Öffentliches Recht III Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht Seite 1 Professor Dr. Kyrill-Alexander Schwarz Öffentliches Recht III Allgemeines Verwaltungsrecht Wintersemester 2016/2017 Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz WS 2014/2015 Foto: Manecke (CC BY-SA 3.0)

2 Inhaltsverzeichnis 1 EINFÜHRUNG... 4 I. VERWALTUNG ALS STAATSFUNKTION... 4 II. ENTWICKLUNG UND AUFGABEN DER VERWALTUNG Entwicklung Aufgaben...5 III. ÜBERBLICK ÜBER DIE VERWALTUNG DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND Die Verwaltung des Bundes Die Landesverwaltung Die Kommunalverwaltung Sonstige Formen öffentlicher Verwaltung...8 IV. RECHTSQUELLEN DES VERWALTUNGSRECHTS Geschriebene Rechtsquellen Gewohnheitsrecht Allgemeine Grundsätze und Richterrecht Verwaltungsvorschriften Bundesrecht und Landesrecht Europäisches Unionsrecht Völkerrecht Die Verwaltungsverfahrensgesetze V. VERWALTUNGSRECHT ALS ÖFFENTLICHES RECHT Die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Handeln des Staates VI. GRUNDBEGRIFFE DES VERWALTUNGSRECHT Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff Das subjektive öffentliche Recht und das Verwaltungsrechtsverhältnis VII. GRUNDLAGEN DES RECHTSSCHUTZES Einführung in das Verwaltungsprozessrecht Die Anfechtungsklage Die Verpflichtungsklage Die allgemeine Leistungsklage DAS HANDELN DER VERWALTUNG I. DER VERWALTUNGSAKT Bedeutung und Funktion von Verwaltungsakten Typologie von Verwaltungsakten Der Begriff des Verwaltungsaktes Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des Verwaltungsaktes Der fehlerhafte Verwaltungsakt Bestandskraft und Aufhebung II. DER ÖFFENTLICH-RECHTLICHE VERTRAG Begriff und Bedeutung Arten öffentlich-rechtlicher Verträge Zulässigkeit des Vertrages Das wirksame Zustandekommen des Vertrages Rechtsfolgen fehlerhafter Verwaltungsverträge III. DIE ÜBRIGEN HANDLUNGSFORMEN DER VERWALTUNG Rechtsverordnung Schlichtes Verwaltungshandeln Plan und Planung Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 2

3 3 DIE VERWALTUNGSORGANISATION I. GRUNDSTRUKTUREN DES VERWALTUNGSORGANISATIONSRECHTS Die Verwaltungsträger Organisation und Organisationsgewalt II. DIE UNMITTELBARE STAATSVERWALTUNG Die Verteilung von Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern Die Bundesverwaltung Die Verwaltung der Länder Zusammenwirken von Bund und Ländern III. DIE MITTELBARE STAATSVERWALTUNG Kommunale Gebietskörperschaften Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts Stiftungen öffentlichen Rechts Beleihung Privatisierung IV. VERWALTUNGSVORSCHRIFTEN ALS STEUERUNGSMITTEL Funktionen und Arten von Verwaltungsvorschriften Rechtswirkungen und Rechtsschutz DAS VERWALTUNGSVERFAHREN I. GRUNDLAGEN Verfassungsrechtliche Vorgaben (Rechtsstaatlichkeit, Wirtschaftlichkeit, Effizienz) Vorgaben des Unions- und des internationalen Rechts II. DAS STANDARD-VERFAHREN Subjekt des Verwaltungsverfahrens Einleitung des Verfahrens Fortgang des Verfahrens IV. Abschluss des Verwaltungsverfahrens III. PLANFESTSTELLUNGSVERFAHREN UND BESONDERE VERFAHRENSARTEN...44 IV. MEDIATION IM VERWALTUNGSVERFAHREN Konfliktbewältigung durch Mediation Zulässigkeit mediationsgestützter Aushandlungsprozesse Umsetzung des Verhandlungsergebnisses DIE VERWALTUNGSVOLLSTRECKUNG I. EINFÜHRUNG...46 II. DIE EINZELNEN ZWANGSMITTEL UND IHRE VORAUSSETZUNGEN Die Vollstreckung von Geldleistungsverwaltungsakten Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen und Unterlassungen Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 3

4 1 Einführung I. Verwaltung als Staatsfunktion Bedeutung der öffentlichen Verwaltung (= Verwaltung des Staates) in Abgrenzung zu anderen (privaten oder wirtschaftlichen) Formen der Verwaltung Verwaltungsbegriffe Verwaltung im organisatorischen Sinn: Verwaltungsorganisation als Gesamtheit der Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und sonstiger Verwaltungseinrichtungen Verwaltung im materiellen Sinn: Staatstätigkeit, die die Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten betrifft Verwaltung im formellen Sinn: gesamte von Behörden ausgeübte Tätigkeit ohne Beschränkung auf materielle Verwaltungstätigkeit Unterscheidung ist notwendig, da einerseits auch Parlamente und Gerichte verwaltend tätig sein können und andererseits auch die Verwaltung Recht setzen kann (Rechtsverordnung); aber: keine Rechtsprechung wegen Art. 92 GG Verwaltung im materiellen Sinn: Negativdefinition: Verwaltung ist alle staatliche Tätigkeit, die nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist Positivdefinition: Verwirklichung von Staatszwecken im Einzelfall; Sozialgestaltung durch Rechtsanwendung; Einsatz hoheitlicher Mittel; Herstellung verbindlicher Entscheidungen, Dienstleistung Verbindung beider Ansätze: Verwaltung als... die den Organen der vollziehenden Gewalt und diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragende eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach mehr oder weniger spezifiziert vorgegebener Zwecksetzung (Kern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland II, 1980, S. 738) Hauptproblem: Vielfältigkeit von Verwaltung nach Tätigkeitsbereichen, Aufgaben, Struktur, Entscheidungsformen typische Merkmale von Verwaltungstätigkeit: Verwaltung = Sozialgestaltung (dienende Funktion im Gemeinwesen) Verwaltung = Handeln im öffentlichen Interesse) Verwaltung = aktive Zukunftsgestaltung durch Rechtsanwendung Verwaltung = konkrete Maßnahmen zur Regelung von Einzelfällen und zur Verwirklichung bestimmte Vorhaben II. Entwicklung und Aufgaben der Verwaltung 1. Entwicklung Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht (Werner, DVBl. 1959, S. 527 ff.) Verwaltungsrecht ist abhängig von verfassungsrechtlichen Prägungen, vollzieht aber zugleich auch elementare verfassungsrechtliche Vorgaben Verwaltung wird auch geprägt durch politische, soziale, wirtschaftliche, technische und kulturelle Verhältnisse der jeweiligen Zeit Entwicklungsstufen der Verwaltungsgeschichte: Verwaltung und Absolutismus: Aufgabe der Verwaltung ist Sorge für das Wohl der Allgemeinheit als auch für die Glückseligkeit des Einzelnen; absoluter Staat ist Wohlfahrtsstaat und Polizey-Staat ( Polizey als Bezeichnung der inneren Verwaltung); zentrale Bedeutung des ius emminens für Zugriffe auf wohlerworbene Rechte; im Übrigen eingriffsinten- Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 4

5 sive, aber rechtlich ungebundene Verwaltung Verwaltung und liberaler Rechtsstaat im 19. Jahrhundert: Forderung nach Reduktion staatlicher Verwaltung zur Gewinnung von Freiheit; Beschränkung des Staates auf Gefahrenabwehr (Beispiel GewO); im Übrigen ein am Prinzip des freien Wettbewerbs orientierter Steuerungsmechanismus; Ausbildung der Lehre vom Gesetzesvorbehalt Verwaltung und sozialer Rechtsstaat im 20. Jahrhundert: Sorge für soziale Sicherheit als neue Aufgabe des Staates; erhebliche Ausweitung der Verwaltungstätigkeit; sozialer Rechtsstaat ist Verbindung von Sozialauftrag und rechtsstaatlichen Handlungsformen und rechtlichen Bindungen Entwicklungsstufen des Verwaltungsrechts Ausgangspunkt: konstitutionelles Staatsrecht staatswissenschaftliche Methode: Ausgangspunkt der Analyse ist Verwaltungsorganisation; Sammlung und Bewertung einzelner Rechtsgebiete juristische Methode: Herausbildung allgemeiner Begriffe und Strukturen Bedeutung der Verwaltungsgerichtsbarkeit (1863 in Baden; 1872/73 in Preußen, 1879 in Bayern) Verwaltungsrecht unter der Herrschaft des GG (umfassende Verfassungsbindung der Verwaltung; Absage an rechtsfreie Räume; Eigenständigkeit der Verwaltung neben Gesetzgebung und gerichtlicher Kontrolle; Individualisierung des Verwaltungsrechts durch Anerkennung subjektiver Rechte, Beachtung von Grundrechten bei Ermessensentscheidungen; rechtsstaatliches Verwaltungsverfahren; Individualrechtsschutz gegenüber neueren Entwicklungen (Datenschutz etc.) 2. Aufgaben Der Gegenstand der Verwaltung bestimmt sich nach Tätigkeitsbereichen. Typische Ordnungskriterien sind: Ordnungsverwaltung: Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit den Mitteln des Gefahrenabwehrrechts i.w.s. Leistungsverwaltung: gezielte individuelle Unterstützung; Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen Daseinsvorsorge als Teil der Leistungsverwaltung: Bereitstellung existenziell notwendiger Leistungen (Strom, Wasser, Verkehr etc.); im Unionsrecht: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, Art. 106 AEUV Gewährleistungsverwaltung: Folge von Privatisierungsentscheidungen ( Regulierungsverwaltungsrecht ) Lenkungsverwaltung: Förderung und Steuerung des sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebens (Planungsrecht, Subventionsrecht) Abgabenverwaltung: Beschaffung von Geldmitteln durch Erhebung und Beitreibung von Steuern und sonstigen Abgaben (Gebühren, Beiträge) Rechtswirkungen: Eingriffsverwaltung = Freiheitsverkürzung durch Grundrechtseingriff (Belastungen und Verpflichtungen); Rechtsform des Befehls, Möglichkeit des Zwangs Leistungsverwaltung = Gewährung von Leistungen oder Vergünstigungen; Angebot von Hilfe und Förderung keine klare Trennung möglich: Gewährung von Leistung in Abhängigkeit der Erfüllung von Bedingungen; identische Maßnahme kann zugleich Leistung und Eingriff sein (Subventionierung); Eingriff und Leistung können ambivalent zur Erfüllung bestimmter Ziele eingesetzt werden (Gebote oder Verbote oder Steuern oder Subventionen) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 5

6 Unterscheidung nach dem Grad der Gesetzesbindung: gesetzesgebundene Verwaltung (gebundene oder Ermessensverwaltung) gesetzesfreie Verwaltung (insbesondere bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben) III. Überblick über die Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland Grundsatz Art. 30 GG: Ausübung staatlicher Befugnisse ist Sache der Länder Unterscheidung unmittelbare (= Aufgabenwahrnehmung durch staatliche Behörden des Bundes oder der Länder) mittelbare Staatsverwaltung (= Kommunalverwaltung; funktionale Selbstverwaltung) Verteilung der Verwaltungskompetenzen Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit (Art. 83 GG): maßgeblich ist Vollzug durch die Länder in Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder; Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes nach Art. 84 I, II, III und IV GG Vollzug von Bundesgesetzen im Auftrag des Bundes: obligatorische oder fakultative Bundesauftragsverwaltung (= ist aber Länderverwaltung im Auftrag des Bundes mit weitergehenden Einwirkungsmöglichkeiten; Weisungsrecht nach Art. 85 III GG) Vollzug von Bundesgesetzen durch den Bund: nach Maßgabe von Art. 86 ff. GG Verwaltungskompetenz des Bundes: Der Bund darf nur dann verwaltend tätig werden, wenn er ausdrücklich dazu ermächtigt ist: obligatorische Bundesverwaltung (Art. 87 I 1; 87b I 1; 87d I; 87e I 1 GG); fakultative Bundesverwaltung (Art. 87 I 2; 87b II GG); Kompetenz des Bundes nach Art. 87 III GG Verwaltungskompetenz der Länder: Zuständigkeit der Länder, soweit keine Bundeskompetenz Vollzug der Landesgesetze ist Sache der Länder nach Maßgabe der Landesverwaltungsverfahrensgesetze Verwaltungsaufgaben von Gemeinden und Kreisen: Gemeinden und Kreise sind dritte Stufe im Verwaltungsaufbau; staatsorganisationsrechtlich aber Teile der Länder Kommunalverwaltung daher mittelbare Staatsverwaltung Unterscheidung von Selbstverwaltungsaufgaben (freiwillige/pflichtige) und übertragenen (staatlichen) Aufgaben Vollzug des Unionsrechts: Unterscheidung unionseigener und mitgliedstaatlicher Vollzug Schwerpunkt mitgliedstaatlicher Vollzug bei unionaler Rechtssetzung Mitgliedstaatlicher Vollzug kann unmittelbar sein (Vollzug des Gemeinschaftsrechts) oder mittelbar (bei Umsetzung von Unionsrecht in nationales Recht) grds. Anwendung des deutschen Verwaltungsverfahrensrechts (ABER: Überlagerung und Modifikation durch vorrangiges Unionsrecht) Verwaltungsorganisation der Länder: grundsätzlich entscheiden Länder selbst über ihre Verwaltungsorganisation Unterscheidung allgemeine Verwaltungsbehörden - Sonderverwaltungsbehörden dreistufiger Verwaltungsaufbau (Oberstufe = Landesministerien; Mittelstufe = Bezirksregierungen, Unterstufe = Landratsamt) hierarchischer Aufbau der Landesverwaltung Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 6

7 Aufsichts- und Weisungsbefugnisse der jeweils übergeordneten Behörde Aufsicht als Fach- und/oder Dienstaufsicht Gehorsamspflicht der Beamten; ergänzt durch Remonstrationsrecht Verwaltungsorganisation des Bundes: keine allgemeinen Verwaltungsbehörden beim Bund; nur Sonderverwaltungsbehörden i.d.r. kein eigener Verwaltungsunterbau oberste Bundesbehörden: Bundesregierung, Bundeskanzler, Bundesministerien, Bundesrechnungshof (strittig) Bundesoberbehörden: Bundesministerien nachgeordnete, für bestimmte Bereiche zuständige Behörden (Bundeskriminalamt, Bundesamt für Verfassungsschutz; Kraftfahrt-Bundesamt,...) 1. Die Verwaltung des Bundes Art. 86 GG: Regelung der formalen Voraussetzungen und Modalitäten der Bundeseigenverwaltung Art. 87 ff. GG: Gegenstände der Bundesverwaltung Unterscheidung unmittelbare mittelbare Bundesverwaltung unmittelbare Bundesverw.: Aufgabenwahrnehmung unmittelbar durch Bundesbehörden mittelbare Bundesverw.: Aufgabenwahrnehmung durch selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Bundesaufsicht unterliegen (bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts: BRAK, Deutsche Bundesbank, Stiftung preußischer Kulturbesitz, Bundesstiftung Deutsche Staatsoper Berlin) 2. Die Landesverwaltung Grundsatz Art. 30, 83 GG Unterscheidung unmittelbare mittelbare Landesverwaltung unmittelbare Landesverw.: Aufgabenwahrnehmung unmittelbar durch Landesbehörden mittelbare Landesverw.: Aufgabenwahrnehmung durch selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Landesaufsicht unterliegen (landesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts: Handwerkskammer, Ärztekammer, Sparkassen, Landesrundfunkanstalten, Universitäten, Beliehene) 3. Die Kommunalverwaltung Kommunalverwaltung basiert auf dem Prinzip der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung (Stärkung von Verantwortungsbewusstsein und Einsatzbereitschaft) Gemeinden als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft verfassungsrechtlich über Art. 28 GG und entsprechende landesverfassungsrechtliche Bestimmungen abgesichert Schutz einer institutionellen Garantie prozessual abgesichert durch kommunale Verfassungsbeschwerde finanzielle Absicherung durch GG und Bestimmungen der Landesverfassungen Unterscheidung Selbstverwaltungs-/Auftragsangelegenheiten staatliche Aufsicht: Rechtsaufsicht (beschränkt auf Rechtmäßigkeit des Handelns) Information, Beanstandung, Anordnung, Ersatzvornahme (repressiv) Genehmigungs- und Anzeigenvorbehalte (präventiv) Rechtsschutz (Verwaltungsgerichte) Fachaufsicht (erfasst sowohl Rechtmäßigkeit als auch Zweckmäßigkeit des Handelns) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 7

8 4. Sonstige Formen öffentlicher Verwaltung Körperschaften des öffentlichen Rechts (Wirtschaftskammer, Kammer freier Berufe, Sozialversicherung, Hochschulen Definition Körperschaft: durch Hoheitsakt geschaffene, rechtsfähige, mitgliedschaftlich verfasste Organisation, die öffentliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln wahrnimmt Definition Anstalt: organisatorische Zusammenfassung von Sach- und Personalmitteln zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben Definition Stiftung: Organisation zur Verwaltung von Vermögenswerten; Errichtung durch staatlichen Hoheitsakt Definition Beliehener: gesetzliche Übertragung bestimmter Aufgaben zur selbständigen hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung auf Privatrechtssubjekte (Abgrenzung zum Verwaltungshelfer ) IV. Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Verwaltungsrecht = Summe der (geschriebenen und ungeschriebenen) Rechtssätze, die für Verwaltungstätigkeit, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsorganisation gelten; Verwaltungsrecht betrifft aber nicht nur Binnenrecht der Verwaltung, sondern auch und gerade Rechtsbeziehungen zu den Bürgern Unterscheidung allgemeines besonderes Verwaltungsrecht: allgemeines Verwaltungsrecht bis 1976 nicht kodifiziert; heute VwVfG; besonderes Verwaltungsrecht (Summe einzelner Rechtsgebiete) Unterscheidung Außenrecht Innenrecht Außenrecht: Rechtsbeziehungen zwischen verwaltendem Staat und Bürgern; wird geprägt durch Gesetz, Rechtsverordnung und Satzung einerseits und Verwaltungsakt und Vertrag andererseits Innenrecht: Regelung von Zuständigkeiten; für Behörden untereinander geregelt durch Rechtsnormen; für innerbehördliche Fragen Verwaltungsvorschriften, Weisungen und Geschäftsordnungen Unterscheidung Rechtskreise Rechtssätze Rechtskreise (Unionsrecht Bundesrecht Landesrecht) Rechtssätze Unionsrecht: primäres Unionsrecht (Verträge); sekundäres Unionsrecht (Verordnungen und Richtlinien) Bundesrecht (Verfassung, Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen) Landesrecht (Verfassung, Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen) Rangordnung von Rechtskreisen und Rechtssätzen Vorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht Vorrang von Bundesrecht gegenüber Landesrecht Unterscheidung Geltungs- und Anwendungsvorrang (im Verhältnis Unionsrecht deutsches Recht gilt Anwendungsvorrang; innerhalb der jeweiligen Rechtskreise gilt der Geltungsvorrang) 1. Geschriebene Rechtsquellen Verfassung (Grundordnung des Staates; keine Verwaltungsrechtsvorschrift, aber Grundlage und Maßstab des Verwaltungshandelns) formelle Gesetze (= Parlamentsgesetze); Unterscheidung Gesetz im formellen Sinn (= jeder in einem bestimmten Verfahren als Gesetz erlassene Hoheitsakt); Gesetz im materiellen Sinn (= jede allgemeinverbindliche abstrakt-generelle Regelung) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 8

9 Rechtsverordnungen (= Rechtsnormen der Exekutive; verfassungsrechtlich als Beeinträchtigung der Gewaltenteilung zulässig nach Art. 80 I GG; dient der Entlastung des Parlaments) Satzungen Rechtsnormen, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Regelung ihrer Angelegenheiten erlassen werden; insbesondere Gemeinden und Landkreise, Universitäten, Kammern; zentraler Unterschied zum Gesetz, dass Satzung von rechtlich selbständigen, dem Staat aber eingegliederten Organisationen stammt; Satzungen sind abgeleitete Rechtsquellen Schranken der Satzungsbefugnis: Beschränkung auf jeweiligen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich; Beschränkung auf die jeweiligen Mitglieder; Geltung des Gesetzesvorbehalts (grundrechtsbeschränkende Regelungen muss Gesetzgeber selbst treffen, BVerfGE 33, 125 ff. Facharzt-Entscheidung) 2. Gewohnheitsrecht Entstehung durch längere und allgemeine Übung (consuetudo) und Überzeugung der Beteiligten, dass die Übung rechtlich geboten sei (communis opinio); nicht erforderlich ist richterliche Anerkennung Gewohnheitsrecht muss hinreichend bestimmt sein Beispiele: BVerfGE 28, 21 ff. - Amtstracht für Rechtsanwälte vor Gericht, OVG Lüneburg, DVBl. 1994, Genehmigungsvorbehalt für private Begräbnisstätte, BGHSt 11, 241 ff. - Züchtigungsrecht der Lehrer, VGH BW, DVBl. 2007, Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen 3. Allgemeine Grundsätze und Richterrecht allgemeine Grundsätze sind von Rechtsprechung und Lehre vor Erlass der Verwaltungsverfahrensgesetze entwickelt worden (Beispiele: Aufhebung von Verwaltungsakten; Grundsätze der Ermessenslehre) Anknüpfungspunkte (Gewohnheitsrecht; Konkretisierung von Verfassungsrecht (Gesetzmäßigkeit Vertrauensschutz) Richterrecht (strittig, da Aufgabe der Rechtsprechung Rechtsanwendung und nicht Rechtssetzung ist; gleichwohl ist richterliche Rechtsfortbildung in engen Grenzen anerkennt, BVerfGE 34, 269 ff. Soraya-Entscheidung; BVerwGE 85, 323 ff. - Gewährung von Schreibzeitverlängerung für Lärmbelastung bei Prüfungen ohne gesetzliche Grundlage) 4. Verwaltungsvorschriften Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich verwaltungsinterne Regelungen, können im Einzelfall jedoch auch Außenwirkung entfalten 5. Bundesrecht und Landesrecht Vorrang von Bundesrecht gegenüber Landesrecht (Art. 31 GG); prozessuale Bedeutung ( 137 I VwGO: Beschränkung der Revisionsrechtsprechung auf die Verletzung von Bundesrecht; 47 I Nr. 2 VwGO: Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle auf Rechtsverordnungen und Satzungen nach Landesrecht) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 9

10 6. Europäisches Unionsrecht primäres Unionsrecht (Verträge) sekundäres Unionsrecht (Art. 288 AEUV, Verordnung, Richtlinie, Beschluss, Empfehlung) Verhältnis Unionsrecht nationales Recht: Anwendungsvorrang des Unionsrecht (wird sichergestellt durch Verpflichtung zur Einleitung des Vorabentscheidungsverfahrens, Art. 267 AEUV) Grund des Anwendungsvorrangs aus unionsrechtlicher Sicht: Art. 249 II, 288 II AEUV; gilt aber nur für kompetenzgemäßes Unionsrecht Grund des Anwendungsvorrangs aus nationaler Sicht: Art. 23 GG Entwicklungslinien der Rechtsprechung (BVerfGE 37, 271 ff. Solange I; BVerfGE 73, 339 ff. Solange II; BVerfGE 89, 155 ff. Maastricht; BVerfGE 102, 147 ff. Bananenmarkt-Entscheidung; BVerfGE 123, 267 ff. Lissabon-Vertrag) 7. Völkerrecht Gilt innerstaatlich nur, wenn entsprechend übernommen (entweder für allgemeine Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 GG (im Rang zwischen formellen Gesetzen und Verfassung), für sonstige Regeln des Völkerrechts nach Art. 59 II GG (teilen damit den Rang des Zustimmungsgesetzes)) 8. Die Verwaltungsverfahrensgesetze zentrale Regelung ist VwVfG des Bundes von 1976 (gilt grds. nur für den Bund; für die Länder Anwendung gleichlautender Landesverwaltungsverfahrensgesetze) Parallelgesetze (Sozialrecht; Abgabenrecht; nach 2 I Nr. 1 VwVfG ausdrücklich vom Anwendungsbereich des VwVfG ausgenommen a) Die Entstehung und Bedeutung des VwVfG kaum historische Vorläufer, im wesentlichen richterrechtlich geprägt; erste Diskussionen in Deutschland in den 50er und 60er Jahren Kompetenzproblem, da Bund nur kraft Natur der Sache zur Regelung des Verwaltungsverfahrens seiner Behörden und nach Art. 84 und 85 für Regelungen des Vollzugs von Bundesgesetzen durch Landesbehörden zuständig daher Musterentwurf als Grundlage inhaltlich übereinstimmender Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Ländern (1966); Gesetzentwürfe von 1970 und 1973 Änderungen: VwVfGÄndG (1996); rückwirkende Zulässigkeit des Widerrufs von Subventionsbescheiden; Rückerstattung von Leistungen VwVfGÄndG (1998); öffentliche Beglaubigung computergefertigter Urkunden VwVfGÄndG (2002); elektronische Kommunikation im Verwaltungsverfahren VwVfGÄndG (2008); Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ( 71a-e VwVfG); Genehmigungsfiktion nach 42a Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz (GenBschlG) von 1996; Änderung der 45, 46 VwVfG Ziel: Rechtsvereinheitlichung; Entlastung des Gesetzgebers; Beitrag zur Vereinfachung und Rationalisierung von Verwaltungsentscheidungen; dienende Funktion gegenüber dem Bürger durch ausdrückliche Normierung von Verfahrensrechten b) Der Anwendungsbereich des VwVfG (des Bundes) Der Anwendungsbereich wird durch 1, 2 und 9 VwVfG bestimmt. Das VwVfG gilt für (1.) eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit von (2.) Bundesbehörden, die (3.) auf den Erlass eines VA oder den Abschluss eines ÖR-Vertrages gerichtet ist, sofern nicht (4.) 2 eingreift oder (5.) spezielle Regelungen im besonderen Verwaltungsrecht bestehen. Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 10

11 öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit: Ausschluss von Handeln in Privatrechtsform Bundesbehörden; drei Möglichkeiten des Gesetzesvollzugs (1. Bundesgesetze durch Bundesbehörden; 2. Bundesgesetze durch Landesbehörden; 3. Landesgesetze durch Landesbehörden = unstrittig kein Anwendungsfall des VwVfG); problematisch ist Variante 2 (einerseits einheitlicher Vollzug; dagegen andererseits Notwendigkeit der Beachtung unterschiedlicher Gesetze bei Vollzug von Fällen mit sowohl Bundes- als auch Landesrechtsanwendung); grundsätzliche Anwendung nach 1 I, II; aber Kompromissregelung in 1 III VwVfG Beschränkung auf bestimmte Verfahrensarten: Verwaltungsakte und Verträge als wichtigste Handlungsformen der Verwaltung; gilt aber nicht für verwaltungsinterne Akte, Empfehlungen und Warnungen Bereichsausschlussklausel 2 VwVfG; für Kirchen gerechtfertigt nach Art. 140 GG/Art. 137 III WRV; für Prüfungsrecht sachlich gerechtfertigt (keine Möglichkeit der Vertretung) Subsidiaritätsklausel c) Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder Vollgesetze: (vollständig ausformulierte, aber inhaltlich übereinstimmende Landesgesetze) Verweisungsgesetze (Berlin, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen); Unterscheidung statische oder dynamischer Verweisungsgesetze) Integrierte Gesetze (Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern); Aufnahme der Bestimmungen in allgemeines Verwaltungsgesetz V. Verwaltungsrecht als Öffentliches Recht 1. Die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht a) Bedeutung der Abgrenzung zentrale Bedeutung für die Vorgaben des geltenden Rechts Anwendung des VwVfG für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit von Behörden ( 1 VwVfG) Maßnahmen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ( 35, 54 VwVfG) Amtshaftung nach 839 BGB, Art. 34 GG ( hoheitliches Handeln ) Enteignungs- und Aufopferungsentschädigung (öffentlich-rechtliches Handeln als Anspruchsvoraussetzung) Festsetzung von Gebühren und Beiträgen bei öffentlich-rechtlichen Leistungen Verwaltungsvollstreckung zur Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Forderungen Rechtswegbestimmung ( 40 I VwGO) unterschiedliche Funktionen Privatrecht (Regelungen für individuellen Rechtsverkehr und Bereinigung von Konflikten) Öffentliches Recht (Begründung und Begrenzung von staatlichen Befugnissen) b) Abgrenzung und Abgrenzungstheorien Interessentheorie (Ulpian, n.chr.) Subordinationstheorie (Über-/Unterordnungstheorie; Unterscheidung einseitig verbindliche Regelung durch VA oder privatrechtlicher Vertrag); klassische Theorie zur Einordnung der Eingriffsverwaltung; aber nicht tauglich für den Bereich der Leistungsverwaltung) modifizierte Subjektstheorie (abzustellen ist auf die Frage, ob durch die in Rede stehenden Vorschriften ein Träger öffentlicher Verwaltung einseitig berechtigt oder verpflichtet wird Wichtigkeitstheorie; Traditionstheorie; Sachwaltertheorie Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 11

12 c) Einzelne Zuordnungsprobleme Realakte Fahrt eines Beamten mit Kraftfahrzeug aus dienstlichen Gründen (strittig) Widerrufs- und Unterlassungsansprüche gegenüber Beamten Anspruch auf Widerruf ehrverletzender Äußerungen in Rundfunk- und Fernsehsendern der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Ansprüche auf Rückzahlung zu Unrecht gewährter Geldleistungen ( 812 ff. BGB oder öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch) Rechtsakte Hausverbot (privatrechtliche Besitz- und Eigentumsverhältnisse oder öffentlich-rechtliche Sachherrschaft); strittig, ob auf Zweck des Besuchs oder auf Zweck des Hausverbots Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen 2. Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Handeln des Staates Wahlfreiheit der Verwaltung (+), wenn also keine bestimmte Handlungs- oder Organisationsform vorgeschrieben ist Einordnung auf der Grundlage von Vermutungen und Indizien Kritik: privatrechtliche Einordnung entspricht nicht den Schutzstandards des öffentlichen Rechts (insbesondere prozessrechtlich); Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Bindung der Verwaltung (Art. 1 III, 20 III GG) Verwaltungsprivatrecht (+) bei Erledigung öffentlicher Aufgaben in Privatrechtsform (= materiell originäre Verwaltungstätigkeit) Überlagerung, Ergänzung und Modifizierung privatrechtlicher Bestimmungen durch öffentlich-rechtliche Normen (Grundrechte, Gleichheitssatz, Verhältnismäßigkeitsprinzip) Rechtsweg: Zivilgerichte, die dann über Art und Umfang der öffentlich-rechtlichen Bindungen mitentscheiden Zweistufentheorie entwickelt ursprünglich im Bereich des Subventionsrechts, gilt aber nach heute h.m. für den gesamten Bereich der Leistungsverwaltung Differenzierung nach ob einer Verwaltungstätigkeit (1. Stufe) und wie einer Verwaltungstätigkeit (2. Stufe) 1. Stufe grundsätzlich öffentlich-rechtlich 2. Stufe kann auch privatrechtliche ausgestaltet sein (dann Zivilrechtsstreitigkeit) typische Anwendungsfälle: Subventionsrecht, Nutzung öffentlicher Einrichtungen Sonderproblem: Betrieb der öffentlichen Einrichtung durch juristische Person des Privatrechts (hier grds. Zuständigkeit der Zivilgerichte nach 13 GVG; aber Möglichkeit der Geltendmachung sog. Einwirkungs- und Verschaffungsansprüche) Kritik: unnatürliche Aufspaltung; dogmatische Unklarheiten (Verhältnis der Stufen zueinander); Alternative: einheitliche Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses Einbeziehung Privater bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beliehene: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, da Beliehener durch oder aufgrund eines Gesetzes mit der eigenständigen und hoheitlichen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut wird Inpflichtnahme Privater (Auferlegung bestimmter Handlungs- und Leistungspflichten für Private durch die öffentliche Hand; Erfüllung ist privatrechtlich) Einbeziehung Privater durch Vertrag: Aufgabenbetrauung grds. durch privatrechtlichen Vertrag; aber Differenzierung, ob unselbständiger Verwaltungshelfer oder selbständig handelnder Privater (Werkzeugtheorie Rspr.; Kriterium des Sachzusammenhangs Lit.); Beispiele: Bau öffentlicher Straßen; Abschleppen verbotswidrig abgeschleppter Fahrzeuge; Wartung öffentlicher Verkehrszeichen Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 12