Baurecht Raumordnungs- und Landesplanungsrecht

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1 Baurecht Raumordnungs- und Landesplanungsrecht Dr. Hans-Joachim Koch o. Professor an der Universität Hamburg Richter am Hamburgischen Oberverwaltungsgericht a.d. und Dr. Reinhard Hendler o. Professor an der Universität Trier 4. neu bearbeitete Auflage, 2004 RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

2 Vorwort 5 Schrifttum 15 Abkürzungen 21 Einleitung Teil Raumordnung und Landesplanung 1 Grundlagen 31 I. Gesetzgebungskompetenzen sowie bundes- und landesgesetzliche Regelungen auf dem Gebiet der Raumordnung 31 II. Begriffliche Klärungen und Abgrenzungen Raumordnung, Städtebau und fachliche Raumgestaltung Der Begriff der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. 34 III. Das System der Raumplanung. 36 IV. Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung sowie das Gegenstromprinzip Inhaltliche Charakterisierungen Rechtliche Bedeutung 39 2 Geschichtliche Entwicklung der Raumordnung und Landesplanung 41 3 Erfordernisse der Raumordnung 43 I. Allgemeine Charakterisierung 44 II. Grundsätze der Raumordnung Begriff Rechtsgrundlagen und Inhalte Bindungs wirkung 46 a) Die Regelung des 4 Abs. 2 ROG 46 b) Die Regelung des 4 Abs. 3 ROG 46 c) Die Regelung des 4 Abs. 4 ROG Sonstige rechtliche Bedeutung 48 III. Ziele der Raumordnung Begriff Rechtsgrundlagen und Inhalte Bindungswirkung 52 a) Die Zielbeachtenspflicht des 4 Abs. 1 ROG 52 b) Die Zielbeachtenspflicht des 4 Abs. 3 ROG 53 c) Die Zielberücksichtigungspflicht des 4 Abs. 4 ROG 53 d) Raumordnungsklauseln 54 e) Abgeschwächte Zielbeachtenspflichten bei besonderen Bundesmaßnahmen 54 f) Zielabweichung und Zieländerung 55 g) Umdeutung von Zielen in Grundsätze der Raumordnung Rechtsnatur 56 IV. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung Begriff Bindungswirkungen 58

3 4 Raumordnung im Bund (Bundesraumordnung, Bundesplanung) 60 I. Überblick 60 II. Bundesraumordnungsprogramm, Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen und Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen 60 III. Sonstige Formen der Bundesraumordnung 61 5 Die Raumordnungsplanung auf Landesebene 63 I. Die Vorgaben des Bundesrechts Planungsverpflichtung und Planungsberechtigung Planungsinhalte Planungsverfahren 64 II. Landesrechtliche Ausgestaltungen Baden-Württemberg Bayern Berlin und Brandenburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt ' Schleswig-Holstein Thüringen 82 6 Die Raumordnungsplanung auf regionaler Ebene (Regionalplanung) I. Die Vorgaben des Bundesrechts 84 II. Landesrechthche Ausgestaltungen Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Vorbereitung, Verwirklichung und Sicherung der Raumordnungsplanung 111 I. Vorbemerkung 111 II. Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen 111 III. Raumordnungsverfahren Rechtliche Grundlagen Allgemeine Charakterisierung Gegenstand Verfahrensdurchführung Rechtswirkungen und Rechtsnatur des Ergebnisses 115

4 IV. Mitteilungs- und Auskunftspflichten Die bundesgesetzlichen Regelungen 116 a) Unmittelbar geltende Regelungen 116 b) Anweisungsregelung für die Länder Landesgesetzliche Regelungen 117 V. Raumordnungskataster, Raumbeobachtung und raumordnerisches Informationssystem 117 VI. Beratungswesen Planungsbeiräte Gemeinsame Beratung zwischen Bundesregierung und Landesregierungen Weitere Formen der Beratung 119 VII. Raumordnungsberichte (Landesentwicklungsberichte) Raumordnung und Gemeinden 121 I. Einführende Hinweise 121 II. Die Bindung der Gemeinden an die Ziele der Raumordnung. 122 III. Die landesplanerische Entschädigung 124 IV. Zur Frage inhaltlicher Bestimmtheit raumordnerischer Pläne Gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber Raumordnungsplänen 128 I. Vorbemerkungen 129 II. Der Rechtsschutz von Personen des Privatrechts Verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren Verwaltungsgerichtliche Inzidentkontrolle 131 III. Der Rechtsschutz der Gemeinden Verfassungsgerichtliche Verfahren Verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren Anfechtungsklage Allgemeine Feststellungsklage Verwaltungsgenchtliche Inzidentkontrolle Europäische Raumordnung Teil Bauleitplanung 11 Grundlagen und aktuelle Entwicklungen 141 I. Gegenstand und Aufgaben der Bauleitplanung 141 II. Die geschichtliche Entwicklung der städtebaulichen Planung 143 III. Das Bauplanungsrecht nach dem BauROG 149 IV. Das Bauplanungsrecht unter europarechtlichem Einfluss 151 V. Übersicht über die nachfolgende Darstellung Die Planungshoheit der Gemeinden 153 I. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der gemeindlichen Planungshoheit 153 II. Gesetzliche Sicherungen und Beschränkungen der Planungshoheit Schutz der gemeindlichen Planungshoheit Schranken der gemeindlichen Planungshoheit,. 159 III. Gemeindliche Planungshoheit als wehrfähiges Recht 163

5 10 Inhaltsverzeichnis 13 Planungspflichten 165 I. Die Erforderlichkeit der Bauleitplanung ( 1 Abs. 3 BauGB) 166 II. Die Anpassung an die überörtlichen Gesamtplanungen ( 1 Abs. 4 BauGB) Pflicht zur Erstplanung Die rechtlichen Anforderungen an landesplanerische Festsetzungen Die Verbindlichkeit landesplanerischer Festsetzungen Die Durchsetzung des Anpassungsgebots 173 III. Die Anpassung an die überörtlichen Fachplanungen Die Beteiligung der Fachplanungsträger im Verfahren der Bauleitplanung Der Planungsverband Die nachrichtliche Übernahme verbindlicher Fachplanungen Die bebauungsrechthche Pnvilegierung von Fachplanungen ( 38 BauGB) 174 IV. Vertragliche Verpflichtung zur Bauleitplanung Formen der Planung und Gestaltungsmöglichkeiten 178 I. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan als Handlungsformen der Bauleitplanung Die Funktion des Flächennutzungsplanes Die Funktion des Bebauungsplanes Der vorhabenbezogene Bebauungsplan 182 II. Die Festsetzung baulicher Nutzungen nach der BauNVO Die Art der baulichen Nutzung Das Maß der baulichen Nutzung Die Bauweise 187 III. Umweltschutz durch Festsetzungen im Bebauungsplan Immissionsschutz Naturschutz Gewässerschutz Altlasten Das Verfahren der Bauleitplanung 200 I. Der Gang des Planverfahrens im Überblick 201 II. Elemente der Privatisierung im Bebauungsplanverfahren Kooperatives Städtebaurecht - Ursachen und Entwicklungen Der vorhabenbezogene Bebauungsplan ( 12 BauGB) Die städtebaulichen Verträge ( 11 BauGB) Der Projektmittler 207 III. Das Verhältnis von Flächennutzungsplan und Bebauungsplänen 208 IV. Die Beteiligung der Bürger 210 V. Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) Die Sicherung der Bauleitplanung ( 14ff. BauGB) 219 I. Die Veränderungssperre und die Zurückstellung von Baugesuchen 219 II. Die Teilungsgenehmigung 223 III. Die Vorkaufsrechte der Gemeinde Die Rechtfertigung der Planung zwischen planerischer Gestaltungsfreiheit und rechtsstaatlichem Abwägungsgebot 228 I. Das Gebot gerechter Abwägung: Einführende Bemerkungen 229

6 II. Die normtheoretische Grundlegung: Normstrukturen im Planungsrecht und planerische Gestaltungsfreiheit Die Unterscheidung zwischen konditionaler und finaler Programmierung der Verwaltung Planensche Gestaltung als abwägende Entscheidung zwischen kollidierenden Zielen 233 III. Die Elemente des rechtsstaatlichen Abwägungsgebots im Einzelnen Zur Konkretisierung der Abwägungsregeln 235 a) Der rechtliche Kern des Abwägungsgebots 235 b) Der Abwägungsausfall 236 c) Das Abwägungsdefizit 238 d) Die Abwägungsdisproportionalität und die Optimierungsgebote Sonstige Regeln gerechten Abwägens 245 a) Das Gebot der Rücksichtnahme 245 b) Das Gebot der Konfliktbewältigung Die Anwendung des Abwägungsgebots auf Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis 250 IV. Planungsleitsätze als Abwägungsschranken Die Rechts Wirksamkeit von Bauleitplänen 255 I. Fehlerhafte Bauleitpläne und der Grundsatz der Planerhaltung ( 214ff. BauGB) Vom Nichtigkeitsdogma zum Grundsatz der Planerhaltung Zur Fehleranfälligkeit von Bauleitplänen Die (relative) Unbeachtlichkeit von Fehlern ( 214 BauGB) ' Die Rügefristen für beachtliche Verfahrens-, Form- und Abwägungsfehler Das ergänzende Verfahren nach 215a BauGB Der Grundsatz der Planerhaltung: Verfahrensgestaltung zwischen Effizienz und Fairness 269 II. Die Nichtigkeit funktionsloser planerischer Festsetzungen Vermögensrechtliche Plangewährleistung und sonstiges Planungsschadensrecht ( 39ff. BauGB) 272 I. Problemstellung 273 II. Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung Zulässige Nutzungen Aufhebung der zulässigen Nutzung 276 III. Ansprüche wegen nachteiliger Festsetzungen im Bebauungsplan 278 IV. Ersatz des Vertrauensschadens 280 V. Die verfassungsrechtliche Einordnung des Planungsschadensrechts Die Instrumente der Planverwirklichung im Überblick (Vorkaufsrecht, Baugebot, Enteignung, Umlegung, Erschließung) Die Kontrolle der Bauleitpläne 291 I. Verwaltungsinterne Kontrolle im Rahmen von Anzeige- und Genehmigungsverfahren 292 II. Die Bebauungspläne in der abstrakten Normenkontrolle Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages 294 a) Der Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens 294 b) Die Antragsbefugnis 296 c) Antragsfrist

7 2. Die Begründetheit eines Normenkontrollantrages 299 a) Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplanes 299 b) Die Rechtserheblichkeit der Fehler 302 c) Aufbauhinweise: Bebauungspläne in der abstrakten Normenkontrolle ( 47 VwGO) Verfahrensrechtliche Fragen 303 a) Die Beiladung Drittbetroffener 303 b) Mündliche Verhandlung 305 c) Rechtsmittel Die einstweilige Anordnung im Normenkontrollverfahren 306 a) Normenkontrollverfahren und effektiver Rechtsschutz 306 b) Zulässigkeit eines Antrages auf einstweilige Anordnung 307 c) Begründetheit eines Antrages auf einstweilige Anordnung 309 III. Bauleitpläne als Gegenstände inzidenter gerichtlicher Kontrolle Das besondere Städtebaurecht im Überblick (Sanierungsmaßnahmen, Entwicklungsmaßnahmen, Erhaltungssatzung, städtebauliche Gebote) Die Hauptstadtplanung Teil Zulassung und Überwachung baulicher Anlagen 24 Das Verfahren der Vorhabenzulassung nach den Landesbauordnungen. 323 I. Einführung 324 II. Das Baugenehmigungsverfahren Der Gang des Verfahrens Die zuständigen Behörden Parallele Gestattungsverfahren Baugenehmigung, Teilbaugenehmigung, Vorbescheid 334 ==3=.JII.. Das vereinfachttjjenehmigungs.v.erfahren~t~ 337» IV. Das Bäuanzeigeverfahren 338 V. Die verfahrensfreien Vorhaben 340 VI. Der Abbau präventiver Kontrollen - Nutzen und Risiken Die bauordnungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen 346 I. Zum Geltungsbereich der Landesbauordnungen: Der Begriff der baulichen Anlage 347 II. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel 348 III. Die bauliche Ausnutzung des Grundstücks 350 IV. Anforderungen an die Bauausführung im Überblick 352 V. Bauprodukte 353 VI. Bauliche Gestaltung 355 VII. Notwendige Ausstattung baulicher Anlagen 356 VIII. Ausnahmen und Befreiungen von bauordnungsrechtlichen Anforderungen. 359 IX. Baulasten,

8 26 Die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitstatbestände. 363 I. Das gesetzliche System der Zulässigkeitstatbestände 363 II. Der Geltungsbereich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitstatbestände Der Begriff des baulichen Vorhabens i. S. von 29 BauGB Der Vorrang der Fachplanungen nach 38 BauGB 368 III. Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplanes ( 30 Abs. 1 BauGB i.v.m. der BauNVO oder 30 Abs. 2, 12 BauGB) Bebauungsplan und Baunutzungsverordnung Das Rücksichtnahmegebot des 15 BauNVO Insbesondere: Rücksichtnahmegebot und Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen Die Befreiung von planerischen Festsetzungen Erschließung Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Hinweise zum Gutachtenaufbau 382 IV. Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ( 34 BauGB) Überblick Der Bebauungszusammenhang als Voraussetzung aller Zulässigkeitstatbestände des 34 BauGB Der Einfügenstatbestand ( 34 Abs. 1 BauGB) Der baugebietsorientierte Zulässigkeitstatbestand ( 34 Abs. 2 BauGB) Hinweise zum Gutachtenaufbau 392 V. Vorhaben im Außenbereich ( 35 BauGB) Überblick Die privilegierten Vorhaben Die sonstigen Vorhaben Die öffentlichen Belange Hinweise zum Gutachtenaufbau 402 VI. Vorhaben im zukünftigen Geltungsbereich eines in der Planung befindlichen Bebauungsplanes ( 33 BauGB) Die Funktion dieses Zulässigkeitstatbestandes Die tatbestandlichen Voraussetzungen 404 VII. Keine Zulässigkeit von Vorhaben wegen Bestandsschutzes oder eigentumskräftig verfestigter Anspruchsposition" Die alte Dogmatik des aktiven Bestandsschutzes Die Wende in der Bestandsschutzrechtsprechung 409 VIII. Hinweise zum Gutachtenaufbau: Die Baugenehmigung im Rechtsstreit I (Bauherrenklage) Bauaufsichtliche Maßnahmen 413 I. Grundstrukturen des Bauaufsichtsrechts der Landesbauordnungen 413 II. Die Überwachung des Baugeschehens 415 III. Der (passive) Bestandsschutz für rechtmäßige bauliche Anlagen Die Anpassung bestehender Anlagen an neues Baurecht 417 a) Änderungen des Bauordnungsrechts 417 b) Änderungen des Bauplanungsrechts Die Anpassung baulicher Anlagen an neue Entwicklungen und Erkenntnisse 418 IV. Die Beseitigung rechtswidriger Zustände 420 V. Die bauaufsichtlichen Ermächtigungsgrundlagen im Überblick

9 28 Nachbarschutz im öffentlichen Baurecht 424 I. Die Verletzung in eigenen Rechten als verwaltungsprozessuale Voraussetzung erfolgreicher Nachbarklagen Überblick Die Schutznormtheorie 428 II. Das Gebot der Rücksichtnahme als nachbarschützendes Element baurechtlicher Normen Die historische Entwicklung Die Ausprägungen des Rücksichtnahmegebots Nachbarschutz nach Maßgabe des Rücksichtnahmegebots 432 III. Drittschützende Normen des öffentlichen Baurechts Verankerung des Drittschutzes in den Normen des Bauplanungsrechts Verankerung des Drittschutzes in den Normen des Bauordnungsrechts. 439 IV. Nachbarschutz aus Grundrechten - obsolet 439 V. Nachbarschutz nach der Deregulierung 441 VI. Das Verhältnis von öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Nachbarschutz 443 VII. Die Verwirkung von Abwehrrechten 447 VIII. Hinweise zum Gutachtenaufbau: Die Baugenehmigung im Rechtsstreit II (Nachbarschutz) 447 Anhang I Übersicht über höchstrichterliche Entscheidungen 451 II Bebauungsplan mit Auszügen aus der Begründung 457 III Stichwortverzeichnis