Positionspapier des GKV-Spitzenverbandes zur aktuellen Diskussion der Reform der Eingliederungshilfe

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1 WavebreakMediaMicro Fotolia.com istockphoto Positionspapier des GKV-Spitzenverbandes zur aktuellen Diskussion der Reform der Eingliederungshilfe Bundesteilhabegesetz für Menschen mit Behinderung Berlin, im Juli 2014

2 I. Vorbemerkungen Im Rahmen der Einigung zum Fiskalpakt vom 24. Juni 2012 haben sich der Bund und die Länder vor dem Hintergrund der finanziellen Belastungen der kommunalen Gebietskörperschaften durch die Eingliederungshilfe auf die Erarbeitung eines Bundesteilhabegesetzes für Menschen mit Behinderung (früher: Bundesleistungsgesetz) in der kommenden Legislaturperiode verständigt. Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD vom 26. November 2013 greift dies mit der Ankündigung auf, unter Einbeziehung der Bund- Länder-Finanzbeziehungen ein Bundesteilhabegesetz für Menschen mit Behinderung zu erarbeiten und die Einführung eines Bundesteilhabegeldes zu prüfen. Zur Vorbereitung der Diskussion haben unterschiedliche Akteure aus dem Bereich der Eingliederungshilfe Eckpunkte bzw. erste Überlegungen für ein Bundesteilhabegesetz vorgestellt, um die Leistungen für Menschen mit wesentlicher Behinderung neu zu gestalten. Diese Leistungen sind zur Sicherstellung der Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft, der Teilhabe am Arbeitsleben und der Schul- und Berufsausbildung für Menschen mit Behinderung von erheblicher Bedeutung. Soweit sie mit Leistungen der medizinischen Rehabilitation oder der Krankenbehandlung der Krankenkassen oder mit Leistungen der Pflegeversicherung zusammentreffen, muss dies bei der Neu gestaltung der Eingliederungshilfe berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund vertritt der GKV-Spitzenverband die nachfolgend dargestellten Positionen zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe (siehe auch gemeinsame Positionierung der in der BAR repräsentierten Sozialversicherungsträger vom 29. Oktober 2013). Das Positionspapier wurde am 27. März 2014 vom Verwaltungsrat des GKV-Spitzenverbandes beschlossen. 2

3 II. Kernpositionen 1. Bei der Reform müssen die Menschen mit Behinderung und nicht die Finanzinteressen der Länder im Vordergrund stehen Die Kernanliegen der angedachten Reform, die Rechte von Menschen mit Behinderung zu stärken und bei der Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe die Personenzentrierung der Leistungen zu schärfen, sind nachvollziehbar. Im Vordergrund muss dabei stehen, das Recht auf Selbstbestimmung durch die Schaffung von Wahlmöglichkeiten der Betroffenen zwischen verschiedenen Angeboten zu stärken. 2. Fachleistungen der Eingliederungshilfe müssen einheitlich definiert werden Die beabsichtigte Trennung der Hilfe zum Lebensunterhalt von den Fachleistungen der Eingliederungshilfe muss mit einer konkreten und bundesweit einheitlichen Definition der Fachleistungen einhergehen, um Leistungskürzungen und unklare Schnittstellen zu Leistungen anderer Sozialleistungsträger zu vermeiden. Eine einheitliche Definition der Fachleistungen ist auch die Grundvoraussetzung dafür, dass die Leistungsbedarfe in einheitlichen Verfahren festgestellt und damit Leistungsbewilligungen bundesweit nach gleichen Maßstäben ausgesprochen werden. 3. Keine neuen Insellösungen mit neuen Strukturen, sondern Nutzung und Ausbau vorhandener kooperativer Strukturen Bei trägerübergreifenden Bedarfskonstellationen ist das Angebot einer übergreifenden Beratung, Planung und Koordination der erforderlichen Leistungen gerade auch für Menschen mit Behinderung von zentraler Bedeutung. Dazu bedarf es jedoch nicht des Aufbaus neuer Strukturen, neuer (Gesamt-)Planverfahren oder der einseitigen Festlegung einer Gesamtsteuerungsverantwortung bei den Eingliederungshilfeträgern, wie es die Papiere der Bund-Länder- und der Länder-Arbeitsgruppe der ASMK vorsehen. Diese Vorschläge führen zu Doppelstrukturen, neuen Schnittstellen und mehr Bürokratie. Erforderlich ist stattdessen eine konsequente Verzahnung und Weiterentwicklung bestehender Ansprüche und Angebote, insbesondere der Pflegeberatung nach SGB XI, der trägerübergreifenden Beratung durch Gemeinsame Servicestellen, der trägerübergreifenden Teilhabeplanung sowie Koordination der erforderlichen Leistungen in kooperativen Strukturen entsprechend der SGB IX-Regelungen. Ein Bundesteilhabegesetz darf im Hinblick auf diese trägerübergreifenden Aspekte nicht als neue Insellösung ausgestaltet werden und muss die Leistungs- und Budgetverantwortung sowie Vertragshoheit der zuständigen Träger beachten. 3

4 4. Personenzentrierung soll mehr Wahlmöglichkeiten schaffen sie darf nicht zur Zerschlagung bewährter Angebotsstrukturen führen Bei der Diskussion über den zukünftigen Leistungskatalog der Eingliederungshilfe wird berücksichtigt werden müssen, dass Menschen mit Behinderung unterschiedliche Ansprüche an ihr Wohnumfeld stellen und unterschiedliche Lebensentwürfe haben. Dem muss mit verschiedenen Angeboten auch der stationären Komplexleistungen begegnet werden. Die vorliegenden Reformvorschläge bieten diesbezüglich keine überzeugenden Lösungen, da sie geprägt von rein fiskalischen Erwägungen ganzheitlich ausgerichtete Versorgungsangebote in Einzelleistungen und -elemente mit diversen Zuständigkeiten zergliedern, infolgedessen erhebliche Schnittstellenprobleme entstehen. Aus dem Prinzip der Personenzentrierung lässt sich dieser Ansatz nicht herleiten. Es muss deshalb sichergestellt werden, dass bewährte Angebote nicht unter dem Deckmantel einer vermeintlichen Personenzentrierung einer fiskalpolitisch motivierten Strukturreform geopfert werden. 5. Berücksichtigung der Wechselwirkungen zu anderen Sozialleistungen ohne Verschiebebahnhöfe Strukturelle und inhaltliche Änderungen im Bereich der Eingliederungshilfe haben zwangsläufig Auswirkungen auf Leistungsansprüche gegenüber anderen Sozialleistungsträgern, da die Leistungen der Eingliederungshilfe in engem Bezug zu weiteren Sozialleistungen insbesondere im Bereich der Pflege, der Teilhabe und medizinischen Versorgung stehen. Insofern sind die Wechselwirkungen zu den Leistungen anderer Sozialleistungsträger zu berücksichtigen und dabei zusätzliche finanzielle Belastungen anderer Sozialleistungsträger zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund sind die Beratungen und politischen Entscheidungen zur Reform der Eingliederungshilfe eng mit den Reformvorhaben im Bereich der Pflegeversicherung zu verzahnen. 4

5 III. Hintergründe, Bewertungen 1. Bundeseinheitliche Leistungen der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung Die geplante Einführung eines Bundesteilhabegesetzes für Menschen mit Behinderung sollte aus Sicht des GKV-Spitzenverbandes zur Herstellung bundeseinheitlicher Regelungen zur Feststellung und Bewilligung der zu erbringenden Leistungen der Eingliederungshilfe genutzt werden. Nur durch bundesweit einheitliche und verbindliche Regelungen zur Bedarfsfeststellung und Leistungsbewilligung für die Eingliederungshilfeleistungen kann sichergestellt werden, dass Menschen mit Behinderung bundesweit Leistungen nach einheitlichen Grundsätzen erhalten und die Abgrenzung zu den Leistungen anderer Sozialleistungsträger eindeutig geregelt sowie Bürokratie abgebaut wird. 2. Trennung von Sozialhilfe und Eingliederungshilfe Aus den vorliegenden Arbeitsgruppenpapieren geht als gemeinsames Anliegen aller Akteure aus dem Bereich der Eingliederungshilfe die Trennung der Leistungen zum Lebensunterhalt von den Fachleistungen der Eingliederungshilfe hervor. Vor dem Hintergrund der vom Bundesrat beklagten unsystematischen Vermengung fachlicher Leistungen und der Hilfe zum Lebensunterhalt durch die Leistungsträger in der Praxis wird dabei angeregt, die Eingliederungshilfeleistungen zukünftig auf ihren Kernbereich zu konzentrieren. Auf den Einsatz von eigenem Einkommen und Vermögen der Menschen mit Behinderung zur Finanzierung der erforderlichen Eingliederungshilfeleistungen solle zumindest längerfristig soweit wie möglich verzichtet werden. Die Anforderungen an die nähere Ausgestaltung der Fachleistungen werden in den vorliegenden Papieren jedoch nicht beschrieben. Bewertung: Vor dem Hintergrund der vom Bundesrat beschriebenen Umsetzungspraxis kann der Wunsch nach Trennung der Hilfe zum Lebensunterhalt von den Eingliederungshilfeleistungen nachvollzogen werden. Die Unterstützungsleistungen anderer Sozialleistungsträger für Menschen mit Behinderung waren immer schon unabhängig von existenzsichernden Leistungen. Die Verbindung beider Leistungsbereiche folgte dem Gedanken, dass einige Eingliederungshilfeleistungen mit einem höheren Aufwand für den Lebensunterhalt verbunden sind (wie z. B. Kosten für Eintrittskarten zu bestimmten Veranstaltungen, Vereinsbeiträge). Die Trennung der Bereiche wird daher eine konkrete Beschreibung der Fachleistungen der Eingliederungshilfe erforderlich machen, die es heute für die Leistungen der Kommunen so nicht gibt. Dies ist nicht nur erforderlich, um eine nicht beab- 5

6 sichtigte Leistungskürzung zu vermeiden, sondern auch notwendig, um für die Eingliederungshilfeleistungen wie von nahezu allen Akteuren im Bereich der Eingliederungshilfe gefordert die Basis für ein bundesweit einheitliches Bedarfsfeststellungs- und -bewilligungsverfahren zu schaffen. Vor diesem Hintergrund regt der GKV-Spitzenverband an, die Fachleistungen der Eingliederungshilfe im Zuge der Trennung von den Leistungen zum Lebensunterhalt bundesweit einheitlich konkret festzulegen. Dabei ist sicherzustellen, dass keine der bisherigen Leistungen verloren geht und Überschneidungen mit Leistungen anderer Sozialleistungsträger vermieden werden (kein Verschiebebahnhof). 3. Trägerübergreifende Koordination in kooperativen Strukturen Nach der langjährigen Erfahrung mit der Feststellung und Bewilligung der von den Kommunen zu erbringenden Eingliederungshilfeleistungen sehen sowohl die Kommunen und die Leistungserbringer der Eingliederungshilfe als auch die Vertreter der Betroffenen dringenden Änderungsbedarf, um die Leistungsbewilligung der Eingliederungshilfe zielgerichtet auf die Bedarfe der Betroffenen zuschneiden zu können. Dazu wird ein bundesweit einheitliches Gesamtplanverfahren unter Einbeziehung aller beteiligten Sozialleistungsträger für jeden Menschen mit Behinderung diskutiert. Sowohl das Grundlagenpapier der Bund-Länder-Arbeitsgruppe als auch der Bericht der Länder-Arbeitsgruppe der ASMK sehen vor, dass die Gesamtsteuerungsverantwortung für das Gesamtplanverfahren regelhaft bei dem Träger der Eingliederungshilfe liegen soll. Bewertung: Bei trägerübergreifenden Bedarfskonstellationen ist das Angebot einer übergreifenden Beratung, Planung und Koordination der erforderlichen Leistungen gerade auch für Menschen mit Behinderung von zentraler Bedeutung. Dem wird durch gesetzliche Regelungen bereits Rechnung getragen. Das SGB IX sieht für alle Rehabilitationsträger verbindliche Regelungen für die Koordinierung von Leistungen bei trägerübergreifenden Bedarfskonstellationen vor. Dadurch haben sich z. B. mit den Gemeinsamen Servicestellen aber im Einzelfall auch im Rahmen des Persönlichen Budgets Strukturen etabliert, auf die bei trägerübergreifenden Bedarfskonstellationen für die Beratung und die Koordination der unterschiedlichen Leistungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Trägerzuständigkeiten im Interesse der Menschen mit Behinderung zurückgegriffen werden kann. Die in der BAR organisierten Rehabilitationsträger entwickeln diese Strukturen unter Berücksichtigung der bisher gemachten Erfahrungen weiter. Insbesondere für den Betroffenen ist es daher sinnvoller, dass nicht regelhaft ein Träger die Koordinierungsverantwortung übernimmt, sondern unter Berücksichtigung der beteiligten Träger und der Wünsche des Betroffenen die Gesamtkoordinierung gemeinschaft- 6

7 lich so organisiert wird, dass sie den Anforderungen am besten gerecht wird. Im Rahmen der bestehenden Kooperationsstrukturen könnte dies gut abgebildet werden, wenn sich die Träger der Eingliederungshilfe an der Weiterentwicklung der bestehenden Kooperationsstrukturen in gemeinsamer Verantwortung aller Trägerbereiche aktiver beteiligen würden. Die Forderung nach Übertragung der Gesamtsteuerungsverantwortung für das Gesamtplanverfahren auf die Eingliederungshilfeträger erschließt sich auch nicht für trägerübergreifende Bedarfskonstellationen, bei denen z. B. die Pflegeversicherung beteiligt und das SGB IX nicht einschlägig ist. Mit der Einführung des Pflege-Weiterentwicklungsgesetzes zum 1. Juli 2008 hat der Gesetzgeber zur Verbesserung der Koordination von Leistungen unterschiedlicher Leistungsträger und Leistungserbringer im SGB XI verschiedene Regelungen geschaffen. Dabei hat sich insbesondere die als individuelles Fallmanagement ausgestaltete Pflegeberatung ( 7a SGB XI) bewährt, die die Versicherten als zusätzliche Leistung der Pflegeversicherung kostenlos in Anspruch nehmen können. Die gesetzlich vorgeschriebene wissenschaftlich begleitete Evaluation der Pflegeberatung hat ergeben, dass das individuelle Fallmanagement der Pflegeberatung durch die Pflegekassen von den Versicherten in nahezu allen Fällen positiv bewertet und als Unterstützung empfunden wurde. Da die Pflegeberatung der Pflegekassen trotz der positiven Bewertung durch die Versicherten und der Informationskampagnen der Pflegekassen noch nicht flächendeckend bekannt war, wird derzeit aufgrund einer Neuregelung durch das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz jeder Versicherte bei der Beantragung von Leistungen der Pflegeversicherung über die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Pflegeberatung informiert und erhält einen Beratungstermin bzw. einen Beratungsgutschein. Im Interesse der Versicherten konnte damit eine Beratungsstruktur etabliert werden, die jedem Versicherten ein individuelles Fallmanagement zur Koordination trägerübergreifender Leistungen und unterschiedlicher Leistungserbringer anbietet, aber nicht aufzwingt. Für die übergreifende Beratung, Planung und Koordination der erforderlichen Leistungen bedarf es deshalb nicht des Aufbaus neuer Strukturen, neuer Gesamtplanverfahren oder der einseitigen Festlegung der Gesamtsteuerungsverantwortung bei einem Trägerbereich. Diese Vorschläge führen zu Doppelstrukturen, neuen Schnittstellen und mehr Bürokratie. Erforderlich ist stattdessen eine konsequente Verzahnung und Weiterentwicklung bestehender Ansprüche und Angebote, z. B. der Pflegeberatung, der Pflegestützpunkte, der Gemeinsamen Servicestellen und der trägerübergreifenden Teilhabeplanung, sowie die Koordination der erforderlichen Leistungen in kooperativen Strukturen, auch um die besondere Fachexpertise der jeweiligen Träger für den Betroffenen zu erhalten. 7

8 4. Personenzentrierung Die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) stellt das Recht auf Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe sowie das Prinzip der Inklusion in den Mittelpunkt. Insbesondere soll die freie Wahl der Wohnform (Art. 19 UN-BRK) und das Recht auf Arbeit und Beschäftigung (Art. 27 UN-BRK) für Menschen mit Behinderung garantiert werden. Vor diesem Hintergrund wird die Personenzentrierung der Eingliederungshilfeleistungen diskutiert. In den vorliegenden Arbeitsgruppenpapieren wird aus der Systematik der Personenzentrierung die Konsequenz abgeleitet, dass die Leistungen und ihre Finanzierung nicht mehr an der Wohnform anknüpfen, sondern am gesellschaftlich anerkannten Bedarf des Menschen mit Behinderung. Damit sollen die Wahlfreiheit und das Selbstbestimmungsrecht des Menschen mit Behinderung gestärkt werden. Bewertung: Die Forderung nach einer stärkeren Fokussierung auf die Vorstellungen und Bedarfe der Menschen mit Behinderung entspricht der Zielsetzung des SGB IX, die Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu fördern, und berücksichtigt die Rechte von Menschen mit Behinderung nach der UN-BRK. Eine so verstandene Personenzentrierung bezieht sich damit insbesondere auf Aspekte einer individualisierten Bedarfsermittlung und Leistungsbemessung. Eine weitergehende Interpretation des Prinzips der Personenzentrierung im Sinne einer notwendigen Auflösung bestimmter Angebotsstrukturen ist hingegen nicht zulässig. Aus der Perspektive der betroffenen Menschen wird deshalb bei der Diskussion über die zukünftige Ausgestaltung der Leistungen der Eingliederungshilfe berücksichtigt werden müssen, dass auch zukünftig Menschen mit Behinderung unterschiedliche Ansprüche an ihr Wohnumfeld stellen und unterschiedliche Lebensentwürfe haben. Nicht alle Menschen mit Behinderung wünschen sich ambulante Versorgungsformen oder können dort bedarfsgerecht unterstützt werden. Dem muss mit verschiedenen Angeboten auch der stationären Komplexleistungen begegnet werden. Die vorliegenden Reformvorschläge bieten diesbezüglich keine überzeugenden Lösungen, da sie geprägt von rein fiskalischen Erwägungen ganzheitlich ausgerichtete Versorgungsangebote in Einzelleistungen und -elemente mit diversen Zuständigkeiten zergliedern, infolgedessen erhebliche Schnittstellenprobleme entstehen. Es muss sichergestellt werden, dass bewährte Angebote nicht unter dem Deckmantel einer vermeintlichen Personenzentrierung einer fiskalpolitisch motivierten Strukturreform geopfert werden. 8

9 5. Vertrags- und Finanzierungsverantwortung Soweit im Rahmen der Weiterentwicklung auch eine Änderung des Vertragsrechts vorgesehen ist, ist aus Sicht des GKV-Spitzenverbandes sicherzustellen, dass die Zuständigkeiten und gesetzlich festgelegten Regelungen anderer Leistungsträger wie z. B. anderer Rehabilitationsträger oder der Pflegeversicherung nicht berührt werden. Gegenstand, Qualität und Vergütung der Leistungen werden grundsätzlich zwischen dem zuständigen Leistungsträger und den Leistungserbringern im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben vereinbart. Das Prinzip soll sicherstellen, dass die fachliche Kompetenz in dem jeweiligen Zuständigkeitsbereich im Interesse der Betroffenen bei der Leistungsvereinbarung berücksichtigt wird und der Leistungsträger seiner Verantwortung für seinen Finanzhaushalt nachkommen kann. 6. Wechselwirkungen zur Sozialen Pflegeversicherung Der Bundesrat weist im Einklang mit der ASMK darauf hin, dass bei der Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe die Wechselwirkungen zur Sozialen Pflegeversicherung und anderen Sozialleistungsträgern zu berücksichtigen sind, ohne dass dadurch zusätzliche finanzielle Belastungen für die Länder und Kommunen entstehen. In diesem Zusammenhang wird auch vorgeschlagen, die Regelung zur Pflege in vollstationären Einrichtungen der Hilfe für behinderte Menschen ( 43a SGB XI) so zu modifizieren, dass der Wohnort der Menschen mit Behinderung grundsätzlich als Häuslichkeit anerkannt und damit der Leistungsanspruch pflegebedürftiger Menschen mit Behinderung aus der Sozialen Pflegeversicherung erheblich ausgeweitet wird. Bewertung: Dieser Vorschlag wird abgelehnt. Er ist offensichtlich allein von finanziellen Interessen der Länder und Kommunen geleitet und würde lediglich zu einer Entlastung der Eingliederungshilfeträger zu Lasten der Versichertengemeinschaft der Pflegeversicherung führen. Nach ersten Schätzungen von Prof. Rothgang im Kontext des Expertenbeirats zum neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff ergäbe sich bei Wegfall des 43a SGB XI und Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs eine zusätzliche Kostenbelastung für die Pflegekassen von bis zu zwei Milliarden Euro jährlich. Davon würden lediglich rund 200 Millionen Euro pro Jahr auf Effekte durch den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und das neue Begutachtungsassessment zurückzuführen sein. Sowohl diese finanzielle Dimension als auch weitreichende und bisher nicht ausreichend konkret thematisierte Fragen der Abgrenzung zukünftiger Eingliederungshilfeleistungen von Leistungen der Pflegeversicherung unter den Bedingungen eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs verdeutlichen, dass hier noch erheblicher, die geplanten Reformen der Pflegeversicherung und der Eingliederungshilfe übergreifend umfassender Beratungs- und Abstimmungsbedarf besteht. 9

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