Existenz gefährdende Haushaltsnotlage

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1 2 Die Herausforderungen sind bekannt Landesfinanzen: Steuersenkungen und Schuldenbremse bewirken Abbau öffentlicher Leistungen Der saarländische Landeshaushalt ist geprägt durch hohe Defizite und den durch die Schuldenbremse geschaffenen Zwang zum Abbau der Neuverschuldung auf Null bis Wie alle Bundesländer leidet das Saarland unter den massiven Steuersenkungen seit Zusätzlich hat das Saarland sehr hohe Zinslasten für Altschulden und Pensionsverpflichtungen zu tragen. Unter diesen Umständen wird durch die Schuldenbremse die Erbringung öffentlicher Leistungen massiv gefährdet. Das Saarland unter den Zwängen der Schuldenbremse Mit der im Jahr 2009 in das Grundgesetz eingefügten Schuldenbremse werden die Bundesländer verpflichtet, ab 2020 einen ausgeglichenen Landeshaushalt auszuweisen. Ausnahmen sind nur im Zuge von konjunkturellen Einnahmeschwankungen möglich und müssen symmetrisch gestaltet sein: Defizite im konjunkturellen Abschwung müssen durch Überschüsse im Aufschwung ausgeglichen werden. Mit dem europäischen Fiskalpakt wurde 2012 eine ähnliche Regelung international fixiert. Im Zusammenhang mit der Schuldenbremse erhält das Saarland vom Bund von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen in Höhe von jährlich 260 Mio. Euro. Dadurch werden neue Landesschulden von insgesamt Mio. Euro vermieden. Im Gegenzug hat sich das Saarland dazu verpflichtet, den Abbau der Haushaltsdefizite auf Null bis 2020 in einem planmäßigen, mit dem Bund vereinbarten Prozess vorzunehmen. Das Saarland muss also vor 2020 engere Obergrenzen der Neuverschuldung beachten als solche Bundesländer, die keine Konsolidierungshilfe erhalten. Das strukturelle Haushaltsdefizit, das für 2010 auf 1.247,5 Mio. Euro beziffert wurde, muss demnach jährlich um 124,75 Mio. Euro gesenkt werden, um 2020 den Wert Null zu erreichen. Diese Defizitobergrenze wird noch korrigiert um die erwähnten konjunkturbedingten Defizite und Überschüsse. Da die Konsolidierungshilfen von 260 Mio. Euro als Teil des zulässigen Haushaltsdefizits angesehen werden, muss das Saarland bereits ab 2018 einen Überschuss im Landeshaushalt aufweisen, um die Schuldenbremse einzuhalten. 31

2 Zur Haushaltsüberwachung wurde der Stabilitätsrat eingerichtet, der sich aus den Bundesministern für Finanzen und Wirtschaft und den Finanzministern der Länder zusammensetzt. Der Stabilitätsrat überwacht den saarländischen Landeshaushalt auf zwei Ebenen. Zum einen überwacht er die Einhaltung der Defizit-Obergrenze, die sich aus der Schuldenbremse ergibt. Die Konsolidierungshilfen werden nur bewilligt, wenn das Saarland den vereinbarten Pfad des Defizitabbaus einhält. Zum anderen hat der Stabilitätsrat 2011 für vier Bundesländer, darunter das Saarland, eine drohende Haushaltsnotlage festgestellt. Anders als die Regelungen der Schuldenbremse ist diese nicht anhand eines absoluten Ziels (etwa einer bestimmten Pro-Kopf-Neuverschuldung) definiert, sondern als Abstand eines Landes vom Durchschnitt der Bundesländer bei vier relevanten Kennziffern. Es handelt sich um: den strukturellen (also konjunkturbereinigten) Finanzierungssaldo, den Anteil der Kreditfinanzierung an den Landesausgaben (Kreditfinanzierungsquote), den Schuldenstand, den Anteil der Steuereinnahmen, der für Zinsen aufgewendet werden muss (Zins-Steuer-Quote). Schneidet ein Land bei der Mehrzahl dieser Indikatoren deutlich schlechter ab als der Länderdurchschnitt, gilt dies als drohende Haushaltsnotlage. Dies wurde für das Saarland festgestellt, da es bei allen vier Messzahlen die jeweiligen Schwellenwerte verletzt. Länder mit drohender Haushaltsnotlage müssen ein Sanierungsprogramm aufstellen, das Maßnahmen enthält, mit denen die drohende Notlage behoben werden soll. Ein solches Sanierungsprogramm wurde für das Saarland für die Jahre 2012 bis 2016 aufgestellt. Da die Bundesländer fast keine Möglichkeiten haben, eigenständig ihre Einnahmen zu erhöhen, erzwingt der Stabilitätsrat Schritte zur Sanierung auf der Ausgabenseite. Bundesländer, die wie das Saarland einen hohen Anteil ihrer Mittel für Zinsen aufwenden müssen, werden dadurch gezwungen, beim Personal zu kürzen und ihr Angebot an öffentlichen Leistungen zurückzuführen. Letzteres kann auch indirekt geschehen, indem das Personal in der Landesverwaltung so weit ausgedünnt wird, dass die Erbringung von Leistungen schwieriger wird. Das saarländische Sanierungsprogramm enthält als einzige Einnahmenerhöhung eine Anhebung der Grunderwerbsteuer. Daneben sieht das Programm eine Vielzahl von Kürzungen vor, beispielsweise: eine Nullrunde für Beamte und Versorgungsempfänger 2011, die nicht nachgeholt wird, eine Halbierung des Budgets für Beförderungen von Landesbeamten, 32

3 eine Senkung der Eingangsbesoldung von Landesbeamten, den Wegfall von Stellen und eine einjährige Wiederbesetzungssperre, Einschränkungen bei der Beihilfe, die Rücknahme des beitragsfreien dritten Kindergartenjahrs, die Modifizierung der Befreiung der Elternbeiträge bei Ganztagsschulen. Der Schwerpunkt der Ausgabenkürzung liegt also bisher bei Verschlechterungen für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes bzw. für die Beamten und Versorgungsempfänger des Landes. Für das Land besteht die Gefahr, dass durch Arbeitsverdichtung und (bei Beamten) niedrigere Bezahlung eine Beschäftigung im Landesdienst im Saarland so unattraktiv wird, dass qualifizierte Bewerber eine Arbeitsuche in anderen Bundesländern vorziehen. Die Eigenständigkeit des Saarlandes ist heute durch die Schuldenbremse und die Haushaltsüberwachung durch den Stabilitätsrat deutlich eingeschränkt. Eckpunkte der saarländischen Finanzpolitik werden durch diese bundespolitischen Regelungen vorgegeben und durch den Stabilitätsrat kontrolliert. Die Bundesländer haben ein Einnahmenproblem In den vergangenen Jahren wurde die Finanzausstattung der Bundesländer durch die Steuerpolitik auf Bundesebene geschwächt. Nach neuen Berechnungen von Prof. Dr. Achim Truger (Hochschule für Wirtschaft und Recht, Berlin) für die Arbeitskammer sind durch die Steuerreformen seit 1998 Mindereinnahmen der Bundesländer von 25,5 Mrd. Euro jährlich (bezogen auf 2012) entstanden. Das Saarland hätte ohne die Steuersenkungen dieser Jahre im Jahr 2012 (nach Abzug des Kommunalen Finanzausgleichs) um 242 Mio. Euro höhere Steuereinnahmen gehabt (vgl. Grafik 1). Mit der Steuerreform 2000 der rot-grünen Bundesregierung wurde der Einkommensteuertarif gesenkt, der Spitzensteuersatz in Schritten von 53 % (1998) auf 42 % (2005). 1 Die Körperschaftsteuer für Kapitalgesellschaften wurde grundlegend reformiert und dabei stark gesenkt. Grafik 1 zeigt den deutlichen Einbruch der Steuereinnahmen von 2001 bis 2005 als Folge dieser Reform. So entstanden im Jahr 2001 für das Saarland Steuer-Mindereinnahmen von 132 Mio. Euro (nach Abzug der Zahlungen im Kommunalen Finanzausgleich). Nachdem der letzte Reformschritt umgesetzt war, erreichten die Mindereinnahmen mit 207 Mio. Euro im Jahr 2005 einen ersten Höhepunkt. Im Jahr 2007 wurde der Regelsatz der Mehrwertsteuer von 16 % auf 19 % erhöht, sodass die Mindereinnahmen des Staates wieder geringer ausfielen. Grafik 1 zeigt aber, dass die Steuerausfälle infolge der vorangegangenen 33

4 Reform nur teilweise ausgeglichen wurden. Zur Bekämpfung der auf die Finanzkrise folgenden Großen Rezession gab es 2008/2009 weitere Steuerentlastungen für Unternehmen, die zu weiteren Mindereinnahmen im Land führten. Insgesamt hat sich der Landeshaushalt von den Steuersenkungen der Steuerreform 2000 nicht erholen können. Kumuliert hätte das Saarland ohne die Steuersenkungspolitik von 2000 bis 2012 zusätzliche 2,1 Mrd. Euro an Steuereinnahmen gehabt. Weil dies eine niedrigere Kreditaufnahme ermöglicht hätte, wäre es zusätzlich zu Zinseinsparungen gekommen. Die Zinsersparnisse hätten sich auf 0,6 Mrd. Euro addiert. Rein rechnerisch würde damit der Schuldenstand des Landes heute statt bei 12,2 Mrd. Euro nur bei 9,5 Mrd. Euro liegen. Die jährliche Zinsbelastung des Landeshaushalts würde statt 532 Mio. Euro nur rund 439 Mio. Euro betragen. Ohne die Steuersenkungspolitik stünden dem Land also rund 335 Mio. Euro jährlich (242 Mio. Euro zusätzliche Steuern und rund 93 Mio. Euro gesparte Zinsen) zusätzlich zur Verfügung. 2 Die Finanzknappheit der öffentlichen Haushalte ist somit zu einem großen Teil Produkt der Politik der vergangenen Jahre. Heute haben die Länder keine ausreichenden Einnahmen, um ihre Leistungen finanzieren zu können. Aufgrund des konjunkturellen Aufschwungs Grafik Mindereinnahmen des Saarlandes durch Steuerreformen ab 1998 in Mio. Euro Land vor KFA* * KFA = Kommunaler Finanzausgleich Quelle: Prof. Dr. Achim Truger, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Berlin Land nach KFA* Arbeitskammer 34

5 der Jahre 2010 und 2011 waren 2012 die Steuereinnahmen des Staates besonders hoch. In einer solchen Lage müssten die öffentlichen Haushalte eigentlich Überschüsse aufweisen, um ein über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichenes Budget zu erreichen. Im Jahr 2012 hatten die Bundesländer insgesamt jedoch trotz hoher Steuereinnahmen und teilweise harter Austeritätspolitik ein Defizit von 8,8 Mrd. Euro 3 oder in Höhe von 3 % ihrer Ausgaben. Ohne die Steuersenkungen seit 1998 hätten die Länder einen Überschuss in Höhe von 16,7 Mrd. Euro erzielt, was in Zeiten konjunkturell hoher Steuereinnahmen durchaus angemessen wäre. Dass die Länderhaushalte in ihrer Gesamtheit sogar im Aufschwung im Defizit liegen, deutet auf eine Unterfinanzierung der Bundesländer hin. Die Schuldenbremse ist eine Entscheidung für weniger Staat Die Kombination aus niedrigeren Steuern und der Begrenzung bzw. dem langfristigen Verbot der Neuverschuldung zwingt Land und Kommunen zur Ausgabenkürzung. Damit wurde durch Gesetze auf Bundesebene die Entstaatlichung auch auf Länderebene beschlossen. Steuersenkungen und Schuldenbremse sind also eine ordnungspolitische Richtungsentscheidung für weniger Staat. Die Sinnhaftigkeit dieser Richtungsentscheidung wäre sicher in jedem Feld der Politik einzeln zu diskutieren. Für die Bundesländer lässt sich eine solche Entscheidung nur durch eine Reduzierung staatlicher Leistungen in ihren Kernaufgabenfeldern umsetzen. Diese sind Schule, Bildung und Wissenschaft, Justiz und Polizei, Kultur, Landesstraßen, Investitionen in Landeskrankenhäuser sowie die verwaltungsmäßige Ausführung von Bundesgesetzen. Generell gilt, dass ein öffentliches Angebot meistens jenen Bevölkerungsgruppen zugutekommt, die sich privat entsprechende Dienste nicht leisten können. So zeigen viele Beispiele aus dem Ausland, dass das Fehlen eines leistungsfähigen öffentlichen Bildungssystems dazu führt, dass wohlhabende Eltern ihre Kinder in teure Privatschulen schicken, welche ärmeren Bevölkerungsschichten nicht zugänglich sind. Auch ermöglichen staatliche Subventionen für kulturelle Einrichtungen breiten Bevölkerungsgruppen den Zugang zu diesen Angeboten. Umgekehrt wird gelegentlich argumentiert, dass manche öffentliche Leistungen faktisch mehr von den Wohlhabenden genutzt würden und deshalb staatliche Politik hier eher die Besserverdienenden bezuschusse. Beispiele dafür sind subventionierte Theater und Opern. Aber auch für Hochschulbildung oder Gesundheitsleistungen wird dieses Argument gelegentlich diskutiert. Doch auch in Bereichen, in denen öffentlich finanzierte oder subventionierte Leistungen mehr von Wohlhabenden als von Geringverdienern genutzt werden, erhalten Geringverdiener oft erst durch die öffentliche Finanzierung überhaupt einen 35

6 Zugang. In jedem Fall ist ein gutes Angebot öffentlicher Leistungen für den Lebensstandard und die Teilhabemöglichkeiten von Geringverdienern von erheblich größerer Bedeutung als für Wohlhabende. Vor dem Hintergrund solcher Überlegungen und der Steuersenkungen der vergangenen Jahre ist die Schuldenbremse nicht einfach ein Gebot solider Finanzpolitik. Vielmehr ist die ordnungspolitische Ausrichtung auf weniger Staat von großer Bedeutung für die Verteilung von Chancen und öffentlichen Gütern in unserer Gesellschaft. Sie ist alles andere als verteilungspolitisch neutral. Die Entscheidung für weniger Staat erschwert Menschen mit niedrigem Einkommen bzw. deren Kindern den Zugang zu Leistungen und gesellschaftlicher Teilhabe. Die Frage nach der Eigenständigkeit eines Bundeslandes ist deshalb die Frage nach den Möglichkeiten, auf regionaler Ebene demokratisch legitimiert auch für Menschen mit niedrigem Einkommen gesellschaftliche Teilhabemöglichkeiten zu schaffen und zu erhalten. Bei der Diskussion um Schuldenbremse und Eigenständigkeit geht es deshalb nur vordergründig darum, Einnahmen und Ausgaben auszugleichen und den Erhalt des Saarlandes als Gebietskörperschaft zu sichern. Stattdessen geht es im Wesentlichen um eine Verteilungsfrage, nämlich die Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen an den Werten unserer reichen Gesellschaft. Das Saarland hat ein Altlastenproblem Die Haushaltslage des Saarlandes ist geprägt von dem hohen Schuldenberg, den das Land zu tragen hat. Der Schuldenstand des Landes lag Ende 2012 bei 12,2 Mrd. Euro. Im Vergleich mit den anderen Bundesländern hat das Saarland einen Schuldenstand pro Einwohner, der nur noch von den Stadtstaaten übertroffen wird (vgl. Grafik 2). Wenn der Abbau der Neuverschuldung entsprechend der vom Stabilitätsrat gebilligten Planung gelingt, wird das Saarland Ende 2017 den höchsten Schuldenstand von 14 Mrd. Euro haben. Ab 2018 soll durch die Konsolidierungshilfen des Bundes der Schuldenstand etwas sinken. Ab dem Jahr 2020 fallen die Konsolidierungshilfen weg und das Land darf nur noch konjunkturelle Haushaltsdefizite aufweisen. Der hohe Schuldenstand des Landes führt zu hohen Zinsausgaben, die den laufenden Landeshaushalt belasten. Der Anteil der Steuereinnahmen des Landes (einschließlich Einnahmen aus Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen), der für Zinsen verwendet werden muss (Zins-Steuer-Quote), liegt im Saarland mit 20 % sehr hoch. Unter den Bundesländern 36

7 Grafik Quelle: Stabilitätsrat Schuldenstand in Euro je Einwohner Fundierte Landesschulden 2012 Sachsen Bayern Baden-Württ. Mecklenburg-Vorp. Hessen Niedersachsen Brandenburg Thüringen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Saarland Hamburg Berlin Bremen Arbeitskammer hat nur Bremen einen noch höheren Wert. Die Ausgaben des Landes für Zinsen pro Einwohner liegen mit knapp 500 Euro jährlich ebenfalls sehr hoch (vgl. Grafik 3 und 4). In einem weiteren Bereich hat das Saarland hohe Altlasten zu tragen, die den aktuellen Spielraum im Landeshaushalt einengen. Die Ausgaben für Versorgungsbezüge ausgeschiedener Beamter liegen deutlich über dem Bundesdurchschnitt lagen die Ausgaben für Versorgung und Beihilfe mit 534 Mio. Euro oder 527 Euro pro Einwohner jährlich deutlich über dem Niveau anderer Bundesländer (vgl. Grafik 5). Nur Hamburg und Bremen haben höhere Versorgungsaufwendungen zu tragen. Hätte das Saarland pro Einwohner nur eine durchschnittliche Zinsbelastung, würde dies den Landeshaushalt um 275 Mio. Euro entlasten. Bei den Versorgungsausgaben ergäbe sich eine Entlastung um 150 Mio. Euro. Ein erheblicher Teil der Landesausgaben ist durch die politischen Entscheidungen der Vergangenheit determiniert und nicht durch aktuelle Politik korrigierbar. Indirekt ist damit auch die Neuverschuldung zu einem großen Teil nur erforderlich, um die Kosten der Altlasten bewältigen zu können. 37

8 Grafik Quelle: Stabilitätsrat Grafik Quelle: BMF Zins-Steuer-Quote in % nach Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen 2012 Bayern Sachsen Baden-Württ. Mecklenburg-Vorp. Nordrhein-Westfalen Hessen Brandenburg Rheinland-Pfalz Hamburg Sachsen-Anhalt Thüringen Niedersachsen Berlin Schleswig-Holstein Saarland Bremen Zinsausgaben in Euro pro Kopf 2012 Arbeitskammer Sachsen Bayern Baden-Württemberg Mecklenburg-Vorp. Hessen Brandenburg Nordrhein-Westfalen Niedersachsen Rheinland-Pfalz Thüringen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Hamburg Saarland Berlin Bremen Arbeitskammer 38

9 Grafik Quelle: BMF Ausgaben für Versorgung und Beihilfe in Euro pro Kopf 2012 Die saarländische Austeritätspolitik Sachsen Mecklenburg-Vorp. Thüringen Brandenburg Sachsen-Anhalt Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Bayern Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Hessen Baden-Württemberg Berlin Saarland Hamburg Bremen Arbeitskammer Das strukturelle Defizit des Landeshaushalts wurde wie gesagt für 2010 auf 1.247,5 Mio. Euro beziffert. Damit lag es bei über einem Viertel des Landeshaushalts. Im Umfang eines Viertels des Haushalts müssen demnach bis 2020 Ausgaben gesenkt und Einnahmen erhöht werden. Nach der Berücksichtigung von erwarteten Einnahmeerhöhungen hält die Landesregierung ein Konsolidierungsvolumen von jährlich 65 Mio. Euro für ausreichend, um die Schuldenbremse zu erfüllen. Der saarländische Landeshaushalt hatte im Jahr 2012 ein Volumen von 3,947 Mrd. Euro. Davon wurden 679 Mio. Euro durch Neuverschuldung finanziert Mio. Euro stammten aus den Konsolidierungshilfen des Bundes. Nach der (statistisch etwas anderen) Abgrenzung des Stabilitätsrates wurden 22 % der Landesausgaben aus Krediten finanziert. Im Jahr 2012 lag die Kreditfinanzierungsquote des Saarlandes an der Spitze aller Bundesländer (vgl. Grafik 6). Im Jahr 2012 betrugen die Steuereinnahmen des saarländischen Landeshaushalts 2,3 Mrd. Euro. Aus dem Länderfinanzausgleich (LFA) bezog das Land 92 Mio. Euro. Das entspricht etwa 2,3 % des Landeshaushalts. Aller- 39

10 dings wird die besonders schwache Finanzausstattung der saarländischen Kommunen im LFA nur zu 64 % berücksichtigt. Zusammen mit den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen erreichte die Finanzkraft pro Einwohner des Landes ein Niveau von 99,1 % des Länderdurchschnitts. 5 Auf der Ausgabenseite sind die hohen Aufwendungen für Zinsen und Versorgungsleistungen vorgegeben und durch die aktuelle Finanzpolitik fast nicht steuerbar. Mit 1,4 Mrd. Euro sind die Personalausgaben (einschließlich Versorgung und Beihilfe) der größte Ausgabenblock im Landeshaushalt. Eine ausgabenseitige Sanierung der Landesfinanzen wird deshalb ohne Einschnitte im Personalbereich kaum möglich sein. Im Koalitionsvertrag haben die Parteien der Landesregierung bereits angekündigt, bis 2020 in der Landesverwaltung mindestens oder 10 % der Stellen abzubauen. Laut Haushaltsplan für 2013 sollen die Ausgaben um 1,8 % auf 3,874 Mrd. Euro sinken, von denen 526 Mio. Euro aus neuen Schulden finanziert werden sollen. Hinzu kommen wieder 260 Mio. Euro an Konsolidierungshilfen. 6 Grafik Quelle: Stabilitätsrat Kreditfinanzierungsquote Anteil der Nettokreditaufnahme an den bereinigten Ausgaben des Landes 2012 in % Sachsen Bayern Baden-Württ. Mecklenburg-Vorp. Thüringen Sachsen-Anhalt Brandenburg Berlin Niedersachsen Rheinland-Pfalz Hamburg Nordrhein-Westfalen Hessen Schleswig-Holstein Bremen Saarland Arbeitskammer 40

11 Die aktuelle Kürzungspolitik schlägt sich in einer pauschalen Stelleneinsparquote nieder, nach der in allen Bereichen außer Bildung und Sicherheit nur jede dritte freiwerdende Stelle wiederbesetzt wird. Beiträge zur Haushaltskonsolidierung sollen sich im aktuellen Haushaltsjahr aus einer weiteren Erhöhung der Grunderwerbsteuer von 4,5 % auf 5,5 % zum 1. Januar 2013 sowie aus der Verschiebung bzw. Streichung von Baumaßnahmen ergeben. Für das Haushaltsjahr 2013 wurde erstmals das sogenannte Top-Down-Verfahren der Haushaltsaufstellung eingesetzt. Dabei wird den Ministerien ein Finanzrahmen vorgegeben, innerhalb dessen sie ihre jeweilige Haushaltsplanung vornehmen müssen. Dadurch werden pauschale Kürzungen von 30 Mio. Euro jährlich umgesetzt. Formal wird damit die Zuständigkeit für Kürzungen von der Regierungsebene in die Ministerien delegiert. Das Top- Down-Verfahren ist Ausdruck einer einnahmenorientierten Ausgabenpolitik, also einer Finanzpolitik, die den Haushalt nicht mehr von den Aufgaben des Landes her versteht, sondern von den Finanzierungsmöglichkeiten. Die Haushaltssanierung des Saarlandes dürfte aktuell noch vergleichsweise einfach sein und in den folgenden Jahren bis 2020 kontinuierlich immer schwieriger werden. Denn erstens werden die einfacheren Kürzungen zuerst realisiert, während die schmerzhafteren Einschnitte vermutlich noch bevorstehen. Dies gilt insbesondere für den geplanten Personalabbau. Zweitens müssen die aktuellen Streichungen weiter wirken, d. h. eine Kürzung, die in diesem Jahr durchgeführt wird, darf nicht im nächsten Jahr zurückgenommen werden. Beispielsweise reduziert der Verzicht auf eine Baumaßnahme nicht den Bedarf an Baumaßnahmen im Folgejahr eher im Gegenteil. Drittens sind die Zinsen für Kredite an die öffentliche Hand in Deutschland derzeit sehr niedrig, weil anlagesuchendes Kapital aus den krisengeschüttelten Ländern Südeuropas nach Deutschland flüchtet. In dem Maße, wie alte Schulden getilgt und durch neue Schulden ersetzt werden, sinkt damit für das Saarland die Zinsbelastung. Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass die Zinsen für öffentliche Schulden bis 2020 so niedrig bleiben. Eine Normalisierung des Zinsniveaus wird die Ausgaben des Landes erhöhen und damit den Druck, Personal und Leistungen abzubauen, noch steigern. 41

12 Für einen inhaltlichen Überblick vgl. Truger, Achim (2009): Ökonomische und soziale Kosten von Steuersenkungen: Das Beispiel der rot-grünen Steuerreformen, in: PROKLA Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, Heft 154, 39. Jg., S Berechnungen der Arbeitskammer mit Daten aus dem Finanzplan des Saarlandes und den Ergebnissen von Prof. Dr. Achim Truger. 3 Statistisches Bundesamt: Kassenstatistik des öffentlichen Gesamthaushalts, Pressemitteilung vom Quelle: Bundesministerium der Finanzen Februar Vgl. Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2012, in: Monatsbericht des BMF Februar 2013, S Quellen: Finanzplan des Saarlandes und Landeshaushaltsplan

13 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Kommunale Finanzen Saarländische Kommunen in Not! Kommunale (Finanz-)Probleme gewinnen in der öffentlichen Diskussion zunehmend an Bedeutung. Das ist nicht verwunderlich, denn kommunale Politik ist Politik vor Ort. Die unmittelbarste Beziehung zur Demokratie besteht in der Gemeinde. Wenn es den Kommunen schlecht geht, spürt das jeder unmittelbar und zeitnah. Lebensqualität in Städten und Gemeinden geht verloren und wichtige Aufgaben der Daseinsvorsorge bleiben unerledigt. Dass die kommunalen Finanzprobleme in stärkerem Maße öffentlich diskutiert und wahrgenommen werden, ist erstens erfreulich, zweitens aber auch unmittelbar Ausdruck von großer Not. Und die saarländischen Kommunen sind in Not in großer Not sogar. Leere Gemeindekassen gibt es in Deutschland auch in anderen Regionen. Vor allem nordrhein-westfälische und rheinland-pfälzische Kommunen sind zumeist bei weitem nicht auf Rosen gebettet. Es gibt auch Bundesländer, in denen die Gemeindehaushalte besser ausgestattet sind: beispielsweise in Bayern und Baden-Württemberg. Im Saarland aber sind die kommunalen Kassen besonders leer. Leere Kassen, das ist bei öffentlichen Haushalten nicht anders als bei privaten, drücken sich zuallererst in Schulden aus und bei den Schulden sind die saarländischen Städte und Gemeinden ganz weit vorne dabei. Wobei ein erster, flüchtiger Blick durchaus irreführend sein kann, denn die originären Schulden der Kommunen, die sogenannten fundierten Schulden, wie sie in den Kernhaushalten ausgewiesen werden, scheinen mit knapp über Euro/Einwohner 1 noch gar nicht so dramatisch angesichts des Durchschnitts der Flächenländer-West von knapp Euro/Einwohner. Ein guter Platz im Mittelfeld, so scheint es. Kassenkredite besonders problematisch Ein zweiter, genauerer Blick, der auf die Kassenkredite (bzw. auf die Kredite zur Liquiditätssicherung, wie sie inzwischen genannt werden) fällt, offenbart, wie angespannt die saarländischen Gemeindefinanzen wirklich sind. Kassenkredite sind die Überziehungskredite der kommunalen Haushalte und genau wie bei den privaten Haushalten werden sie dann eingesetzt, wenn Ausgaben finanziert werden müssen, für die im Prinzip kein Geld (mehr) vorhanden ist. Die laufenden Ausgaben übersteigen bei weitem die laufenden Einnahmen: hier wie da ein strukturelles Defizit. 43

14 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Insbesondere der Stand und die Entwicklung der Kassenkredite veranschaulichen eindringlich die prekäre Finanzsituation der saarländischen Gemeinden, die sich im Bundesvergleich wie folgt darstellt: Euro stehen hier für jeden Einwohner zu Buche fast dreimal soviel wie im Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer, wo es gerade einmal 660 Euro/Einwohner sind. So ergibt sich für das Saarland eine Gesamtverschuldung (fundierte Schulden plus Kassenkredite) zum Ende des Jahres 2011 von Euro/ Einwohner der höchste Wert im Bundesländervergleich für die Gesamtheit der westdeutschen Flächenländer sind es Euro/Einwohner. Sogar das ebenfalls klamme Rheinland-Pfalz weist inzwischen eine geringere kommunale Pro-Kopf-Verschuldung auf. Das Saarland ist zudem das einzige Bundesland, in dem die Kassenkredite höher sind als die fundierten Schulden der Anteil an den Gesamtschulden im Saarland: 61,5 %, westdeutsche Flächenländer geringfügig mehr als die Hälfte: 35,6 %. Kassenkrediten stehen keine Werte gegenüber. Jahr für Jahr werden laufende Verpflichtungen (kommunale Pflichtaufgaben und Zinsen) der Städte und Gemeinde mit kurzfristigen Krediten überbrückt. Bei unveränderten Rahmenbedingungen sprich gleichbleibenden oder steigenden Leistungsverpflichtungen der Kommunen und gleichbleibender oder sinkender Finanzausstattung befinden sich die Gemeinden auf diese Weise in einer sich rasant abwärts drehenden Spirale. An keinem anderen finanzwirtschaftlichen Krisenindikator macht sich die Schieflage der Kommunalfinanzen deutlicher als an der Höhe und Entwicklung der Kassenkredite. Die fälligen Zinsen belasten natürlich die kommunalen Haushalte, und bei den gegebenen strukturellen Problemen ist an Schuldenabbau kaum zu denken. Hohe Schulden bedingen hohe Zinsbelastung Zwangsläufig bedingen hohe Schulden auch hohe Zinslasten, und dementsprechend sind die saarländischen Städte und Gemeinden bei den Zinsausgaben weit vorn dabei. Bei einer durchschnittlichen Zinsbelastung von 67 Euro/Einwohner ist das Saarland mit 90 Euro ganz weit vorne dabei und liegt damit bei 133 % des Durchschnitts der westdeutschen Flächenländer. Alle öffentlichen Haushalte profitieren seit einigen Jahren vom dem historisch niedrigen Zinsniveau. Es ist jedoch nicht sehr wahrscheinlich, dass die Zinsen über die Jahre auf diesem Niveau verharren werden. Alle öffentlichen Haushalte werden durch steigende Zinsen verstärkt in Mitleidenschaft gezogen werden, diejenigen mit hohen Schuldenständen also auch die saarländischen Kommunen aber in besonderer Weise. 44

15 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Grafik 1 Baden- Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein- Westfalen Rheinland-Pfalz Schleswig- Holstein Saarland Flächenländer West Schulden der Gemeinden/Gv in Euro/Einwohner Stand: Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen fundierte Schulden Kassenkredite insgesamt Arbeitskammer Dass die originären Schulden der saarländischen Städte und Gemeinden unterdurchschnittlich hoch sind, ist auch nur bedingt positiv zu bewerten, denn diesen Schulden stehen infolge von kommunalen Investitionen in wichtige Infrastruktureinrichtungen und -projekte reale kommunale Werte gegenüber, die als Ausgaben der Daseinsvorsorge für die Zukunftsfähigkeit vor Ort langfristig eigentlich unverzichtbar sind. Zukunftsinvestitionen bedingen die Attraktivität der Städte und Gemeinden als Lebens- und Wirtschaftsräume. Und in der Tat sind diese Investitionen, vor allem für Straßen, Schulen, Abwassereinrichtungen etc. im Saarland schon seit langem bezogen auf den Bundesdurchschnitt sehr gering. 45

16 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Die bereits in den 1990er Jahren deutlich unterdurchschnittlichen Investitionsausgaben (Saarland: 206 Euro/Einwohner westdeutsche Flächenländer: 382 Euro/Einwohner) wurden im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2007 nochmals reduziert (175 Euro/Einwohner zu 305 Euro/Einwohner in den westdeutschen Flächenländern) 2. Am aktuellen Rand sieht man aus saarländischer Sicht letztlich keine Verbesserung mit 165 Euro/Einwohner ist man gerade einmal bei zwei Drittel des Bundesdurchschnitts. Der schon seit langem bestehende Investitionsstau in den saarländischen Kommunen vergrößert sich sukzessive. Die Auswirkungen auf die Attraktivität der Städte und Gemeinden sowie die Lebensqualität vor Ort sind dabei offensichtlich. Zukunftsfähige und lebenswerte Kommunen brauchen Investitionen. Mindereinnahmen durch Steuerpolitik Analog zu den beschriebenen Problemen des saarländischen Landeshaushalts sind auch bei den saarländischen Kommunen die steuerpolitischen Beschlüsse der unterschiedlichsten Koalitionen ursächlich für einen fortgesetzten, massiven Ausfall von Steuereinnahmen. Das Jahrzehnt der Entstaatlichung, Der Staat auf dem Rückzug öffentliche Armut privater Reichtum, wie auch immer man die Periode seit dem Jahr 2000 nennen will, sie hat mit ihren Steuersenkungswellen die Staatseinnahmen zunehmend ausgedünnt. Betroffen davon sind im Saarland bedauerlicherweise nicht nur die Landesfinanzen. Auch die saarländischen Städte und Gemeinden sind in erheblichem Maße betroffen. Auch hier zeigen die aktuellen Berechnungen von Achim Truger 3 das Ausmaß der Umverteilungsfolgen: Den saarländischen Kommunen entgehen im laufenden Jahr 73 Mio. Euro. Berücksichtigt man, dass auch das Land maßgebliche Steuermehreinnahmen hätte, an denen die Städte und Gemeinde über den kommunalen Finanzausgleich beteiligt gewesen wären, belaufen sich die Ausfälle sogar auf 132 Mio. Euro. Über das gesamte Jahrzehnt der Entstaatlichung gesehen, sind den Kommunen im Saarland seit Mio. Euro entgangen, mit den Einnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich wären sogar 1,2 Mrd. Euro mehr in die gemeindlichen Kassen geflossen. Auch ohne diese nachhaltige Schwächung der Einnahmen sind die geringen Steuereinnahmen der saarländischen Kommunen ohnehin bereits äußerst besorgniserregend. Steuereinnahmen sind nach wir vor die bedeutendste kommunale Einnahmequelle. Die kommunalen Steuereinnahmen liegen im Saarland bei gerade mal 805 Euro/EW bei einem deutlich höheren Durchschnitt für die westdeutschen Flächenländer von 991 Euro/EW. 46

17 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Grafik ,4-9,9 Steuerausfälle der saarländischen Kommunen 1-34,5-69,3-15,4-44,5-29,5-64,9 ohne KFA* -17,1-60,6 mit KFA* * KFA = Kommunaler Finanzausgleich 1 Steuerreformbedingte Mindereinnahmen seit 2000 in Mio. Euro, Quelle: Berechnungen von Prof. Dr. Achim Truger (Hochschule für Wirtschaft und Recht, Berlin) für die Arbeitskammer -28,5-83,2-18, Arbeitskammer Kommunale Steuereinnahmen im Saarland weit unter dem Durchschnitt -71,1 Beziffert man den Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer mit 100 %, dann vereinnahmen die saarländischen Kommunen gerade mal 81 % der Steuereinnahmen. Diese Steuereinnahmeschwäche zieht sich im Saarland im Prinzip durch alle kommunalen Steuerquellen, wobei der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer hier noch einmal einen Ausreißer nach unten darstellt. Die Gewerbesteuer, die immer noch wichtigste Steuereinnahmequelle der Städte und Gemeinden, hat traditionell eine besondere Bedeutung im Saarland, was sich nicht zuletzt daran fest macht, das der Anteil der Gewerbesteuereinnahmen an allen Steuereinnahmen der saarländischen Kommunen mit 45,7 % über dem Bundesdurchschnitt von 43,9 % liegt. Bei einem Bundesdurchschnitt westliche Flächenländer von 435 Euro/EW netto gerechnet kommt das Saarland gerade mal auf 368 Euro/EW. Dies -25,1-58,3-40, ,3-111,8-89,2-151,4-95,8-163,9-84,5-148,5-72,9-132,5 47

18 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! ist nicht der letzte Platz im Bundesländerranking aber doch ganz weit hinten. Gerade einmal 85 % des Bundesdurchschnitts wird im Saarland erwirtschaftet. Und das wirkliche Schlimme daran ist, dass die Gewerbesteuer noch eine der einträglichen Steuerarten der saarländischen Kommunen ist. Der kommunale Anteil an der Einkommensteuer stellt die Städte und Gemeinden im Saarland vor ein weiteres Problem. Gerade mal 33,8 % der kommunalen Steuereinnahmen entstammen der Steuerquelle Einkommensteuer. Im Bundesdurchschnitt sind es 35,7 %. Betrachtet man die Einkommensteuereinnahmen nach Einwohnern, steht das Saarland mit 272 Euro/EW aber wirklich ganz am Ende des Bundesländergeleitzuges. Immerhin werden im Durchschnitt 354 Euro/EW vereinnahmt. Prozentual sind dies gerade mal 77 % des Durchschnitts da hinken die saarländischen Städte und Gemeinden weit hinterher. Auch vor den saarländischen Städten und Gemeinden macht die Schuldenbremse nicht halt. Die per Ministererlass verpflichtende Rückführung von Kassenkrediten für besonders schuldenbelastete Kommunen zwingt vielerorts zu noch drastischerem Sparverhalten mit entsprechenden Auswirkungen auf das kommunale Leistungsangebot vor Ort. Zusätzliche Einnahmen lassen sich nur in sehr eingeschränktem Maße generieren und führen zudem zu weiteren Umverteilungseffekten. Die saarländischen Kommunen werden bei ihren Bemühungen zur Haushaltssanierung mit einem kommunalen Entlastungsfonds unterstützt. Aus diesem Sondervermögen des Landes erhalten Kommunen mit besonderem Sanierungsbedarf ab 2013 jährlich insgesamt 17 Mio. Euro zur Haushaltssanierung. Dies ist zunächst sicher ein Schritt in die richtige Richtung, kann aber angesichts der doch eher geringen Finanzausstattung eher nur ein Anfang sein. Zudem wird diese Entlastung dadurch konterkariert, dass die Kommunen seit 2012 mit 16 Mio. Euro pro Jahr an den Kulturausgaben des Landes beteiligt werden. Im Zuge der Arbeiten der Gemeindefinanzkommission hatte sich der Bund verpflichtet, die Kosten der Grundsicherung im Alter in drei Stufen (2012 zu 45 %, 2013 zu 75 %, ab 2014 zu 100 %) zu übernehmen ein erster Schritt, dem Konnexitätsprinzip Geltung zu verschaffen. Nahezu traditionell gingen Entscheidungen des Bundesgesetzgebers insbesondere im Sozialbereich zu Lasten der Kommunen. Hier ist nun erstmals ein politischer Wille erkennbar, das Wer bestellt, bezahlt -Prinzip anzuwenden. Ein Schritt in die richtige Richtung, dem im Interesse der Kommunen aber dringend weitere folgen müssen. 48

19 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Grafik 3 Baden- Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein- Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig- Holstein Flächenländer West Steuereinnahmen (netto) in Euro/Einwohner Quelle: Statistisches Bundesamt, Stand 2011, eigene Berechnungen Arbeitskammer Zusammengefasst: Die saarländischen Städte und Gemeinden haben eindeutig ein (Steuer-)Einnahmeproblem, das aber nicht aus eigener Kraft und kurzfristig zu lösen sein wird. Der kommunale Gestaltungsspielraum bezüglich des Steueraufkommens beschränkt sich im Wesentlichen auf die Hebesätze bei den Realsteuern. Insbesondere bei der Gewerbesteuer wird aber schon seit langem das Henne-Ei-Problem diskutiert, bei dem es darum geht, ob hohe Gewerbesteuerhebesätze wirklich zu hohem Gewerbesteueraufkommen führen oder doch eher dazu, dass Betriebe abwandern oder sich gar nicht erst niederlassen

20 2.1.2 Saarländische Kommunen in Not! Kommunale Finanzprobleme im Saarland nur über Ausgabenkürzungen nicht zu lösen Insofern ist die Diskussion sehr schnell bei den Ausgaben, die sich, Stichwort: Pflichtaufgaben, aber auch nur sehr begrenzt beeinflussen lassen. Sicherlich finden sich immer Ausgaben, die eine Stadt oder Gemeinde sich sparen könnte. Aber im immer engeren kommunalen Finanzkorsett geht es längst nicht mehr um Luxus- und Prestigeprojekte, die zur Disposition stehen. Es geht um die laufenden Ausgaben für die Musikschule, das Jugendhaus, den Seniorentreff, den Sportplatz, die Bibliothek, den Zuschuss für den Nahverkehr usw. 4 Laufende Ausgaben also, die im Saarland bereits seit geraumer Zeit in hohem Maße über die regelmäßige kommunale Kontoüberziehung, die Kassenkredite, finanziert werden. Besserung und damit Sicherstellung der kommunalen Handlungsfähigkeit und Daseinsvorsorge gerade für hoch verschuldete und einnahmeschwache Kommunen wie die saarländischen kann von daher nur ein grundsätzliches Umsteuern bezüglich der Finanzierung der städtischen und gemeindlichen Haushalte bringen Alle Zahlen, soweit nicht anders vermerkt Quelle: Stat. Bundesamt, eig. Berechnungen. 2 Bertelsmann-Stiftung: Finanz- und Schuldenreport Deutschland Steuerreformbedingte Mindereinnahmen seit 2000, Berechnungen von Prof. Dr. Achim Truger (Hochschule für Wirtschaft und Recht, Berlin) für die Arbeitskammer. 4 Siehe: ver.di wirtschaftspolitische Informationen 1/2011, Städte und Gemeinden: der Aufschwung kommt in den Kassen nicht an. 50

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