Ergebnisse und Schlussfolgerungen aus den BVVG-Ausschreibungen

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1 B Prof. Dr. Klaus Böhme, Berlin Ergebnisse und Schlussfolgerungen aus den BVVG-Ausschreibungen D ie Ausschreibung, sowohl zum Verkauf wie auch zur Verpachtung, sollte ab 2007 mit dem Neuen Privatisierungskonzept (NPK) die Hauptform der Privatisierung von ehemals volkseigenen Agrarflächen in Ostdeutschland durch die BVVG Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH werden. 1 Daran hat sich auch mit den zum in Kraft getretenen Privatisierungsgrundsätzen 2010 (PG 2010) nichts geändert, obwohl mit ihnen vor allem eine differenzierte Ausweitung der Direkterwerbsmöglichkeiten 2 erfolgte. Nach MÜLLER wird die Privatisierung im Grundsatz über Ausschreibungen durchgeführt. Das heißt, die alternative Ausschreibung und die in ihrem Ergebnis erfolgenden Verkäufe und Verpachtungen sind das Regelverfahren. Die Direktvergabe soll die Ausnahme sein. Dabei wird der Verkauf an den Pächter als Ausnahmeregel und die Neuverpachtung als Schutzregel bezeichnet. 3 1 W. Müller, Konzept für die BVVG-Privatisierung ab 2007, Bodenmarkt 2, S. 10 ff. (beachte: Korrektur zu A. 2, S. 11 in Siehe auch: W. Müller, Privatisierungsgrundsätze 2010, Bodenmarkt 4, S. 15 ff. 2 W. Müller, Privatisierungsgrundsätze 2010, a.a.o., S Bodenforum, W. Müller. Schaut man allerdings die erreichten Ergebnisse der BVVG an, dann kann man, vom Umfang der nach den einzelnen Verfahren und Regeln vergebenen Flächen her, an der grundsätzlichen Orientierung auf die Ausschreibungen zweifeln. Wie die Zusammenstellung der verschiedenen Verkaufs kategorien für die Jahre 2009 bis 2012 zeigt, haben die Flächen, die im Ergebnis von Ausschreibungen verkauft wurden, nur einen Anteil von einem Fünftel an allen von der BVVG verkauften landwirtschaftlichen Flächen. An den nach Verkehrswert verkauften Flächen macht der Ausschreibungsverkauf knapp ein Drittel aus. Deutlich 46 % Direktverkauf 20 % Ausschreibung 34 % begünstigter Verkauf Jahr Tabelle 1: BVVG-Verkäufe landwirtschaftlicher Flächen (in Tha) nach Kategorien, 2009 bis 2012 Verkauf insgesamt 312 dav. Verkehrswertverkäufe dar. über Ausschreibungen dar. Direktverkauf an Pächter A. 1: Anteile der Verkaufskategorien an den verkauften Flächen 2009 bis 2012 dav. begünstigte Verkäufe EALG dav. begünstigte Verkäufe 2. FlErwÄndG ,1 28,7 9,6 17,1 42, ,8 25,6 9,0 16,6 0, ,7 40,5 9,5 31,0 2, ,4 24,3 7,6 16,7 15, bis ,0 110,1 35,7 81,4 42,0 17,7 Quelle: BVVG-Geschäftsberichte

2 Tabelle 2: Ergebnisse der Höchstgebote bei Ausschreibungen der BVVG in den Jahren 2008 bis 2012 (gewichtete Mittel)* mehr Flächen fanden über den begünstigten Landerwerb nach EALG (ab 2010 nur noch an Alt eigentümer nach dem 2. Flächenerwerbsänderungsgesetz) und über den Direktverkauf an die bisherigen Pächter mit langfristigen Verträgen neue Eigentümer (siehe A. 1 und Tab. 1). Hinzu kommt, dass sowohl bei den Direktverkäufen 4 wie auch durch die Entscheidung für eine Pacht bei den Ausschreibungen die Privatisierung weiter aufgeschoben wird. Der hohe Anteil von Pachtzuschlägen bei den alternativen Ausschreibungen reduziert den Anteil von Ausschreibungsverkäufen an der Flächenbewegung weiter bzw. schiebt die Verkäufe hinaus. Von den hier für 2008 bis 2012 ausgewerteten Höchstgeboten ab 5 ha mit mindestens 80 % Ackerland wurde nur knapp 28 % der Flächen verkauft. Bei den anderen reichlich 78 % erhielt ein Pachtgebot den Zuschlag (siehe Tab. 2). Der Kauf-Anteil schwankt von 23 % der Ausschreibungsflächen in Thüringen bis 33 % in Mecklenburg-Vorpommern. Da die Kauflose im Schnitt kleiner sind als die Lose mit Pachtzuschlag liegt der Anteil des Kaufs nach Verträgen gerechnet insgesamt bei rund 34 %. Ausschreibungsverkäufe mit besonderem Gewicht Trotz des relativ geringen Anteils an den Verkäufen der BVVG haben die Ausschreibungsverkäufe ein besonderes Gewicht und spielen eine herausragende Rolle bei der Diskussion der BVVG-Privatisierungstätigkeit. Das erreichen die Ausschreibungsverkäufe vor allem deshalb, weil ihre Ergebnissse die Grundlage für die Preise aller anderen Verkäufe sind, Bundesland Art ha Anteil Lose Anteil x ha/los /ha** Brandenburg Insgesamt ,33 100,00 % ,00 % 22,80 - Kauf 5.522,48 27,46 % ,47 % 18, ,03 Pacht ,85 72,54 % ,53 % 25,24 360,69 Mecklenburg- Insgesamt ,45 100,00 % ,00 % 22,54 - Vorpommern Kauf 4.466,95 32,70 % ,79 % 19, ,83 Pacht 9.192,50 67,30 % ,21 % 24,38 472,21 Sachsen Insgesamt 2.137,44 100,00 % ,00 % 19,98 - Kauf 592,53 27,72 % 40 37,38 % 14, ,83 Pacht 1.544,91 72,28 % 67 62,62 % 23,06 477,35 Sachsen-Anhalt Insgesamt ,44 100,00 % ,00 % 16,92 - Kauf 2.729,32 24,51 % ,00 % 13, ,75 Pacht 8.405,12 75,49 % ,00 % 18,51 621,92 Thüringen Insgesamt 4.676,17 100,00 % ,00 % 19,32 - Kauf 1.069,31 22,87 % 75 30,99 % 14, ,47 Pacht 3.606,87 77,13 % ,01 % 21,60 451,61 Neue Insgesamt ,84 100,00 % ,00 % 20,73 - Bundesländer Kauf ,60 27,81 % ,15 % 16, ,21 Pacht ,24 72,19 % ,85 % 22,72 460,57 * Lose über 5 ha, mit mind. 80 % Ackerland ** bzw. /ha und Jahr Quelle: BVVG, Berechnungen: Nadja Kießling B 4 Mit den Privatisierungsgrundsätzen 2010 wurde für die Pächter mit langfristigen Verträgen die Möglichkeit eröffnet, neben dem sofortigen Direktkauf auch einen aufschiebenden 4jährigen Pachtvertrag abzuschließen oder mit dem Abschluss eines 9jährigen Pachtvertrages ganz auf die Direktkaufmöglichkeit zu verzichten. Konkrete Angaben zu den ausgewählten Optionen siehe Bodenmarkt 4, S. 19; NL-BzAR 2012, 146; BzAR 2013, 142 f. 313

3 B Tabelle 3: Durchschnittliche Kaufwerte landwirtschaftlicher Flächen in Ostdeutschland 2008 bis 2012 ( /ha) Jahr Statistik BVVG Ausschreibungszuschläge Quellen: Stat. BA, BVVG ihre Rolle als Spiegel des tatsächlichen Marktes sehr umstritten ist und spektakuläre Ergebnisse immer wieder zu Diskussionen anregen. Sicher spielt dabei auch eine Rolle, dass die BVVG von Anbeginn zu den Ausschreibungsergebnissen eine weitgehende Transparent gesichert hat. Monatlich werden die Höchstgebote mit Zuschlag veröffentlicht was auch für diese Auswertung die Grundlage darstellt. 5 Das von der BVVG angewendete Vergleichspreissystem (VPS) zur Ermittlung des Marktwertes (Verkehrswertes) für landwirschaftliche Flächen basiert vor allem auf den Ergebnissen von Ausschreibungsangeboten, vor allem der Höchstgebote mit Zuschlag. Unumstritten ist inzwischen, dass das VPS der BVVG ein Verfahren ist, dass unter den konkreten Bedingungen der Privatisierung ehemals volkseigener Flächen in Ostdeutschland zu einem beihilfefreien Marktwert für den Verkauf landwirtschaftlicher Flächen führt. 6 KLEIBER stellt fest, dass die Ausschreibung, also das bedingungsfreie Bietverfahren wie es die BVVG anwendet, einer der zwei möglichen Verfahrenswege zur Ermittlung des Marktwertes sei. Und der konkreten Anwendung im VPS bescheinigt er, ein reinrassiges Vergleichswertverfahren zu sein. Bei Anwendung dieses Verfahrens werden nicht nur Vergleichspreise, sondern umfassend alle zum Vergleich geeigneten Marktindikatoren herangezogen. 7 Das wurde auch in dem durch das Bundesfinanzministerium angestrebten Notifizierungsverfahren von der EU-Kommission inzwischen im Wesentlichen bestätigt. 8 Auf ein Problem sei in diesem Zusammenhang noch hingewiesen: Die Auswirkungen der Höhe der Kaufpreise bei BVVG-Ausschreibung auf die Feststellung durchschnittlicher oder regionaler Kaufwerte ist zu beachten. Die im Folgenden noch aufzuzeigenden hohen Preise und die Preissteigerungen im Ergebnis der Ausschreibungen verstärken sich mit Blick auf die Kaufpreissammlungen der Gutachterausschüsse dadurch, dass sie als Grundlage für die Preisangebote für 5 Die von der BVVG auf veröffentlichte Zusammenstellung enthält die Ergebnis jeweils für das letzte halbe Jahr. Unter Exklusiv Bodenmarkt wurden alle Meldungen zu den BVVG-Höchstgeboten gesammelt. Den Gutachtern bietet die BVVG darüber hinaus einen tieferen Einblick in ihre daten. 6 Zu Prinzip und Eignung des VPS siehe u.a.: W. Müller, Preisentwicklung und Preisermittlung bei der BVVG, 5. Bodenforum 2008, H. Karg, H.-W. Uherek, J. Spinda, Verkehrswertermittlung landwirtschaftlicher Flächen im Rahmen des Ausgleichsleistungsgesetzes, NL-BzAR 2010, 386 ff.; M. Köhne, Die Bewertung landwirtschaftlicher Flächen beim Verkauf durch die BVVG, NL-BzAR 2010, 436 ff.; J. Spinda, H. Karg, H.-W. Uherek, Aktueller Stand in der Frage gutachterlicher Verkehrswertermittlung für landwirtschaftliche Flächen, NL-BzAR 2011, 98 ff.; M. Hellstern, Ch. Koenig, EU-beihilferechtliche Anforderungen an die Ermittlung des Verkehrswertes, NL-BzAR 2011, 470 ff.; W. Kleiber, Veräußerung landwirtschaftlicher Flächen durch die BVVG, NL-BzAR 2012, 438 ff. 7 W. Kleiber, a. a. O., S.438, 446. Verwiesen sei an dieser Stelle auch auf die Problemanalyse, Einschränkungen und Empfehlungen in der Stellungnahme des HLBS-Fachausschusses auf den vorhergehenden Seiten dieses Heftes. 8 Europäische Kommission, , C (2012) 9457 final: Staatliche Beihilfe SA (2012/N) Deutschland, Vorgeschlagenes alternatives Wertermittlungsverfahren bei Verkäufen land- und forstwirtschaftlicher Flächen in Deutschland durch die staatliche BVVG, BzAR 2013, 93 ff. (Auszug). 9 Siehe z.b. NL-BzAR 2012, Auch wenn die Einzelergebnisse aufgrund unterschiedlicher Zusammensetzung der ausgeschriebenen Lose regional und im Zeitverlauf nicht vergleichbar sind, lassen sich aus Durchschnittswerten doch Entwicklungstendenzen ableiten. 314

4 den Direkterwerb und bis 2009 auch für die begünstigten Verkäufe dienten und dienen. Die 2009 bis 2012 durch Ausschreibung ermittelten Preise für rund ha wurden (weitgehend) auf Kaufverträge für weitere mehr als Hektar übertragen und bestimmen damit wesentlich das Preisniveau insgesamt. Für die letzten vier Jahre dürften damit die Preise von den in Ostdeutschland gehandelten rund ha zu mehr als der Hälfte direkt von den Ausschreibungsergebnissen beeinflusst worden sein. Diese Tatsachen bestärken die häufig geäußerte These von der preistreibenden Rolle der BVVG-Ausschreibungen. Die BVVG hält dem entgegen, dass die Ausschreibungen nur den Nachholebedarf beim Preisniveau am ostdeutschen Bodenmarkt aufdecken, was die preistreibende Rolle aber nur anhand objektiver Marktverhältnisse erklärt, nicht aber leugnet. Auch diese Zusammenhänge zeigen weiteren Klärungsbedarf zur Wertermittlung. Auf die Differenzen zwischen Ergebnissen der Gutachterauschüsse und der BVVG, und auf den methodischen Abstimmungsbedarf sei an dieser Stelle nur hingewiesen. Tendenzen 2008 bis 2012 Die Ergebnisse der BVVG-Ausschreibungen in den letzten fünf Jahren lassen folgende Haupttendenzen erkennen: 1. Die Durchschnittspreise aus den Ausschreibungen liegen sowohl bei den Verkäufen wie auch bei den Verpachtungen deutlich über den Durchschnittswerten der Statistik und der BVVG (Tab. 3 für Kaufpreise). 2. Auf die Ausschreibungen hin gemachte Spitzengebote sind nicht nur in Einzelfällen auch bei den erreichbaren ökonomischen Ergebnissen guter Betriebe betriebswirtschaftlich nicht darstellbar In der Tendenz 10 steigen die Höchstgebote (A. 2 und 3). Diese Tendenz entpricht der Entwicklung am Bodenmarkt im beobachteten Zeitraum. 4. Der Anteil der Kaufgebote ist anhaltend niedrig (ein Fünftel bis ein Drittel der verkauften Fläche). 5. Kaufzuschläge erfolgen im Durchschnitt für kleinere Lose als Pachtzuschläge. Aildung 2: Entwicklung der durchschnittlichen Höhe der Kauf-Höchstgebote 2008 bis 2012 Aildung 3: Entwicklung der durchschnittlichen Höhe der Pacht-Höchstgebote 2008 bis B /ha Quelle: BVVG; Berechnungen: Nadja Kießling /ha Quelle: BVVG; Berechnungen: Nadja Kießling Ostdeutschland Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen

5 B Das der Anteil der Zuschläge für Pachtangebote deutlich höher ist, hängt auch mit dem nach der BVVG-Umrechnung (5,5 % Bestandhaltungsrendite 11 ) erfolgenden Auswahlverfahren zusammen. 6. Die Höhe der Gebote und die Bodenqualität stehen erwartungsgemäß im Zusammenhang. Dieser ist bei Pachtgeboten enger als bei Kaufgeboten Siehe NL-BzAR 2012, Siehe BzAR 2013, 91. Der größte Teil dieser Entwicklungen und Relationen ist im gesamten Beobachtungszeitraum und in allen Ländern zu registrieren. Größere Abweichungen sind dort zu erkennen, wo nur noch relativ wenige BVVG-Flächen zur Verfügung stehen, wie in Sachsen und Thüringen. Die Durchschnittswerte aus wenigen Ausschreibungsfällen sind dann stärker von deren regionaler Konzentration abhängig. In Brandenburg wirken geringe Bodenqualität und großes Flächenangebot in dieser Kombination offensichtlich preisdrückend. Wie weiter mit den Ausschreibungen der BVVG? Der Umfang der Ausschreibungen ist einerseits von objektiven Kriterien abhängig und kann andererseits durch die BVVG auch in gewissem Maße gesteuert werden. Wie Tabelle 1 zeigt betrug der Umfang der ausgeschriebenen Flächen rund ha pro Jahr. Entscheidend für die Möglichkeit auszuschreiben ist aber der Umfang der jeweils pachtfrei werdenden Flächen. Während der Umfang der Flächen, für die eine Direktkaufberechtigung der langfristigen Pächter vorliegt, sinkt, stehen mehr Flächen für die Ausschreibung zur Verfügung. Die BVVG geht davon aus, dass 2010 beginnend mit einem Direkterwerbsumfang von ha zu rechnen ist. Ein großer Teil davon basierte auf jenen Pachtverträgen, die 2011 und 2012 ausgelaufen sind. Mit Aildung 4: Ende der BVVG-Pachtverträge, ausgehend von den Basisjahren 2005, 2008 und und 2008 beginnt der Betrachtungszeitraum jeweils am ; 2011 am sind nur die Laufzeiten der langfristigen Pachtverträge enthalten. Euro/ha Basisjahr ab 2021 Pachtjahr Quelle: Berechnungen der BVVG. Aus: Müller/Kittler, Bodenmarkt 5, S

6 ha war und bleibt 2011 das Jahr mit den höchsten Direktverkäufen. Zieht man vom Umfang insgesamt jene Flächen ab, für die voraussichtlich 9jährige Pachtverträge unter Aufgabe der Direktkaufmöglichkeiten abgeschlossen werden, dann bleiben noch ha, von denen vor allem von 2012 bis 2016 noch die restlichen ha zu verkaufen sind. Die BVVG rechnet damit, dass dieser Umfang gar nicht erreicht wird, weil sich eine Reihe von berechtigten Betrieben aus ökonomischen Gründen den Kauf nicht leisten kann. 13 Quellen für die Zusammenstellung von Ausschreibungslosen sind heute und in Zukunft auslaufende Pachtverträge. Es handelt sich dabei um langfristige Pachtverträge ohne Direktkaufberechtigung (Möglichkeiten ausgeschöpft, Voraussetzungen nicht erfüllt), kurzfristige Pachtverträge, 9jährige Pachtverträge mit Verzicht auf Direktkauf, Pachtverträge bei denen aus verschiedenen, vor allem ökonomischen Gründen, eine vorhandene Direktkaufoption nicht ausgeübt wird, Pachtverträge aus Ausschreibungen ohne Verlängerungsabsicht. MÜLLER und KITTLER haben in Bodenmarkt 5 gezeigt, dass sich der Umfang der von der BVVG verpachteten Flächen ständig reduziert und ab 2021 dann praktisch bedeutungslos ist (A. 4, S.314). Der Anteil der kurzfristigen Pachtverträge steigt rasch. Betrug er 2005 nur rund 8 % war er 2010 auf 45 % gestiegen. In den Ländern werden 2013 beträchtliche Flächen pachtfrei: 14 Brandenburg ha, Mecklenburg-Vorpommern ha, Sachsen ha, Sachsen-Anhalt ha und Türingen ha. Die Aufgabe für die BVVG besteht darin, möglichst keinen Hektar unverkauft oder ohne aktuellen Pachtvertrag liegen zu lassen. Das erfordert unter diesen Bedingungen ein exaktes Vertragsmanagement und große Flexibilität in den Niederlassungen. Wo die Flächen nicht sofort in die Ausschreibung gehen, werden sie kurzfristig zwischenverpachtet. Der Anteil kurzfristig verpachteter Flächen wird damit weiter steigen. Nach den jüngsten Veränderungen der Privatisierungsgrundsätze werden jetzt zudem nur noch Ausschreibungslose von maximal 25 ha zusammengestellt. 15 Welche Auswirkungen das auf die Höhe der Pachtgebote und das Verhältnis von Kauf und Pacht hat, ist noch nicht abzusehen. Neueste Ergebnisse von Ausschreibungsverkäufen Aus den für das 1. Halbjahr 2013 veröffentlichten Ausschreibungsergebnissen soll nur auf einige besonders hohe Gebote hingewiesen werden, die den Zuschlag erhielten. In Brandenburg erweist sich erneut die Uckermark als Hotspot: Für vier Lose in Gerdshagen erzielte die BVVG Preise zwischen und /ha. Zusammen handelt es sich dabei um mehr als 120 ha. Daneben wurden in der Uckermark 7 ha für /ha verkauft. Im Landkreis Ostprignitz-Ruppin gibt es einen Verkauf von 37 ha für /ha. In Mecklenburg-Vorpommern wurde 8 mal die Grenze durchbrochen. Der Spitzenwert liegt bei /ha für reichlich 6 ha 59er Boden in Nordwest-Mecklenburg. Sachsen-Anhalt weist den Spitzenwert von /ha auf. Es handelt sich um 9 ha 96er Boden. 12 mal wird die er Grenze überschritten, darunter 5 mal mit über /ha. Das sind jene Gebote, die in den Regionen für Diskussionen sorgen. 13 Siehe Bodenmarkt 5, S. 23 f und BzAR 2013, BzAR 2013, Siehe BzAR 2013, 241 f. B 317