Möglichkeiten und Grenzen der Baulandmobilisierung im Raumordnungsrecht

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1 Geförderter Wohnbau ohne Bauland? Fehlendes Bauland Ansatzpunkte zur Mobilisierung Möglichkeiten und Grenzen der Baulandmobilisierung im Raumordnungsrecht Ao.Univ.-Prof. Arthur Kanonier -Enquete, Wien, 10. November 2014

2 Inhalt Einleitung Baulandhortung Baulandparadoxon Maßnahmen der Baulandmobilisierung Zielsetzungen Wirkungsbereiche Anwendungsbereitschaft Resümee 2

3 Einleitung Bodenmobilisierung: Bei Baulandausweisungen soll sichergestellt werden, dass in absehbarer Zeit eine plankonforme Verwendung erfolgt Aktuelles Thema in Planung und Recht Bgld, Tirol, Vorarlberg, Niederösterreich, Salzburg, Wien, Kärnten ÖROK-Partnerschaft Leistbares Wohnen PGO:Anforderungskatalog Widmungskategorie förderbarer/geförderter Wohnbau (gem. mit Schremmer, ÖIR) Baulandmobilisierung als raumplanerische Herausforderung Teilthematik im Zusammenhang mit Zersiedelungsabwehr 1 Abs. 2 NÖ ROG: Besondere Leitziele für die örtliche Raumplanung: h) Sicherung der Verfügbarkeit von Bauland für den gewidmeten Zweck durch geeignete Maßnahmen Raumplanung als Querschnittsmaterie Grundsätzliche Landeszuständigkeit Differenzierungen der Landesregelungen Ähnliche Problemlagen in den Ländern Maßnahmenvielfalt ermöglicht Vergleiche 3

4 Grund genug? Flächenmanagement in Österreich -Fortschritte und Perspektiven (UBA, Lebensministerium 2011) In Österreich sind rund 26 % des gewidmeten Baulandes nicht bebaut In den Ländernliegen die Baulandreserven zwischen 6 % und 34 % Baulandparadoxon Trotz (zusätzlicher) Baulandreserven steht wenig Bauland zur Verfügung Baulandüberhang steht Baulandnachfrage gegenüber 4

5 Baulandhortung Rechtlicher Hintergrund Flächenwidmungssystematik Grundeigentümer wird durch eine Baulandwidmung eine Nutzungsmöglichkeit angeboten Keine Verpflichtung zu widmungskonformer Nutzung = Angebotsplanung Mit einer Widmung ist kein Realisierungsgebot verbunden Zeitpunkt der Realisierungplankonformer Bauland-Nutzungen wird allein vom Grundeigentümer bestimmt Baulandreserven Dornbirn 5

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7 Maßnahmen der Baulandmobilisierung (Räumliche Entwicklung in österreichischen Stadtregionen; ÖROK, 2008) Hoheitliche Planungsmaßnahmen zur Baulandmobilisierung Befristete Baulandwidmungen Rückwidmung von Bauland Enteignung für städtebauliche Zwecke Ausweisung von Vorbehaltsflächen Öffentlich-rechtliche Nutzungserklärungen Einhebung von Infrastrukturabgaben für unbebautes Bauland Baulandumlegungen bzw. -zusammenlegungen Vertragsraumordnung Abgabenrechtliche Instrumente Ankauf von Liegenschaften Bauzwang durch grundverkehrsrechtliche Regelungen Bewusstseinsbildende Maßnahmen Ökonomische Maßnahmen Bodenpolitische Maßnahmen 7

8 Die Bereitstellungspyramide (Teigl, 2002, S 72) 8

9 Maßnahmen Zielvielfalt Vielzahl von Maßnahmen mit unterschiedlichen Zielen Fristgerechte Verwendung von unbebauten Liegenschaften Erhöhte Baulandmobilisierung Flächensparende Siedlungsentwicklung Erwerb von Grundstücken zur Deckung des örtlichen Bau(land)bedarfs Einheimischenmodelle Kostenentlastungbzw. frühzeitige Rückerstattung von Infrastrukturkosten Beteiligung an Planungskosten Abschöpfung von Widmungsgewinnen Senkung des Preisniveaus am Bodenmarkt, leistbares Wohnen 9

10 Ausprägungen des Baulandes Baulandtreppe (Weber 2009) 10

11 Wirkungsbereich baulandmobilisierender Maßnahmen Neusauweisung von Bauland mehrere Möglichkeiten Befristetes Bauland Insb. in Randlagen Drohwirkung der entschädigungslosen Umwidmung Vertragslösungen Umfangreiche und flexible Anwendungen Vorauszahlung auf die Erschließungsabgabe Bauland-Bestand Bewusstseinsbildende und informelle Maßnahmen Ankauf von Liegenschaften Erhaltungsbeiträge Vorbehaltsflächen Befristung der Widmung Problematische Rückwidmungen 11

12 Befristete Baulandwidmungen Empfehlung 6b:Die Raumordnungsgesetze sollen die Möglichkeit einer zeitlichen Befristung für Baulandwidmungen vorsehen. Erfolgt innerhalb einer Fristkeine Bebauung, sind Sanktionenvorgesehen Druck auf den Grundeigentümerzur raschen Umsetzung von Baulandwidmungen Bei nicht zeitgerechter Bebauung drohen Nutzungsbeschränkungen und damit verbundene Wertverluste Bereitschaft des Grundeigentümers zur fristgerechten Verwendung oder zum Verkauf der Liegenschaft steigt Anwendungsbereich Gemeinden können befristetes Bauland nach lokalem Bedarf festlegen Verpflichtung wäre hinsichtlich eigenen Wirkungsbereiches problematisch Befristungen idr für Neuausweisungen, tw. auch für Widmungsbestand Durchführung der Sanktion(z.B. Rückwidmung) tw. problematisch Planänderung kann planungsfachlich verfehlt sein für Wohnbauland geeignete Flächen würden rückgewidmet bei Bebauungsabsicht eventuell neuerliche Baulandwidmung 12

13 Baulandumlegung Empfehlung 6d:In allen Bundesländern sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen für Baulandumlegungen geschaffen werden. Umlegungnach 22 Abs. 1 WBO: die Vereinigung von Grundflächen zu einer Masse und deren Neuaufteilung Grundänderungen sind Voraussetzung für Umsetzung von Bauvorhaben Instrumente der Bodenordnung Neuordnung der Grundstück(zuschnitt)e Erschließung Wert der Verteilungsmasse ist idr höher als Umlegungsmasse, weil sinnvoller zugeschnittene Grundstücke, bebaubar und höherwertiger ausnutzbar Ziel: Einleitungvon Baulandumlegung durch Gemeinden (zwangsweise Einbeziehung ist möglich) Anspruchsvolles Verfahren Weniger aufgrund planungsfachlicher Herausforderungen Veränderung von Grundstücken und Eigentumsverhältnissen 13

14 Aufschließungs- und Erhaltungsbeiträge Empfehlung 6c:Den Gemeinden soll die Möglichkeit geben werden, für unbebautes Bauland künftig Aufschließungs-und Erhaltungsbeiträge einzuheben. Die für die Infrastruktur getätigten Investitionen belasten die Gemeinden erheblich Günstig: Frühzeitige Einhebung der Infrastrukturkostenbeiträge Mobilisierende Wirkung auf Bauland kann entstehen, wenn die Belastungen die Wertsteigerung der Liegenschaft übertreffen Oö: Aufschließungs- und Erhaltungsbeitrag im Bauland ( Oö ROG) Gemeinden haben den Eigentümern unbebauter Liegenschaften einen Aufschließungsbeitrag vorzuschreiben Ist in jährlichen Raten von 20 % fünf Jahre zu entrichten Ab dem fünften Jahr hat die Gemeinde für weiterhin unbebaute Liegenschaften jährlich einen Erhaltungsbeitrag vorzuschreiben Pflicht zur Entrichtung des Erhaltungsbeitrages endet erst im Fall der Bebauung des Grundstückes 14

15 Baulandsicherungsverträge Verträge bzw. Vereinbarungensind als Instrumente einer aktiven Bodenpolitik nunmehr in allen Raumordnungsgesetzen enthalten Vereinbarungen zwischen Grundeigentümern und Gemeinde Vertragstypen und mögliche Regelungsinhalte: Widmungskonforme Verwendung der Grundstücke (Verwendungsvertrag) Einschränkung des potentiellen Käuferkreises (Überlassungsvertrag) Übernahme von Kosten der Aufschließung (Aufschließungsvertrag) Ausarbeitung von Raumordnungsplänen (Planungskostenvertrag) Einsatzbereich vertragsrechtlicher Instrumente ist beschränkt Probleme bei Grundstücken, die als Bauland gewidmet sind für eine Baulandwidmung in hohem Maß geeignet sind Umfangreiche Anwendungsbeispiele in der Praxis 15

16 Finanzielle Aspekte bei Widmungsfestlegungen Finanzielle Aspekte gewinnen insb. In der Planungspraxis an Bedeutung Raumordnung war weitgehend finanzblind Vermögensverändernde Wirkungen finden im Raumordnungsrecht wenig Beachtung Verluste, Nachteile werden kaum ersetzt Vorteile, Gewinne werden nicht belastet Abklärung der beabsichtigten Ziele Stadtplanung ist kein Kuhhandel (Vassilakou, 2013) Quelle: Planerische Überlegungen sind in den Vordergrund ebfiles/1/content/352/wiener_zeitung.pdf; zu stellen (kein Ausverkauf öffentlicher Interessen ) Kaum rechtliche Grundlagen für die Beteiligung der Gemeinden an Wertsteigerungen durch Umwidmungen Anwendungsvielfalt in der Planungspraxis Gesetzliche Grundlagen sind zu schaffen 16

17 Anwendung bodenpolitischer Instrumente in Wien (MA 21a, 2012) 17

18 Bodenbeschaffungsgesetz 1974 Bundesgesetz vom 3. Mai 1974, betreffend die Beschaffung von Grundflächen für die Errichtung von Häusern mit Klein- oder Mittelwohnungen oder von Heimen Instrumentarium für die Gemeinden um, die Beschaffung von Grundstücken für den Wohnungsbau zu erleichtern Zwei Verfahrensschritte Gemeinden, die einen quantitativen Wohnungsbedarf oder qualitativen Wohnungsfehlbestand aufweisen, können durch Verordnung ein Bodenbeschaffungsgebiet definieren Verbauung mit geförderten Wohnungen für Bodenbeschaffungsgebiete sind Zwangsmaßnahmen möglich: Enteignunggegen Entschädigung, wenn Verkauf abgelehnt oder ein offenbar nicht angemessenes Entgelt begehrt wird Eintrittsrecht der Gemeinde Gemeinde kann in Kaufverträge über unbebaute Grundstücke anstelle des Käufers eintreten Gesetz wird nicht angewendet Verhältnismäßigkeits-und Mindesteingriffsprinzip bei Enteignungsbestimmungen problematisch 18

19 Resümee Die Geschichte der Flächenverbrauchdiskussion macht deutlich, dass seit langem weniger ein Erkenntnisdefizit als ein Umsetzungsdefizit besteht. (Altrock, 2010) Möglichkeiten der Baulandmobilisierung Beträchtliche Möglichkeiten bei Neuausweisungen von Bauland Reduzierte Möglichkeiten bei bestehenden Widmungen Erhebliche Unterschiede in den Zielsetzungen Grenzen für neue Maßnahmen Verfassungsrechtliche Vorgaben Anwendungsbereitschaft NotwendigeBereitschaft für differenziertemaßnahmenbündel Aufklärungs- und Beratungstätigkeit Ökonomische Maßnahmen Bodenpolitische Maßnahmen 19