Stärkung der Menschenrechte mit einer Reform der UNO

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1 Stärkung der Menschenrechte mit einer Reform der UNO Stellungnahme zur 60. ordentlichen Sitzung der UNO-Generalversammlung Memorandum Eine Stimme für Verfolgte Gesellschaft für bedrohte Völker Wiesenstrasse 77 CH-3014 Bern Tel.: Fax: Internet: PC

2 Inhalt 1. Einleitung 2. Reform des Sicherheitsrates 3. Umwandlung der Menschenrechtskommission in einen Menschenrechtsrat 4. Einrichtung einer Parlamentarischen Versammlung 5. Schlussfolgerungen 1. Einleitung Die UNO ist eine weltweit einzigartige Institution mit 191 Mitgliedstaaten und einem umfassenden Mandat zur Sicherung des Weltfriedens, zum Schutz der Menschenrechte und zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit. Sie übt in diesen Bereichen eine Führungs- und Vorreiterrolle aus. Ohne die UNO wäre beispielsweise die Kodifizierung der Menschenrechte oder die Etablierung eines globalen Systems der kollektiven Sicherheit weit weniger vorangeschritten. Gerade in Zeiten der zunehmenden wirtschaftlichen Globalisierung und der wachsenden Bedeutung transnational tätiger Unternehmen sind die Vereinten Nationen die wichtigste Institution zur Setzung internationaler Regeln mit einer gewissen demokratischen Legitimation. Diese demokratische Legitimation der UNO hat aber ihre deutlichen Grenzen. Die Welt des 21. Jahrhunderts ist geprägt von globalen Problemen, die nach globalen Lösungsstrategien verlangen. Dies führt dazu, dass vermehrt grundlegende politische Entscheide, welche die Bürgerinnen und Bürger auf der ganzen Welt betreffen, auf internationaler Ebene getroffen werden. Eine Verlagerung von politischen Entscheidungsprozessen und die Etablierung von politischen Strukturen auf internationaler Ebene sind die Folge. Die UNO wird getragen von den Nationalstaaten. Die Nationalstaaten werden von ihren Regierungen vertreten. Die nationalen Regierungen werden somit zu den Entscheidungsträgern internationaler Entscheidungsprozesse. Während sich diese Regierungen auf nationaler Ebene gegenüber der parlamentarischen Kontrolle verantworten müssen, besteht auf internationaler Ebene diesbezüglich ein Defizit. Die Bürgerinnen und Bürger haben keine demokratischen Mitsprachemöglichkeiten. Dieses Demokratiedefizit wird verstärkt durch die mangelnde Transparenz der Entscheidungsprozesse. Solange über die Probleme der Menschheit hinter verschlossenen Türen im Rahmen einer Geheimdiplomatie der nationalen Regierungen entschieden wird, bleibt die Akzeptanz der entsprechenden Entscheide gering. Akzeptanz der Entscheide durch die Bürgerinnen und Bürger ist aber eine wichtige Voraussetzung für die Legitimität und Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen. Auch auf der Ebene der Problemlösungsfähigkeit der UNO besteht Reformbedarf. Nationale Regierungen als primäre Akteure handeln auf der Basis nationaler Interessen. Sachlösungen

3 im Interesse des Gemeinwohls spielen dabei oft eine untergeordnete Rolle. Die Folge ist eine Blockade der Entscheidungsprozesse durch ein Patt der divergierenden Nationalinteressen. Alle diese Mängel der UNO Demokratiedefizit, mangelnde Transparenz, geringe Akzeptanz und Glaubwürdigkeit sowie Entscheidblockade treten insbesondere im Bereich des Menschenrechtsschutzes offen zutage. Der Sicherheitsrat und die Menschenrechtskommission, welchen hier eine herausragende Rolle zugedacht wäre, sind nicht in der Lage, die bedeutenden aktuellen Menschenrechtsfragen zu lösen. Der Sicherheitsrat einerseits wird durch das Vetorecht seiner ständigen Mitglieder in seiner Handlungsfähigkeit blockiert. Rechtliche Fragestellungen werden aufgrund politischer oder wirtschaftlicher Kriterien entschieden, was zu einer Diskreditierung des Menschenrechtsschutzes im Rahmen der UNO führt. Zudem ist die Weltbevölkerung im Sicherheitsrat, dessen Zusammensetzung sich immer noch weitgehend an den Machtverhältnissen des UNO-Gründungsjahres 1945 orientiert, nicht repräsentativ vertreten. Die Wirkung der Menschenrechtskommission anderseits wird dadurch beeinträchtigt, dass erstens darin Staaten vertreten sind, die selber für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind, dass zweitens die verabschiedeten Resolution unverbindlich bleiben, dass drittens die Kommission nur schwerfällig auf Krisensituationen reagieren kann und dass viertens die Arbeit letztlich politischen und nicht rechtlichen Kategorien folgt. Schliesslich fehlt im Rahmen der UNO weiterhin eine Volksvertretung, welche die internationale Politik partizipativer, repräsentativer und transparenter macht und ihr dadurch mehr Akzeptanz und Legitimität verschafft. Die internationalen entwicklungs- und sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts erfordern angemessene Entscheidungsstrukturen. Somit ist es im Rahmen der UNO einerseits notwendig, eine Reform der bestehenden Gremien, welche von nationalen Regierungen bestellt werden, in Angriff zu nehmen. Anderseits wird es aber auch unumgänglich sein, Reformschritte anzugehen, welche den Einbezug der Weltbevölkerung verbessern. 2. Reform des Sicherheitsrates Der UNO-Sicherheitsrat besteht gegenwärtig aus 15 Mitgliedern. Die fünf ständigen Mitglieder (USA, Russland, China, Grossbritannien, Frankreich) verfügen über ein Vetorecht. Daneben werden nach Rotationsprinzip, unter Berücksichtigung einer Repräsentation der geographischen Grossregionen, jeweils zehn nichtständige Mitglieder für zwei Jahre gewählt, die über kein Vetorecht verfügen. Der Sicherheitsrat trägt im Auftrag der Mitglieder der UNO die Verantwortung zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Er hat die Kompetenz, bei Konflikten, welche den Weltfrieden oder die internationale Sicherheit bedrohen, die Konfliktparteien aufzufordern, seinen Beschlüssen Folge zu leisten. Nötigenfalls kann er die Staatengemeinschaft auffordern, gegenüber den Konfliktparteien Sanktionen zu ergreifen. Sollten sich diese Sanktionen als ungenügend erweisen, kann der Sicherheitsrat mit militärischen 3

4 Mitteln die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Massnahmen ergreifen. Die Mängel dieser Friedenssicherungsfunktion liegen einerseits darin, dass die Einschätzung der Bedrohungslage durch die Mitglieder des Sicherheitsrates oftmals nicht gemäss den dafür vorgesehenen rechtlichen Kriterien erfolgt, sondern vielfach aufgrund von wirtschaftlicher oder politischer Opportunität. Angesichts der Vetomöglichkeit der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates kann daraus eine totale Handlungsunfähigkeit der UNO bei schwerwiegenden Fällen von Menschenrechtsverletzungen resultieren. Anderseits leidet die Legitimität des Sicherheitsrates als Wächter über Krieg und Frieden unter seiner beschränkten Repräsentativität. Die geografische Ausgewogenheit, wie sie in der UNO-Charta gefordert wird, ist nicht gegeben. Vor allem Entwicklungs- und Schwellenländer sind massiv untervertreten. Dadurch sind die Entscheide des Sicherheitsrates nicht breit abgestützt und erhalten nicht die nötige Akzeptanz und Legitimität. Im Rahmen einer Reform des Sicherheitsrates, welche zu einer Stärkung des internationalen Systems der Menschenrechte führt, sind deshalb insbesondere die folgenden Veränderungen anzustreben. Erstens muss der Sicherheitsrat um neue Mitglieder erweitert werden, um eine repräsentativere Vertretung der Weltregionen zu gewährleisten. Zweitens dürfen neue Mitglieder des Sicherheitsrates nicht mit einem Vetorecht ausgestattet werden. Drittens sollen die bisherigen ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates im Fall von Genozid und massiven Menschenrechtsverletzungen darauf verpflichtet werden, den Gebrauch des Vetos zu unterlassen. Viertens soll langfristig das Vetorecht generell abgeschafft werden. 3. Umwandlung der Menschenrechtskommission in einen Menschenrechtsrat Die UNO-Menschenrechtskommission ist eine Fachkommission zur Förderung und zum Schutz der völkerrechtlich verbindlichen Menschenrechte. Sie ist als Unterorgan dem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) rechenschaftspflichtig. In der Kommission sind 53 Staaten vertreten. An der jährlichen sechswöchigen Sitzung in Genf nehmen jeweils mehr als 3000 Delegierte teil, darunter auch Vertreterinnen und Vertreter von rund 400 nichtstaatlichen Organisationen. Die Menschenrechtskommission ist heute das zentrale UNO-Gremium zu Menschenrechtsfragen. Sie analysiert die Menschenrechtssituation weltweit und beschliesst Empfehlungen zuhanden von Staaten oder bezüglich thematischen Problemfeldern. Zudem unterstützt sie die Länder beim Auf- und Ausbau ihrer Kapazitäten auf dem Gebiet der Menschenrechte. Die Legitimität der Kommission ist fragwürdig, wenn Staaten Mitglieder sind, die in ihren Ländern Verstösse gegen die Menschenrechte zulassen oder sogar zu verantworten haben. Die Kommission wird immer wieder zu einer Arena der Auseinandersetzung von Ländern mit gegensätzlichen politischen Interessen, anstatt ihrer Rolle als menschenrechtliche Fachkommission gerecht zu werden. Ein weiteres Defizit sind die trägen Beschlussfassungsmechanismen, welche die Handlungsfähigkeit der Kommission in Krisensituationen massiv einschränken. 4

5 Deshalb soll die Menschenrechtskommission in einen eigenständigen, permanenten Menschenrechtsrat umgewandelt werden. Dieser muss als ein Hauptorgan der Vereinten Nationen (auf gleicher Stufe wie der Sicherheitsrat) mit entsprechenden Kompetenzen eingerichtet werden. Der Menschenrechtsrat würde einmal jährlich seine ordentlichen Sessionen abhalten und könnte bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen sofort zu einer ausserordentlichen Sitzung einberufen werden. Um eine ausgewogene Repräsentanz zu erreichen, sollte die Mitgliedschaft des Rates auf alle UNO-Mitglieder ausgeweitet werden. So verpflichten sich alle Mitglieder der Förderung der Menschenrechte gemäss der UNO-Charta. Zusätzlich soll eine Expertengruppe von unabhängigen Sachverständigen in Menschenrechtsfragen aus allen Regionen die Arbeit des Rates in effizienter Weise unterstützen. Die bisherigen Mitsprache- und Konsultationsrechte für NGOs müssen auch im neu geschaffenen Menschenrechtsrat gewährleistet sein. 4. Einrichtung einer Parlamentarischen Versammlung bei der UNO Die demokratische Legitimation der UNO ist beschränkt. Die UNO wird gestützt von den Nationalstaaten, welche von ihren Regierungen vertreten werden. Die Bürgerinnen und Bürger haben keine demokratischen Mitsprachemöglichkeiten. Die Entscheidungsprozesse im Rahmen der UNO sind zudem gekennzeichnet durch mangelnde Transparenz. Die Akzeptanz der Entscheide bleibt gering, obwohl sie eine wichtige Voraussetzung für die Legitimität der Vereinten Nationen wäre. Weil nationale Regierungen als Träger der UNO auf der Basis nationaler Interessen handeln, spielen Sachlösungen im Interesse des Gemeinwohls oft eine untergeordnete Rolle. Divergierende Nationalinteressen können dadurch die Entscheidfindungsprozesse innerhalb der UNO beeinträchtigen, bis hin zu einer totalen Blockade. Durch die Schaffung einer Parlamentarischen Versammlung kann dem Demokratiedefizit, der mangelnden Transparenz, der geringen Akzeptanz und der Entscheidblockade begegnet werden. Durch die Wahl einer Volksvertretung wird die direkte Partizipation und Repräsentation der Zivilgesellschaft gefördert, werden transparente Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse und strukturen etabliert und wird die Akzeptanz und Legitimität der Vereinten Nationen insgesamt gesteigert. Zudem werden sich die Abgeordneten einer zukünftigen Parlamentarischen Versammlung entlang ideologischer Linien organisieren, was der Lösung von Problemen auf der Basis des Gemeinwohls förderlich ist und die lähmende Wirkung nationaler Interessen reduziert. Deshalb soll im Rahmen der UNO eine Parlamentarische Versammlung (UNPA) eingerichtet werden, welche als Motor der Reform und Kernzelle der Demokratisierung der internationalen Politik wirken kann. Die UNPA könnte als vollständig neue Institution unterhalb der Schwelle einer Charta-Änderung formal mindestens auf drei Arten eingerichtet werden: Erstens auf Beschluss der UNO-Generalversammlung nach Art. 22 der UNO-Charta als semi-autonomes Nebenorgan derselben. Die zweite Möglichkeit wäre, die UNPA als eigenständige Sonderorganisation über einen völkerrechtlichen Vertrag und ein anschliessendes Kooperationsabkommen mit 5

6 der UNO über die gegenseitigen Beziehungen. Drittens könnte die Interparlamentarische Union (IPU) zu einer UNPA aus- und umgebaut werden. 5. Schlussfolgerungen Eine Reform der UNO muss die Menschenrechtspolitik der Vereinten Nationen wieder glaubwürdig machen. Glaubwürdigkeit kann nur geschaffen werden, wenn den Mängeln des heutigen Systems der Vereinten Nationen Demokratiedefizit, mangelnde Transparenz, geringe Akzeptanz, Entscheidblockade konsequent begegnet wird. Auf der Ebene der Reform des Sicherheitsrates bedeutet dies, dass der Rat seine Aufgabe der Wahrung des Weltfriedens aufgrund rechtlicher Kriterien wahrnimmt und nicht aufgrund politischer oder wirtschaftlicher Interessen. Die Repräsentation der Weltbevölkerung, insbesondere der Entwicklungs- und Schwellenländer, muss verbessert werden und die Vetomöglichkeit der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates eingeschränkt, langfristig sogar abgeschafft werden. Genozid und andere schwerwiegende Fälle von Menschenrechtsverletzungen dürfen nicht mehr länger ungeahndet bleiben aufgrund eines Vetoentscheides im Sicherheitsrat. Die Menschenrechtskommission der UNO als wichtigstes Fachorgan zum Schutz der Menschenrechte muss in einen Menschenrechtsrat umgewandelt werden, welcher durch den Einbezug aller UNO-Mitglieder und die Ausstattung mit den nötigen Kompetenzen wieder die zentrale Rolle zum Schutz der Menschenrechte wahrnehmen kann. Politisch motivierte Entscheide und mangelnde Legitimitation der Mitglieder werden dadurch eingeschränkt. Die aktive Teilnahme von Nichtregierungsorganisationen und externen Experten muss gewährleistet sein. Alle diese Reformen führen aber nur zum gewünschten Ergebnis, wenn innerhalb des UNO- Systems ein Organ geschaffen wird, das die direkte Partizipation und Repräsentation der Weltbevölkerung ermöglicht. Hierzu ist die Einrichtung einer Parlamentarischen Versammlung notwendig, die als Angelpunkt und Katalysator zwischen nationalen Parlamenten, der Zivilgesellschaft, den Vereinten Nationen und den Regierungen eine Weiterentwicklung des internationalen Systems der Menschenrechte und des Völkerrechts voranbringen kann. IMPRESSUM Stärkung der Menschenrechte mit einer Reform der UNO ist erschienen als MEMORANDUM DER GESELLSCHAFT FÜR BEDROHTE VÖLKER ++ Herausgeberin: Gesellschaft für bedrohte Völker, Text: Andrea Adam, Hanspeter Bigler ++ Bern, September 2005, 6 Seiten, Fr zzgl. Versandkosten ++ Bestellnummer Bestelladresse: Gesellschaft für bedrohte Völker, Wiesenstrasse 77, CH-3014 Bern, Tel.: , Fax: , info@gfbv.ch EINE PUBLIKATION DER GESELLSCHAFT FÜR BEDROHTE VÖLKER WEITERVERBREITUNG BEI NENNUNG DER QUELLE ERWÜNSCHT 6