STELLUNGNAHME ZUM ENTWURF EINER NETZNEUTRALITÄTSVERORDNUNG (IN DER FASSUNG VOM 17. JUNI 2013) Berlin, 30. Juli 2013
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- Karoline Holst
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1 STELLUNGNAHME ZUM ENTWURF EINER NETZNEUTRALITÄTSVERORDNUNG (IN DER FASSUNG VOM 17. JUNI 2013) Berlin, 30. Juli 2013 eco Verband der deutschen Internetwirtschaft e.v. versteht sich als Interessenvertreter und Förderer aller Unternehmen, die mit oder im Internet wirtschaftliche Wertschöpfung betreiben. Der Verband vertritt derzeit rund 600 Mitglieder. Hierzu zählen unter anderem ISP (Internet Service Provider), Carrier, Hard- und Softwarelieferanten, Content- und Service-Anbieter sowie Kommunikationsunternehmen. eco ist damit der größte nationale Internet Service Provider-Verband Europas. Auf Grund seiner heterogenen Verbandsstruktur vereint eco unterschiedlichste Unternehmensinteressen und Sichtweisen der Beteiligten aus den verschiedensten Bereichen der Diskussion zur Netzneutralität. Alle Teilnehmer der Diskussion bekennen sich grundsätzlich zu dem Prinzip eines freien, offenen Internet nach dem Best Effort Prinzip und erkennen die herausragende gesellschaftspolitische Bedeutung des Internet für die Informationsgesellschaft und die persönliche Lebensgestaltung an. Während bei der Frage des ob der Netzneutralität, also einer grundsätzlich diskriminierungsfreien Datenübertragung, Einigkeit herrscht, wird die Frage wie dieser Grundsatz sichergestellt werden kann, differenziert beurteilt. Die grundsätzliche Einigkeit differenziert sich insbesondere in Bezug auf die zur Sicherung der Netzneutralität notwendigen Maßnahmen. Während die einen eine Lösung im Wege des bestehenden marktwirtschaftlichen Wettbewerbs befürworten, fordern andere die von der Bundesregierung angestrebte Modifikation des Regulierungsrahmens durch Normsetzung. Jedweder Rechtsrahmen muss gewährleisten, dass sich Marktteilnehmer nicht gegenseitig behindern und verhindern, dass Marktkonzentrationen auf Kosten anderer Marktteilnehmer gebildet und in unangemessener Weise ausgenutzt werden. Seite 1 von 11
2 Erstrebenswert ist es, dass beabsichtigte Wohlfahrtssteigerungen durch den Einsatz neuer Technologien allen zu gute kommen können und Investitionen in neue Netzinfrastrukturen sichergestellt werden. Ein funktionierender Wettbewerb im Internet sowie der freie und globale Informationsaustausch wird als die Basis für Innovationen gesehen. eco bekennt sich dazu, das freie und offene Internet zu erhalten und weiterzuentwickeln. Das bedeutet, dass das offene best effort Internet gewährleistet sein muss und dynamisch weiter wachsen kann, gerade auch bei Einführung von Qualitätsdienstklassen / Managed Services und Wettbewerb und Transparenz herrschen müssen. eco bekennt sich zudem zu einer Fortentwicklung der IP-basierten Wertschöpfung. Neben dem offenen Internet sollte es die Möglichkeit geben, IP-basierte Dienste (z.b. durch Managed Services) einer erhöhten Wertschöpfung zuzuführen, solange dies nicht diskriminierend und transparent geschieht und von den Kunden nachgefragt wird. eco befürwortet insoweit eine differenzierte Betrachtung von Netzneutralität : Derzeit setzen Verbraucher und teilweise auch die politischen Akteure meist undifferenziert die Realisierung eines Breitbandanschlusses mit der Verfügbarkeit von schnellem Internet gleich. Im Fokus der Anwender steht hierbei die Nutzung selbst ausgewählter Dienste und Anwendungen, welche im Internet verfügbar sind und über das Internet erbracht werden. Diese Erwartungshaltung gilt es für eine differenzierte Betrachtung von Netzneutralität insofern aufzulösen, als eine klare Trennung des Internetkanals und des bezogen auf die totale Anschlussleistung zu erbringenden Dienstes Internet gegenüber weiteren vom Kunden gebuchten Diensten, wie etwa VoIP, IPTV oder anderen Managed Services, erfolgen sollte. Der heute oft nur spärlich beschriebene Dienst Internet sollte bezüglich des konkret angebotenen Leistungsumfangs in nachvollziehbarer Weise definiert und gegenüber Seite 2 von 11
3 weiteren auf der gleichen physischen Anschlussleitung erbrachten Diensten klar abgegrenzt werden. In diesem Kontext ist auf die Entscheidung und Vorgaben der FCC vom 23. September 2011 hinzuweisen, die auch im Rahmen einer etwaigen Netzneutralitätsverordnung berücksichtigt und zugrunde gelegt werden sollte. 1 Unter 8.11.d findet sich eine Definition des zulässigen Netzwerkmanagements. Das legitime zulässige Netzwerkmanagement wird im deutschen Sprachgebrauch mit dem Begriff Managed Services vermengt und undifferenziert gleichgesetzt. Es muss daher klargestellt werden, dass bereits bestehende und zukünftige Serviceklassen, die den spezifischen, berechtigten und explizit aufgestellten Anforderungen von Unternehmenskunden und Behörden dienen, ein Differenzierungskriterium der Geschäftskundenanbieter darstellen. Eine entsprechende Nachfrage ist bei Geschäftskunden (z.b. Unternehmen, Kunden aus der Finanzbranche) und auch bei Bundes- und Landesbehörden (insbesondere bei Polizei- und Sicherheitsbehörden) vorhanden. Üblicherweise werden diese Unternehmensnetzwerke auf Basis von MPLS-Technologien als Virtuelle Private Netzwerke (VPN) realisiert und unter zugrunde Legung von detaillierten Leistungsbeschreibungen und garantierten Service Level Agreements (SLA) bereit gestellt. Auch hinsichtlich der verschiedenen Gruppen von Endkunden ist eine differenzierte Betrachtung erforderlich. Insbesondere mit Blick auf B2B Dienstleistungen, d.h. das Angebot von Diensten für Unternehmen und Behörden, besteht noch Nachbesserungsbedarf. Denn die Marktsituation für Geschäfts-Endkunden (B2B) ist nicht mit dem Massenmarkt für Verbraucher (B2C) vergleichbar. Es muss daher sichergestellt werden, dass die auf ITK-Dienstleistungen angewiesenen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen nicht durch undifferenzierte Vorgaben unangemessen belastet werden. Dies hätte negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Deutschland. Aus Sicht des eco kommt es für eine erfolgreiche, nachhaltige Umsetzung von Netzneutralität im hier beschriebenen Internetkanal darauf an, das neben den bekannten Kriterien wie beispielsweise der vollständigen Ende zu Ende Adressierbarkeit und der Diskriminierungsfreiheit hinsichtlich Anbieter, Dienst und wirtschaftlicher Parameter auch und insbesondere der für den Anwender planbare 1 FCC Final Rule for Preserving the Open Internet Seite 3 von 11
4 Umfang des Internetkanals gegeben sein muss, um so die Nutzung von internetbasierten Diensten auf einer alltäglichen Basis überhaupt zu ermöglichen. Hierzu bedarf es z.b. hinsichtlich der verfügbaren und zugesagten Bandbreiten oder Datenvolumina eines Transparenzgebots, welches die Leistung Internet als Dienst nachvollziehbar und prüfbar gestaltet. Im Weiteren sollten insbesondere auch Wechselwirkungen von anderen Nutzkanälen oder Diensten mit dem Internetkanal transparent sein eine ähnliche Problematik wird heute bereits durch die Transparenzvorgaben in 43a und 45n TKG und die auf dieser Basis durchgeführte Qualitätsstudie der Bundesnetzagentur adressiert, welche dahingehend fortgeschrieben werden könnte. Zum Verordnungsentwurf in der Fassung vom 17. Juni 2013 I. Europäisches Gesetzgebungsverfahren Auf EU-Ebene hat die zuständige EU-Kommissarin angekündigt die sogenannte Netzneutralität europaweit gesetzlich regeln zu wollen. Das Gesetzgebungsverfahren lässt erkennen, dass eine Regelung im Rahmen einer Verordnung angestrebt wird. Hierzu soll bereits im September 2013 ein konkreter Vorschlag unterbreitet werden. Insoweit ist zu befürchten, dass im Falle einer EU-Verordnung die deutsche Rechtslage wieder geändert werden muss. Dies spricht dafür, das Gesetzgebungsverfahren auf europäischer Ebene zunächst abzuwarten. II. Zweck des Verordnungsentwurfs Die Gesetzesbegründung nennt als Zweck der Verordnung die Sicherstellung des Best-Effort-Prinzips als Grundlage der Netzneutralität durch Aufrechterhaltung von Wettbewerb und die Gewährleistung von Transparenz für den Endnutzer. Wir gehen in diesem Zusammenhang davon aus, dass sich der Verordnungsentwurf dabei auf die Nachfrage von Verbrauchern und Unternehmen nach Massenmarktprodukten für den Internetzugang bezieht und gesondert vereinbarte Netzzugangsprodukte ( Designed Networks ) nicht durch den Verordnungsentwurf betroffen sind. Seite 4 von 11
5 Vor dem Hintergrund angekündigter neuer Tarif- und Geschäftsmodelle befürchtet der Verordnungsgeber, dass sich in Zukunft Geschäftsmodelle durchsetzen, die den Zugang und den Markt für Inhalte und Anwendungen beschränken könnten. Weil die weitere Marktentwicklung nicht absehbar ist, und die allgemeinen (GWB) und besonderen (TKG) wettbewerbsrechtlichen Instrumentarien, die, mit Ausnahme von 18 TKG, auf marktmächtige Unternehmen zielen, nicht ausreichten, sollen der Bundesnetzagentur, im Hinblick auf den großen gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Stellenwert eines freien Internets, weitere Befugnisse zur technischen Ausgestaltung des Internetzugangs eingeräumt werden. Damit soll das Internet in seiner jetzigen Form erhalten werden, um auch in Zukunft insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen den freien Zugang zum Internet zu ermöglichen. Gemeint ist damit der Schutz vor wettbewerbswidrigem Verhalten. eco teilt die grundsätzliche Annahme des Verordnungsgebers, dass die weitere Marktentwicklung zum jetzigen Zeitpunkt nicht absehbar ist und nicht ausgeschlossen werden kann, dass es zu wettbewerblichen Engpässen kommen könnte. Allerdings sollte zum derzeitigen Zeitpunkt, wenn überhaupt, nur sehr vorsichtig und bedachtsam regulierend in das Marktgeschehen eingegriffen werden, um eine nicht intendierte Schädigung des gesamten Marktes zu vermeiden und eine Weiterentwicklung der Zugangsdienste nicht im Vorhinein zu behindern. Die Überlegungen des Verordnungsgebers sind vor dem Hintergrund zu sehen, das Internet Service Provider und Netzbetreiber derzeit für die bereits TKG-rechtlich begrenzte Dauer des Vertragsverhältnisses im Rahmen der Einschränkungen des GWB über die Rahmenbedingungen einer Durchleitung von Diensten dritter Anbieter zur Anschlussleitung des Endkunden verfügen können. Daher muss der Dienste- und Zugangsneutralität auf dieser Anschlussleitung ein besonderes Augenmerk zuteil werden, um den Endkunden in seiner Wahlmöglichkeit einer Dienstenutzung nicht einzuschränken und dritte Anbieter nicht zu diskriminieren. Es besteht die Sorge, dass Internet Service Provider und Netzbetreiber theoretisch die Möglichkeit - und unter bestimmten Umständen ggf. auch den Anreiz -, hätten den Zugang für dritte Diensteanbieter zu beschränken oder dritten Diensteanbietern und deren Kunden keine marktüblichen Konditionen für eine Durchleitung anzubieten. So könnten beispielsweise vertikal integrierte Unternehmen eigene Inhalte auf dem generellen Internetkanal bevorzugt transportieren und damit die Dienste anderer Anbieter diskriminieren. Seite 5 von 11
6 Aufgrund des Designs und der Angebote des Internet sind Internet Service Provider aber zugleich auch Internetnutzer und profitieren letztlich auch von einem ordnungspolitischen Rahmen, der den freien Wettbewerb gewährleistet und sicherstellt und damit allen Markteilnehmern Rechtssicherheit verschafft. Daher unterstützt eco grundsätzlich das Anliegen der Bundesregierung, den ordnungspolitischen Rahmen derart zu sichern, dass der zur Diskriminierungsfreiheit drängende Marktplatz Internet grundsätzlich erhalten wird. Dieser Marktplatz sollte auch weiterhin für alle Teilnehmer nutzbar sein, die Internet-Access zur Erbringung oder Nutzung von Diensten und Applikationen verwenden. Erforderlich hierfür ist, dass der Wettbewerb im Internet, dessen Offenheit und Innovationsstärke sichergestellt und nicht behindert wird. Dieser Ordnungsrahmen muss sowohl die Interessen der Verbraucher, der Dienste- und Inhalteanbieter (z.b. Rundfunk) als auch die Interessen der Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze gegeneinander abwägen. Die Diskussion der letzten drei Jahre 2 wurde um die Frage geführt, ob es eines neuen Regulierungsrahmens bedürfe, oder ob die Einhaltung der Netzneutralität und damit die Innovationsoffenheit des Netzes durch den bestehenden ordnungspolitischen Rahmen gewährleistet werden kann. eco befürwortet grundsätzlich alle Maßnahmen, die der Sicherstellung des Wettbewerbs dienen und spricht sich für eine Wettbewerbsaufsicht aus, die adäquat auf tatsächliche Marktverwerfungen reagieren kann. Eine Verordnung könnte daher, sollte es zu Diskriminierungen kommen, die GWB und TKG nicht unterbinden können, ein geeignetes Mittel sein, um zur Rechtssicherheit im wettbewerblichen Umfeld beizutragen. Allerdings ist der gewählte Zeitpunkt überraschend und angesichts der komplexen Regelungsthematik sollte ein voreiliges regulatorisches Eingreifen des Gesetzgebers unterbleiben. eco regt daher an klarzustellen, dass in All-IP-Netzen separate, dediziert festgelegte Übertragungskanäle für das freie und offene Internet sowie für Managed Services bestehen können, um eine Produktdifferenzierung zu ermöglichen. Solange die Kanäle der Managed Services grundsätzlich die Nutzung des best effort Internet 2 Eine Übersicht findet sich im Abschlussbericht Enquete-Kommission Internet und Digitale Gesellschaft, sowie in den verschiedenen Begründungen zur TKG-Novelle 2011 Seite 6 von 11
7 Kanals nicht oder nur mit expliziter Zustimmung des Kunden beschränken, ist der Netzneutralität nach Auffassung von eco ausreichend Genüge getan. In diesem Zusammenhang möchten wir auch auf die Ergebnisse des Fachdialoges Netzneutralität des BMWi und die dort vorgestellten Thesen hinweisen. Im Rahmen der Thesen zum Wettbewerbs- und Medienrecht wird unter These 3 ausgeführt, dass die Einführung verschiedener Transportklassen am Markt ggfs. verbunden mit neuen Leistungs- und Entgeltbeziehungen zwischen Netzbetreibern und Dienste- / Inhalteanbietern nicht verboten werden sollten. Vor diesem Hintergrund wird von den Access-Netzbetreibern in unserer Mitgliedschaft das in 2 Abs. 2 NNVO-E vorgesehene pauschale Verbot von entgeltlichen Vereinbarungen zwischen Netzbetreibern und Inhalteanbietern, die Endnutzern einen bevorzugten Zugang zu deren Inhalten einzuräumen, kritisch gesehen. Diese Betrachten ein solch absolutes Verbot als einen tiefgreifenden Eingriff in die grundgesetzlich geschützte unternehmerische Freiheit, welcher neben den rechtlichen Implikationen auch einen negativen Investitionsanreiz in Hinblick auf den Breitbandausbau schaffen und das Entstehen innovativer Produkte und Dienste gefährden könnte. eco plädiert daher hilfsweise dafür, dass eine etwaige Verordnung zur Netzneutralität, sofern eine solche erforderlich wird, dahingehend auszugestalten ist, dass das freie und offene Internet gegenüber den sogenannten Managed Services gesichert wird. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bestehende und zukünftige Geschäftsfelder, die auf den sogenannten Managed Services basieren, nicht ausgeschlossen werden. III. Unbestimmter Adressatenkreis Die Verordnung richtet sich, wie 18 TKG, an Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze, die den Zugang zum Endnutzer kontrollieren, 1 Abs. 2 Satz 1 NNVO-E. Nach der Verordnungsbegründung richtet sie sich an diejenigen, die Transportkapazität bereitstellen. Zugang ist die Bereitstellung von Einrichtungen oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zum Zwecke der Erbringung von Telekommunikationsdiensten, auch bei deren Verwendung zur Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft oder Rundfunkinhaltediensten, 3 Nr. 32 TKG. Endnutzer in diesem Sinne ist ein Nutzer, der weder öffentliche Telekommunikationsnetze betreibt noch öffentlich zugängliche Telekommunikationsdienste erbringt, 3 Nr. 8 TKG. Seite 7 von 11
8 Der Adressatenkreis, der anhand einer Zusammenschau der Begriffsdefinitionen des 3 TKG bzw. durch Auslegung der Verordnung bzw. ihrer Begründung konkretisiert werden kann, sollte bestimmter gefasst werden. Es droht die Gefahr, dass auch Telekommunikationsnetze oder individuell gestaltete Dienste, die nicht Teil des sogenannten offenen Internet sind, vom Verordnungsanwender in den Anwendungsbereich der Verordnung einbezogen werden. Nach Auffassung des eco müssen Angebote von Netzen und Diensten für Unternehmenskunden und Behörden, die außerhalb des offenen Internet bestehen oder betrieben werden, möglich bleiben. Der Begriff öffentliches Telekommunikationsnetz ist insoweit begrifflich unscharf. Öffentliche Telekommunikationsnetze in diesem Sinne meint solche Netze, die für Telekommunikationsdienste genutzt werden, die prinzipiell der Allgemeinheit bereitgestellt werden. Das könnte theoretisch auch auf B2B-Dienstleistungen, wie z.b. Unternehmens- oder Behördennetze in physikalischer oder virtueller Abbildung, zutreffen. Laut der Verordnungsbegründung soll die Verordnung das freie und offene Internet schützen und nennt damit schon eine wichtiges Auslegungskriterium, das gegen eine Anwendung der Verordnung auf geschlossene Netze spricht. eco hält hier jedoch aus Gründen der Rechtssicherheit eine Klarstellung im Verordnungstext dahingehend für dringend notwendig, dass die Verordnung nicht auf diese geschlossenen Benutzergruppen Anwendung findet. B2B-Dienstleistungen, wie die Bereitstellung von Unternehmens- und Behördennetzwerken, müssen auch zukünftig entsprechend der individuellen Nachfrage und den Bedürfnissen dieses Kundensegments erbracht werden können. Hierbei handelt es sich gerade nicht um Produkte für den Massenmarkt, sondern um individuelle Lösungen, die unter dem legitimen Einsatz von Netzwerkmanagement, Managed Services oder gar gewünschten Beschränkungen einzelner Dienste kundenindividuell gestaltet und von Unternehmens- und Behördenkunden nachgefragt werden. In diesem Kontext möchten wir nochmals auf die Entscheidung und Vorgaben der FCC vom 23. September 2011 hinweisen, die auch im Rahmen einer etwaigen Netzneutralitätsverordnung berücksichtigt und zugrunde gelegt werden sollte. Die FCC hatte sich ebenfalls mit den Begrifflichkeiten und Definitionen auseinander gesetzt. Darin stellte die FCC zunächst klar, dass es sich bei dem für die Regelungen Seite 8 von 11
9 gegenständlichen Markt um den Massenmarkt handelt. Dieser wurde anschließend definiert. Ausgenommen wurden dabei ausdrücklich Angebote für große Unternehmenskunden (vgl. Seite 10 und 41). 3 Daneben findet sich in der Entscheidung und den Vorgaben der FCC ebenfalls eine Definition des zulässigen Netzwerkmanagements. IV. Unbestimmte Rechtsbegriffe und unklare/fehlende Begriffsbestimmungen Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes gebietet der Bestimmtheitsgrundsatz, dass eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, so dass das Handeln der Verwaltung messbar und in gewissen Ausmaß auch für den Staatsbürger vorhersehbar und berechenbar wird. Das Bundesverfassungsgericht fordert aber zudem angemessene klare Handlungsmaßstäbe für die Verwaltung, hier die Bundesnetzagentur. Unklar ist hier, was unter einer inhaltsneutrale(n), an den technischen Erfordernissen orientierte(n) Transportklassifizierung (Qualitätsdiensteklassen) im Sinne von 2 Abs. 3 S.1 NNVO-E zu verstehen ist. Das in dem Verordnungsentwurf erkennbare Prinzip des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt öffnet hier die Tür für eine Ausnahme vom grundsätzlichen Diskriminierungsverbot. Eine inhaltsneutrale, an den technischen Erfordernissen orientierte Transportklassifizierung soll erlaubt sein, solange dem Endnutzer Wahlmöglichkeiten erhalten bleiben. Die Legaldefinition führt jedoch nicht zu der für diese entscheidende Ausnahmevorschrift notwendigen Klarheit. Wann beispielsweise eine Klassifizierung von IP-Paketen, als Bestandteil von Quality of Service, inhaltsneutral ist oder noch wichtiger, wann sie es nicht ist, wird nicht eindeutig normiert. Darüber hinaus ist der Bezugspunkt der Wahlmöglichkeiten des Endnutzers unklar. In Folge besteht von Seiten einiger Mitgliedsunternehmen die Befürchtung, dass auch schon heute angebotene Dienste - wie etwa VoIP - unter eine mögliche Verordnung fallen könnten. Dem Verordnungsentwurf ist die Sorge zu entnehmen, dass sogenannte Diensteklassen oder Managed Services - auch als Vorleistungsprodukte der Zukunft - die Offenheit und Innovationskraft des Internet beeinträchtigen könnten. Hierzu möchte 3 FCC Final Rule for Preserving the Open Internet Seite 9 von 11
10 eco feststellen, dass auch Managed Services in sich innovative Dienstleistungen darstellen können, die Innovationskraft eines Dienstes wird nicht durch dessen Verfügbarkeit im Internet definiert. Es bestehen auch hier Befürchtungen seitens der Accessnetzbetreiber, dass der vorliegende Verordnungsentwurf dazu führt, dass bestehende oder zukünftige Geschäftsmodelle von den Betreibern von Telekommunikationsnetzen nicht mehr entwickelt oder weiterentwickelt werden könnten. Unklar ist dabei beispielsweise, ob und unter welchen Bedingungen "anbietereigene Plattformen und Dienste (z.b. so genannte Managed Services)" zulässig sind und wie diese abschließend definiert werden. Der vorliegende Entwurf für eine Verordnung könnte sich daher negativ auf das zukünftige Innovationspotential der Zugangsnetze und die Bereitstellung von Anwendungen und Diensten wie beispielsweise VoIP, IPTV, HD-Inhalten, oder ähnlichem auswirken. Der Verordnungsentwurf bleibt bedauerlicherweise bereits beim Regelungsgegenstand äußerst vage, so dass deren Ziele und Grundsätze unklar bleiben und keine klare Differenzierung möglich ist. Ausweislich der Begründung zu 1 NNVO-E darf das Best-Effort-Prinzip nicht "durch anbietereigene Plattformen und Dienste (z.b. sogenannte Managed Services) beeinträchtigt werden. Dabei findet sich weder im Verordnungstext selbst, noch in deren Begründung eine Definition oder Erläuterung der Begriffe "anbietereigene Dienste und Platformen" sowie "Managed Services". Somit bleibt bereits unklar, ob und unter welchen Voraussetzungen anbietereigene Dienste und Platformen und Managed Services zulässig sind und was darunter zu verstehen ist. Dies steht jedoch in Widerspruch zum dem als zulässig erachteten legitimen Einsatz von Netzwerkmanagement auf Wunsch des Kunden. Der in dem unbestimmten Rechtsbegriff Allgemeines Interesse, 2 Abs. 4 NNVO-E liegende Beurteilungsspielraum der Bundesnetzagentur ist im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot zu weit. Welche Dienste im allgemeinen Interesse liegen, lässt sich, aus Sicht des Normadressaten anhand der Verordnung nicht klar bestimmen. Insoweit besteht die Gefahr, dass die Verordnung nicht durch die Ermächtigung des 41a TKG gedeckt und damit rechtswidrig ist. Seite 10 von 11
11 Das Best Effort Prinzip als wesentlicher Schutzgegenstand der Verordnung wird zwar in 1 NNVO-E beschrieben, nicht aber definiert. Zudem findet sich im Verordnungsentwurf keine Definition des zentralen Gegenstands der Verordnung, nämlich der Netzneutralität. Diesbezüglich erachten wir eine weitere dem Gesetzgebungsverfahren vorhergehende eingehende fachliche und politische Klärung für erforderlich. Nicht zuletzt ist der Begriff der anbietereigenen Dienste und Plattformen weder in der Verordnung noch in der Begründung definiert. Fraglich ist hier insbesondere die Abgrenzung zu den Begrifflichkeiten des Rundfunkstaatsvertrages. Zudem könnte sich hieraus möglicherweise ein Konflikt der Belegungsvorschriften ( must carry ) des Rundfunkstaatsvertrages mit 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Abs. 1 NNVO-E ergeben. V. Fazit Eine Netzneutralitätsverordnung ist angesichts der unklaren Regelungssystematik, eines bereits konkret angekündigten Gesetzgebungsverfahrens auf europäischer Ebene sowie den Aktivitäten der BNetzA in diesem Bereich gegenwärtig nicht erforderlich. Darüber hinaus ist der Verordnungsentwurf in seiner jetzigen Form ist aus Sicht des eco nicht differenziert genug, um den Marktteilnehmern ausreichend Rechtssicherheit zu bieten. eco empfiehlt daher zunächst den notwendigen Regelungsinhalt sowie das Erfordernis einer Verordnung sorgfältig zu prüfen und keine vorschnellen Regelungen zu erlassen. Hilfsweise wäre es insbesondere notwendig, die Begrifflichkeiten und den Kreis der Normverpflichteten konkreter zu definieren, so dass allen Marktteilnehmern die Möglichkeit für die Entwicklung neuer Geschäftsfelder eröffnet wird. Zudem sollten auch die berechtigten Belange der Unternehmens- und Behördenkunden (u.a. öffentliche Verwaltung) Berücksichtigung finden, die auf Netzdienstleistungen entsprechend ihren eigenen individuellen Anforderungen angewiesen sind. Seite 11 von 11
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