Technische Fachhochschule Berlin University of Applied Sciences. Forschungsprojekt. Öffentlichkeitsbeteiligung in der Planung

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1 Technische Fachhochschule Berlin University of Applied Sciences Luxemburger Str Berlin Tel.: Forschungsprojekt Öffentlichkeitsbeteiligung in der Planung FB V Landschaftsarchitektur und Umweltplanung Forschungsassistentin Dipl.-Ing. (FH) Corinne Meunier Raum A 138 Haus Beuth Lütticher Str Berlin Tel.: 030 / (Mi-Fr) meunier@tfh-berlin.de Betreuer Prof. Dr.-Ing. Theodor Hoffjann Raum A 138a Haus Beuth Lütticher Str Berlin Tel.: 030 / hoffjann@tfh-berlin.de Stand: Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung Die Thematik Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung bildet den Schwerpunkt des Forschungsprojektes. Ausgangslage Um eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Städten und Gemeinden zu gewährleisten, werden in Deutschland so genannte Bauleitpläne aufgestellt: für das Gebiet einer Gemeinde / Stadt der Flächennutzungsplan (FNP) und für Teile einer Gemeinde / Stadt der Bebauungsplan (B-Plan). Aufgabe der Bauleitplanung ist es jedoch auch, eine für alle Interessensgruppen möglichst gerechte Planungsgrundlage zu bieten. Hierzu müssen alle relevanten Belange (z.b. wirtschaftliche, soziale und umweltschützende Belange) ermittelt und für die Erstellung des Endkonzeptes gerecht untereinander abgewogen werden. Damit die Gemeinde, die den Bauleitplan aufstellt, von den relevanten Belangen auch Kenntnis erlangt und dem Anspruch einer demokratischen Planung Rechnung trägt, beteiligt sie im Aufstellungsverfahren neben Fachbehörden und anderen Trägern öffentlicher Belange auch die Öffentlichkeit. Das Verfahren für die Aufstellung der Bauleitpläne ist im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Im Sommer des Jahres 2004 wurde die Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes in der Bauleitplanung noch einmal gestärkt: Mit der Novellierung des BauGBs zur Umsetzung der Europäischen Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (kurz SUP-Richtlinie) wurde die Strategische Umweltprüfung (SUP) in die deutsche Bauleitplanung eingeführt. Ziel der SUP ist es, dass Umweltbelange in Zukunft EU-weit schon auf der Ebene übergeordneter Planungen berücksichtigt werden und nicht erst auf der Ebene der Zulassung von Projekten. Denn auf den übergeordneten Planungsebenen fallen bereits wichtige Entscheidungen, die die Umwelterheblichkeit des Projektes beeinflussen können, z.b. die Entscheidung über den Standort. Ein wesentliches Element der SUP ist deshalb die Abprüfung von Alternativen und Varianten: Über den Vergleich verschiedener Standortalternativen kann der Standort

2 bestimmt werden, an dem das Vorhaben die Umwelt (z.b. die Bevölkerung oder wertvolle Biotope) voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigen wird. Über den Vergleich von Systemalternativen (z.b. Transport über Schiene, Wasserweg oder Straße) kann das umweltverträglichste System ausgewählt werden. Da so mögliche Umweltkonflikte frühzeitig erkannt und durch eine Optimierung der Planung behoben oder zumindest abgemildert werden können und die Umweltbelange zusätzlich in übersichtlicher Weise im sog. Umweltbericht aufbereitet werden müssen, kann mit der SUP auch eine effektivere und rechtssichere Planung erreicht werden, die zügig in die Praxis umgesetzt werden kann. Mit der Umsetzung der SUP-Richtlinie in das deutsche Recht gehen aber noch weitere Neuerungen einher: Im Juni 1998 wurde in der dänischen Stadt Aarhus die sog. Aarhus-Konvention unterzeichnet, u.a. auch von der Bundesrepublik Deutschland. Sie ist der erste völkerrechtliche Vertrag, der jeder Person Rechte im Umweltschutz zuschreibt. Die Rechte bestehen in der Information über Umweltfragen, in der Beteiligung an Verwaltungsverfahren zu Projekten mit Umweltauswirkungen sowie in der Möglichkeit, Klage gegen Umweltbeeinträchtigungen zu führen. Das UN/ECE-Abkommen 1 trat am in Kraft, jedoch nur für die Staaten, die es ratifiziert haben, darunter die EU, nicht aber die Bundesrepublik Deutschland. Durch die Umsetzung der Konvention innerhalb der Europäischen Union mittels für alle Mitgliedsstaaten wiederum in nationales Recht umzusetzender Richtlinien (s. Abb. 1) werden die Inhalte der Konvention jedoch auch in Deutschland nach und nach rechtskräftig. Eine dieser EU-Richtlinien ist die SUP-Richtlinie. In sie wurden Inhalte der Aarhus Konvention integriert, die jetzt in der Öffentlichkeitsbeteiligung zur SUP und damit auch in der Bauleitplanung Anwendung finden müssen. Ziele des Forschungsprojektes In der Aarhus-Konvention wurden umfangreiche Rechte für die Öffentlichkeit vorgesehen. Bürgerinnen und Bürger und Verbände, wie z.b. Umweltverbände, sollen sich über umweltrelevante Daten bei Behörden informieren können, an Entscheidungen über Projekte, die die Umwelt erheblich beeinträchtigen können, beteiligen und gegen Verstöße bezüglich dieser Rechte und umweltbezogener Bestimmungen des Heimatlandes klagen dürfen. Viele Einzelheiten hierbei eröffnen Möglichkeiten, die es bisher in Deutschland nicht gab. Die Aarhus-Konvention kann deshalb als große Chance für Demokratie und Umweltschutz betrachtet werden, denn das Recht auf Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung in der Planung und gerichtliche Überprüfung von Entscheidungen der Verwaltung stärkt die Demokratie, steigert das Umweltbewusstsein der Bevölkerung, steigert die Transparenz in der öffentlichen Verwaltung und verbessert die Qualität von Entscheidungen. Diese Chancen heißt es zu nutzen. Doch bisher sind noch viele Fragen offen: Ist die Aarhus-Konvention uneingeschränkt auf die deutsche Bauleitplanung anwendbar? Wie weit wurden die Inhalte der Konvention bisher korrekt in die EU-Richtlinien und dann in das deutsche Recht umgesetzt? Was muss in Zukunft zwingend bei der Öffentlichkeitsbeteiligung beachtet werden und was wäre darüber hinaus fachlich noch wünschenswert? 1 UN/ECE = United Nations Economic Commission for Europe

3 Wie sieht die heutige Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung in Berlin und Brandenburg aus? Welche Probleme gibt es? Wie kann die Theorie einer optimalen Öffentlichkeitsbeteiligung aus der Sichtweise der jeweiligen Akteure in der Planungspraxis umgesetzt werden? Auf diese Fragen will das Forschungsprojekt Öffentlichkeitsbeteiligung in der Planung Antworten finden. Aktueller Stand des Forschungsprojektes und Ausblick Die Arbeiten am Forschungsprojekt begannen am 1. Oktober Zunächst wurden die zu betrachtenden Rechtsgrundlagen für die Bereiche Zugang zu Informationen, Beteiligung und Recht auf Überprüfung ermittelt und ausgewertet. Die wichtigsten sind dem folgenden Schaubild zu entnehmen. Zusätzlich wurde wichtige Sekundärliteratur (Kommentare, Zeitschriftenartikel etc.) gesichtet und ausgewertet. Der Besuch der Fachtagung 7. UVP-Kongress 2004, Instrumente der Umweltprüfung Integration oder Dissonanz? im Oktober 2004 in Potsdam ergab weitere aktuelle Informationen zum Thema SUP und Öffentlichkeitsbeteiligung und ermöglichte einen Einblick in aktuelle Praxiserfahrungen einzelner EU-Staaten, Städte und Vorhabensträger (2001 in Kraft getreten) Aarhus-Konvention UN Beteiligung an Entscheidungsverfahren in Zugang zu Gerichten in EU 2003 Europäische Umweltinformationsrichtlinie (2003/4/EG) 2003 Europäische Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (2003/35/EG) in Arbeit Europ. Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in (Vorschlag) Beteiligung bei der Ausarbeitung / Überprüfung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme Zugang zu Gerichten in EU 2001 SUP-Richtlinie (2001/42/EG) (+ SUP-Leitfaden Europ. Kommission) Beteiligung bei Ausarbeitung SUP-pflichtiger Pläne und Programme BRD 2005 Umweltinformationsgesetz 2004 EAG Bau BauGB 2004 (+ Mustereinführungserlass EAG Bau) Novellierung des Baugesetzbuches, Einführung der SUP für Bauleitpläne, Vorschriften für die Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung 2005 Verwaltungsgerichtsordnung 47: gerichtliche Überprüfung von Bebauungsplänen (Normenkontrollverfahren) Abb. 1: Übersicht der wichtigsten Vorschriften, unterteilt in die 3 Säulen: Zugang zu Informationen, Beteiligung, Recht auf Überprüfung Thesen zur Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention auf die deutsche Bauleitplanung wurden erstellt und mit Juristen diskutiert. Es stellte sich heraus, dass die Frage, welche Inhalte der Aarhus- Konvention nun wirklich auf welche Bauleitpläne anzuwenden wären, sehr schwierig zu beantworten ist, da die Konvention nicht auf das Planungssystem der BRD Bezug nimmt. Vielmehr ist sie recht allgemein formuliert und verwendet andere Begrifflichkeiten, als es in deutschen Rechtstexten der Fall ist. Nach dem derzeitigen Stand des Forschungsprojektes kann jedoch durchaus die These vertreten

4 werden, dass selbst Artikel 6 der Aarhus-Konvention, der die umfangreichsten Regelungen für die Öffentlichkeitsbeteiligung enthält, auf die meisten Bauleitpläne Anwendung finden müsste. In einem nächsten Schritt wurden die einzelnen Vorschriften, die auf die deutsche Bauleitplanung Anwendung finden können, den einzelnen Phasen des Bauleitplan-Aufstellungsverfahrens zugeordnet und tabellarisch gegenübergestellt, um sie anschließend vergleichen zu können. Hierbei zeigte sich, dass die umfangreichen Forderungen der Aarhus-Konvention nicht in vollem Umfang in das deutsche Recht Eingang gefunden haben. Vielmehr ist ein Verlust an angedachten Rechten für die Öffentlichkeit bereits bei der Transformation in die SUP-Richtlinie verloren gegangen. Insbesondere wurde die frühzeitige Information der Öffentlichkeit bereits vor Beginn des Verfahrens zu einer Information und Beteiligung erst zum Planentwurf zurückgefahren und der in der Konvention anklingende Gedanke einer prozesshaften, verfahrensbegleitenden Öffentlichkeitsbeteiligung ging verloren. Durch einen Vergleich des alten und neuen BauGBs wurden die gesetzlichen Neuerungen im deutschen Recht im Bereich Öffentlichkeitsbeteiligung herausgearbeitet. Demnach ergeben sich einige terminologische Änderungen, u.a. um Begrifflichkeiten an das europäische Recht anzupassen, sowie mehrere inhaltliche Änderungen und auch Ergänzungen. Beispielsweise wurde die Frist für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften gegenüber der Gemeinde geändert und es wurde hinzugefügt, dass bei der Öffentlichkeitsbeteiligung ergänzende elektronische Informationstechnologien genutzt werden können. Anhand des Vergleiches der deutschen Gesetze mit der Aarhus-Konvention und den Europäischen Richtlinien sollen Empfehlungen erarbeitet werden, welche bei der Umsetzung verloren gegangenen Inhalte noch in die Deutsche Gesetzgebung bzw. in die Praxis integriert werden sollten. Des Weiteren geht es darum, über die rechtlichen Grundlagen hinaus fachliche Anforderungen für die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung zu formulieren. Um diese fachlichen Anforderungen zu ermitteln, wurden im Forschungsprojekt verschiedene Methoden ausgewählt: 1. Es wurde Literatur zur Öffentlichkeitsbeteiligung ausgewertet und genannte Problembeschreibungen und Vorschläge auf die Bauleitplanung übertragen. 2. Es wurden Bilder einer optimalen Öffentlichkeitsbeteiligung, jeweils aus dem Blickwinkel der verschiedenen Akteure und aus der Sicht des Umweltschutzes, entworfen, die Interessenskonflikte herausgearbeitet und nach Kompromissen gesucht. 3. Und es wurden aktuell laufende Angebote der Öffentlichkeitsbeteiligung zu Bauleitplanverfahren in Berlin und Brandenburg besucht und auf positive und negative Aspekte hin ausgewertet. Dieser Praxistest brachte nicht nur neue Erkenntnisse zu fachlichen Anforderungen, sondern bestätigte zugleich die Wichtigkeit des Forschungsprojektes, da zahlreiche Mängel bei den sieben besuchten Verfahren festgestellt wurden. Die Beteiligungsangebote sind tendenziell zu unattraktiv ausgestaltet, das ausgelegte Material ist für den Planungslaien schwer verständlich und ein wirkliches Interesse der Behörde an Wissen und Meinungen der Öffentlichkeit wenig erkennbar. Die rechtlichen Mindestanforderungen und die fachlichen Anforderungen sollen im Sinne einer Arbeitshilfe für die Praxis der Gemeinden und Planer als Checklisten aufbereitet werden. Diese Checklisten sind zurzeit in Arbeit und sollen durch praktische Beispiele zur Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung ergänzt werden.

5 Eine letzte Herausforderung stellt die erfolgreiche Verbreitung der Forschungsergebnisse dar. Termine Am 2. Februar 2005 wurden erste Zwischenergebnisse des Forschungsprojektes im Rahmen einer Ringvorlesung an der TFH Berlin vorgestellt. Während der Langen Nacht der Wissenschaften am 11. Juni 2005 wurde das Projekt durch einen Vortrag und eine Ausstellung an der TFH Berlin präsentiert. Am 14. Juni 2005 wurde das Projekt im Rahmen einer Lehrveranstaltung an der TFH Berlin Studierenden des Studiengangs Landschaftsarchitektur und Umweltplanung vorgestellt. Öffentlichkeitsbeteiligung in der Umweltverträglichkeitsprüfung Die Arbeitsgemeinschaft UVP-Qualitätsmanagement der UVP-Gesellschaft e.v. arbeitet zurzeit an einem neuen Leitfaden Leitlinien für eine gute UVP-Qualität. Im Rahmen meiner Tätigkeit als Forschungsassistentin an der TFH Berlin bot sich mir die Gelegenheit, für diesen Leitfaden ein Kapitel zur Öffentlichkeitsbeteiligung zu erarbeiten. Dieses ist zurzeit in Arbeit. Ziel ist es, über die rechtlichen Anforderungen hinaus fachliche Anforderungen (Mindestanforderungen und Empfehlungen) zu formulieren. Näheres zum Leitfaden ist unter Über die UVP-Gesellschaft e.v. AG UVP- Qualitätsmanagement nachzulesen.