Übergreifende und querschnittliche Prüfungsergebnisse

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1 Übergreifende und querschnittliche Prüfungsergebnisse 3 Bund kontrolliert den Erfolg seiner Unternehmensbeteiligungen nicht ausreichend (Bundesministerium der Finanzen (BMF)) 3.0 Die Beteiligungsverwaltungen des Bundes haben nicht ausreichend geprüft, ob private Unternehmen, an denen der Bund beteiligt ist, ihren angestrebten Zweck erreichen. Mehrere Beteiligungsverwaltungen versäumten es zudem, eine fortwährende Kontrolle des Unternehmenserfolgs sicherzustellen. Auch ließen Beteiligungsverwaltungen mehrfach Zielvereinbarungen mit den Geschäftsleitungen zu, die nicht messbar waren oder sich nicht genug am Erfolg der Unternehmen orientierten. Das BMF sollte den Beteiligungsverwaltungen einen Standard für die Erfolgskontrolle anbieten und für Zielvereinbarungen klarere Vorgaben machen. 3.1 Beteiligung des Bundes an privaten Unternehmen Der Bund und seine Sondervermögen können sich an privaten Unternehmen beteiligen. Voraussetzung ist, dass ein wichtiges Interesse des Bundes vorliegt und der Bund den von ihm angestrebten Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen kann ( 65 BHO). Zum 31. Dezember 2014 war der Bund an 60 Unternehmen unmittelbar und an 566 Unternehmen mittelbar beteiligt. Die Unternehmensbeteiligungen (Beteiligungen) des Bundes waren zu diesem Zeitpunkt mit rund 29 Mrd. Euro bewertet. Um seine Beteiligungen zu steuern, hat der Bund bei den jeweils zuständigen Bundesministerien Beteiligungsverwaltungen einge-

2 2 richtet. Diese haben regelmäßig und für jede einzelne Beteiligung zu beurteilen, ob ein Interesse des Bundes an der Beteiligung besteht und ob das Unternehmen den Beteiligungszweck erreicht. Hierfür haben sie eine Erfolgskontrolle durchzuführen. Daneben entsendet der Bund Vertreter in das Überwachungsorgan des Unternehmens, beispielsweise in den Aufsichtsrat. Die Beteiligungsverwaltungen sollen diese Vertreter unterstützen. Als Vorgabe für die Arbeit der Beteiligungsverwaltungen hat das BMF Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes veröffentlicht. Nicht enthalten ist in diesem Regelwerk, dass die Beteiligungsverwaltungen zur Erfolgskontrolle Soll/Ist-Vergleiche der Unternehmensplanung mit den tatsächlichen Ergebnissen heranzuziehen haben. Kontrolle des Unternehmenserfolgs Für eine Kontrolle des Unternehmenserfolgs ist es notwendig, dass die Geschäftsleitung eine Unternehmensplanung erarbeitet, diese fortwährend auf Basis von Soll/Ist-Vergleichen mit den tatsächlichen Ergebnissen vergleicht und bei Bedarf gegensteuert. Die Beteiligungsverwaltungen können auf dieser Grundlage den Unternehmenserfolg auch mit Blick auf das Bundesinteresse bewerten. Dabei sollen sie den Vertretern des Bundes in den Überwachungsorganen zuarbeiten. In seinen Prüfungen stellte der Bundesrechnungshof Mängel bei der Erfolgskontrolle fest. So ließen die Beteiligungsverwaltungen beispielsweise zu, dass zwei Geschäftsleitungen in ihren Unternehmensplanungen die Kosten für eigene Leistungen nicht transparent darstellten, eine Geschäftsleitung dem Überwachungsorgan einerseits und den Gesellschaftern andererseits voneinander abweichende Unternehmensplanungen vorlegte, ein Vertreter des Bundes im Überwachungsorgan die Unternehmensplanung zur Kenntnis nahm, ohne sich zuvor eine inhaltliche Bewertung der Beteiligungsverwaltung vorlegen zu lassen,

3 3 in den Berichten einer Geschäftsleitung an ihr Überwachungsorgan dauerhaft Soll/Ist-Vergleiche zwischen der Unternehmensplanung und den tatsächlichen Ergebnissen fehlten und die Berichte einer Geschäftsleitung sich über Jahre hinweg auf reine Tätigkeitsbeschreibungen beschränkten, anstatt den Erfolg des Unternehmens zu bewerten. In zwei Fällen erhielten die Unternehmen ihre Aufträge direkt von dem Bundesministerium, das auch die Beteiligungsverwaltung stellte. Trotzdem sahen sich die Beteiligungsverwaltungen nicht in der Lage, den Erfolg der Unternehmen zu bewerten. Dies sei Aufgabe der Fachabteilungen. Da auch diese sich für nicht zuständig erklärten, fand keine Erfolgskontrolle statt. Gleichwohl erklärten die Beteiligungsverwaltungen regelmäßig, das Bundesinteresse an der Beteiligung bestehe fort. Zielvereinbarungen mit der Geschäftsleitung Zielvereinbarungen mit der Geschäftsleitung sollen die Geschäftsleiterinnen und Geschäftsleiter motivieren, die Unternehmensziele zu erreichen. Der variable Anteil ihrer Vergütung wird daran gekoppelt, inwieweit sie die vereinbarten Ziele erreichen. Die Beteiligungsverwaltungen sollen darauf hinwirken, dass die Zielvereinbarungen mit dem Interesse des Bundes an der Beteiligung übereinstimmen. Auch hierbei hat der Bundesrechnungshof Mängel festgestellt. So ließen die Beteiligungsverwaltungen zu, dass in mehreren Fällen keine objektiv messbaren Ziele vereinbart wurden, mehrere Zielvereinbarungen nur solche Pflichten einer Geschäftsleitung enthielten, die üblicherweise mit dem Grundgehalt abgegolten werden, in mehreren Fällen Ziele erst nach Beginn des Geschäftsjahres vereinbart wurden, was die von einer Zielvereinbarung erwartete Steuerungs- und Anreizfunktion beeinträchtigte, in einem Fall das Verfehlen eines wesentlichen Zieles aus der Zielvereinbarung nicht sanktioniert wurde, weil nach Ansicht

4 4 der Geschäftsleitung dieses Ziel nicht durch ihre Leistung beeinflussbar war und ein Mitglied der Geschäftsleitung aufgrund des Vergütungssytems eine erfolgsabhängige Vergütung erhielt, obwohl sein Geschäftsbereich hohe Verluste erwirtschaftet hatte und das Mitglied kurz darauf entlassen wurde. 3.2 Die Beteiligungsverwaltungen des Bundes müssen darauf achten, dass der Bund mit seinen Beteiligungen im Bundesinteresse liegende Aufgaben wirtschaftlich erfüllt. Der Bundesrechnungshof hat Mängel festgestellt, insbesondere bei der Kontrolle des Unternehmenserfolgs und bei der Vereinbarung von Zielen mit den Geschäftsleitungen. Die Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes haben sich aus Sicht des Bundesrechnungshofes insgesamt bewährt. Sie sollten jedoch um Regelungen zur Erfolgskontrolle erweitert werden. Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem BMF daher, einen Standard für die Erfolgskontrolle des Bundes bei seinen Beteiligungen zu erstellen. Ein solcher Standard sollte auch die Kontrolle des Unternehmenserfolgs durch fortwährende Soll/Ist-Vergleiche von Unternehmensplanung und tatsächlichem Ergebnis fordern. Zudem sollte er Vorgaben für Zielvereinbarungen mit der Geschäftsleitung enthalten. Der Standard könnte insbesondere den Beteiligungsverwaltungen zu kleineren Beteiligungen des Bundes als Maßstab dienen. 3.3 Das BMF hat erklärt, es entwickele aktuell ein Standardisiertes Beteiligungsmonitoring. Dabei sollten die Beteiligungsverwaltun-

5 5 gen jährlich Unternehmenskennzahlen der letzten fünf Jahre in einem Datenblatt zusammenstellen. Dazu sollten sie Aussagen zu Besonderheiten des Unternehmens sowie Risiken treffen. Zu Zielvereinbarungen mit der Geschäftsleitung würden die Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes bereits hinreichende Vorgaben enthalten. Gleichwohl teile man die Kritik des Bundesrechnungshofes an den geprüften Zielvereinbarungen. Das BMF hat zugesagt, die Themen Erfolgskontrolle und Zielvereinbarungen in seinen Schulungen der Vertreter des Bundes in den Überwachungsorganen und der Beteiligungsverwaltungen zu vertiefen. Auch wolle es beide Themen im jährlichen Treffen der Beteiligungsreferenten ansprechen. Die Ergebnisse werde es in einem Schreiben an die Bundesministerien festhalten. 3.4 Der Bundesrechnungshof hält die Ankündigungen des BMF für unzureichend. So genügt das im Entwurf vorgestellte Standardisierte Beteiligungsmonitoring nicht den Anforderungen an eine fortwährende Erfolgskontrolle, da es grundsätzlich nur jährlich erstellt werden soll. Zudem stellt es überwiegend Ist-Zahlen des Unternehmens dar, ohne diese an den Unternehmensplanungen zu messen. Bei Zielvereinbarungen haben die Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes nicht ausgereicht, um die durch den Bundesrechnungshof festgestellten Fehler zu verhindern. Der Bundesrechnungshof sieht in den Vorschlägen des BMF, die Themen Erfolgskontrolle und Zielvereinbarung mit den Beteiligungsverwaltungen zu erörtern und die Ergebnisse in einem Ressortrundschreiben zu verbreiten, einen ersten Schritt in die richtige Richtung. Gleichwohl hält er daran fest, dass das BMF die Kon-

6 6 trolle des Unternehmenserfolgs durch fortwährende Soll/Ist- Vergleiche von Unternehmensplanung und tatsächlichem Ergebnis in seine Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes als Aufgabe der Beteiligungsverwaltung aufnehmen sollte. Zu Zielvereinbarungen sollte das BMF klarere Vorgaben entwickeln, die insbesondere die Messbarkeit solcher Vereinbarungen enthalten.

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