmtes Inklusivdatenvolumen überschritten wird. 53 Der Schwellenwert, ab dem die Drosselung eintritt, hängt vom vertraglich vereinbarten Transfervolumen ab. 54 Eigene Dienste der Telekom, wie zum Beispiel das Fernsehangebot IPTV (Entertain), würden aber von der Drosselung ausgenommen. Vor 2016 soll die Drosselung allerdings nicht praktiziert werden, vielmehr sichert die Telekom sich mit der Regelung lediglich das Recht dazu. 55 Begründet wird die Maßnahme mit dem stetig ansteigenden Datenvolumen und den Kosten des Netzausbaus, welcher durch solche Maßnahmen finanziell unterstützt wird. Netzaktivisten bewerten die angekündigte Datendrosselung und insbesondere die Diskriminierung zwischen Telekom-eigenen Diensten und Diensten externer Anbieter bei der Anwendung der Drosselung als Verletzung der Netzneutralität. Vertreter der Bundesregierung haben die Drosselungspläne der Telekom kritisiert. 56 Die Telekom hat hierauf erwidert, dass die Netzneutralität im Sinne einer diskriminierungsfreien Behandlung aller Internetdienste gewahrt bleiben muss sowie dass sie ein freie[s] und offene[s] Internet unterstützen werde. 57 Die Maßnahmen seien aber notwendig, um angesichts steigender Internetverkehrsmengen und Wettbewerb die Preise für Internetverträge für die Mehrheit der Kunden stabil zu halten und dennoch die Kosten für die Investitionen in den Netzausbau finanzieren zu können. Die Sonderbehandlung von konzerneigenen Diensten gegenüber Diensten externer Anbieter bei der Anrechnung von Diensten auf die heruntergeladene Datenmenge, wie z.b. hinsichtlich des Telekom-eigenen Internetfernsehens Entertain, wird so gerechtfertigt, dass es sich bei Entertain um einen managed service 58 handele, für den die Kunden separat zahlen Siehe zuletzt besucht am 25. Oktober 2013; siehe Heise Online (2012), abrufbar unter html, zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe FAZ (2013), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe Heise Online (2013b), abrufbar unter Drossel-Telekom-kappt-Festnetz-Flatrates html, zuletzt besucht am 25. Oktober Ebenda. Siehe Heise Online (2013c), abrufbar unter html, zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe Obermann (2013), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Die BNetzA definiert managed services so: Managed-services sind dadurch gekennzeichnet, dass der Verkehr geschlossen in einem (logisch) getrennten Netz und nicht über das Internet geführt wird. Die Verkehre sind zudem zweckgebunden, d.h., das Netz steht ausschließlich den managed-services zur Verfügung. Dabei werden Transport und Anwendung gebündelt von einem vertikal integrierten Anbieter erbracht. Siehe dazu BNetzA (2013a), abrufbar unter /Breitband/Netzneutralitaet/Netzneutralitaet-node.htm, zuletzt besucht am 25. Oktober

19 Im Juni 2013 hat die BNetzA einen Bericht zur angekündigten Tarifänderung und Drosselung der Deutschen Telekom für Internetzugänge veröffentlicht. 59 Dieser beinhaltet die Fragen, die die BNetzA im Rahmen ihrer regulatorischen Aufsicht über die Telekommunikationsmärkte im April 2013 zu den drei Themen Rahmenbedingungen des Tarifmodells, Transparenz sowie Netzneutralität an die Telekom gestellt hat. Im Themenblock zur Netzneutralität wurde gefragt, wie die Telekom eine Nicht- Diskriminierung fremder gegenüber eigener Dienste sicherzustellen plant sowie welche Pläne sie für den Umgang mit dem Best-Effort-Internet und der potenziellen Verdrängung durch managed services habe. In ihrem Fazit weist die BNetzA darauf hin, dass für eine abschließende Beurteilung der konkreten Tarifmaßnahmen der Deutschen Telekom nicht ausreichend Informationen über die tatsächliche Implementierung der Drosselungspläne vorhanden seien sowie auch eine abstrakte Beurteilung von potentiellen Netzneutralitätsverletzungen [ ] nicht einfach sei. 60 Sie stellt in Aussicht, dass noch dieses Jahr Eckpunkte zur Netzneutralität vorgelegt und zur öffentlichen Konsultation gestellt werden sollen. 61 Unabhängig hiervon hat das Landgericht Köln zwischenzeitlich festgestellt, dass die Deutsche Telekom Internetzugänge, die nach Erreichung des vertraglich vereinbarten Datenvolumens gedrosselt werden, nicht als Flatrate vermarkten dürfe. 62 Das Unternehmen hat daraufhin eine entsprechende Anpassung der Tarife angekündigt. 63 Um mehr Informationen über tatsächliche Übertragungsgeschwindigkeiten von Breitbandverbindungen zu erhalten und zu testen, ob diese von vertraglichen Angaben abweichen oder sich insbesondere nach Anwendung, Ziel oder Inhalt unterscheiden, hat die BNetzA im Juni 2012 eine bundesweite Messkampagne gestartet. Dabei konnten Internetnutzer die Datenrate ihres Breitbandanschlusses überprüfen. 64 Die Ergebnisse sind im Abschlussbericht zur Dienstequalität von Breitbandverträgen 65 dokumentiert. Zentrales Ergebnis aus ca durchgeführten Messungen ist, dass, unabhängig von Technologie, Produkt und Anbieter, viele Studienteilnehmer nicht die Bandbreite gemessen haben, die mit ihrem Anbieter vertraglich vereinbart war. Im Zuge der Vorstellung der Messkampagne hat die BNetzA auch eine Befragung der Netzbetreiber zur Umsetzung der im TKG neu geforderten Transparenzanforderungen bis Ende 2012 durchgeführt. Von Juli bis Dezember 2013 führt die BNetzA erneut eine Studie zur Messung der Dienstequalität von Internetzugängen durch, bei der Internetnutzer die verfügbare Leistung ihres stationären Breitbandanschlusses testen lassen können. Neben BNetzA (2013b), Bericht der Bundesnetzagentur vom 14. Juni 2013 zur Tarifänderung der Deutschen Telekom AG für Internetzugänge vom 2. Mai Daneben hat sich auch das BKartA mit der Tarifänderung durch die Deutsche Telekom beschäftigt. Siehe hierzu siehe zuletzt besucht am 25. Oktober BNetzA (2013b), Bericht der Bundesnetzagentur vom 14. Juni 2013 zur Tarifänderung der Deutschen Telekom AG für Internetzugänge vom 2. Mai 2013, S. 12. Ebenda. LG Köln, Urt. v. 30. Oktober 2013, abrufbar unter ussurteil_ html, zuletzt besucht am 30. November Siehe html, zuletzt besucht am 30. November Siehe BNetzA (2013c), abrufbar unter zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe BNetzA (2013d), abrufbar unter titutionen/breitband/dienstequalitaet/qualitaetsstudie/qualitaetsstudienode.html;jsessionid=525aa16a4970bf c9479a47a3d, zuletzt besucht am 25. Oktober

20 dem Test zur Messung der Breitbandqualität besteht die Möglichkeit einen Netzneutralitäts-Test durchzuführen, mit dem die Internetnutzer überprüfen lassen können, ob der Datenverkehr bei der Nutzung von BitTorrent-Anwendungen 66 mit unterschiedlicher Geschwindigkeit weitergeleitet wird. Beide Studien sind Teil der Maßnahmen der BNetzA zur Netzneutralität und einem offenen Internet. Internetinfrastruktur Laut Breitbandatlas liegt die Breitbandverfügbarkeit in Deutschland Ende 2012 bei 99,7 Prozent aller Haushalte. Bei dieser Berechnung wurde Breitband mit mindestens 1 Mbit/s pro Sekunde definiert. Betrachtet man Geschwindigkeiten von mindestens 16 Mbit/s oder 50 Mbit/s, so liegt die Verfügbarkeit bei 75,8 bzw. 54,8 Prozent der Haushalte. 67 Laut OECD Broadband Statistics (2012) liegt Deutschland bei der Breitbanddurchdringung im Festnetzbereich in Höhe von 34,06 Verträgen pro 100 Einwohner oberhalb des OECD-Durchschnitts (26,33), im Mobilfunkbereich (41,10) hingegen unterhalb des OECD-Durchschnitts (62,84) (siehe Tabelle 1). Im Festnetz dominiert wie in den meisten EU-Ländern die DSL-Technologie. Tabelle 1: Breitbanddurchdringung im Vergleich, 2012 Breitbanddurchdringung 2012, Anzahl Verträge pro 100 Einwohner Festnetz Mobil Summe Deutschland 34,06 41,10 75,17 OECD 26,33 62,84 89,17 Breitbanddefinition: Quelle: OECD Broadband Statistics, 2012, 1d, Fixed and wireless broadband subscriptions per 100 inhabitants (Dezember 2012). Im festnetzbasierten Breitbandanbietermarkt ist die Deutsche Telekom mit einem Marktanteil von ca. 44,5 Prozent Marktführer. 68 Unter den DSL-Anbietern folgen 1&1 (12 Prozent), Vodafone (11,2 Prozent) und O2 (8,3 Prozent). Die Marktanteile der Kabelanbieter Unitymedia/Kabel BW und Kabel Deutschland betragen 8,3 Prozent bzw. 6,5 Prozent. 69 Die Internetanbieter sehen grundsätzlich keine Notwendigkeit, Netzneutralität gesetzlich zu regeln und halten eine uneingeschränkte Netzneutralität auch für nicht angemessen. Sie weisen darauf hin, dass der ansteigende Datenverkehr effizientes Netzwerkmanagement notwendig mache, um Netzwerküberlastung und Datenstaus zu vermeiden Hierbei handelt es sich um eine kollaborative Filesharing-Anwendung, die es ermöglicht große Datenmengen schnell zu verteilen. Siehe BMWi (2012a), abrufbar unter breitband.de/bba2012/redaktion/de/pdf/breitbandverfuegbarkeit-in-deutschland-ende- 2012,property=pdf,bereich=bba2012,sprache=de,rwb=true.pdf, zuletzt besucht am 25. Oktober Siehe dslweb (2013), abrufbar unter marktanteile.php, zuletzt besucht am 25. Oktober Marktanteile der führenden Breitbandanbieter in Deutschland, Stand: 1. Quartal Weitere 9,1 Prozent entfallen auf sonstige Anbieter. 17

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