Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 20. August 2012 Stellungnahme des Bundesrates

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1 Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 20. August 2012 Stellungnahme des Bundesrates vom 28. September 2012 Sehr geehrte Frau Kommissionspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren Zum Bericht der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vom 20. August 2012 nehmen wir nachfolgend Stellung. Mit freundlichen Grüssen 28. September 2012 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Eveline Widmer-Schlumpf Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2 Stellungnahme 1. Generelle Würdigung Der Bundesrat dankt der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates und ihrer Subkommission TTE für die sorgfältige Analyse und Bewertung des bisherigen Verlaufs des Projekts Tiger-Teilersatz, die zu Feststellungen und Schlussfolgerungen der Subkommission geführt hat. Der Bundesrat nimmt mit Befriedigung zur Kenntnis, dass der Bericht die grundsätzliche Korrektheit des Verfahrens bestätigt und anerkennt, dass die Empfehlungen der Subkommission LTSH (Leichter Transport- und Schulungshelikopter) aus dem Jahre 2005 zu einem grossen Teil berücksichtigt wurden. Der Bundesrat nimmt aber auch die Kritik ernst und als Anlass zur Verbesserung der Prozesse in diesem und in künftigen Projekten. Der Bundesrat erkennt, dass verschiedene Kritikpunkte an konkreten, aber in ihrer Reichweite beschränkten Aspekten berechtigt sind, aber nicht zu Verzerrungen oder Verfälschungen in der Evaluation geführt haben. Was die umfassenderen Kritikpunkte betrifft, ist der Bundesrat aber der Auffassung, dass sie nur zu einem geringen Teil zutreffen, weil sie ein mittlerweile überholtes Stadium in einem laufenden Verfahren reflektieren (dazu gehört die Frage der technischen, finanziellen, zeitlichen und politischen Risiken und die Forderung nach einer Garantie durch den schwedischen Staat); auf einer unvollständigen Kenntnis der konkreten Evaluation oder der üblichen Vorgänge bei Evaluationen generell basieren (Stellenwert der Kosten verglichen mit dem Nutzwert, Unterschiede zwischen den erprobten und den schliesslich beschafften Versionen). 2. Hauptpunkte der Kritik 2.1. Technische, finanzielle, zeitliche und politische Risiken Die Subkommission schreibt, der Bundesrat habe sich mit seinem Entscheid für den Gripen für das Flugzeug mit den grössten politischen, technischen, finanziellen und zeitlichen Risiken entschieden: Technische Risiken: Die Subkommission befürchtet, dass die volle operationelle Fähigkeit voraussichtlich viel später als angekündigt erreicht wird, erst zwischen 2023 und Finanzielle Risiken: Die Subkommission fragt, was passiere, wenn bei der Lieferung nicht die erwartete Konfiguration eintreffe oder wenn nach Bezahlung vielleicht der Hälfte der Summe technische Schwierigkeiten aufträten? Was wenn Saab sich ausserstande erkläre, die weiteren Verbesserungen zum vorgesehenen Preis vorzunehmen? Es müsse klar festgelegt werden, welche technischen Entwicklungen im Kaufpreis 2

3 enthalten seien, und verhindert werden, dass solche technischen Entwicklungen später in normale Upgrade-Programme integriert würden. Politische Risiken: Die Subkommission weist darauf hin, dass die politischen Prozesse in Schweden und der Schweiz noch ausstehend seien. Zum Zeitpunkt der Subkommissionssitzungen sei noch nicht klar, wer mit wem (Schweiz, Schweden oder Saab) den Vertrag aushandeln werde. Dieses «Dreiecksverhältnis» müsse geklärt werden. Unklarheiten bestünden auch darüber, ob die Schweiz den Gripen zusammen mit Schweden erhalten und wie der Ablieferungszyklus sein werde. Zeitliche Risiken: Die Subkommission wäre nicht erstaunt, wenn der vorgesehene Lieferungszeitraum (Mitte 2018 bis Mitte 2020) hinausgeschoben würde. Die Subkommission empfiehlt, die Schweiz solle die Lieferung des Gripen E/F, die Entwicklungskosten, den Lieferzeitplan sowie die ausstehenden politischen Entscheide mit Schweden ausreichend vertraglich absichern, wobei eine Staatsgarantie Schwedens im Vordergrund stehen solle. Risikomindernde Massnahmen Diese Risiken wurden erkannt und in den Verhandlungen mit dem Verteidigungsministerium Schwedens und seiner Rüstungsexportagentur (FXM) berücksichtigt. Dies hat in einer Rahmenvereinbarung resultiert, die am 24. August 2012 von der armasuisse und FXM unterschrieben wurde. Diese Rahmenvereinbarung regelt u.a. Ausstattungsumfang, Preis, Lieferzeitpunkt und - kadenz. Sie gilt vorbehältlich der letztinstanzlichen Zustimmung der politischen Behörden zur Beschaffung des Flugzeugs, schafft also keine Verpflichtungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt. Der Text des Rahmenabkommens liegt bei, allerdings ohne Angaben, die wettbewerbsrelevant sind und unter das Geschäftsgeheiminis fallen. Diese können aber von der Subkommission TTE der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats jederzeit eingesehen werden. Für die Risikominimierung zentral ist Artikel 3.2 des Rahmenabkommens: Die schwedische Seite garantiert, dass der Gripen E lufttüchtig sein wird; dass der Gripen E die festgelegten Werte bezüglich Funktionalität und Leistungen erfüllen wird; dass der Gripen E operationell wirksam sein wird; dass der Gripen E nach der Ablieferung erfolgende upgrades nur zur Erfüllung neuer operationeller Bedürfnisse benötigen wird; dass die im Rahmenabkommen festgelegten Preise fix sind; dass der Gripen E gemäss bestehendem Zeitplan geliefert wird. Damit sind die Risiken soweit unter Kontrolle gebracht worden, wie es nur möglich ist. Vertragspartner und damit Garant für die Einhaltung der Abmachungen ist der schwedische Staat. Der schwedische Staat geht mit seinem Engagement in diesem Projekt ein erheblich grösseres Risiko ein als die Schweiz. 3

4 Die Vor- und Nachteile einer solchen Garantie gegenüber einem kommerziellen Vertrag mit der Firma Saab (inkl. Bestimmungen für eine Konventionalstrafe) stellen sich aus Sicht des Bundesrats folgendermassen dar: Vorteile Der Staat steht mit seiner Kompetenz in der Abwicklung solcher Programme mit Saab und seiner Reputation für die Einhaltung der Vertragsbestimmungen ein. Die Vertragsstruktur ist einfacher: Wenn schon der Staat Schweden Partner für den Kaufvertrag ist, ist es naheliegend, dass auch er (und nicht Saab) Garantien abgibt. Die Zahlungsfähigkeit des Garantiegebers steht ausser Frage. Die Beschaffung via schwedische Regierung und zusammen mit ihrer Bestellung ermöglicht Synergien (konkret: ein leistungsfähigeres System bei gleichem Budget). Nachteile Die finanzielle Kompensation für den Fall einer Nichterfüllung des Vertrags sind nicht fixiert, sondern Gegenstand von Verhandlungen im Eintretensfall. Die schweizerische Seite kann nur via den schwedischen Staat finanziellen Einfluss auf Saab ausüben, wenn dies nötig werden sollte. Ein Versuch, die Staatsgarantie Schwedens zu verstärken, z.b. durch die Festlegung von Konventionalstrafen, wäre aus Sicht des Bundesrats in finanzieller Hinsicht unnötig und aus diplomatischen Gründen unangebracht. Der Bundesrat weist noch auf folgende Elemente hin, die mit den Risiken zu tun haben, wie sie von der Subkommission thematisiert wurden: Es ist vorgesehen, nur Einsitzer-Flugzeuge (Gripen E) zu beschaffen, um das Risiko zu vermeiden, eventuell einziger Kunde und Betreiber von Zweisitzern (Gripen F) zu sein. Die Zweisitzer hätten für die Ausbildung gewisse Vorteile, aber Nachteile für den Einsatz (keine Bordkanone, weniger Treibstoff an Bord) und wären teurer. Die ersten Ablieferungen des Gripen E sind für Schweden wie für die Schweiz für das Jahr 2018 vorgesehen. Die ersten drei Flugzeuge gehen an die schwedische Luftwaffe, bis 2020 weitere fünf. 1 Die Schweiz wird 2018 das erste Flugzeug erhalten; bis 2019 sollen die ersten 11, bis Ende 2021 alle 22 abgeliefert sein. Separate, d.h. über die Mia. Fr. für das Gesamtpaket hinausgehende Zahlungen für die Entwicklung und Herstellung des Flugzeugs sind 1 Damit wird die Kritik der Subkommission TTE entkräftet, wonach die ursprüngliche Vorgabe, ein Flugzeug zu beschaffen, das zum Zeitpunkt der Lieferung bei einer Luftwaffe bereits im Einsatz sei bzw. dessen Lieferung geplant sei, nur noch bedingt eingehalten werden könne. 4

5 kategorisch ausgeschlossen. Spätere Upgrades dürfen nicht dazu dienen, bereits bei der Auslieferung bestehende Lücken zu füllen. Der politische Prozess ist weitergegangen. Die schwedische Regierung hat am 20. September 2012 dem Parlament in der Budgetvorlage die Beschaffung von Gripen E beantragt. Die Parteien, welche der Beschaffung des Gripen E für Schweden zustimmen, haben zusammen rund 80% der Sitze im Parlament Unterschiede zwischen der erprobten und der zu beschaffenden Version Die Subkommission betrachtet grossmehrheitlich den Gripen E als neues Flugzeug, nicht als Weiterentwicklung des Gripen C/D. Die wichtigsten Unterschiede seien: leistungsstärkeres Triebwerk F414G; zusätzlicher interner Treibstoffbehälter; neues Radarsystem (AESA); Infrarot-Zielsuch- und Verfolgungssensor; neue Avionik, inklusive Missionscomputer und Cockpit; neues System für die elektronische Kriegführung; zwei zusätzliche Waffenstationen; neues Fahrwerk; neue Flügel. Es ist zutreffend, dass beim Gripen die Unterschiede zwischen der erprobten Version und dem Flugzeug, das geliefert werden soll, grösser ist als bei den anderen zwei Bewerbern. Eine erhebliche Differenz zwischen dem in der Evaluation geflogenen und dem schliesslich abgelieferten Flugzeug ist aber nicht aussergewöhnlich. Das war zum Beispiel schon bei der Evaluation und Beschaffung der F/A-18 der Fall. Getestet wurde 1988 ein CF-18B der kanadischen Luftwaffe, beschafft wurde mit Ablieferung die Version F/A-18C/D. Sie unterschied sich in folgenden Elementen von der getesteten Version: leistungsstärkeres Triebwerk F404-GE-402; neues Radarsystem (APG-73); weiter entwickelte Bordcomputer, Software, Cockpit; neues elektronisches Störsystem für die elektronische Kriegführung; Radar-Lenkwaffen Amraam anstelle Sparrow; verstärkte Struktur des Rumpfs und Flügels. Ein gewisser Unterschied zwischen dem erprobten und dem später beschafften Flugzeug ist übrigens schon angesichts des Zeitraums zwischen Test und Ablieferung (1988/1997 beim F/A-18, 2008/2018 beim Gripen) unvermeidlich, wenn man nicht auf den technischen Fortschritt verzichten will. Saab baut das Risiko der Weiterentwicklung vom Gripen C/D zum Gripen E mit dem Gripen F Demonstrator-Flugzeug systematisch ab. Dieses hat bereits das 5

6 schubstärkere Triebwerk, eine modifizierte Rumpf- und Flügelstruktur mit mehr internem Treibstoff, zusätzliche Waffenstationen und ein neues Fahrwerk. Es wird auch für die Erprobung der in Entwicklung stehenden Systeme wie Radar und neue Avionik verwendet. Das VBS hat im Mai 2012 erste Tests mit dem Gripen F Demonstrator-Flugzeug durchgeführt und plant, solche in regelmässigen Abständen mit weiteren Elementen der Weiterentwicklung zu wiederholen. Zudem ist geplant, dass sich ein Schweizer Testpilot und ein Flugversuchsingenieur nach Bestellung der Flugzeuge an der Flugerprobung des Gripen E bei Saab beteiligen; sie werden permanent die Entwicklung des Projekts verfolgen und wenn nötig intervenieren. Die Subkommission berichtet auf Seite 31 ihres Berichts, die unterlegenen Hersteller bemängelten, dass ihre technischen Neuerungen nach 2009 nicht mehr berücksichtigt worden seien. An anderer Stelle (Seite 16) stellt sie aber zutreffend selbst fest, im Evaluationsbericht seien der Rafale und der Eurofighter ebenfalls mit ihren technischen Verbesserungen bewertet worden. Es ist richtig, dass beim Gripen, verglichen mit dem erprobten Modell, mehr Verbesserungen als bei den anderen beiden Kandidaten vorgesehen sind. Dies ist indessen nicht zu beanstanden, jeder Hersteller konnte selber entscheiden, wie viele und welche Verbesserungen er anbringen will Stellenwert der Kosten für die Typenwahl Die Subkommission schreibt, «der starke Fokus auf die operationelle Wirksamkeit als Evaluationskriterium hat bei ihr ebenso wie bei den Anbietern den Eindruck erweckt, dass am Ende des Evaluationsverfahrens der technische Sieger gewählt werden würde. Dass das Element Preis aber eine übergeordnete Rolle spielen würde, war in diesem Ausmass weder der Subkommission noch den Anbietern bekannt.» Der Bundesrat hält fest, dass von Beginn an klar war, dass Kosten und Nutzen wie bei jeder Ausschreibung für den Typenentscheid den Ausschlag geben würden. Er hat keine Anhaltspunkte dafür, dass ein starker Fokus auf die operationelle Wirksamkeit (oder auch auf die übrigen Aspekte des Nutzwerts) zulasten der Kostenüberlegungen gelegt worden wäre. Wenn je eine Annahme bestanden haben sollte, dass das Flugzeug mit der grössten operationellen Wirksamkeit (oder auch dem grössten Nutzwert) quasi unbesehen seiner Kosten den Zuschlag erhalten sollte, so war das aus Sicht des Bundesrates eine massive und durch nichts begründbare Verkennung der Realitäten. Im Übrigen wurde die Diskussion über die Finanzierung der Armee seit einigen Jahren so öffentlich und intensiv geführt, einschliesslich expliziter Bezüge auf die Kosten von Beschaffung und Betrieb des TTE, dass es erstaunen müsste, wenn die Bewerber und die Öffentlichkeit zum Eindruck gelangt wären, der leistungsfähigste Bewerber werde gewählt, unabhängig von den Kosten. Bereits früheste Darstellungen der Evaluationskriterien enthielten die Kostenebenso wie die Nutzenseite: 2 Die Verlässlichkeit der angekündigten Verbesserungen wurde dabei berücksichtigt: Je nach Stand des Vorhabens wurde jede Verbesserung für die Evaluation unterschiedlich bewertet. 6

7 Der Bundesrat hält weiter fest, dass die Kriterien weder in ihrer Berechnung noch in ihrem Stellenwert je geändert wurden. Die Subkommission schreibt zwar: «Vor dem Evaluationsverfahren wurden gewichtete Auswahlkriterien anhand eines differenzierten Punktesystems festgelegt. (...) Dieses Punktesystem wurde für die Benotung der Kandidaten auch benutzt. Für die politische Entscheidfindung wurde es aber nicht mehr konsequent verwendet.» Der Bundesrat weist aber darauf hin, dass die politische Entscheidung neben dem in Punkten oder Noten ausgedrückten Nutzwert auch den Preis und übergeordnete Belange einbezog. Das Punktesystem stiess damit an seine logischen Grenzen. Für die Abwägung zwischen Nutzwert und Kosten war nie ein Gewichtungsschlüssel vorgesehen. Die Subkommission stellte fest, Ende 2009 habe ein Wechsel der Betrachtungsweise der operationellen Anforderungen stattgefunden. Ursprünglich seien sie klar festgelegt gewesen. Schliesslich habe man sich auf fünf wesentliche Elemente (Bewaffnung, Sensoren, Flugleistungen, Überlebensfähigkeit und Verweildauer) beschränkt. Mit diesem Wechsel stelle sich die Frage, ob sich damit nicht die Ausgangslage für die Typenwahl geändert hatte. 3 Sie gibt aber an anderer Stelle selbst Antwort, wieso dies gemacht wurde: «Die gesamte Erprobung und Bewertung der «operationellen Wirksamkeit» der Luftwaffe ist ausgesprochen ausgeklügelt und sehr gut durchdacht, für einen Laien aber an der Grenze der Verständlichkeit. Aus diesem Grund wurde im Evaluationsbericht für die Beurteilung und Bewertung der Flugzeuge die Optik betreffend operationelle Wirksamkeit bewusst geändert.» 4 Der Bundesrat geht aufgrund dieser Aussage davon aus, dass die Subkommission den Sinn dieser Anpassung erkannt hat und sie nicht kritisiert. 3 Seite 30 des Berichts der Subkommission TTE. 4 Seite 19 des Berichts der Subkommission TTE. 7

8 2.4. Stückzahl und Finanzrahmen Die Subkommission bemerkt, eine Beschaffung von weniger als 22 Kampfflugzeugen sei nicht wirklich in Betracht gezogen worden. Damit sei klar gewesen, dass mit dem vorgesehenen Budget nur das preisgünstigste Flugzeug in Frage kommen könne. 5 Die Subkommission glaubt auch, dass die politische Führung im VBS schon sehr früh, sogar schon bevor das Beschaffungsverfahren anfangs 2008 offiziell eingeleitet wurde, dazu geneigt habe, einem günstigeren Modell zugunsten einer höheren Stückzahl den Vorzug zu geben. Bei der Vorstellung des Evaluationsberichtes habe sich gezeigt, dass nur das preisgünstigere Angebot in Frage komme. 6 Der Bundesrat weist darauf hin, dass bis in den Sommer 2011 hinein in der öffentlichen Diskussion über die Finanzierung der Armee ein Betrag von 3.5 bis 5 Mia. Fr. für die Beschaffung TTE genannt wurde. Bis zu diesem Zeitpunkt schloss der anvisierte Finanzrahmen also die teureren Bewerber nicht aus. Erst im August 2011 wurden seitens des VBS in einer von zwei Variante für die Finanzierung der Armee maximal 3.5 Mia. Fr. für die Beschaffung TTE angenommen. 7 Diese Herabsetzung des Betrags hatte Vorteile für das günstigste Angebot, sie erfolgte allerdings erst wenige Monate vor dem Typenentscheid und in der Darlegung hypothetischer Armeemodelle, nicht in einem Beschluss mit direkten Konsequenzen. Die Subkommission berichtet, das Projektteam habe die Variante angedacht, aber nicht angefragt, nur 12 Flugzeuge zu beschaffen. 8 Das VBS habe aber entschieden, dass 22 Flugzeuge das Minimum seien. Laut dem Kommandant der Luftwaffe sei für die Erfüllung gewisser Aufträge nicht nur die Leistung des Flugzeuges, sondern auch die Anzahl Flugzeuge massgebend. Die Subkommission stellt sich im Bericht die Frage, ob sich mit diesem Verzicht nicht die Ausgangslage für die Typenwahl geändert habe. Der Bundesrat sieht hier keinen Anlass zu Kritik. Die Variante von 12 Flugzeugen war nie vorgesehen, und sie hätte im Übrigen auch nicht den militärischen Bedürfnissen entsprochen. Dass sie nicht nachgefragt wurde, kann nicht die Ausgangslage verändert haben. Schliesslich weist der Bundesrat darauf hin, dass die militärischen Anforderungen und finanziellen Gegebenheiten die Typenwahl bestimmen, nicht umgekehrt. Wenn diese Rahmenbedingungen darin ausmündeten, dass sich die Wahl der preisgünstigten Variante aufdrängte, erscheint dies dem Bundesrat nicht als bedenklich, sondern als eine Typenwahl, welche die objektiven Gegebenheiten und Anforderungen reflektiert. 5 Seite 32 des Berichts der Subkommission TTE. 6 Seite 24 des Berichts der Subkommission TTE. 7 Bericht des VBS zum Zusatzauftrag der SiK-N vom 16. August 2011 zum Armeebericht, S.5. 8 Seite 15 des Berichts der Subkommission TTE. 8

9 3. Weitere Kritikpunkte Die Subkommission kritisiert, das Dokument «Militärische Anforderungen» sei wenig aussagekräftig. 9 Diese Kritik ist aus Sicht des Bundesrats berechtigt. Die Subkommission bemängelt, die Luftwaffe habe bei der Evaluation den F/A-18 als Vergleichsgrösse benutzt und dadurch auch falsche Erwartungen erweckt. 10 Der Bundesrat anerkennt auch diese Kritik als berechtigt. Die Subkommission ist der Meinung, mit der Beschaffungsverschiebung auf 2018 und der «wahrscheinlich späteren vollen operationellen Einsatzbereitschaft» werde de facto nicht nur ein Ersatz für den Tiger gesucht, sondern stelle sich auch die Frage nach der Ablösung des F/A Der Bundesrat weist darauf hin, dass vorgesehen ist, die F/A-18 bis nach 2030 im Einsatz zu haben, d.h. von jetzt an noch mindestens 18 Jahre, 12 Jahre nach Beginn und 9 Jahre nach dem Ende der Auslieferung der Gripen. Die Subkommission kritisiert, mit der Benutzung von zwei Notenskalen und einer Notenbeschreibung, die weit vom allgemeinen Sprachgebrauch entfernt sei, hätten sich armasuisse und die Luftwaffe das Leben selbst erschwert. 12 Die gewählte Vorgehensweise sei schwierig zu kommunizieren und schaffe Verwirrung. Der Bundesrat anerkennt diese Kritik als vollständig berechtigt. Die Subkommission bemerkt, bei den Kompensationsgeschäften gebe es eine sehr unterschiedliche Berücksichtigung der Regionen, das Industriepotenzial mit Schweden sei eher beschränkt und die Meetings zwischen Saab und der Industrie seien noch wenig erfolgreich. Der Bundesrat weist darauf hin, dass eine regionale Verteilung von rund 65% in die deutschsprachige, 30% in die französischsprachige und 5% in die italienischsprachige Schweiz angestrebt wird. Saab hat bereits über 200 Mio. Fr. Kompensationsgeschäfte als Vorleistung getätigt; das restliche Volumen von mehr als 2 Mia. Fr. ist entgegen auf Missverständnissen beruhenden Meldungen - noch nicht zugeteilt oder vergeben. Dies ist auch nicht erstaunlich, zumal ein rechtskräftiger Kaufvertrag frühestens im Sommer 2013 und möglicherweise sogar erst im Sommer 2014 abgeschlossen wird und erst damit entstehen rechtlich die Kompensationsverpflichtungen. Trotzdem werden sich sowohl die Firma Saab wie auch die schweizerischen Unternehmen anstrengen müssen, um das Kompensationsprogramm zum Erfolg zu führen. 9 Seite 31 des Berichts der Subkommission TTE. 10 Seite 18 des Berichts der Subkommission TTE. 11 Seite 29 des Berichts der Subkommission TTE. 12 Seiten 18 und 31 des Berichts der Subkommission TTE. 9