Stellungnahme des PARITÄTISCHEN zur aktuellen Flüchtlingssituation in Nordafrika: Anforderungen an die Flüchtlings- und Migrationspolitik

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1 Stellungnahme des PARITÄTISCHEN zur aktuellen Flüchtlingssituation in Nordafrika: Anforderungen an die Flüchtlings- und Migrationspolitik Die aktuellen Entwicklungen in einigen nordafrikanischen Ländern haben widersprüchliche Reaktionen hervorgerufen. Einerseits Freude über den Sturz jahrzehntelanger Diktaturen, über den Mut und den Sieg demokratischer Bewegungen. Andererseits aber sogleich auch die Furcht vor einer möglicherweise massenhaften Flucht- bzw. Auswanderungswelle aus diesen Ländern nach Europa. Entgegen ersten vorschnellen Prognosen hat eine Massenflucht oder Massenzuwanderung aus nordafrikanischen Ländern nach Europa bisher aber nicht stattgefunden. Zwar haben aufgrund der aktuellen Auseinandersetzungen in Libyen mittlerweile über Flüchtlinge dieses Land verlassen, sie sind aber ganz überwiegend nicht nach Europa, sondern in die Anrainerstaaten, nach Ägypten und Tunesien geflohen. Dagegen sind bis Ende April lediglich knapp Nordafrikaner in Italien angekommen, die große Mehrheit davon (23.000) aus Tunesien. Es ist kaum erstaunlich, dass angesichts dieser Zahlen bisher niemand ernsthaft die Anwendung der EU-Richtlinie zur Aufnahme von Flüchtlingen in Massenfluchtsituationen erwägt. 1 Die Tatsache, dass die ganz überwiegende Mehrheit der Flüchtlinge versucht in den Nachbarstaaten Zuflucht zu suchen, ist zudem typisch für die meisten Fluchtsituationen. 2 1 Bereits 2001 hat die EU hierzu eine Richtlinie erlassen deren Ziel es ist, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, festzulegen und eine ausgewogene Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten zu fördern. Bisher ist diese Regelung nie zur Anwendung gekommen. Die Richtlinie sieht vor, dass zunächst der EU-Ministerrat entscheiden muss, ob überhaupt eine Massenfluchtsituation vorliegt. Wenn dies bejaht werden sollte, dann sieht die Richtlinie zwar vor, welche Rechte den Betroffenen zustehen, sie regelt aber nicht die Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der EU. Diese hängt dann maßgeblich davon ab, welche Staaten ihre Aufnahmebereitschaft erklären. 2 Nach Angaben des UNHCR gab es im Jahr 2009 weltweit 15 Millionen Flüchtlinge und zusätzlich 27 Millionen inländisch Vertriebene, zusammengenommen waren also rund 42 Millionen Menschen auf der Flucht vor Krieg, Verfolgung und Vertreibung. Die Hauptherkunftsländer waren Afghanistan, Irak, Somalia, Kongo. Die ganz überwältigende Mehrheit zwischen % hält sich dabei in den jeweiligen Anrainerstaaten der Herkunftsländer auf, bleibt also in der Region. Die meisten Flüchtlinge leben derzeit in Pakistan (1,75 Millionen Flüchtlinge), Iran (1,1 Millionen Flüchtlinge) und Syrien (1,05 Millionen Flüchtlinge). Insgesamt leben rund 80 % aller Flüchtlinge in Entwicklungsländern. Diese Situation spiegelt sich auch in den aktuellen Zahlen von Asylbewerbern wieder: im Jahr 2009 gab es weltweit Asylgesuche, davon in den Mitgliedsstaaten der EU, davon in Deutschland. 1

2 Obwohl die EU bisher also nur in geringem Umfang Flüchtlinge und Migranten aus Nordafrika aufgenommen hat, findet aktuell eine intensive politische Debatte über den angemessenen Umgang mit diesen Flüchtlingen und Migranten statt, insbesondere auch zu der Frage, welche Verantwortung einzelne Staaten oder die EU insgesamt übernehmen sollen. Diese Diskussion wirkt angesichts der Aufnahme einer ungleich größeren Zahl von Flüchtlingen in Nordafrika beschämend. Sie macht erneut deutlich, dass die EU nach wie vor von einer gemeinsamen Flüchtlings- wie auch Migrationspolitik weit entfernt ist. Auch wenn aktuell nicht absehbar ist, wie sich der Konflikt in Libyen weiter entwickeln wird, so soll im Folgenden doch aufgezeigt werden, welcher flüchtlingspolitische und migrationspolitische Handlungsbedarf sich aus Sicht des PARITÄTISCHEN derzeit ergibt. Kurzfristig muss es dabei vor allem darum gehen, die nordafrikanischen Länder bei der Aufnahme der Flüchtlinge in der Region massiv zu unterstützen. Nur dann werden diese in der Lage sein, ihre Grenzen weiter offen zu halten. Zu dieser Unterstützung sollte auch die Übernahme besonders Schutzbedürftiger aus diesen Erstasylländern gehören (Resettlement). Wichtig ist schließlich, dass allen Schutzbedürftigen tatsächlich der Zugang zu einem fairen Asylverfahren gewährleistet wird. Denn bei denen, die nun versuchen Libyen zu verlassen handelt es sich um sehr unterschiedliche Gruppen, nämlich: - Gastarbeiter aus anderen vor allem arabischen Ländern, - Libyer; die vor den kriegerischen Auseinandersetzung fliehen, - Flüchtlinge aus anderen vor allem zentralafrikanischen Ländern, die sich aktuell in Libyen aufhielten in der Hoffnung, später in anderen Staaten Schutz zu finden. Dabei handelt es sich um eine Gruppe von ca Personen, die bereits vom UNHCR als Flüchtlinge registriert waren. Sie befinden sich in einer besonders bedrohlichen Situation, da Gaddafi angeblich schwarzafrikanische Söldner beschäftigt hat und daher Schwarzafrikaner generell unter dem Verdacht stehen, bezahlte Söldner Gaddafis zu sein. Sollte sich die Zahl der Flüchtlinge aus Libyen deutlich erhöhen, so müssen die EU- Staaten insgesamt sich solidarisch an der Aufnahme der Flüchtlinge beteiligen. Die Entwicklungen in Nordafrika werfen aber auch grundsätzliche Fragen zur Flüchtlings- und Migrationspolitik auf: Welche Verantwortung hat die EU bei der Aufnahme von Flüchtlingen? Welche Chance haben Flüchtlinge überhaupt, in Europa Schutz zu suchen, wie können sie hierher kommen? Wie ist die Aufnahme von Flüchtlingen innerhalb der EU geregelt, gelten hier einheitliche Standards? Auf diese Fragen soll im Folgenden näher eingegangen werden und dabei auch deutlich werden, welche Positionen der PARITÄTISCHE vertritt und wo für die Zukunft weiterer Klärungsbedarf gesehen wird. Leitgedanken für paritätische Positionen zur Flüchtlingspolitik 2

3 Die paritätischen Positionierungen zur Flüchtlingspolitik basieren auf den folgenden Grundüberzeugungen: 1.) Asylrecht ist Menschenrecht. Bei der Gewährung von Asyl geht es nicht um ein Gnadenrecht, sondern um die Einhaltung grundlegender Menschenrechte, wie sie nicht nur im Grundgesetz, sondern in zahlreichen internationalen Übereinkommen, insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Genfer Flüchtlingskonvention formuliert sind. Wer die Menschenrechte ernst nimmt, der muss für deren Verwirklichung nicht nur im eigenen Land, sondern weltweit eintreten. Dazu gehört dann auch, Opfern von Menschenrechtsverletzungen ggf. im eigenen Land den nötigen Schutz zukommen zu lassen. 2.) Verstärkte Aufnahme von Flüchtlingskontingenten aus den Erstaufnahmeländern. Niemand erwartet, dass Deutschland oder die EU alle Flüchtlinge aufnehmen. Davon kann bisher auch keine Rede sein. Erwartet wird aber eine angemessenere Beteiligung bei der Aufnahme bzw. Unterstützung von Flüchtlingen. Der Umgang der EU mit Flüchtlingen hat positiv wie negativ Signalwirkung für den Umgang mit Flüchtlingen in anderen Ländern. Zu dieser Solidarität mit anderen Staaten gehört u. a.: - eine deutlich umfangreichere Unterstützung von Erstaufnahmestaaten, - die Bereitschaft, in Zusammenarbeit mit dem UNHCR, regelmäßig eine bestimmte Zahl von Flüchtlingen aus Erstaufnahmeländern in Europa aufzunehmen, wie es zuletzt mit einer Gruppe irakischer Flüchtlinge geschehen ist ( Resettlement-Quote ). 3.) Bekämpfung von Fluchtursachen. Vorrangiges Ziel jeder Flüchtlingspolitik muss natürlich die Bekämpfung der Fluchtursachen sein. So steht es auch seit Jahrzehnten in der asylpolitischen Positionierung der Bundesregierungen. Flüchtlinge, die seit vielen Jahren oder auch Jahrzehnten in Flüchtlingslagern leben müssen, da sie vor den Konflikten in Palästina, Afghanistan, Somalia etc., geflohen sind, sind aber Zeugen dafür, dass dieses Ziel bisher in vielen Fällen nicht erreicht wurde. Bekämpfung von Fluchtursachen kann auch nicht Gegenstand einer - isolierten Flüchtlingspolitik sein, sondern muß Ziel einer umfassenden politischen Strategie sein, die die verschiedensten Politikbereiche (Wirtschaftspolitik, Außenpolitik, Entwicklungszusammenarbeit, Menschenrechtspolitik, Migrationspolitik etc.) einschließt. Bezogen etwa auf die aktuelle Entwicklung in den nordafrikanischen Ländern bedeutet dies u. a. die Unterstützung beim Aufbau demokratischer Strukturen sowie wirtschaftliche Unterstützung Öffnung der europ. Märkte für Produkte aus den Ländern, etc. 4.) Solidarische Lösungen bei der Aufnahme von Flüchtlingen innerhalb der EU schaffen. Ein zentrales Element bisheriger europäischer Asylpolitik ist die Dubliner Konvention. Diese regelt, welcher Staat innerhalb der EU für die Durchführung des Asylverfahrens im Einzelfall zuständig ist. Die Grundregel dabei lautet: Zuständig ist der Staat, über dessen EU-Außengrenzen der Flüchtling eingereist ist. Dieses System der Verteilung von Flüchtlingen innerhalb Europas ist gescheitert. Es führt zu einer überproportionalen Belastung der südeuropäischen Staaten mit der Konsequenz, dass Schutzsuchenden dort häufig kein Zugang zu einem ordnungsgemäßen Asyl- 3

4 verfahren und keine Mindestversorgung während der Zeit des Asylverfahrens gewährt werden. Es sollte daher grundsätzlich über ein anderes System der Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU nachgedacht werden. Es reicht nicht aus, lediglich die Zuständigkeiten für die Durchführung der Asylverfahrens festzulegen, notwendig sind darüber hinaus auch Regelungen, die die angemessene Beteiligung aller EU-Staaten an der Flüchtlingsaufnahme sicherstellen. Dabei sollte grundsätzlich der Wunsch des Flüchtlings hinsichtlich des Landes, in dem er um Asyl nachsuchen möchte, soweit wie möglich berücksichtigt werden. 3 Eine Einigung über eine grundsätzliche Änderung der Dublin II-Verordnung ist kurzfristig kaum zu erwarten. Umso wichtiger ist es, zumindest die Vorschläge umzusetzen die die EU-Kommission zur Verbesserung des bestehenden Systems vorgelegt hat: 4. Diese Vorschläge sehen u. a. vor, - dass eine effektive Rechtschutzmöglichkeit gegen eine Überstellungsentscheidung in einen anderen EU-Staat gegeben sein muss, - dass die Kommission die Aussetzung von Rücküberstellungen von Flüchtlingen in einen Mitgliedsstaat anordnen kann, wenn dieser Staat Flüchtlingen einen Schutz grundlegend versagt, - dass die Familieneinheit von Flüchtlingen, auch denen mit subsidiärem Schutz, besser gewahrt wird, - dass die Möglichkeiten zur Inhaftierung während des Asylverfahrens eingeschränkt werden. 5.) Harmonisierung der europäischen Flüchtlingspolitik vorantreiben In einem vereinten Europa mit offenen (Binnen-) grenzen muss auch der Flüchtlingsschutz europaweit geregelt sein. Die EU hat sich daher bereits 1999 in Tampere für die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems ausgesprochen, welches auf der vollständigen Achtung der Genfer Flüchtlingskonvention basieren soll. Auch im Vertrag über die Arbeitsweise der Europ. Union (AEUV) hat sich die EU zu einer gemeinsamen Asylpolitik verpflichtet und im Stockholmer Programm 2009 die Schaffung eines gemeinsamen Europäischen Asylsystems bis 2012 vereinbart. Obwohl diesbezüglich mittlerweile zahlreiche Richtlinien verabschiedet wurden, die der Schaffung eines einheitlichen europ. Asylsystems dienen sollen 5, ist man von diesem Ziel aber noch weit entfernt. Nicht nur die Lebensbedingungen von Flüchtlingen in EU-Staaten, sondern insbesondere auch die Standards bei den Verfahren und vor allem die Anerkennungschancen der Flüchtlinge variieren in den EU-Staaten erheblich. Dies liegt zum einen gewiss auch an einer unvollständigen Umsetzung der bereits beschlossenen Richtlinien in einzelnen Mitgliedsstaaten. Es liegt aber auch an oft noch zu vagen Formulierungen der Richtlinien. 3 So auch die Empfehlung des Exekutivkomitees des UNHCR (XXX), Vorschlag für eine Verordnung des Europ. Parlaments und des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedsstaates, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedsstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Dublin III-Verordnung), vom Hierzu gehören u.a. die Aufnahmerichtlinie in der die Mindeststandards bei der Aufnahme von Asylsuchenden definiert sind, die Qualifikationsrichtlinie welche festlegt, unter welchen Voraussetzungen jemand als Flüchtling anerkannt werden kann, die Asylverfahrensrichtlinie, welche Mindeststandards für die Ausgestaltung der Asylverfahren festlegt, die Dubliner Konvention die die Zuständigkeit für die Durchführung der Asylverfahren regelt, etc. 4

5 Notwendig ist daher, in der aktuell laufenden 2. Phase der Harmonisierung die Standards präziser zu fassen und dabei vor allem sicherzustellen, dass die Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention vollständig umgesetzt werden. Die EU-Kommission hat hierzu Vorschläge vorgelegt, die derzeit erörtert werden. Der PARITÄTISCHE sieht in diesen Vorschlägen eine gute Grundlage für die weitere Harmonisierung der Europäischen Asylpolitik und fordert die Bundesregierung auf, diesen Prozess der weiteren legislativen Harmonisierung konstruktiv mitzugestalten. Er unterstützt diesbezüglich die zentralen Anliegen der EU-Kommission, Bei der Qualifikationsrichtlinie 6 geht es vor allem um eine Vereinheitlichung der Rechte von Flüchtlingen und subsidiär Geschützten, insbesondere hinsichtlich des Zugangs zum Arbeitsmarkt sowie bei Sozialleistungen. Bei der Asylverfahrensrichtlinie 7 sieht der Vorschlag der EU-Kommission insbesondere eine kostenlose Rechtsberatung und vertretung, die bessere Schulung von Grenz- und Polizeibeamten und die Verbesserung des Verfahrens für besonders Schutzbedürftige vor. All dies soll dazu beitragen, dass Asylverfahren in der ersten Instanz zu verbessern. Die Vorschläge für eine Neufassung der Aufnahmerichtlinie 8 beinhalten u. a., dass Asylsuchenden der Zugang zum Arbeitsmarkt nach 6 Monaten gewährt werden soll, dass bei den Leistungen für Asylbewerber die Sozialleistungen der eigenen Staatsangehörigen berücksichtigt werden sollen und dass ein Verfahren geschaffen werden soll, mit dem Personen mit besonderem Schutzbedarf erkannt und unterstützt werden können. Herausforderungen für die Zukunft Zugang für Schutzsuchende ermöglichen. Wenn die Europäische Asylpolitik beschrieben wird, dann wird diese häufig mit dem Stichwort Festung Europa gekennzeichnet. Damit soll insbesondere die Abschottungspolitik der EU-Staaten gegenüber Flüchtlingen thematisiert werden, die diese in der Vergangenheit betrieben haben. Dazu gehören nicht nur der systematische Ausbau der Grenzkontrollen an den EU-Außengrenzen, die Unterstützung bei den Grenzkontrollen auch vor den Toren Europas Verhinderung der Einreise schon in Transitländern und vor allem auch Abkommen mit Staaten wie Libyen, die erhebliche finanzielle Zahlungen an dieses Land vorsehen, welches sich dafür auf der anderen Seite verpflichtete, Flüchtlinge möglichst an der Ausreise über das Mittelmeer zu hindern und aufgegriffene Flüchtlinge wieder zurückzunehmen. Vor einigen Jahren haben die EU-Staaten eine gemeinsame Agentur Frontex mit Sitz in Polen gegründet, die die Aufgabe hat, die Kontrolle der EU-Außengrenzen europaweit zu unterstützen. 6 Vorschlag für eine RL des Europ. Parlaments und des Rates über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Staatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit internationalem Schutz und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, vom Vorschlag für eine RL des Europ. Parlaments und des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedsstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes, Entwurf vom 21. Dez Für Mitte 2011 hat die Kommission einen überarbeiteten Entwurf angekündigt. 8 Vorschlag für eine RL des Europ. Parlaments und des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedsstaaten, vom ; für Mitte 2009 ist von der EU-Kommission eine überarbeitete Version angekündigt. 5

6 Trotz dieser Bemühungen haben im vergangenen Jahr Flüchtlinge in den Mitgliedsstaaten der EU Asyl beantragt. Das Bild von der Festung Europa wäre daher unangemessen, wenn damit zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass niemand mehr in Europa Schutz sucht. Es macht aber zutreffend aufmerksam auf das Problem, dass es für Schutzsuchende keine legalen Möglichkeiten gibt, in die Mitgliedsstaaten der EU zu gelangen, um hier Asyl zu beantragen. Für den Asylbereich bleibt daher die zentrale Herausforderung die Frage, wie Schutzsuchenden überhaupt die Möglichkeit der Zuflucht in einem europ. Land gegeben werden kann, ohne dass sie vorher auf der Flucht Leib und Leben riskieren müssen. Neben der Einführung einer regelmäßigen Resettlement-Quote sollten auch weitere legale Wege für Schutzsuchende nach Europa eröffnet werden. Zudem ist auf die menschenrechtskonforme Ausgestaltung von Grenzschutzaktivitäten zu achten, also konkret darauf, dass das Refoulement-Verbot strikt eingehalten wird. Legale Zuwanderung ermöglichen. Die Ereignisse in den nordafrikanischen Ländern stellen nicht nur Anforderungen an Flüchtlingspolitik. Die EU hat daher im März bereits beschlossen, mit den nordafrikanischen Staaten eine umfassende Migrations- und Asylstrategie zu entwickeln. Dazu muss auch die Eröffnung zusätzlicher legaler Zuwanderungsmöglichkeiten (z.b. Mobilitätspartnerschaften) gehören. Dies liegt nicht nur im Interesse der Herkunftsstaaten 9 und der Betroffenen, sondern auch im Interesse der EU, die zukünftig auf zusätzliche Arbeitskräfte angewiesen sein wird. Bei aller notwendigen Differenzierung gilt es daher, die Zusammenhänge zwischen Migration, Asyl und auch Entwicklungszusammenarbeit zukünftig stärker in den Blick zu nehmen. Berlin, den Der Paritätische Gesamtverband e.v. Harald Löhlein Referent für Flüchtlingshilfe und Migrationsozialarbeit Oranienburger Str Berlin Tel: /330 fluechtlingshilfe@paritaet.org Anlagen: - Statistik: Asylbewerber in Deutschland, Hauptherkunftsländer und Anerkennungsquoten - Flüchtlingshilfe im PARITÄTISCHEN 9 So übersteigen aktuell die Rücküberweisungen von Migranten in ihre Heimatländer die Gesamtaufwendungen der Entwicklungszusammenarbeit deutlich und leisten damit einen wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen Stabilisierung der Länder. 6

7 Anlage 1 Statistik Asylbewerber in Deutschland : Hauptherkunftsländer und Anerkennungsquoten Asylbewerber 2009 Asylbewerber 2010 Anerkennungsquote 2010 Abschiebungsver-bote/ subsidiärer Schutz Gesamtschutz quote Afghanistan ,3 % 32,5 % 43,8 % Irak ,3 % 2,0 % 52,3 % Serbien ,0 % 0,6 % 0,6 % Iran ,475 49,4 % 2,8% 52,2 % Mazedonien ,0 % 0,2% 0,2 % Somalia ,4 % 9,4 % 50,8% Kosovo ,4 % 3,1 % 3,5 % Syrien ,6 % 2,4 % 18 % Türkei ,6 % 1,2 % 12,8% Russ. Föderation ,3 % 5,3 % 20,6 % Gesamt ,6 16% 21,6 % Ende 2010 lagen beim BAMF Asylanträge vor, über die noch nicht entschieden wurde. Neben den Erstasylanträgen wurden Folgeanträge gestellt. 7

8 Anlage 2 Flüchtlingshilfe im PARITÄTISCHEN Ca. 100 Mitgliedsorganisationen des PARITÄTISCHEN engagieren sich im Bereich der Flüchtlingshilfe. Neben den klassischen Handlungsfeldern wie Unterbringung und Beratung, gehören dazu insbesondere auch spezielle Angebote für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge und für traumatisierte Flüchtlinge. Auf Bundesebene beteiligt sich der PARITÄTISCHE zusammen mit den anderen Wohlfahrtsverbänden, Amnesty International, Pro Asyl und dem UNHCR aktiv (Vorsitz) am Informationsverbund Asyl & Migration, der die Aufgabe hat, Beratungsstellen, Rechtsanwälten etc. aufgearbeitete Informationen zur Asylrechtsprechung, zur Situation in den Herkunftsländer und zu anderen Aspekten (z.b. soziale Rechte) der Flüchtlingsaufnahme zur Verfügung zu stellen. Der Gesamtverband fördert zudem mit einem speziellen Projekt die fortlaufende Qualifizierung der Mitarbeitenden in der Flüchtlingsarbeit. Zusätzlich werden regelmäßig Fachtagungen zu dem Thema durchgeführt. In einem weiteren Projekt kooperiert der Paritätische mit dem UNHCR. Dabei geht es darum, die Situation von Flüchtlingen aus Afghanistan, Irak und dem Kosovo zu evaluieren, in Einzelfällen zu intervenieren und für die Betroffenen dauerhafte Lösungen zu finden. Der PARITÄTISCHE arbeitet auf Bundesebene eng mit anderen Organisationen und Verbänden zusammen. Das Bündnis Memorandum Flüchtlingsschutz, in dem neben den anderen Wohlfahrtsverbänden, auch der UNHCR, ai, pro Asyl, Neue Richtervereinigung, Republikanischer Anwaltsverein mitarbeiten, setzt sich in seinen Stellungnahmen immer wieder für eine vollständige Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention ein und begleitet mit diesem Anliegen kritisch die Entwicklungen der nationalen und europäischen Asylpolitik. Da die Grundlinien der Asylpolitik zunehmend auf europäischer Ebene festgelegt werden, arbeitet der PARITÄTISCHE seit langem aktiv mit im Europäischen Flüchtlingsrat (ECRE), einem Bündnis von ca. 70 Nichtregierungsorganisationen aus allen europ. Ländern. 8