Public Management Consulting

Transkript

1 Public Management Consulting Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen Im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen 07. November 2014 pwc

2 Inhaltsverzeichnis 1. Ausgangslage und Zielsetzung 4 2. Prüfung der Einhaltung der Vorgaben des Staatsgerichtshofs Anforderungen Anspruch auf angemessene Finanzausstattung Anspruch auf Mindestausstattung Weitergehender Anspruch auf Finanzausstattung Bedarfsermittlungspflicht Gestaltungs- und Einschätzungsspielräume Angemessenheitsprüfung Dokumentation der Ergebnisse Einhaltung der Anforderungen Nachvollziehbare Ermittlung des Bedarfs Datengrundlage Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben Differenzierung nach kommunalen Gruppen Angemessenheitsprüfung (Korridorverfahren) Dokumentation der Bedarfsanalyse Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht Zwischenergebnis Rechnerische und konzeptionelle Prüfung der Bedarfsermittlung Datengrundlage Anpassung der Daten zur Berechnung des KFA Ermittlung der kommunalen Bedarfe Bemessung des Anteils der Pflichtaufgaben Ermittlung der Produktbereichsdeflzite Bildung von Pro-Kopf-Werten überprüfung der Angemessenheit (Korridorverfahren) AngemessenheitsüberprLifung im Produktbereich 3 (Schulträgeraufgaben) Zwischenstand: Defizite pflichtiger Aufgaben nach Korridorverfahren Anpassungen zur Abbildung der Angemessenheit bei Schulträgeraufgaben Anpassungen der Kreisumlage aufgrund steuerlicher Veränderungen Anpassungen der Kreisumlage bei Landkreisen und ihren Sonderstatusstädten Anpassungen aufgrund veränderter Belastungen wegen LWV- und Krankenhausumlage Zwischenstand: angemessene Defizite pflichtiger Aufgaben nach Anpassungen Ermittlung des Garantiezuschlags für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Zwischenstand: angemessene Gesamtdeflzite für pflichtige und freiwillige Aufgaben 30

3 Hochrechnung der angemessenen Gesamtdefizite auf Gnmd von Kostensteigerungen Zwischenstand: hochgerechnete angemessene Gesamtdefizite für pflichtige und freiwillige Aufgaben Korrektur der allgemeinen Deckungsmittel Abzug nicht berücksichtigter Steuerkraft Abzug der allgemeinen Deckungsmittel Hinzurechnen von Besonderen Finanzzuweisungen und Investitionszuweisungen Hinzurechnung der Finanzzuweisung für den Landeswohlfahrtsverband Dotierung von Sonderbedarfen Zwischenstand: Finanzielle Mindestausstattung Ermittlung der Finanzkraftbeteiligung Zwischenstand: angemessene Finanzausstattung Ermittlung des Stabilitätsansatzes Gesamtbewertung der finanziellen Wirkung des vertikalen kommunalen Finanzausgleichs Prüfung kommunaler Buchungen Abschlussbemerkung 37 30

4 1. Ausgangslage und Zielsetzung Auf Grund des Urteils des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 21. Mai 2013, P.St. 2361, muss das Land Hessen den Kommunalen Finanzausgleich (KFA) neu regeln. Dabei ist ein Systemwechsel vom Steuerverbund zur Bedarfsorientierung spätestens ab 2016 notwendig. Hierzu hat das Hessische Ministerium der Finanzen ein neues Berechnungsmodell für den KFA entwickelt. Ziel des vorliegenden Gutachtens ist es, Fragestellungen zu prüfen: das neue Berechnungsmodell hinsichtlich folgender 1. Entspricht das neue Modell den Anforderungen des Urteils des Hessischen Staatsgerichtshofs? (Kapitel 2) 2. Ist das Verfahren der Bedarfsermittlung konzeptionell schlüssig und wurde es rechnerisch korrekt vollzogen? (Kapitel 3) 3. Wie sind die kommunalen Buchungen zu bewerten, die die statistische Grundlage bilden auf der die Bedarfsermittlung erfolgt? (Kapitel 4) Die Prüfung erfolgt auf Basis eines der PricewaterhouseCoopers AG WPG (PwC) durch das Hessische Ministerium der Finanzen (HMdF) zur Verfügung gestellten Berechnungskonzepts des neuen KFAs, sowie der zur Berechnung notwendigen Datengrundlagen. Diese wurden durch PwC im Rahmen der Prüfung anhand weiterer externer Datenquellen plausibilisiert. Während Kapitel 2 sich bei der rechtlichen Prüfung vollständig auf den derzeitigen Modellstand bezieht, werden in den Kapiteln 3 und 4 im Rahmen dieser rechtlichen Anforderung Vorschläge zur Modelloptimierung und für flankierende Maßnahmen aufgezeigt, die aus PwC Sicht geeignet sind die Qualität des Modells weiter zu verbessern. PwC 4

5 Im 2. Prüfung der Einhaltung der Vorgaben des Staatsgerichtshofs 2.1. Anforderungen In seinem Urteil vom 21. Mai 2013, Az. P.St. 2361, KommJur 2013, 383 if., hat der Hessische Staatsgerichtshof ( Staatsgerichtshof ) Anforderungen an den kommunalen Finanzausgleich ( KFA ) aufgestellt. Diese Anforderungen lassen sich wie folgt beschreiben (soweit das Urteil zitiert wird, beziehen sich die Seitenangaben auf die Ausfertigung der Entscheidung): Anspruch aufangemessene Finanzausstattung Die Gemeinden haben nach Auffassung des Staatsgerichtshofs einen aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht abgeleiteten Anspruch gegen das Land Hessen (, Land ) auf angemessene Finanzausstattung. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung enthalte auch die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung. Eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung setze nämlich eine entsprechende finanzielle Leistungsfähigkeit als tatsächliche Grundlage voraus. Die (Letzt-) Verantwortung für die Finanzausstattung der Kommunen trage das Land. Der Anspruch auf angemessene Finanzausstattung werde unter anderem durch den KFA gemäß Art. 137 Abs. 5 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen ( HV ) abgesichert und konkretisiert. Danach hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Bereits nach dem Wortlaut bestünden die Hauptfunktionen des KFA darin, die Finanzmittel der Kommunen (vertikal) aufzustocken, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können (fiskalische Funktion), sowie die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen (horizontal) auszugleichen (redistributive Funktion). Der Landesgesetzgeber habe einen erheblichen Spielraum, wie er den KFA konkret ausgestalte. Der Spielraum werde indes durch das Gebot eines aufgabengerechten Finanzausgleichs begrenzt. Bereits aus dem Wortlaut des Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV sei ersichtlich, dass die Aufgaben der Kommunen den verfassungsrechtlichen Maßstab bildeten, der den Umfang der angemessenen Finanzausstattung bestimme Anspruch aufmindestausstattung Die Garantie einer angemessenen Finanzausstattung verlange jedenfalls, dass die Kommunen in der Lage seien, neben Pflichtaufgaben auch ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Der so umschriebene Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung sei verletzt, wenn infolge unzureichender Finanzausstattung keine freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben mehr wahrgenommen werden könnten. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 5

6 Weitergehender Anspruch auffinanzausstattung Über diese Mindestausstattung hinaus haben die Kommunen nach Auffassung des Staatsgerichtshofs einen von der Finanzkraft des Landes abhängigen weitergehenden Anspruch auf Finanzausstattung Bedarfsermittlungspflicht Nachvollziehbare Ermittlung des Bedarfs Nach Auffassung des Staatsgerichtshofs bilden die Aufgaben der Kommunen den verfassungsrechtlichen Maßstab, der den Umfang der angemessenen Finanzausstattung bestimmt. Der Landesgesetzgeber könne seiner Verpflichtung zu einem aufgabengerechten Finanzausgleich deshalb nur nachkommen, wenn er bei der Ausgestaltung des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel kennt, das heißt nachvollziehbar einschätzt. Dies setze eine nachvollziehbare Ermittlung des durch Aufgabenbelastung und Finanzkraft vorgezeichneten Bedarfs der Kommunen voraus. Die Einstellung dieser Parameter in die gesetzgeberische Entscheidung zur Festlegung der Finanzausgleichsmasse diene der Sicherstellung eines gerechten, transparenten und rationalen Systems der Finanzverteilung, das nicht lediglich politischem Belieben unterliege. Der Gesetzgeber müsse daher den Finanzbedarf der Kommunen im Hinblick auf die pflichtigen Aufgaben realitätsgerecht ermitteln und unterliege insofern auch einer Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht. Für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben sei ein angemessener zusätzlicher Betrag vorzusehen, der zum Beispiel mit einem Prozentsatz der Ausgaben für die Pflichtaufgaben bemessen werden könne. Die hiernach erforderliche Bedarfsermittlung erstrecke sich auch auf den horizontalen Finanzausgleich, der unterschiedliche Bedarfslagen der kommunalen Gebietskörperschaften zu berücksichtigen habe. Der Landesgesetzgeber sei prinzipiell nicht gehindert, eine Kompensationsumlage einzuführen. Belaste er allerdings die Kommunen mit einer neuen Umlage, die ihre finanzielle Handlungsfähigkeit spürbar beeinträchtigt, müsse er den kommunalen Finanzbedarf ermitteln, wobei er nach den kommunalen Gruppen der kreisangehörigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Landkreise zu differenzieren habe Datengrundlage Wolle sich der Gesetzgeber zur Erfüllung seiner Finanzbedarfsermittlungspflicht auf bereits vorhandene statistische Daten stützen, müsse erkennbar sein, dass er aus dem ihm zur Verfügung stehenden Datenmaterial selbst entsprechende Folgerungen gezogen und bei seiner Entscheidung berücksichtigt hat. Aus der Feststellung des Staatsgerichtshofs, es könne offenbleiben, ob Daten aus dem Jahr 2006 bzw. den Jahren 2001 bis 2008 besonders in Anbetracht der großen Schwankungen der kommunalen Steuereinnahmen aufgrund der konjunkturabhängigen Gewerbesteuer überhaupt Grundlage für PwC 6

7 Im die Zuweisungen im Jahr 2011 sein könnten, lässt sich ableiten, dass der Staatsgerichtshof es für angezeigt hält, aktuelle Daten zu verwenden Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben undfreiwilligen Aufgaben Bei der Bedarfsermittlung sei zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben zu differenzieren. Es genüge also beispielsweise nicht, die jährlichen Gesamtausgaben der hessischen Kommunen zugrunde zu legen, ohne dabei zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden Differenzierung nach kommunalen Gruppen Bei der Bedarfsermittlung ist nach Auffassung des Staatsgerichtshofs nach den drei kommunalen Gruppen der kreisangehörigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Landkreise zu differenzieren Gestaltungs- und Einschätzungsspielräume Der Staatsgerichtshof gesteht zu, dass die verfassungsrechtlich erforderliche Bedarfsanalyse schwierig und komplex sein möge, und räumt ein, dass der Finanzbedarf der Kommunen nicht nach objektiven Kriterien feststellbar ist. Allerdings verlange dies die HV vom Landesgesetzgeber auch nicht. Vielmehr habe der Landesgesetzgeber bei der von Verfassungs wegen erforderlichen Bedarfsanalyse Gestaltungs- und Einschätzungsspielräume. So dürfe der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Kosten für Pflichtaufgaben durchaus pauschalieren Angemessenheitspriifung Die Pflicht zur Bedarfsanalyse bedeute auch nicht, dass der Gesetzgeber alle Ausgaben der Kommune als ausgleichsrelevant in seine Kostenanalyse einstellen müsse. Aus der Pflicht des Landes gemäß Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV, lediglich die erforderlichen Mittel sicherzustellen, folge bereits, dass Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben dürfen. Für die Bestimmung des konkreten Finanzbedarfs dürfe der Gesetzgeber die ermittelten (Durchschnitts-) Ausgaben auf ihre Angemessenheit prüfen, indem er sich an wirtschaftlich arbeitenden Kommunen orientiert. Im Rahmen der Bedarfsanalyse könnte der Gesetzgeber nach Einschätzung des Gerichts etwa wie folgt verfahren: (i.) Die (gesamten) tatsächlichen Ausgaben für Pflichtaufgaben werden erfasst. (2.) Sodann werden diese Ausgaben um Ausreißer nach oben und unten bereinigt. (.) Der so entstandene Wert wird anschließend um einen zusätzlichen Betrag für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben erhöht. (4.) Schließlich wird durch Anrechnung der originären Einnahmen bzw. Einnahmemöglichkeiten der Kommunen der Finanzbedarf ermittelt Dokumentation der Ergebnisse Die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen habe der Gesetzgeber in die Gesetzesmaterialien (zum Beispiel die Gesetzesbegründung oder die Ausschussprotokolle) aufzunehmen und nachvollziehbar darzulegen. Für die verfassungsrechtliche Überprüfung allein maßgeblich seien die im Gesetzgebungsverfahren aufgezeigten Gründe, das heißt der Gesetzgeber könne seinen Darlegungspflichten nicht dadurch genügen, dass er erstmals im verfassungsrechtlichen Verfahren Gründe nachschiebe. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 7

8 2.2. Einhaltung der Anforderungen Im Folgenden ist zu prüfen, inwieweit das uns vorgelegte Konzept des HMdF ( Berechnungskonzept ) den Anforderungen entspricht, die der Staatsgerichtshof hinsichtlich der Bedarfsermittlung aufgestellt hat. Dabei sind die vom Staatsgerichtshof in dem Urteil vom 21. Mai 2013 anerkannten Gestaltungs- und Einschätzungsspielräume zu berücksichtigen Nachvollziehbare Ermittlung des Bedarfs Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs muss der Gesetzgeber den Bedarf der Kommunen nach Maßgabe ihrer Aufgabenbelastung und Finanzkraft im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens in nachvollziehbarer Weise ermitteln (Urteil, S. 27). Prüfungsgegenstand ist die Frage, ob das Berechnungskonzept dieser Anforderung genügt. Das Kriterium der Nachvollziehbarkeit ist hier u. E. in erster Linie als formale Voraussetzung zu verstehen. Entscheidend ist, dass die Kommunen und im Streitfall auch ein Gericht in der Lage sind zu erkennen, ob der Gesetzgeber den Bedarf der Kommunen überhaupt ermittelt hat, ob er dabei die Aufgabenbelastung und die Finanzkraft der Gemeinden maßgeblich berücksichtigt hat und ob die Ermittlung auch im Übrigen den verfassungsmäßigen Anforderungen genügt. Es muss sichergestellt sein, dass das System der Finanzverteilung an gerechten, transparenten und rationalen Parametern ausgerichtet ist und nicht lediglich politischem Belieben unterliegt. Den Gesetzgeber trifft daher eine gesteigerte Begründungspfiicht. Er hat näher auszuweisen, also transparent werden zu lassen, nach welchen Grundsätzen er die für den KFA im Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden Mittel festgestellt, die ihm zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielräume gesehen und diese Spielräume nicht fehlerhaft im obigen Sinne ausgefüllt hat (VerfGH Thüringen, Urteil vom 2. November 2011, Az. 13/10, KommJur 2012, 14, 18). Das Berechnungskonzept genügt dieser Begründungspfiicht jedenfalls unter der Voraussetzung, dass nicht nur das Konzept selbst, sondern auch die Grundzüge des danach ermittelten Zahlenwerks in die veröffentlichten Gesetzgebungsmaterialien aufgenommen werden. Die Nachvollziehbarkeit des Konzepts genügt der Begründungspfiicht auch insoweit, als dadurch erkennbar wird, dass der Gesetzgeber die Aufgabenbelastung und die Finanzkraft der Kommunen in den Mittelpunkt seiner Bedarfsanalyse stellt. Dies wird etwa daran deutlich, dass er die Auszahlungen und Einzahlungen der Kommunen auf Pflichtaufgaben zugrunde legt und daraus für verschiedene Produktbereiche und Gruppen (Landkreise, kreisfreie Städte etc.) spezifische Defizite errechnet, die er zum Ausgangspunkt der Analyse macht. Insgesamt gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept als Grundlage einer nachvollziehbaren Bedarfsanalyse geeignet ist. Das Kriterium der Nachvollziehbarkeit der Bedarfsanalyse ist u. E. jedenfalls dann gegeben, wenn nicht nur das Konzept selbst, sondern auch die Grundzüge des danach ermittelten Zahlenwerks in die veröffentlichten Gesetzgebungsmaterialien aufgenommen werden Datengrundlage Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs muss der Gesetzgeber den Finanzbedarf der Kommunen im Hinblick auf die Pflichtaufgaben realitätsgerecht ermitteln und unterliegt insofern auch einer Beobachtungs- und ggf. Nachbesserungspfiicht (Urteil, S. 27). Er kann sich dabei auf bereits PwC 8

9 vorhandene statistische Daten stützen. Es muss aber erkennbar sein, dass er aus dem ihm zur Verfügung stehenden Datenmaterial selbst entsprechende Folgerungen gezogen und diese bei seiner Entscheidung berücksichtigt hat (Urteil, 5. 29). Zu prüfen ist, ob das Berechnungskonzept diesen Anforderungen an die Ermittlung der Datengrundlage genügt. Das Berechnungskonzept stützt sich auf vorhandene statistische Daten für die Jahre 2011 und 2012 des Hessischen Statistischen Landesamts ( HSL ) aus denen ein Zweijahresdurchschnitt gebildet wird. Diese Daten werden punktuell ergänzt um eigene Daten des HMdF und um Daten aus weiteren Quellen (siehe Kapitel 3.1). Der Fjnanzbedarf wird im nächsten Schritt aus den statistischen Haushaltsdaten der Kommunen ermittelt, wobei bestimmte Einzahlungen des Landes und allgemeine Deckungsmittel (Steuern, Umlagen, Konzessionsabgaben etc.) herausgerechnet werden. Die Ermittlung erfolgt separat für jeden der 16 Produktbereiche gemäß dem von der Innenministerkonferenz empfohlenen Produktrahmen ( IMK-Produktrahmen ), wobei jeweils Einzahlungen und Auszahlungen eines Produktbereichs summiert werden. Im Rahmen dieser Summenbildung bleiben die Gesamtsummen der Einzahlungen und Auszahlungen auf solche Produktbereiche bzw. Produktgruppen unberücksichtigt, für die per Gesetz eine Vollkostendeckung verlangt wird. Dies betrifft etwa den gesamten Produktbereich Ver- und Entsorgung sowie die Straßenreinigung (Teil des Produktbereichs Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV ). Außerdem werden KFA-Leistungen aus der Summe der Auszahlungen und Einzahlungen in den jeweils einschlägigen Produktbereichen abgezogen. Dies betriffi etwa die von den Gemeinden zu erbringende Kompensationsumlage (Auszahlung zum Produktbereich Allgemeine Finanzwirtschaft ) und die Schulzuweisungen (Einzahlung zum Produktbereich Schulträgeraufgaben ). Mit dieser Herangehensweise entspricht das Berechnungskonzept u. E. den Anforderungen des Urteils an die Ermittlung der Datengrundlage. Der Gesetzgeber macht damit von der Möglichkeit Gebrauch, sich auf bereits vorhandene statistische Daten zu stützen. Diese Daten sind auch ausreichend aktuell, zumal die Erfassung größerer Datenbestände regelmäßig einen längeren Vorlauf benötigt. Mit den Rechnungsergebnissen der Jahre 2011 und 2012 setzt das Berechnungskonzept dabei bei den jüngsten vollständig verfügbaren Daten an. Zudem ist erkennbar, dass der Gesetzgeber aus dem ihm zur Verfügung stehenden Datenmaterial selbst entsprechende Folgerungen zieht und diese bei seiner Entscheidung berücksichtigt. Er übernimmt die statistischen Werte nicht wie sie sind, sondern er unterzieht sie einer speziell auf die Bedarfsermittlung ausgerichteten Aufbereitung. Diese Aufbereitung erscheint auch als sachgerecht. Die Bildung eines Zweijahresdurchschnitts führt zu einer Harmonisierung der Daten, so dass besondere Effekte, die im Rechnungswesen u. U. einer bestimmten Periode (einem bestimmten Jahr) zuzuordnen sind, geglättet werden. Die Nicht- Berücksichtigung der allgemeinen Deckungsmittel im ersten Schritt trägt dem Umstand Rechnung, dass diese kommunalen Einnahmen keiner bestimmten Aufgabenwahrnehmung zugerechnet werden können, während das Berechnungskonzept alle kommunalen Einnahmen und Ausgaben unter dem Blickwinkel ihrer Zuordnung zu einem der i6 Produktbereiche gemäß dem IMK-Produktrahmen betrachtet. Die Sachgerechtigkeit dieser Betrachtung folgt daraus, dass nach dem Urteil zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben zu differenzieren ist (dazu sogleich). Ebenso ist es sachgerecht, Produktbereiche mit gesetzlich vorgeschriebener Vollkostendeckung bei der Summenbildung von vornherein unberücksichtigt zu lassen, da hier von Gesetzes wegen eine PwC 9

10 Finanzierung kommunaler Leistungen aus sich selbst heraus zu erfolgen hat. Der Abzug der KFA Leistungen erscheint ebenfalls als sachlich gerechtfertigt. Diese Leistungen stehen hier zur Disposition und sind deshalb im Rahmen der Datenerhebung nicht zu berücksichtigen. Insgesamt gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept den Anforderungen des Urteils an die Ermittlung der Datengrundlage genügt. Der Gesetzgeber macht von der Möglichkeit Gebrauch, sich auf bereits vorhandene statistische Daten zu stützen. Es ist erkennbar, dass er aus dem ihm zur Verfügung stehenden Datenmaterial selbst entsprechende Folgerungen zieht und diese bei seiner Entscheidung berücksichtigen wird DjJferenzierung zwischen Pflichtaufgaben undfreiwilligen Aufgaben Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs ist zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben zu differenzieren. Bei der Ermittlung der kommunalen Aufgabenbelastung ist zunächst allein auf die Pflichtaufgaben abzustellen; der Gesetzgeber hat den Finanzbedarf der Kommunen anhand der Belastung durch diese Aufgaben zu ermitteln (Urteil, S. 27). Für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ist ein angemessener zusätzlicher Betrag vorzusehen, der aber nicht anhand einer eigenständigen Bedarfsanalyse ermittelt werden muss, sondern z. B. mit einem Prozentsatz der Ausgaben für die Pflichtaufgaben bemessen werden kann (Urteil, S. 28) Trennschärfe der Differenzierung Das Berechnungskonzept sieht eine Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben vor. Danach werden sowohl die Gesamtauszahlungen als auch die Gesamteinzahlungen der Produktbereiche 1 bis 15 prozentual nach pflichtig und freiwillig aufgeteilt. Ausnahmen betreffen den Landeswohlfahrtverband Hessen ( LWV ) und den Produktbereich Allgemeine Finanzwirtschaft. Insoweit geht das Berechnungskonzept davon aus, dass alle wahrgenommenen Aufgaben Pflichtaufgaben sind. Die prozentuale Aufteilung innerhalb der Produktbereiche erfolgt nach Maßgabe der Pflichtigkeitsklassifikationen gemäß Anlage. Prüfungsgegenstand ist die Frage, ob diese Aufteilung ausreichend trennscharf durchgeführt worden ist. Die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung in einen pflichtigen und einen freiwilligen Teil bereitet in der Praxis erhebliche Schwierigkeiten. Insbesondere unterscheidet die Rechnungslegung der Kommunen nicht zwischen der Wahrnehmung freiwilliger und pflichtiger Aufgaben. Die Aufteilung ist daher im Rahmen einer qualifizierten Schätzung durch die Regierungspräsidien erfolgt, die dabei stichprobenweise kommunale Haushalte untersucht haben. Dieses Verfahren wurde nach Auskunft des Mandanten in separaten Workshops mit den kommunalen Spitzenverbänden (Hessischer Städtetag, Hessischer Landreistag, Hessischer Städte- und Gemeindebund) erörtert und dabei als nachvollziehbar bewertet. Hinsichtlich der prozentualen Werte bestehen auf Seiten der kommunalen Spitzenverbände zum Teil abweichende Einschätzungen. Das Urteil des Staatsgerichtshofs äußert sich nicht zu der Frage, wie die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung vorzunehmen ist. Hierzu lassen sich dem Urteil nur solche Hinweise entnehmen, die sich allgemein auf die Anforderungen an die Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen beziehen. Danach kommt es entscheidend darauf an, dass die Ermittlung nicht politischem Belieben unterliegt, sondern realitätsgerecht durchgeführt wird. PwC 10

11 Im dem Urteil (S. 27) heißt es dazu: Die Einstellung dieser Parameter in die gesetzgeberische Entscheidung zur Festlegung der Finanzausgleichsmasse dient der Sicherstellung eines gerechten, transparenten und rationalen Systems der Finanzverteilung, welches nicht lediglich politischem Belieben unterliegt. Der Gesetzgeber muss daher den Finanzbedarf der Kommunen im Hinblick auf die pflichtigen Aufgaben realitätsgerecht ermitteln und unterliegt insofern auch einer Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht. Anhand dieser Maßgaben gehen wir davon aus, dass die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung grundsätzlich auch im Rahmen einer qualifizierten Schätzung durch die Regierungspräsidien auf Grundlage einer stichprobenartigen Untersuchung kommunaler Haushalte erfolgen kann. Eine realitätsgerechte Ermittlung setzt nicht voraus, dass die Ermittlungsergebnisse mit der Wirklichkeit vollständig übereinstimmen. Es muss aber sichergestellt sein, dass die Ergebnisse der Realität nahe kommen, also realitätsgerecht sind. Die Realitätsgerechtigkeit kann etwa dadurch hergestellt werden, dass die Schätzungen wie vorliegend auf einer stichprobenartigen Untersuchung kommunaler Haushalte beruhen. Entscheidend ist dann, dass durch die Anzahl der Stichproben und die Auswahl der untersuchten Haushalte eine ausreichende Annäherung an die Realität gewährleistet ist. Ferner kommt in Betracht, die Realitätsgerechtigkeit der vorliegenden Schätzung durch eine Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden zusätzlich abzusichern. Eine solche Absicherung setzt allerdings voraus, dass bei abweichenden Einschätzungen zusätzliche Stichproben durchgeführt werden, um die betreffenden Einzelergebnisse einer weitergehenden Prüfung zu unterziehen und diese ggf. zu korrigieren Plausibilität der Dzfferenzierung Die Ergebnisse der Aufteilung, also die konkreten Pflichtigkeitsklassifikationen gemäß der Anlage erscheinen grundsätzlich als plausibel und schlüssig. Eine Ausnahme bildet insoweit die Aufteilung des Produktbereichs Ver- und Entsorgung, der zu 100 % als Pflichtaufgabe eingeordnet worden ist. Dies stößt im Hinblick auf die darin zusammengefassten Entsorgungsaufgaben nicht auf Bedenken, weil die Kommunen zur Wahrnehmung dieser Aufgaben durch entsprechende gesetzliche Bestimmungen verpflichtet sind. Anders liegt es jedoch bei den Versorgungsaufgaben, deren Wahrnehmung regelmäßig nicht auf einer gesetzlichen Pflicht beruht, sondern im Ermessen der Kommunen liegt. Insbesondere die Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Energieversorgung (Strom, Gas und Fernwärme) erfolgt in der Praxis keineswegs flächendeckend durch die Kommunen bzw. durch kommunale Unternehmen, sondern es besteht ein Wechsel zwischen solchen Orten, in denen diese Aufgaben durch kommunale Unternehmen (meist Stadtwerke) wahrgenommen werden, und solchen Orten, in denen typische Stadtwerkeaufgaben statt dessen durch die Geschäftstätigkeit privatwirtschaftlicher Unternehmen abgedeckt werden. Diese Unschärfe bleibt im Ergebnis ohne Auswirkungen, weil die Gesamtsummen der Einzahlungen und Auszahlungen auf den Produktbereich Ver- und Entsorgung wegen des Gebots der Kostendeckung ohnehin unberücksichtigt bleiben (s. o.). PwC 11

12 Im Verfassungsmäßige Pflichtaufgaben? Nach Auskunft des Mandanten vertreten die Kommunalen Spitzenverbände die Auffassung, dass sich Pflichtaufgaben auch unmittelbar aus der Verfassung ergeben können, so dass die Kommunen in den betreffenden Produktbereichen Pflichtaufgaben wahrnehmen, obwohl eine entsprechende Vorschrift im einfachen Recht, die den verfassungsmäßigen Auftrag als kommunale Pflichtaufgabe konkretisieren würde, nicht gegeben ist. Namentlich betrifft diese Auffassung den Produktbereich Sportförderung, der nach den Pflichtigkeitsklassiflkationen gemäß Anlage izu 100 % als freiwillige Aufgabe eingeordnet worden ist. Die kommunalen Spitzenverbände gehen davon aus, dass es sich bei der Sportförderung um eine Pflichtaufgabe gemäß Art. 6i a HV handelt. Insoweit ist fraglich, ob die Regelung in Art. 6i a HV ausreichend konkret ist, um eine kommunale Pflichtaufgabe zu begründen. Nach dem Wortlaut der Vorschrift genießt der Sport den Schutz und die Pflege des Staates, der Gemeinden und Gemeindeverbände. Zwar werden die Gemeinden und Gemeindeverbände als Aufgabenträger unmittelbar aufgeführt. Daraus ergibt sich aber ohne weiteres nicht mehr als eine verfassungsmäßig festgelegte Zuständigkeit. Eine Verpflichtung könnte daraus nur dann entstehen, wenn die Aufgabenwahrnehmung klar umrissen und bestimmten Gebietskörperschaften zur Pflicht gemacht wird. Daran fehlt es hier jedoch. Dass der Sport Schutz und Pflege genießt, beinhaltet keine Verpflichtung zur Unterhaltung bestimmter öffentlicher Einrichtungen wie etwa kommunaler Sportstätten. Zudem ergibt sich aus der Vorschrift auch keine Verpflichtung bestimmter Gebietskörperschaften. Vielmehr lässt die Vorschrift ausdrücklich offen, ob die Sportförderung in erster Linie durch das Land oder die Kommunen und ob auf der Ebene der Kommunen in erster Linie die Gemeinden oder die Gemeindeverbände (Landkreise) zuständig sein sollen Ermittlung des Finanzbedarfsfür Pflichtaufgaben Nach dem Urteil hat die Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben den Zweck, den Finanzbedarf der Kommunen anhand der Belastung durch die Pflichtaufgaben zu ermitteln (Urteil, 5. 27). Prüfungsgegenstand ist die Frage ob das Berechnungskonzept dieser Anforderung gerecht wird. Um aus der Ermittlung des auf die Pflichtaufgaben entfallenden Anteils der Gesamtauszahlungen und der Gesamteinzahlungen der Produktbereiche 1 bis 15 einen konkreten Bedarf abzuleiten, der die kommunale Aufgabenbelastung widerspiegelt, werden diese Anteile (Gesamtaus- und Gesamteinzahlungen) zunächst für jeden Produktbereich saldiert. Pro Kommune und Produktbereich entsteht auf diese Weise ein Saldo (regelmäßig ein Defizit), der dem Anteil der Pflichtaufgaben in dem jeweiligen Produktbereich zugerechnet werden kann. Der Saldo hat den Zweck, die kommunale Aufgabenbelastung, die sich aus der Wahrnehmung der Pflichtaufgaben ergibt, angemessen widerzuspiegeln. Dieser Zweck wird u. E. nach dem konstruktiven Aufbau des Berechnungskonzepts entsprechend den Vorgaben des Staatsgerichtshofs erreicht. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus den Bestimmungen zur Bereitstellung der erforderlichen öffentlichen Einrichtungen in 19 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) und in i6 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) ableiten. Nach diesen Vorschriften haben die kommunalen Gebietskörperschaften die Aufgabe, im Rahmen ihres Wirkungsbereichs und in den Grenzen ihrer Leistungsfahigkeit die für die Gemeinde-/Kreisangehörigen erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsennittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 12

13 Im sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen. Die nähere Bestimmung der Frage, welche Einrichtungen insoweit als erforderlich gelten und demnach durch die Kommunen bereitzustellen sind, lässt sich nicht im Wege der Gesetzesauslegung bestimmen. Vielmehr hat jede Kommune im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich selbst darüber zu entscheiden, welche öffentlichen Einrichtungen sie für erforderlich hält (ganz herrschende Meinung, vgl. etwa OVG Münster, Beschluss vom 26. August 1986, NVwZ 1986, 518). Nur soweit sich aus anderen Vorschriften herleiten lässt, dass bestimmte kommunale Gebietskörperschaften bestimmte Aufgaben als Pflichtaufgaben wahrnehmen müssen, ergibt sich aus 19 Abs. 1 HGO und aus i6 HKO eine Verpflichtung der betreffenden Kommunen, im Rahmen der eigenen Leistungsfähigkeit entsprechende öffentliche Einrichtungen zu schaffen. Eine solche Verpflichtung kann aber aus verfassungsmäßigen Bestimmungen typischerweise nicht hergeleitet werden. Verfassungsmäßige Bestimmungen, aus denen kommunale Aufgaben abgeleitet werden können, sind in aller Regel nicht ausreichend konkret, um daraus eine Verpflichtung bestimmter kommunaler Gebietskörperschaften zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben abzuleiten. Dies betrifft auch Art. 6i a HV. Aus dieser Bestimmung ergibt sich nicht, dass bestimmte Gebietskörperschaften verpflichtet sind, die Aufgabe Sportförderung wahrzunehmen und zu diesem Zweck bestimmte Einrichtungen zu schaffen Ermittlung des Zuschlags ftfrfreiwillige Aufgaben Nach dem Urteil ist für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ein angemessener zusätzlicher Betrag vorzusehen. Dieser Zuschlag muss aber nicht anhand einer eigenständigen Bedarfsanalyse ermittelt werden, sondern er kann z. B. mit einem Prozentsatz der Ausgaben für die Pflichtaufgaben bemessen werden (Urteil, 5. 28). Darüber hinaus haben die Kommunen einen von der Finanzkraft des Landes abhängigen weitergehenden Anspruch auf Finanzausstattung (Urteil, 5. 25). Zu prüfen ist, ob das Berechnungskonzept auch diesen Anforderungen gerecht wird. Zur Ermittlung des Zuschlags für freiwillige Aufgaben werden auch die auf diese Aufgabenbereiche entfallenden Anteile (Gesamtaus- und Gesamteinzahlungen) zunächst für jeden Produktbereich saldiert. Pro Kommune und Produktbereich entsteht so ein Saldo (regelmäßig ein Defizit), der dem Anteil der freiwilligen Aufgaben in dem jeweiligen Produktbereich zugerechnet werden kann. Aus diesen Salden wird ein sog. Garantiezuschlag ermittelt. Dabei werden die Salden jedoch nicht sämtlich zu 100 % berücksichtigt. Eine Berücksichtigung zu 100% erfolgt im Hinblick auf die Produktbereiche Kultur und Wissenschaft, Sportförderung, Natur- und Landschaftspflege sowie Umweltschutz. Im Hinblick auf die übrigen Produktbereiche werden die Salden jeweils zu 50% berücksichtigt. Diese Vorgehensweise ist u. E. mit den Vorgaben des Urteils vereinbar. Danach ist es zulässig, den Zuschlag mit einem Prozentsatz der Ausgaben für die Pflichtaufgaben zu bemessen. Demgegenüber sieht das Berechnungskonzept eine differenzierte Ermittlung des Zuschlags vor. Der Ansatz von 50 % erscheint insoweit durch die größere politische Autonomie der Kommunen im Bereich der Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben gerechtfertigt. Es begegnet u. E. auch keinen Bedenken, bestimmte Produktbereiche zu 100% zu berücksichtigen. Gegen das Gleichbehandlungsgebot verstößt der Gesetzgeber mit einer solchen Differenzierung nicht, da sie für alle Kommunen gleichermaßen gilt. Zudem schließt die Pflicht des Gesetzgebers, für die freiwillige Aufgabenwahrnehmung einen angemessenen zusätzlichen Betrag vorzusehen (Urteil, 5. 28), nicht aus, dass der Gesetzgeber bestimmte Bereiche definiert, in denen er das Engagement der Kommunen Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsemiittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 13

14 für besonders wichtig erachtet und die er daher bei der Berechnung des Zuschlags für freiwillige Aufgaben höher gewichtet. Des Weiteren wird darüber hinaus den Kommunen in Abhängigkeit der Finanzkraft des Landes weitere Finanzausstattung gewährt. Damit sind die Anforderungen des Urteils des Staatsgerichtshofs erfüllt Zwischenergebnis Wir gehen davon aus, dass das Berechnungskonzept den Anforderungen des Urteils an die Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben genügt. Die Differenzierung zwischen diesen beiden Aufgabentypen ist ausreichend trennscharf durchgeführt worden. Die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung kann dabei u. E. wie vorliegend im Rahmen einer qualifizierten Schätzung durch die Regierungspräsidien auf Grundlage einer stichprobenartigen Untersuchung kommunaler Haushalte erfolgen. Ferner kommt in Betracht, die Realitätsgerechtigkeit der Schätzung wie vorliegend durch eine Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden zusätzlich abzusichern. Eine solche Absicherung setzt allerdings voraus, dass bei abweichenden Einschätzungen zusätzliche Stichproben durchgeführt werden, um die betreffenden Einzelergebnisse einer weitergehenden Prüfung zu unterziehen und diese ggf. zu korrigieren. Die Ergebnisse der Aufteilung, also die konkreten Pfiichtigkeitsklassifikationen gemäß des vorliegenden Berechnungskonzeptes, erscheinen insgesamt als plausibel und schlüssig. Eine Ausnahme bildet insoweit die Aufteilung des Produktbereichs Ver- und Entsorgung, der zu 100 % als Pflichtaufgabe eingeordnet worden ist. Allerdings bleibt diese Unschärfe im Ergebnis ohne Auswirkungen, weil die Gesamtsummen der Einzahlungen und Auszahlungen auf den Produktbereich Ver- und Entsorgung wegen des Gebots der Kostendeckung ohnehin unberücksichtigt bleiben. Im übrigen geht das Berechnungskonzept zutreffend davon aus, dass sich die Pflichtaufgaben ausschließlich aus dem einfachen Recht ergeben. Verfassungsmäßige Bestimmungen, aus denen kommunale Aufgaben abgeleitet werden können, sind in aller Regel nicht ausreichend konkret, um daraus eine Verpflichtung bestimmter kommunaler Gebietskörperschaften zur Unterhaltung bestimmter öffentlicher Einrichtungen abzuleiten. Das Berechnungskonzept genügt den Anforderungen des Urteils u. E. auch insoweit, als es anhand der Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben eine angemessene Grundlage schafft, die zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen (Defizite aus der Wahrnehmung von Pflichtaufgaben) sowie zur Ermittlung eines Zuschlags für die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben (Defizite aus der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben) geeignet ist. Der im Hinblick auf die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben teilweise vorgenommene Ansatz von 50 % erscheint insoweit durch die größere politische Autonomie der Kommunen im Bereich der Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben gerechtfertigt. Es begegnet u.e. auch keinen Bedenken, bestimmte Produktbereiche zu 100% zu berücksichtigen. Es steht dem Gesetzgeber frei, bestimmte Bereiche zu definieren, in denen er das Engagement der Kommunen für besonders wichtig erachtet und die er daher bei der Berechnung des Zuschlags für freiwillige Aufgaben höher gewichtet. Darüber hinaus wird den Kommunen in Abhängigkeit von der Finanzkraft des Landes weitere Finanzausstattung gewährt. Hierzu wird der Differenzbetrag aus dem Gesamtdefizit der Kommunen für freiwillige Aufgaben und dem nach den vorstehend erörterten Maßgaben berechneten PwC 14

15 Garantiezuschlag zu 50 % als Betrag für die Finanzkraftbeteiligung berücksichtigt. Die Berücksichtigung erfolgt dadurch, dass der Differenzbetrag zu dem Landesanteil an den sog. Gemeinschaftssteuern (Einkommenssteuer, Körperschaftssteuer und Umsatzsteuer) abzüglich Zahlungen des Landes im Länderfinanzausgleich einmalig ins Verhältnis gesetzt wird. In Höhe des so errechneten Prozentsatzes werden die Kommunen künftig an der Finanzkraft des Landes beteiligt. Sie erhalten dadurch über den Garantiezuschlag hinaus einen finanzkraftabhängigen Zuschlag. Insgesamt entspricht das Berechnungskonzept damit den Anforderungen des Urteils an die Ermittlung des Zuschlags für freiwillige Aufgaben. Die Unterteilung dieses Zuschlags in einen Garantiezuschlag und einen finanzkraftabhängigen Zuschlag entspricht der Vorgabe, dass sowohl die Ausgaben der Kommunen für die Pflichtaufgaben (vgl. den Garantiezuschlag) als auch die Finanzkraft des Landes (vgl. den finanzkraftabhängiger Zuschlag) berücksichtigt werden müssen Djfferenzierung nach kommunalen Gruppen Gemäß dem Urteil des Staatsgerichtshofs ist nach unterschiedlichen kommunalen Gruppen zu differenzieren. Dies gilt ausdrücklich für den Bereich des horizontalen Finanzausgleichs; insoweit geht der Staatsgerichtshof von einer Differenzierung anhand von drei kommunalen Gruppen aus (Urteil, 5. 39). Es gilt aber auch für den hier betrachteten Bereich des vertikalen Finanzausgleichs. Im Hinblick auf den vertikalen Finanzausgleich ergibt sich das Erfordernis der Differenzierung mittelbar aus dem Umstand, dass die nach dem Urteil erforderliche Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben nicht für alle Kommunen einheitlich erfolgen kann. Einer solchen einheitlichen Ermittlung steht entgegen, dass Pflichtaufgaben regelmäßig nicht allen Kommunen gleichermaßen auferlegt werden, sondern dass sich die Zuständigkeit zur Wahrnehmung einer solchen Aufgabe (und damit die Wahrnehmungspflicht) nach der Zugehörigkeit zu einer bestimmten kommunalen Gruppe richtet (Beispiel: Schulträgeraufgaben). Das Berechnungskonzept entspricht dieser Anforderung, indem es zwischen Landkreisen ohne Sonderstatusstädte, Landkreisen mit Sonderstatusstädten, kreisfreien Städten, kreisangehörigen Gemeinden über Einwohner (Sonderstatusstädte), Mittelzentren bis Einwohner, Grundzentren ab Einwohner, Grundzentren unter Einwohner und dem LWV differenziert Angemessenheitsprüfung (Korridorverfahren) Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, alle Ausgaben der Kommunen als ausgleichsrelevant in seine Bedarfsanalyse einzustellen. Vielmehr dürfen solche Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben. Der Gesetzgeber darf die ermittelten (Durchschnitts-) Ausgaben auf ihre Angemessenheit prüfen, indem er sich an wirtschaftlich arbeitenden Kommunen orientiert (Urteil, 5. 33). Das Berechnungskonzept sieht zum Zweck der Angemessenheitsprüfung das sog. Korridorverfahren vor. Bei diesem Verfahren wird innerhalb der kommunalen Gruppen in jedem Produktbereich aus den Defiziten der einzelnen Kommunen der gewogene Pro-Kopf-Durchschnittswert ermittelt. Zu diesem Zweck wird das Gesamt-Defizit der Gruppe durch die Gesamt-Einwohnerzahl der Gruppe geteilt. Dieser Wert bildet die Defizite zu 100 % ab und stellt die obere Grenze des Korridors dar. Die PwC 15

16 untere Grenze wird dadurch gebildet, dass die gewogenen Pro-Kopf-Durchschnittswerte jeweils halbiert werden (Abbildung der Defizite zu 50 %). Soweit das individuelle Pro-Kopf-Defizit einer Kommune oberhalb des Korridors liegt, erhält dieses Defizit den Wert der Obergrenze, soweit es unterhalb des Korridors liegt, erhält es den Wert der Untergrenze. Die daraus für jede Kommune individuell ermittelten Pro-Kopf-Defizite werden jeweils mit der Einwohnerzahl der Kommune multipliziert. Die so berechneten individuellen absoluten Werte werden wiederum innerhalb der Gruppen summiert. Auf diese Weise ergibt sich für jeden Produktbereich ein neuer Wert, der das angemessene Produktbereichsdeflzit der jeweiligen Gruppe darstellt. Die Krankenhausumlage, deren Höhe für die Kommunen nicht beeinflussbar ist, wird dabei ungeachtet des Korridorverfahrens in voller Höhe berücksichtigt. Für den Produktbereich Schulträgeraufgaben wird das Korridorverfahren mit bereinigten Einwohnerzahlen durchgeführt, weil neben den Landkreisen und den kreisfreien Städten zum Teil auch weitere Städte Schulträgeraufgaben in ihrem Gebiet wahrnehmen, so dass die Einwohnerzahlen der betreffenden Landkreise insoweit reduziert werden müssen, um die doppelte Berücksichtigung von Einwohnern zu vermeiden. Unseres Erachtens entspricht die im Berechnungskonzept vorgesehene Angemessenheitsprüfung den Vorgaben, die der Staatsgerichtshof hierzu aufgestellt hat. Das Korridorverfahren wurde bereits im Freistaat Thüringen praktiziert und ist vom VerfGH Thüringen für zulässig erklärt worden. Danach ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, die Durchschnittskosten auf ihre Angemessenheit zu prüfen, indem er sich an den wirtschaftlich erfolgreicher arbeitenden Kommunen orientiert. Das vom Thüringer Landesgesetzgeber angewandte Korridorverfahren hält nach Einschätzung des VerfGH einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand (Urteil vom 2. November 2011, Az. 13/10, KommJur 2012, 14, 20). Die Thüringer Verfassung, so das Urteil des VerfGH Thüringen, gebe dem Gesetzgeber nicht vor, nach welcher Methode er die Aufwendungen der Kommunen auf ihre Angemessenheit zu prüfen habe. Sie stelle es ihm frei, die Maßstäbe seiner Prüfung in einem Gesetz allgemein festzulegen oder in dem jeweiligen Verfahren gesondert zu bestimmen. Ebenso liege es in seinem Ermessen, welchen Ansatz er für die Verwirklichung des Wirtschaftlichkeitsgebots wähle. So könne die Grenze einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung weitgehend pauschalierend bestimmt werden, indem etwa Synergieeffekte geschätzt würden, die aus der Wahrnehmung einer Vielzahl von Aufgaben folgen. Darüber hinaus sei es möglich, die Angemessenheit der Aufwendungen anhand konkreter Einsparmöglichkeiten zu prüfen. Dabei seien die Potentiale für Kostensenkungen desto genauer zu ermitteln und zu begründen, je höher sie eingeschätzt werden. Grenze einer jeden Kürzung bleibe, dass es den Kommunen möglich bleiben müsse, die Einsparungen durch eigene zumutbare Anstrengungen zu erreichen (VerfGH Thüringen, a. a. 0., 20). Nach diesen Grundsätzen, so der VerfGH Thüringen weiter, sei die Kürzung der Durchschnittswerte mit den Gewährleistungen der Thüringer Verfassung zu vereinbaren. Es liege innerhalb der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, dass nur die Aufwendungen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung entsprechen, die innerhalb eines Korridors von 50 % bis 100 % der durchschnittlichen Kosten liegen. Auch aus dem Grundsatz der Systemgerechtigkeit ergäben sich keine Bedenken. Unabhängig von seiner dogmatischen Begründung und seiner Reichweite verbiete dieses Prinzip nicht, dass die Kostenbelastung der Kommunen im Unterschied zu ihren Steuereinnahmen nach bereinigten Durchschnittswerten berechnet werde. Vielmehr verlange das p 16

17 soweit Im System des KFA, dass die Finanzkraft der Kommunen in vollem Umfang bedarfsmindernd berücksichtigt werde. Schließlich habe der Gesetzgeber bei der Angemessenheitsprüfung die Organisationshoheit der Kommunen hinreichend in seine Abwägung einbezogen (VerfGH Thüringen, a. a. 0., 21). Dieser Argumentation schließt sich das Urteil des Staatsgerichtshofs an. Danach steht es dem Gesetzgeber frei, im Rahmen der Bedarfsanalyse die erfassten tatsächlichen Ausgaben um Ausreißer nach oben und unten zu bereinigen. Insoweit nimmt das Urteil ausdrücklich Bezug auf die vorstehend zitierte Entscheidung des VerfGH Thüringen vom 2. November Ergänzend weist es darauf hin, dass die zur Wahrnehmung der Pflichtaufgaben notwendigen Finanzmittel nicht objektiv exakt berechenbar sind. Vielmehr könne die Bedarfsanalyse des Gesetzgebers auch zu dem Ergebnis führen, dass die angegriffene Kürzung der Steuerverbundmasse gerechtfertigt sei (Urteil, S. 34). Die Pflicht zur Bedarfsanalyse schließt demnach eine wertende Betrachtung der kommunalen Mittelverwendung, wie sie mit dem Korridorverfahren gegeben ist, gerade nicht aus. Insgesamt gehen wir davon aus, dass das in dem Berechnungskonzept zum Zweck der Angemessenheitsprüfung vorgesehene Korridorverfahren den Anforderungen des Urteils genügt. Danach ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, alle Ausgaben der Kommunen als ausgleichsrelevant in seine Bedarfsanalyse einzustellen. Vielmehr dürfen solche Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben. Der Gesetzgeber darf die ermittelten (Durchschnitts-) Ausgaben auf ihre Angemessenheit prüfen, indem er sich an wirtschaftlich arbeitenden Kommunen orientiert Dokumentation der Bedarfsanalyse Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs ist der Gesetzgeber gehalten, die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen in die Gesetzesmaterialien (z. B. die Gesetzesbegründung oder die Ausschussprotokolle) aufzunehmen (Urteil, S. 28). Wir gehen davon aus, dass zu diesem Zweck das Berechnungskonzept und die Grundzüge des danach ermittelten Zahlenwerks in die veröffentlichten Gesetzesmaterialien aufgenommen werden Beobachtungs- und NachbesserungspJlicht Nach dem Urteil des Staatsgerichtshofs ist der Gesetzgeber verpflichtet, die weitere Entwicklung des Finanzbedarfs der Kommunen zu beobachten und den Finanzausgleich erforderlich nachzubessern (Urteil, S. 27). Das Berechnungskonzept sieht insoweit zunächst eine Hochrechnung der angemessenen Gesamtdefizite nach Maßgabe des Verbraucherpreisindex vor, um die ermittelten Gesamtdeflzite von dem durchschnittlichen Preisniveau der Jahre 2011/2012 auf das Preisniveau des Jahres 2014 fortzuschreiben. Da das Jahr 2014 noch nicht abgeschlossen ist und der Jahresdurchschnittswert noch nicht vorliegt, wird aus den Jahreswerten 2011 bis 2013 mit Hilfe einer Trendanalyse der Wert für 2014 prognostiziert. Nach Maßgabe dieser Prognose werden die Gesamtdefizite auf das Jahr 2014 hochgerechnet. Eine vergleichbare Hochrechnung erfolgt im Hinblick auf die Einnahmen der Kommunen aus allgemeinen Deckungsmitteln, soweit für diese Mittel spezifische Prognosedaten vorliegen. Das ist bis auf die sog. sonstigen Steuern und die Konzessionsabgaben der Fall. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 17

18 Im Darüber hinaus ist der Gesetzgeber durch die Beobachtungs- und Nachbesserungspfiicht gehalten, auch im weiteren Verlauf, also nach Abschluss der Berechnung, Anpassungen durchzuführen. Insoweit dürfte es mit den Anforderungen des Urteils vereinbar sein, wenn der Gesetzgeber zunächst weiterhin die Entwicklungen des Preisniveaus und der kommunalen Einnahmesituation (allgemeine Deckungsmittel) beobachtet und den KFA erforderlichenfalls an diese Entwicklungen angleicht. Weiterhin ergibt sich aus der Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht aber auch, dass der Gesetzgeber die Entwicklung des Umfangs der kommunalen Pflichtaufgaben im Blick behalten muss. Insoweit kann die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung in einen pflichtigen und einen freiwilligen Teil gemäß Anlage 1 keine dauerhafte Geltung entfalten, sondern muss in angemessenen Abständen an die tatsächliche Entwicklung angeglichen werden. Insgesamt gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept den Anforderungen des Urteils an die Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht durch die Hochrechnung sowohl der Gesamtdefizite als auch der Einnahmen aus allgemeinen Deckungsmitteln auf das Jahr 2014 anhand von Prognosewerten derzeit genügt. Zu beachten ist jedoch, dass der Gesetzgeber die Entwicklung der kommunalen Einnahmesituation auch künftig beobachten und den KFA erforderlichenfalls an diese Entwicklungen angleichen muss. Zudem kann auch die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung in einen pflichtigen und einen freiwilligen Teil keine dauerhafte Geltung entfalten, sondern muss in angemessenen Abständen an die tatsächliche Entwicklung angeglichen werden Zwischenergebnis Zunächst gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept als Grundlage einer nachvollziehbaren Bedarfsanalyse geeignet ist. Das Kriterium der Nachvollziehbarkeit der Bedarfsanalyse ist u. E. jedenfalls dann gegeben, wenn nicht nur das Konzept selbst, sondern auch die Grundzüge des danach ermittelten Zahlenwerks in die veröffentlichten Gesetzgebungsmaterialien aufgenommen werden. Weiter gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept den Anforderungen des Urteils an die Ermittlung der Datengrundlage genügt. Der Gesetzgeber macht von der Möglichkeit Gebrauch, sich auf bereits vorhandene statistische Daten zu stützen. Es ist erkennbar, dass er aus dem ihm zur Verfügung stehenden Datenmaterial selbst entsprechende Folgerungen zieht und diese bei seiner Entscheidung berücksichtigen wird. Ebenso gehen wir davon aus, dass das Berechnungskonzept auch den Anforderungen des Urteils an die Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben genügt. Die Differenzierung zwischen diesen beiden Aufgabentypen ist ausreichend trennscharf durchgeführt worden. Die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung kann dabei u. E. wie vorliegend im Rahmen einer qualifizierten Schätzung durch die Regierungspräsidien auf Grundlage einer stichprobenartigen Untersuchung kommunaler Haushalte erfolgen. Ferner wäre möglich, die Realitätsgerechtigkeit der vorliegende Schätzung wie vorliegend durch eine Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden zusätzlich abzusichern. Eine solche Absicherung setzt allerdings voraus, dass bei abweichenden Einschätzungen zusätzliche Stichproben durchgeführt werden, um die betreffenden Einzelergebnisse einer weitergehenden Prüfung zu unterziehen und diese ggf. zu korrigieren. Die Ergebnisse der Aufteilung, also die konkreten Pfiichtigkeitsklassifikationen gemäß des Berechnungskonzeptes, erscheinen insgesamt als plausibel und schlüssig. Eine Ausnahme bildet insoweit die Aufteilung des Produktbereichs Ver- und Entsorgung, der zu 100 % als Pflichtaufgabe Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarrsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des 18

19 Im eingeordnet worden ist. Wir gehen allerdings davon aus, dass diese Unschärfe im Ergebnis ohne Auswirkungen bleibt, weil die Gesamtsummen der Einzahlungen und Auszahlungen auf den Produktbereich Ver- und Entsorgung wegen des Gebots der Kostendeckung ohnehin unberücksichtigt bleiben. Im Übrigen geht das Berechnungskonzept zutreffend davon aus, dass sich die Pflichtaufgaben ausschließlich aus dem einfachen Recht ergeben. Verfassungsmäßige Bestimmungen, aus denen kommunale Aufgaben abgeleitet werden können, sind in aller Regel nicht ausreichend konkret, um daraus eine Verpflichtung bestimmter kommunaler Gebietskörperschaften zur Unterhaltung bestimmter öffentlicher Einrichtungen abzuleiten. Das Berechnungskonzept genügt den Anforderungen des Urteils u. E. auch insoweit, als es anhand der Differenzierung zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben eine angemessene Grundlage schaffi, die zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen (Defizite aus der Wahrnehmung von Pflichtaufgaben) sowie zur Ermittlung eines Zuschlags für die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben (Defizite aus der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben) geeignet ist. Der im Hinblick auf die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben teilweise vorgenommene Ansatz von 50 % erscheint insoweit durch die größere politische Autonomie der Kommunen im Bereich der Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben gerechtfertigt. Es begegnet u. E. auch keinen Bedenken, bestimmte Produktbereiche zu 100 % zu berücksichtigen. Es steht dem Gesetzgeber frei, bestimmte Bereiche zu definieren, in denen er das Engagement der Kommunen für besonders wichtig erachtet und die er daher bei der Berechnung des Zuschlags für freiwillige Aufgaben höher gewichtet. Das Berechnungskonzept entspricht auch der aus dem Urteil ableitbaren Anforderung, zwischen unterschiedlichen kommunalen Gruppen zu differenzieren. Es unterscheidet insoweit zwischen Landkreisen ohne Sonderstatusstädte, Landkreisen mit Sonderstatusstädten, kreisfreien Städten, kreisangehörigen Gemeinden über Einwohner (Sonderstatusstädte), Mittelzentren bis Einwohner, Grundzentren ab Einwohner, Grundzentren unter Einwohner und dem LWV. Zudem gehen wir davon aus, dass das in dem Berechnungskonzept zum Zweck der Angemessenheitsprüfung vorgesehene Korridorverfahren den Anforderungen des Urteils genügt. Danach ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, alle Ausgaben der Kommunen als ausgleichsrelevant in seine Bedarfsanalyse einzustellen. Vielmehr dürfen solche Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben. Der Gesetzgeber darf die ermittelten (Durchschnitts-) Ausgaben auf ihre Angemessenheit prüfen, indem er sich an wirtschaftlich arbeitenden Kommunen orientiert. Schließlich gehen wir auch davon aus, dass das Berechnungskonzept den Anforderungen des Urteils an die Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht durch die Hochrechnung sowohl der Gesamtdeflzite als auch der Einnahmen aus allgemeinen Deckungsmitteln auf das Jahr 2014 anhand von Prognosewerten derzeit genügt. Zu beachten ist jedoch, dass der Gesetzgeber die Entwicklung des Preisniveaus und der kommunalen Einnahmesituation auch künftig beobachten und den KFA erforderlichenfalls an diese Entwicklungen angleichen muss. Zudem kann auch die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung in einen pflichtigen und einen freiwilligen Teil keine dauerhafte Geltung entfalten, sondern muss in angemessenen Abständen an die tatsächliche Entwicklung angeglichen werden. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 19

20 Im 3. Rechnerische und konzeptionelle Prüfung der Bedarfsermittlung Die rechnerische und konzeptionelle Prüfung der Bedarfsermittlung wurde von PwC in zwei Schritten durchgeführt. Zum Einen wurde die Logik des Vorgehens geprüft. In diesem Zusammenhang wurde die Ermittlungsmethode zum KFA inhaltlich nachvollzogen. Schwerpunkte der inhaltlichen Prüfung lagen beispielsweise auf der Kategorisierung der kommunalen Aufgaben in Pflicht- und freiwillige Aufgaben und der prozentualen Verteilung beider Aufgabenklassifizierungen je Produktbereich, sowie in der Gesamtwirkung des Finanzausgleichs auf staatliche und kommunale Finanzen. Zum Zweiten hat PwC die Modelirechnung des (HMdF) nachgerechnet, indem die Modelirechnung eigenständig nachgebaut wurde. Im Folgenden werden alle Einzeischritte einschließlich der Datengrundlage sowie der Datenvorbereitung bis hin zur Berechnung der Finanzausgleichsmasse einzeln nachvollzogen und dokumentiert. Eine Gesamteinordnung der finanziellen Wirkung des Verfahrens erfolgt am Ende des Kapitels. Die Berechnung der Bedarfsermittlung ist in Gänze nachvollziehbar und dokumentiert. Die Dokumentation wird im Detail auf Grund von Anmerkungen von PwC ergänzt Datengrundlage Für die Bedarfs ermittlung im Zuge des vertikalen KFA greift das HMdF auf folgende Daten zurück: Jahresrechnungsstatistik 2011 und 2012 Einwohnerzahlen aller Kommunen zum und Einwohnerzahl der Landkreise abzüglich der Einwohnerzahl kreisangehöriger Kommunen, die Schulträger im jeweiligen Kreisgebiet sind (kreisangehörige Schulträger sind Gießen, Fulda, Rüsselsheim, Hanau, Marburg und Kelsterbach); Achtung: Bad Homburg und Wetzlar sind keine Schuiträger, d.h. beim Hochtaunuskreis bzw. Lahn-Dill-Kreis werden die Einwohnerzahlen dieser Städte nicht abgezogen. Kompensationsumlage pro Kommune für die Jahre 2011 und 2012 Folgende KFA-Leistungen aus den Jahren 2011 und 2012 pro Kommune mit Zuordnung des Produktbereichs: o Schulzuweisungen o Sozialhilfezuweisungen o Jugendhilfezuweisungen o Investitionspauschale Allgemein o Investitionspauschale Schulbau Volumen der weiterzuführenden Besonderen Finanzzuweisungen, Investitionszuweisungen/ Projektförderungen und Investitionspauschalen (d.h. ohne Schul-, Sozialhilfe- und Jugendhilfezuweisung, Wohngeldweiterleitung, Allgemeine Investitionspauschale und Schulbauinvestitionspauschale) zum Ausgleichsjahr Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des pv 20

21 Die fiktiven Grundbeträge der Grundsteuer A bei den Kommunen, die die Grundsteuer A nicht erheben Ausgaben zur Grundsicherung im Alter (Sozialstatistik); Erstattungsbetrag des Landes zur Grundsicherung im Alter Schulumlage pro Kommune für die Jahre 2011 und 2012 (Berechnung auf Basis der Umlagegrundlagen) Krankenhausumlage pro Kommune für die Jahr 2011 und 2012 (entspricht Kontonummer 7811 in der Produktgruppe 411) Pflichtigkeitsklassifikation (Anteile pflichtiger und freiwilliger Aufgaben) nach Produktbereichen; sie gelten für Auszahlungen und Einzahlungen gleichermaßen Gewogene Durchschnittshebesätze Hessen 2014 Verbraucherpreisindex und Steuerprognose 2014 Die Datengrundlage ist richtig gewählt und umfassend. Auch die hier bereits genannten Ausnahmen bzw. Bereinigungen sind nachvollziehbar und berechtigt. Die verwendeten Jahresrechnungsergehnisse folgen dabei einer kameralen Logik, es werden hier also nur Einzahlungen und Auszahlungen der Kommunen und keine Kosten und Erträge ausgewiesen. Der Ausweis umfasst dabei auch die Aufnahme und die Rückzahlung von Investitionskrediten. Kassenkredite bleiben außen vor und werden nur mittelbar in Bezug auf die hier angefallenen Zinszahlungen erfasst. Aus Sicht von PwC ist die Verwendung von Auszahlungen und Einzahlungen als Grundlage für die Bedarfsberechnung sachgerecht, da der KFA die notwendige Finanzausstattung bzw. die notwendigen Geldmittel für die Kommunen und nicht eine Mindestertragsiage sicherstellen soll. Durch die Anrechnung der Investitionskredite und die Zinsen erfolgt auch tatsächlich keine Bereitstellung der Geldmittel für die Investitionen selbst (die zunächst durch Kreditaufnahmen finanziert werden), sondern nur für die daraus entstehenden Finanzbedarfe, also die Zins- und Tilgungszahlungen. Dieses Vorgehen wirkt damit glättend auf die Volatilität beim Investitionsverhalten, was im Kontext der Bedarfsberechnung zu begrüßen ist. Weiterhin sprechen auch praktische Gründe für die Verwendung der kameralen Datengrundlage, da bislang so gut wie keine geprüften doppischen Jahresabschlüsse der Kommunen vorliegen. Aus Sicht von PwC wäre allerdings die Verwendung der Einwohnerzahlen zum Stichtag sowie zur Berechnung der durchschnittlichen Einwohnerzahl sachgerechter, da nur so die durchschnittliche Einwohnerzahl der gesamten 2-jährigen Betrachtungsperiode berechnet werden kann. Dies hat für die vorliegende Modellrechnung keine nennenswerten Auswirkungen, jedoch sollte hierauf künftig bei den Echt-Berechnungen geachtet werden Anpassung der Daten zur Berechnung des KFA Das HMdF hat verschiedene, grundsätzliche Berechnungshinweise gegeben, die hier nochmals aufgeführt und bewertet werden: Das HMdF nimmt keine manuellen Korrekturen an der Datengrundlage vor, sondern geht von einer grundsätzlichen Richtigkeit der statistischen Daten und somit von einer korrekten Verbuchung sowie korrekten Statistikmeldung der Kommunen aus. PwC 21

22 Grundlage ist der Produkt- und Kontenrahmen. Die Zuordnung der Produktbereiche erfolgt gemäß dem Muster 12 zu 4 Abs. 2 GemHVO Es erfolgt bei allen Eurobeträgen und Prozentzahlen grundsätzlich eine Rundung auf zwei Dezimalstellen. Sofern davon abgewichen wird, wird dies ausdrücklich erwähnt. Die Bedarfsermittlung erfolgt für die Städte, Gemeinden und Landkreise, nicht jedoch für den Landeswohlfahrtsverband (LWV). Dieser wird separat dotiert. Auf Grund der Tatsache, dass im Wesentlichen auf die Jahresrechnungsstatistik zurückgegriffen wird, liegen die der Modellrechnung zu Grunde liegenden Daten nur mit einem Zeitverzug von mindestens 2 Jahren vor. Bei der Echt-Berechnung für den KFA 2016 werden im Jahr 2015 sogar die Daten aus den Jahren 2012 und 2013 vorliegen. Dies ist einer der Gründe, warum die Statistik- Daten angepasst werden müssen. Konkret wurden die Daten wie folgt vorbereitet: Bildung eines Zweijahresdurchschnitts Festlegung der herauszurechnenden allgemeinen Deckungsmittel Herausrechnung von Einzahlungen und Auszahlungen anhand von Kontonummern Summierung der Ein- und Auszahlungen in den Produktgruppen für jede Kommune sowie Summenbildung in den Produktbereichen pro Kommunen einschließlich der Herausrechnung kostendeckender Aufgaben. Die Kommunen werden in folgende (Unter-)Gruppen eingeteilt: 1. Landkreise (ohne Sonderstatusstädte) 2. Landkreise (mit Sonderstatusstädten) 3. Kreisfreie Städte 4. kreisangehörige Gemeinden über Einwohner (= Sonderstatusstädte) 5. Mittelzentren bis Einwohner 6. Grundzentren ab Einwohner 7. Grundzentren unter Einwohner Der LWV wird keiner Gruppe zugeordnet und muss separat betrachtet werden. Die Vorbereitung der Daten ist inhaltlich sachgerecht und wurde im Zuge der Nachrechnung nachvollzogen. Allerdings ist die Unterstellung der vollständigen Kostendeckung im Produktbereich Ver- und Entsorgung aus Sicht von PwC kommunaifreundlich, da die Kommunen hier oftmals Überschüsse erzielen. Mit dieser Festlegung erfolgt keine Berücksichtigung der Überschüsse, die eigentlich bedarfsmindernd wirken würden. Die (Unter-)Gruppenbildung ist sachgerecht und differenziert die Kommunen ausreichend Ermittlung der kommunalen Bedarfe Im Folgenden stellt das Gutachten dar, in welchen Schriften das HMdF die Bedarfsermittlung vorgenommen hat. Darüber hinaus erfolgt zu jedem einzelnen Schritt eine Bewertung, wie dieser Schritt inhaltlich hinsichtlich des Urteils des Staatsgerichtshofs zu bewerten ist. wc 22

23 Im Bemessung des Anteils der Pflichtaufgaben Im Rahmen unseres Gutachtens konnte eine qualitative Beurteilung des Vorgehens zur Ermittlung des Anteils freiwilliger Aufwendungen der hessischen Gebietskörperschaften erfolgen. Basis bildet eine Erläuterung des Vorgehens der Regierungspräsidien. Eine quantitative Überprüfung wurde nicht vorgenommen Vorgehensbeschreibung Aufwendungen Ermittlungfreiwilliger kommunaler Im Rahmen der Entwicklung des vorliegenden Berechnungskonzeptes zur Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs (vertikal) wurde eine Bemessung des Anteils kommunaler Ausgaben für Pflichtaufgaben vorgenommen (sog. Pflichtigkeitsklassifikation). Hierzu ermittelten die drei hessischen Regierungspräsidien (Kassel, Gießen, Darmstadt) aus aufsichtsbehördlicher Sicht typische kommunale freiwillige Leistungen. Als ergänzendes Hilfsmittel stand den Regierungspräsidien eine Auflistung kommunaler Pflichtaufgaben zur Verfügung, welche in Zusammenarbeit zwischen dem HMdF und den zuständigen Fachressorts der Hessischen Landesverwaltung erstellt wurde. Zur Ermittlung der typischen freiwilligen Leistungen wurden angabegemäß die freiwilligen Leistungen einzelner Gebietskörperschaften auf Grundlage von Haushaltsunterlagen der Kommunen, Vereinbarungen zur Definition freiwilliger Leistungen im Rahmen des Landesausgleichsstocks und Erfahrungswerte der Regierungspräsidien genutzt. Die so ermittelten freiwilligen Leistungen wurden im Nachgang zwischen den Regierungspräsidien diskutiert und im Bedarfsfall einer Bereinigung/ Korrektur unterzogen. Die Reduzierung der ermittelten freiwilligen Leistungen auf typische freiwillige Leistungen erfolgte nach Einschätzung der Regierungspriisidien kommunalfreundlich. Dies bedeutet, dass Leistungen nur dann als typisch freiwillig klassifiziert worden sind, wenn dies von allen Regierungspräsidien als unstrittig anerkannt worden ist. In diesem Zusammenhang wurde angabegemäß beispielsweise die Leistung Öffentlichkeitsarbeit nicht als generell freiwillig klassifiziert, sondern lediglich die Bereitstellung von Informationsbroschüren. Um eine Bewertung des Anteils freiwilliger Leistungen an den Gesamtleistungen der Gebietskörperschaften vornehmen zu können, wurden im nächsten Schritt einzelne Körperschaften im Sinne einer repräsentativen Stichprobe für folgende Gruppen ausgewählt: Landkreise Kreisfreie Städte Sonderstatusstädte kreisangehörige Städte Dabei wurden sowohl die regionalen Zugehörigkeiten und zentralörtlichen Funktionen als auch ein etwaiger Status als Schutzschirmkommune berücksichtigt. Der Bewertung der freiwilligen Leistungen wurden auskunftsgemäß die Haushaltsansätze des Jahres 2013 zugrunde gelegt. In Ausnahmefällen wurden die Ansätze des Haushaltsjahres 2012 herangezogen. Aufgrund der unterschiedlichen Gliederungstiefe der kommunalen Haushalte und ortspezifischer Differenzierung der Produkt- und Kontenstruktur war eine abschließende Ermittlung aller tatsächlichen freiwilligen Leistungen angabegemäß nicht möglich. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des wc 23

24 Kultur Die ermittelten Quoten freiwilliger Aufwendungen an den Gesamtaufwendungen je Produktbereich wurden darüber hinaus um besonders auffällige Ausreißer korrigiert. Aussagegemäß handelte es sich hierbei insbesondere um Körperschaften, die einen überproportionalen Anteil freiwilliger Aufwendungen auswiesen. Seitens der Regierungspräsidien ging man davon aus, dass eine vollständige Berücksichtigung aufgrund der geringen Grundgesamtheit zu unvertretbaren Verzerrungen der Gesamtauswertung führen würde. Die durch die Regierungspräsidien je Produktbereich ermittelten Quoten wurden nun aufgerundet, da bei der Festlegung der typischen freiwilligen Leistungen zuvor zunächst kommunaifreundlich entschieden wurde und in allen Kommunen auch atypische freiwillige Leistungen eruiert wurden, welche nicht vollständig unberücksichtigt bleiben sollten Beurteilung des gewählten Vorgehens Eine abschließende Ermittlung aller freiwilligen kommunalen Leistungen ist auch nach unserer Einschätzung in der Fläche aufgrund der heterogenen Struktur der kommunalen Haushalte sowie der höchstunterschiedlich ausgeprägten örtlichen Aufgabenwahrnehmung bzw. Leistungserbringung der Kommunen nicht möglich. Das gemäß der vorliegenden Vorgehensbeschreibung geschilderte Verfahren zur Ermittlung des Anteils freiwilliger kommunaler Aufwendungen an den Gesamtaufwendungen je Produktbereich im Sinne einer qualifizierten Schätzung ist nach unserer Einschätzung sachgerecht, um eine hinreichende Berücksichtigung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben im Rahmen der Berechnung einer angemessenen Finanzausstattung zu gewährleisten. Nach unserer Einschätzung kann dabei das Vorliegen eines insgesamt kommunalfreundlichen Verfahrens zur Abgrenzung pflichtiger und freiwilliger Aufgaben bejaht werden. Diese Einschätzung begründet sich zum einen darin, dass die Frage der Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung im Rahmen der Ermittlung keine explizite Berücksichtigung fand und zum anderen die individuelle Ausgestaltung gesetzlicher Standards bzw. das Bestehen erhöhter Standards der Leistungserbringung unberücksichtigt blieben. Darüber hinaus werden im weiteren Berechnungsverfahren die Defizite der freiwilligen Aufgaben der Produktbereiche 04 und Wissenschaft, 08 - Sportförderung, i Natur- und Landschaftspflege, 14 Umweltschutz, welche nach unserer Erfahrung typischer Weise einen besonders hohen prozentualen Anteil freiwilliger Aufgaben ausweisen, im Rahmen der Ermittlung des Garantiezuschlags zu 100 Prozent berücksichtigt. Eine quantitative Überprüfung wurde an dieser Stelle nicht vorgenommen Ermittlung der Produktbereichsdefizite Zur Ermittlung der Defizite bei den pflichtigen sowie freiwilligen Aufgaben wurden jeweils die Gesamtauszahlungen wie die Gesamteinzahlungen in den Produktbereichen berücksichtigt. Durch die separate Saldierung der pflichtigen Ausgaben und Einnahmen sowie der freiwilligen Ausgaben und Einnahmen entsteht für jeden Produktbereich ein Saldobetrag, der auf die pflichtigen Aufgaben sowie die freiwilligen Aufgaben zurückzuführen ist. Mit dem Saldo für die Pflichtaufgaben ist weitergerechnet worden. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen- Im Auftrag des PwC 24

25 und Die Berechnung der Salden der pflichtigen und freiwilligen Aufgaben ist von PwC geprüft und bestätigt worden Bildung von Pro-Kopf-Werten Für die Produktberejche 1-15 werden die einzelnen Defizite durch die durchschnittliche Einwohnerzahl aus 2011 und 2012 geteilt, um im Ergebnis pro Produktbereich ein Pro-Kopf-Defizit zu ermitteln. Da die Aufgaben im Produktbereich 16 vollständig für alle Kommunaigruppen vollständig pflichtig sind, wird hier keine Pro-Kopf-Berechnung vorgenommen. Bei der Berechnung der durchschnittlichen Einwohnerzahlen hat das HMdF die Einwohnerzahlen vom sowie zugrunde gelegt. Für die Darstellung der Funktionsweise der Bedarfsermittlung im Zuge der Modellrechnung ist dies vernachlässigbar. Jedoch sollte aus Sicht von PwC bei der Echt-Berechnung der Durchschnitt aus der Einwohnerzahl zu Beginn des Bezugszeitraums in der Modelirechnung wäre dies der zum Ende des Bezugszeitraums errechnet werden. Eine Verwendung der Einwohnerzahlen vom hätte in der Summe eine Abweichung von 0,42 % der Gesamtbevölkerung Hessens zu Folge. In diesem Wert ist die Verzerrung durch die neue Zensusberechnung bereinigt worden. Bislang rundet die Modellrechnung zudem die Einwohnermitteiwerte auf ganze Einwohner auf. Dafür besteht aus Sicht von PwC keine Notwendigkeit, da eine rechnerische Zuordnung von Durchschnittsausgaben- und Einnahmen auf rechnerisch halbe Einwohner durchaus zulässig ist. Nur so summieren sich außerdem die Gemeindeeinwohnerzahlen zu den statistisch gemeldeten Kreiseinwohnerzahlen, die dann nicht selbst errechnet werden müssen Überprüfung derangemessenheit (Korridorverfahren) Die Korridorbildung erfolgt grundsätzlich nur für Pflichtaufgaben, wobei einzelne Produktbereiche ausgespart werden: Produktbereiche ii und i6 sowie alle Produktbereiche, die als 100 % freiwillig klassifiziert sind. Die Korridorbildung pro Produktbereich erfolgt grundsätzlich für jede der gebildeten Untergruppen Landkreise, kreisfreie Städte, Sonderstatusstädte sowie kreisangehörige Gemeinden separat. Für den Produktbereich 3 (Schulträgeraufgaben) findet eine gruppenübergreifende Betrachtung statt. Hier werden alle Kommunen, die Schulträger sind, in einer Gruppe zusammengefasst. Im Produktbereich 6 (Kinder- und Jugendhilfe) kommt das Korridorverfahren nur bei den Defiziten der Produktgruppen 361, 362, 363, 366 und 367 zur Anwendung. Das Defizit der Produktgruppe 365 (Tageseinrichtungen für Kinder) fließt in voller Höhe in das Gesamtdefizit ein. Die Krankenhausumlage wird zu Beginn des Korridorverfahrens herausgerechnet, da dies eine Umlage an das Land ist. An späterer Stelle wird diese wieder bedarfserhöhend berücksichtigt. Innerhalb der kommunalen Gruppen wird in jedem Produktbereich aus den Defiziten der einzelnen Kommunen der gewogene Durchschnitt gebildet. Dieser Wert bildet die Defizite zu 100 % ab und PwC 25

26 stellt die Obergrenze des Korridors dar. Gleichzeitig bildet der Wert, der 50 % des gewogenen Durchschnitts darstellt, die Untergrenze dar. Alle Pro-Kopf-Defizite, die oberhalb der ioo%-grenze liegen, werden auf diesen Wert heruntergerechnet, alle Pro-Kopf-Defizite, die unterhalb der Untergrenze liegen, werden auf diese Grenze heraufgesetzt. Im Ergebnis erhält man ein neues Pro- Kopf-Defizit pro Produktbereich und kommunaler Gruppe. Mit der Anwendung des Korridorverfahrens wird die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Verwaltungshandelns bei den Pflichtaufgaben bei der Berechnung des Bedarfs berücksichtigt. Die gewählte Vorgehensweise einschließlich der Ausnahmeregelungen ist konzeptionell nachvollziehbar. Die konkreten Berechnungen konnte PwC bestätigen. Auch die Verwendung des gewogenen Durchschnitts in den einzelnen kommunalen Gruppen ist sachgerecht. Probleme können sich im Korridorverfahren allerdings dann ergeben, wenn Bereiche nicht ausschließlich Defizite, sondern bei einzelnen oder mehreren Kommunen Überschüsse aufweisen. In solchen Fällen kann die Berechnungsmethode des Korridorverfahrens zu paradoxen Ergebnissen führen, nämlich genau dann, wenn die Überschüsse bzw. Defizite der Kommunen, die auf 50 % angehoben werden, ein umgekehrtes Vorzeichen zum Gesamtdurchschnitt der Gruppe besitzen. Dies führt in besonderen Fällen dazu, dass Defiziten nach Korridorverfahren sogar höher ausfallen als sie ohne Korridorverfahren ausgefallen wären. Im Falle von Überschüssen würden dann umgekehrt den Kommunen auch höhere Überschüsse zugerechnet, als sie tatsächlich in der Summe ausweisen. Praktisch spielt das Problem in der aktuellen Modellrechnung keine Rolle, ist aber dennoch nicht als rein theoretisch zu betrachten, da in einzelnen Bereichen (insbesondere Produktbereich 10 Bauen und Wohnen ) schon geringe Zahlenänderungen zum Auftreten des beschriebenen Effekts führen würden. PwC empfiehlt daher an dieser Stelle einen weiteren Rechenschritt einzufügen, in dem Defizite (und ggf. Überschüsse) nach und vor Korridorverfahren verglichen werden und der jeweils niedrigere (im Fall von Überschüssen höhere) Wert anerkannt wird. Zudem ist die Anwendung des Korridorverfahrens auf Überschussbereiche (auch hier insbesondere der Produktbereich 10 Bauen und Wohnen) aus PwC Sicht zwar kommunenfreundlich aber nicht notwendig und sachgerecht. In solchen Fällen wird das mit diesem Verfahren verfolgte Ziel, nur wirtschaftlich angemessenes Verhalten zu berücksichtigen, auf den Kopf gestellt, da den Kommunen geringere Überschüsse zugestanden werden als sie tatsächlich erzielen. Vielmehr sollten hier die Überschüsse vollständig angerechnet werden Angemessenheitsüberpriifung im Produktbereich 3 (Schulträgeraufgaben) Insgesamt haben 32 hessische Kommunen Schulträgeraufgaben, wobei die beiden Sonderstatusstädte Wetzlar und Bad Homburg keine Schulträger sind und somit den Pflichtanteil der kreisangehörigen Städte angerechnet bekommen. Kelsterbach ist als kreisangehörige Gemeinde Schulträger und bekommt dadurch den Anteil Pflichtaufgaben der Sonderstatusstädte zugesprochen. Diese Ausnahmen sind bei der Ermittlung der Gesamtdefizite der einzelnen kommunalen Gruppen berücksichtigt worden. Ebenso wurden bei den Landkreisen die Einwohner der Sonderstatusstädte im Kreisgebiet sowie die Einwohnerzahl von Kelsterbach im LK Groß-Gerau abgezogen, um eine Doppelzählung zu vermeiden. PwC 26

27 Nach diesen Bereinigungen wurde das Korridorverfahren wie oben beschrieben angewendet. Aus Sicht von PwC wurden alle Besonderheiten der Schulträgerkommunen berücksichtigt. Die für die Schuiträgerkommunen ermittelten angemessenen absoluten Defizite wurden bei der Ermittlung der kommunaigruppenspezifischen Gesamtdeflzite berücksichtigt. Anzumerken ist, dass hier die Schülerzahlen als Bezugsgröße zur Berechnung der Pro-Kopf-Defizite möglich wären. Eine Simulationsrechnung hat ergeben, dass dadurch der anerkannte Bedarf über alle Schuiträgerkommunen um rund 3,5 % oder rd. 40 Mio. EUR sinken würde. Insofern würde sich das Land durch die Veränderung der Bezugsgröße, wie es das Gutachten des Hessischen Städte- und Gemeindebundes fordert, an dieser Stelle sogar besser stellen. Das Beispiel zeigt, dass die Verwendung genauer abgegrenzter Zielgruppen bei der Bedarfsbemessung nicht grundsätzlich eine Verbesserung für die Kommunen bedeutet. Ohnehin liegt eine geringe i-stellige Abweichung im Rahmen des Vertretbaren, weshalb PwC keine Notwendigkeit sieht, von der hier angewandten Methode des einfachen Einwohnerbezugs abzuweichen. Die Verwendung der Einwohner als zentraler Bedarfsindikator stellt grundsätzlich eine objektivere und erhebungsunanfälligere Basis dar Zwischenstand: Defizite pflichtigeraufgaben nach Korridorverfahren In diesem Zwischenergebnis liegen für jede (Unter-)Gruppe die Produktbereichsdeflzite (PB 1 16) vor, die teilweise durch das Korridorverfahren bei den Pflichtaufgaben gemindert wurden. Darüber hinaus wurden die Defizite der Schulträgerkommunen besonders berücksichtigt, wie auch die Defizite der Produktgruppe 365 (Kindertageseinrichtungen) vollständig berücksichtigt wurden. Die Krankenhausumlage wurde durch ihr Ausklammern beim Korridorverfahren nicht unzulässig gemindert, wie auch die Defizite des Produktbereichs 16 nicht reduziert wurden. Das Zwischenergebnis ist methodisch richtig ermittelt worden und konnte auch rechnerisch bestätigt werden Anpassungen zur Abbildung derangemessenheit bei Schulträgeraufgaben Die bisherige Schulumlage deckt nicht die angemessenen Defizite, die im Zuge des Korridorverfahrens für die Aufgaben der Schuiträger ermittelt wurden. Diese Differenz entsteht durch die Herausrechnung der Schulzuweisung des Landes, da diese zukünftig entfällt. Deshalb ist realiter die Schulumlage so festzulegen, dass sie kostendeckend ist und muss dann auf Seiten der Kommunen bedarfserhöhend berücksichtigt werden. Jedoch wird sie nur in der Höhe anerkannt, wie sie die angemessenen Defizite der Schuiträgerkommunen deckt. Die entsprechende bedarfserhöhende Anpassung wurde ebenfalls methodisch richtig ermittelt und durch PwC rechnerisch bestätigt. PwC 27

28 Anpassungen der Kreisumlage aufgrund steuerlicher Veränderungen Die Kreisumlagen verändern sich auf Grund der Steuerentwicklung, was zu Veränderungen bei den Bedarfen führt. Steigt die Kreisumlage, so führt dies zu einem Mehrbedarf bei den kreisangehörigen Gemeinden und muss entsprechend in die Defizitberechnung in dem Produktbereich i6 einfließen. In die Bemessung der Kreisumlage fließt sowohl die Steuerkraft der Kommune als auch die Höhe der Schlüsselzuweisungen ein. Das HMdF hat den Teil der Kreisumlage, der sich aus der Steuerkraft der Kommunen speist, isoliert und diesen Anteil auf Grundlage der Steuerschätzungen fortgeschrieben. Diese Anpassung wird bei der Bedarfsberechnung sowohl bei den kreisangehörigen Kommunen (bedarfserhöhend) als auch den Landkreisen (bedarfsmindernd jedoch erst bei der Berücksichtigung der allgemeinen Deckungsmittel) berücksichtigt. Die Schlüsselzuweisungen werden konstant gehalten. Diese Vorgehensweise wird nochmals relevant, wenn zu einem späteren Zeitpunkt die allgemeine Preisentwicklung, die in der Steuerschätzung inkludiert ist, nochmals herausgerechnet wird (siehe Kapitel3.3.14). Das Vorgehen, die Kreisumlage entsprechend anzupassen und bedarfsverändernd anzurechnen, ist korrekt und rechnerisch nachvollziehbar Anpassungen der Kreisumlage bei Landkreisen und ihren Sonderstatusstädten Dieser wie auch der vorherige Anpassungsschritt wird im Hinblick auf den später durchzuführenden horizontalen KFA notwendig und hat lediglich Auswirkungen auf das Binnenverhältnis zwischen den kommunalen Gruppen. Die Kreisumlage der Sonderstatusstädte wird im Hinblick auf die angedachten Rechtsänderungen (Änderung des Ermäßigungsansatzes, Änderungen bei den Hebesatzdifferenzen zu anderen Kommunen) um 5 % gemindert. Diese 5 %ige Verminderung wirkt sich bedarfsmindernd aus, während sie sich für die Landkreise entsprechend bedarfserhöhend auswirkt. Insgesamt bleibt der Bedarf über beide Gruppen gleich und hat somit auf den vertikalen KFA keine Auswirkungen. Die Verringerung der Kreisumlage um 5 % bei den Sonderstatusstädten fand bei der prognostizierten Entwicklung der Kreisumlage (siehe 3.3.8) bereits Berücksichtigung. PwC hat diesen Berechnungsschritt nachvollzogen und konnte das entsprechende Vorgehen bestätigen. Die Höhe der Anpassung von 5 % erscheint plausibel, kann aber erst nach Vorlage des horizontalen KFA endgültig beurteilt werden Anpassungen aufgrund veränderter Belastungen wegen LWV- und Krankenhausumlage Aus der horizontalen Berechnung ergibt sich ein steuerkraftbezogener Anpassungsbedarf. Danach haben die kreisfreien Städte auf Grund ihrer Steuerkraft eine höhere, die Landkreise ein geringere LWV- und Krankenhausumlage zu zahlen. Das HMdF hat hier einen Wert in Höhe von 55 Mio. EUR PwC 28

29 ermittelt, der plausibel erscheint, aber auch erst im Zusammenhang mit dem horizontalen KFA wirklich nachvollzogen werden kann. Die bedarfsmindernde bzw. bedarfserhöhende Berücksichtigung in beiden Gruppen erfolgt über den Produktbereich i Zwischenstand: angemessene Defizite pflichtiger Aufgaben nach Anpassungen Nach allen Anpassungen in den voran beschriebenen Kapiteln bis werden bei allen Untergruppen die Defizite der einzelnen i6 Produktbereiche addiert. Im Ergebnis liegt jetzt für jede Untergruppe ein angemessenes Gesamtdefizit für die Pflichtaufgaben vor. PwC hat alle Schritte plausibilisiert sowie nachgerechnet und bestätigt die Richtigkeit des Zwischenergebnisses. Auch sind im Zuge der Überprüfungen und Diskussionen keine weiteren Anpassungserfordernisse deutlich geworden Ermittlung des Garantiezuschlagsfiirfreiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Für die Ermittlung des Bedarfs bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben werden pro Produktbereich für jede Untergruppe die Defizite durch Saldierung der Ausgaben und Einnahmen berechnet. Jedoch wird im Bereich der freiwilligen Aufgaben kein Korridorverfahren angewendet, sondern es werden für jede Untergruppe die Produktbereichsdefizite zu fixen Prozentsätzen berücksichtigt. Dabei werden die Defizite in den Produktbereichen Kultur und Wissenschaft, Sportförderung, Natur- und Landschaftspflege sowie Umweltschutz vollständig berücksichtigt. In den übrigen Produktbereichen, in denen freiwillige Aufgaben anfallen, werden die entsprechenden Defizite zu 50 % berücksichtigt. Im Anschluss wird für die freiwilligen Aufgaben ein Garantiezuschlag als prozentualer Wert der Gesamtauszahlungen errechnet. Damit folgt das HMdF der Vorgabe des Urteils des Staatsgerichtshofs, dass den Kommunen über die bedarfsgerechte Finanzierung der Pflichtaufgaben auch ein angemessener Anteil für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zugestanden werden muss. Auch diesen Schritt konnte PwC in dem eigenen Rechenmodell nachvollziehen. Allerdings ist es aus Sicht von PwC nicht zwingend, den Garantiezuschlag als prozentualen Wert von den Gesamtauszahlungen zu errechnen. Vielmehr könnte hier das HMdF der Logik der Defizitbetrachtung wie in den Schritten zuvor - durchaus folgen und damit dem Urteil des Staatsgerichtshofs Genüge tun. Neben dem Garantiezuschlag, den das Land den Kommunen unabhängig von seiner Finanzkraft für die Finanzierung der freiwilligen Aufgaben im Rahmen des KFA zukommen lässt, gibt es einen Finanzkraftzuschlag für freiwillige Aufgaben. Dieser ist jedoch nicht fix. Die Verteilung der Finanzkraftbeteiligung wird errechnet, indem die Differenz des Garantiezuschlags und der p 29

30 Gesamtdefizite der freiwilligen Aufgaben prozentual auf die drei Hauptgruppen Landkreise, kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Gemeinden verteilt wird Zwischenstand: angemessene Gesamtdefiziteflirpflichtige undfreiwillige Aufgaben Zu den bereits errechneten angemessenen Defiziten bei den Pflichtaufgaben werden nun für jede Untergruppe die entsprechenden Garantiezuschläge als angemessene Defizite bei den freiwilligen Aufgaben hinzugerechnet. Das Ergebnis umfasst das angemessene Gesamtdefizit pro Untergruppe für pflichtige und freiwillige Aufgaben. PwC hat die Modellrechnung bis zu diesem Zwischenstand nachvollzogen und bestätigt die Berechnungen des HMdF Hochrechnung der angemessenen Gesamtdefizite auf Grund von Kostensteigerungen Wurden bisher die angemessenen Defizite auf Grundlage der Jahresrechnungsstatistiken von 2011 und 2012 berechnet, sind die in vorherigen Schritt errechneten Werte auf das Jahr 2014 fortzuschreiben. Hierzu verwendet das HMdF den Verbrauchpreisindex des Statistischen Bundesamtes. Mittels eigener Trendanalyse aus den Werten der Jahre wird der Verbrauchspreisindex für 2014 prognostiziert. Von dem Durchschnittswert 2011/2012 wird die prozentuale Veränderung auf den Prognosewert 2014 ermittelt. Dieser stellt die erwartete Preissteigerung dar und ist entsprechend auf die Gesamtdefizite der Untergruppen anzuwenden. Allerdings sind auch hier Bereinigungen vorzunehmen, weil in Teilen die Preissteigerungsrate bereits implizit berücksichtigt wurde. So wurde die Kreisumlage bereits in ihrer Steigerung von 2011/2012 auf 2014 berechnet (siehe Kapitel3.3.8). Diese Steigerung der Kreisumlage berücksichtigt bereits die Preissteigerung, weshalb die Preissteigerung, die auf die Kreisumlage entfällt, abgezogen wird. Hierzu ist anzumerken, dass das HMdF, statt eine eigene Trendanalyse durchzuführen, auf die Prognose des Verbrauchpreisindexes der Bundesbank zurückgreifen könnte. Dadurch könnte das HMdF seine Prognosegrundlage durch eine externe Institution legitimieren. Kritisch anzumerken ist der Abzug der Preissteigerungsrate, die auf die Kreisumlage entfällt. Hier dürfte nur der Anteil der Preissteigerungsrate abgezogen werden, der sich auf den steuerkraftbezogenen Anteil der Kreisumlage bezieht. Die Schlüsselzuweisungen innerhalb der Kreisumlage wurden nicht fortgeschrieben (siehe Kapitel 3.3.8), weshalb die nicht wieder bereinigte Berücksichtigung der Preisanpassung hier sinnvoll ist. Dass die Bereinigung für diesen Teil der Kreisumlage dennoch erfolgt hat zur Folge, dass in der Gruppe der kreisangehörigen Kommunen rd Mio. EUR zu viel abgezogen werden. Umgekehrt ist dieser Betrag dann aber auch deckungsmittelerhöhend bei den Landkreisen zu berücksichtigen (siehe Kapitel ) Zwischenstand: hochgerechnete angemessene Gesamtdefiziteflir pflichtige undfreiwillige Aufgaben Nach den vorherigen Rechenschritten liegen die hochgerechneten angemessenen Gesamtdefizite vor Abzug der allgemeinen Deckungsmittel für jede Untergruppe vor. PwC 30

31 Mit diesen Ergebnissen kann eine prozentuale Verteilung auf die drei Hauptgruppen vorgenommen werden. Diese prozentuale Verteilung ist entscheidend für die prozentuale Verteilung des Stabilitätsansatzes, den das Land zum Schluss des Verfahrens den Kommunen noch zusätzlich gewährt (siehe Kapitel ). Auch wird an dieser Stelle das Gesamtdefizit pro Einwohner in den einzelnen Untergruppen berechnet. PwC hat dieses Zwischenergebnis mit der Ausnahme der in Kapitel ermittelten Differenz von 12,5 Mio. EUR ebenfalls ermittelt Korrektur der allgemeinen Deckungsmittel Das HMdF nimmt eine Steuerprognose vor, um die in den Daten der Jahresstatistik 2011 und 2012 enthaltenen allgemeinen Deckungsmittel hochzurechnen. Nach der Isolierung der allgemeinen Deckungsmittel erfolgt eine Differenzierung nach den drei kommunalen Hauptgruppen. Zu den verschiedenen Korrekturberechnungen, die alle im Einzelnen von PwC nachvollzogen werden konnten und auch nachgerechnet wurden, ist Folgendes zu sagen: Die Steuerprognose des HMdF kann sich im Nachhinein als richtig erweisen. Sie kann aber auch zu hoch oder zu niedrig ausfallen. Im aktuellen Berechnungsmodell spielt dies aber keine Rolle, da auf eine nachträgliche Spitzabrechnung verzichtet wird. Fällt aber beispielsweise die Steuerprognose zu gut aus, würde die Finanzausgleichsmasse für die Kommunen zu gering ausfallen und die Kommunen mithin zu wenig Mittel für die Erfüllung ihrer Bedarfe zur Verfügung haben. Entsprechend würden die Kommunen von einer zu hohen Finanzausgleichmasse profitieren, sollte das HMdF eine geringere Steuerprognose annehmen als tatsächlich eingetreten. In diesem Falle würden dem Land die geplanten Mittel fehlen. Hinsichtlich der einzelnen Korrekturen ist anzumerken, dass es aus Sicht von PwC keinen Grund gibt, die sonstigen Steuern sowie die Konzessionsabgaben nicht entsprechend der Steigerung der Verbraucherpreise fortzuschreiben. Diese unterstellte Konstanz der Höhe der sonstigen Steuern und Konzessionsabgaben ist in hohem Maße kommunaifreundlich, da diese Fortschreibung bedarfsmindernd zu berücksichtigen wäre. Berücksichtigt man die Inflationsrate, würde den Kommunen ein zusätzlicher Betrag von rd. 15 Mio. EUR bedarfsmindernd angerechnet werden. Die Hebesätze werden im Rechenmodell einmalig fixiert, so dass in zukünftigen Fortschreibungen diese fixierten Sätze verwendet werden sollen. Damit soll gewährleistet werden, dass bei der vertikalen Bedarfsermittlung über die Hebesätze keine über das tatsächliche Aufkommen hinausgehenden Einnahmen angerechnet werden. Allerdings ist anzumerken, dass damit den hessischen Kommunen bei der Gestaltung der Hebesätze nach oben auch in Vergleich zu anderen Ländern noch ein erheblicher Spielraum bleibt, den die Kommunen somit nicht gezwungen werden zu nutzen. Alle übrigen Korrekturen wurden von PwC nachvollzogen und nachgerechnet. Die hier von PwC kritisierten Aspekte wirken sich in der Regel für die Kommunen positiv aus. Einzig die fehlende Spitzabrechnung kann sowohl für das Land wie für die Kommunen von Vor- bzw. Nachteil sein. PwC 31

32 Abzug nicht beriicksichtigter Steuerkraft Um sicherzustellen, dass keine Steuermasse hereingerechnet wird, die den bedürftigen Kommunen gar nicht zur Verfügung steht, wird von der Steuerkraft der kreisfreien Städte 1 % sowie 3 % bei den kreisangehörigen Kommunen abgezogen. Hiermit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die zusätzlichen Finanzmittel abundanter Kommunen nicht vollständig für eine Verteilung im Kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung stehen. Das Vorgehen erscheint PwC plausibel und sinnvoll Abzug der allgemeinen Deckunysmittel Aus den in den beiden vorherigen Kapiteln vorgenommen Korrekturen ergibt sich für jede kommunale Hauptgruppe ein Betrag der allgemeinen Deckungsmittel. Dieser Betrag wird von den in Kapitel ermittelten angemessenen Gesamtdefiziten abgezogen, womit man im Ergebnis für jede Hauptgruppe einen über den KFA zu deckenden Betrag der Mindestausstattung erhält. Dieses Zwischenergebnis ist von PwC nachgerechnet und bestätigt worden Hinzurechnen von Besonderen Finanzzuweisungen und Investitionszuweisungen Die Hinzurechnung der Besonderen Finanzzuweisungen sowie der allgemeinen Investitionszuweisungen ist sachgerecht vorgenommen worden Hinzurechnung der Finanzzuweisungfiir den Landeswohlfahrtsverband Für den LWV wurde im Rahmen der Modelirechnung keine individuelle Bedarfsermittlung vorgenommen, da alle Aufgaben des LWV als Pflichtaufgaben zu 100 % anerkannt werden. Für die Berechnung der Finanzausgleichsmasse wurde daher der Haushaltsansatz für die Finanzzuweisung an den LWV herangezogen. Zusätzlich wurde die auf den LWV entfallende allgemeine Investitionspauschale sowie die Investitionspauschale Schulbau hinzugerechnet. Das Verfahren ist für die Modelirechnung statthaft, aber für die Zukunft nicht sinnvoll. Hier schlägt PwC vor, darüber nachzudenken, die direkte Finanzzuweisung des Landes an den LWV zu streichen und den LWV innerhalb des KFA zu finanzieren. Hierbei wäre allerdings zu prüfen, in welchem Umfang der LWV Landesaufgaben erbringt und ob dies diesem Vorschlag entgegenstehen würde. Bei den Kommunen würde entsprechend die LWV-Umlage bedarfserhöhend wirken, die in die Finanzausgleichsmasse einfließen würde Dotierung von Sonderbedarfen Eine weitere Unterstützung durch das Land erfahren die Kommunen durch die Dotierung von Sonderbedarfen für den Bevölkerungsrückgang im Ländlichen Raum sowie einem Metropolzuschlag. Im Rahmen der vorliegenden Berechnungsmethode, die bereits alle Bedarfe berücksichtigt hat, würde das HMdF auch dann vollständig den Maßgaben des Staatsgerichtshofs gerecht werden, wenn Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfserrnittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Im Auftrag des PwC 32

33 Im diese Sonderbedarfe nicht gewährt werden würden. Dass hingegen diese Mehrbedarfe als zusätzliche Sonderzahlungen durch das Land im kommunalen Finanzausgleich zugestanden werden, ist an dieser Stelle eine kommunenfreundliche Entscheidung des Landes Zwischenstand: Finanzielle Mindestausstattung Durch die Aufstockung der Sonderbedarfe ergibt sich in der Summe der vom Land zu finanzierende Teil der Mindestausstattung Ermittlung der Finanzkraftbeteiligung Wurden bis dato die flnanzkraftunabhängige Mindestausstattung der Kommunen berechnet, erfolgt in einem weiteren Schritt die Berechnung des Finanzkraftzuschlags. Dabei wird auf den in Kapitel dargestellten Differenzbetrag aus Garantiezuschlag und Gesamtdefizit für freiwillige Aufgaben zurückgegriffen. Diese Differenz wird hälftig als Betrag für die Finanzkraftbeteiligung berücksichtigt und als Prozentsatz vom zu erwartenden obligatorischen Steuerverbund 2014 berechnet. Dieser Prozentsatz, sowie die Verteilung auf die kommunalen Hauptgruppen Landkreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Gemeinden soll für die weitere Fortschreibung des KFA fixiert werden. Somit wird alleine die künftige Entwicklung des Steuerverbunds die Höhe der Finanzkraftbeteiligung bestimmen. Damit kommt das Land der im Urteil des Staatsgerichtshofs geforderten Finanzkraftbeteiligung nach. Da das Land bei der Herleitung der Finanzkraftbeteiligung Spielraum besitzt, besteht aus PwC Sicht auch keine Notwendigkeit, den oben genannten zu 50 % angerechneten Differenzbetrag durch Anpassung an die Preissteigerungsrate auf das 2014er-Niveau hochzurechnen Zwischenstand: angemessene Finanzausstattung Die Aufstockung der Mindestausstattung um die Finanzkraftbeteiligung ergibt die vom Land zu finanzierende angemessene Finanzausstattung. Dieser Gesamtbetrag stellt den Festansatz dar. PwC hat die gesamte Modellrechnung nachgerechnet und bestätigt die Richtigkeit der Berechnungsmethode. Das HMdF den Ermessensspielraum, den das Urteil des Staatsgerichtshofs dem Land zubilligt, kommunalfreundlich ausgelegt Ermittlung des Stabilitätsansatzes Für die Modelirechnung 2014 würde sich auf Grundlage der bedarfsgerechten Ermittlung der Finanzausgleichsmasse eine um rd. 428 Mio. EUR geringere Finanzausgleichsmasse ergeben als in der herkömmlichen Methode nach Steuerverbund (abzüglich Kompensationsumlage). Auch zukünftig soll, sofern die bedarfsgerechte Ermittlung zu einem niedrigeren Betrag führt als nach Steuerverbund, ein Stabilitätsansatz zur angemessenen Finanzausstattung zugerechnet werden. Damit ist für die Kommunen sichergestellt, dass sie sich durch die Neuberechnung des KFA regelmäßig nicht schlechter stellen als nach Berechnung nach Steuerverbund. Darüber hinaus haben sie eine Garantie, dass Einbrüche bei ihren Steuereinnahmen durch die bedarfsgerechte Ermittlung aufgefangen werden. Gutachten zur Prüfung der vertikalen Bedarfsermittlung des neuen Kommunalen Finanzausgleichs 2016 in Hessen - Auftrag des PwC 33

34 Das Land entlässt die Kommunen damit aus der gemeinschaftlichen Haftung im Falle von Steuermindereinnahmen Gesamtbewertung derfinanziellen Wirkung des vertikalen kommunalen Finanzausgleichs Auf den ersten Blick unterscheidet sich der neue kommunale Finanzausgleich in seiner vertikalen Verteilungswirkung nicht von dem alten. Im Modellrechnungsjahr 2014 kommt es in beiden Verfahren zu einer gleich hohen Ausschüttungssumme. Tatsächlich verbirgt sich jedoch hinter der Neuregelung eine dramatische Verbesserung der Finanzausstattung der Kommunen, die jedoch erst mittel- bis langfristig zum Tragen kommt. Ursache dieser Verbesserung ist die nunmehr mit dem KFA etablierte Garantie einer Mindestfinanzausstattung der Kommunen unabhängig von der tatsächlichen Steuereinnahmesituation von Land und Kommunen. Das vorliegende Verfahren führt zu einer weitgehenden Fixierung dieser Mindestausstattung auf einem außergewöhnlich hohen Niveau. Faktisch werden den Kommunen mit dem neuen KFA etwa 95 % der im Jahr 2014 zur Verfügung stehenden allgemeinen Deckungsmittel (eigene Steuereinnahmen + KFA) garantiert und dabei um die allgemeine Kostenentwicklung fortgeschrieben. Angesichts der Tatsache, dass sowohl dem Land als auch den Kommunen noch vor etwa 4 Jahren in der Nachfolge der Finanzkrise nur etwa 8o % der heutigen Finanzmittel zur Verfügung standen, wird deutlich, welche finanziellen Risiken, sich das Land damit auflädt, da es nunmehr nicht nur sein eigenes Steuereinnahmerisiko, sondern auch das der Kommunen nahezu vollständig ausgleichen muss. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der Schuldenbremse äußerst kritisch zu bewerten, da die Schuldenbremse einen regelgebundenen Ausgleich für kommunale Konjunkturrisiken nicht vorsieht. Erste grobe Überschlagsrechnungen legen ein erhebliches finanzielles Risiko für den Landeshaushaushalt nahe. PwC leitet aus dieser Überlegung zwei grundlegende Empfehlungen ab: Der Stabilitätsansatz ist tatsächlich nur als Puffer gegenüber der alten Berechnungsmethode zu verwenden, was bedeutet, dass er auf Null abgesenkt wird, sobald der sonstige KFA die bisherige Regelung überschreitet. Aus PwC Sicht wäre es darüber hinaus sogar geboten und im Rahmen des Staatsgerichtshofsurteils auch möglich, ganz auf den Stabilitätsansatz zu verzichten und diesen als Rücklage für steuerlich ungünstigere Zeiten zu verwenden. Das Land muss für den Fall sinkender Einnahmen oder stark steigender Ausgaben einen Sicherheitspuffer im Haushalt vorhalten, um Mehrbedarfe der Kommunen auffangen zu können, die nicht mehr aus der Absenkung des Stabilitätsansatzes und des Finanzkraftzuschlags finanziert werden können. PwC 34

35 4. Prüfung kommunaler Buchungen Die in der Berechnung des Kommunalen Finanzausgleichs verwendeten Grunddaten requirieren sich aus diversen statistischen Meldungen der Kommunen an das Hessische Statistische Landesamt (HSL). Entsprechend ist eine hinreichende Konsistenz der gemeldeten und ausgewerteten Daten sowohl im Einzelfall als auch systematisch von höchster Bedeutung für die Validität entsprechender Berechnungen. Bei der Umstellung der kommunalen Haushaltswirtschaft auf die doppelte Buchführung wurden den Kommunen weitreichende Gestaltungsspielräume bezüglich der Ausgestaltung der kommunalen Produkthaushalte eingeräumt. Die Teilergebnishaushalte können nach den bundeseinheitlich vorgegebenen i6 Produkt- bzw. Aufgabenbereichen oder nach der örtlichen Struktur gegliedert werden. Sofern der Haushalt nach der örtlichen Organisation produktorientiert gegliedert wird, ist eine zusätzliche produktbereichsbezogene Übersicht nach 4 Absatz 2 GemHVO im Haushalt darzustellen. Darüber hinaus haben die Kommunen gemäß 4 Absatz 2 GemHVO sicherzustellen, dass die finanzstatistischen Meldungen in der dafür geltenden Systematik abgegeben werden. Maßgeblich sind hierfür die vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Zuordnungsvorschriften zum Produktrahmen. Hinsichtlich der Bildung und Ausprägung von Produkten bestehen für die Kommunen grundsätzlich keine verbindlichen Vorgaben, soweit sich diese nicht aus spezifischen Anforderungen der Landesstatistik ergeben. Zu hinterfragen ist in diesem Zusammenhang, inwieweit die Überleitung der originär doppischen Buchungsvorgänge in die finanzstatistische Logik ordnungsgemäß verläuft und ob diese zu einer verlässlichen und vergleichbaren Datenbasis führt. Die hessischen Kommunen melden jährlich im Rahmen der Jahresrechnungsstatistik ihre finanzwirksamen Jahresergebnisse anhand der Finanzrechnung bzw. Finanzrechnungskonten inklusive einer Zuordnung zu den finanzstatistischen Produktgruppen an das HSL. Die Meldung erfolgt grundsätzlich elektronisch. Die durch die Kommunen bereitgestellten Daten werden angabegemäß unterschiedlichen Plausibilitätsprüfungen durch das HSL unterzogen. Diese beziehen sich auf eine sachliche Prüflogik (Zuordnung von Konten zu Produktgruppen) sowie Zeitreihenvergleiche. Eine vollständige Überprüfung des Zahlenmaterials auf eine korrekte Zuordnung einzelner Buchungsvorgänge zu Produkten bzw. Produktgruppen kann naturgemäß nicht gewährleistet werden. Aus unserer Erfahrung in der Durchführung von Beratungs- und Prüfungsprojekten für kommunale Aufgabenträger ist uns bekannt, dass die Zuordnung von Produkten und Kostenträgern zu den verbindlichen Produktbereichen bzw. finanzstatistischen Produktgruppen in Einzelfällen nicht ordnungsgemäß erfolgt. Um eine weitere Verbesserung der statistischen Daten zu gewährleisten, sollte daher die Zuordnung von Produkten und Kostenträgern zu den finanzstatistischen Produktgruppen nach unserer Einschätzung einem besonderen Augenmerk der Aufsichtsbehörden im Rahmen der Haushaltsgenehmigung sowie der Prüfung durch die Rechnungsprüfungsämter unterliegen. Dies gilt auch und insbesondere aufgrund möglicher einseitiger Ausnutzung von Gestaltungsspielräumen zu Gunsten der Kommunen im Rahmen der Berechnungen zum KFA vor dem Hintergrund unterschiedlicher Dotierungen einzelner Produktbereiche. Es ist grundsätzlich zu PwC 35

36 berücksichtigen, dass auch unbeabsichtigte fehlerhafte Zuordnungen zu einer Verzerrung der Berechnung führen können. In diesem Zusammenhang ist auch darauf zu achten, dass finanzwirksame Buchungsvorgänge auf den sachlich hierfür vorgesehen Produkten bzw. finanzstatistischen Produktgruppen verbucht werden, da hier ein Risikopotential hinsichtlich der korrekten Bedarfsermittlung durch fehlerhafte Buchungen besteht. Ein Beispiel aus unserer kommunalen Berufspraxis stellt die Buchung von Instandhaltungsaufwendungen für Friedhofswege - eine Produktgruppe, in der kostendeckende Gebühren erhoben werden müssen - in der finanzstatistischen Produktgruppe 541 Gemeindestraßen dar. Problematisch ist jedoch insgesamt, dass die finanzstatistischen Meldungen der hessischen Kommunen bereits vor der Jahresabschlussprüfung durch das Rechnungsprüfungsamt an das HSL gemeldet werden müssen und aus Prüfungsfeststellungen resultierende Korrekturen des Buchungsstoffs keinen weiteren Einfluss auf die bereits erfolgte statistische Meldung haben. Verstärkt wird diese Problematik dadurch, dass aktuell ein erheblicher Arbeitsrückstau in den hessischen Kommunen bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse und damit einhergehend der Prüfung dieser durch die Rechnungsprüfungsämter besteht. Dies bedeutet, dass zurzeit in einzelnen Körperschaften noch keine geprüften doppischen Jahresabschlüsse vorliegen. Eine entsprechend große Unsicherheit herrscht in Bezug auf die sachgerechte und korrekte Buchung der unterjährigen Geschäftsvorfälle und damit der Jahresabschlüsse. Es ist jedoch davon auszugehen, dass mit zunehmender Anzahl erstellter und geprüfter Abschlüsse die Validität der Datenlage in Bezug auf die Jahresabschlüsse steigen wird. Hierdurch werden voraussichtlich aufgrund besserer Erfahrungswerte der Kommunen auch die vor der Prüfung an das HSL gemeldeten Jahresabschlussdaten eine höhere Belastbarkeit erreichen. Bei den derzeit gegebenen Rahmenbedingungen - Erstellung des Jahresabschluss bis zum 30. April des Folgejahres und anschließende Meldung der statistischen Daten im 2. Quartal des Folgejahres kann jedoch auch zukünftig im Rahmen der Landesstatistik ausschließlich auf nicht durch die Rechnungsprüfungsämter geprüften Jahresabschlussdaten aufgesetzt werden, da bis zur statistischen Meldung auch zukünftig die Jahresabschlussprüfung nicht abgeschlossen sein wird. Um zukünftig eine valide und zeitnahe Datenqualität sicherzustellen, müssen die Prüfungen quantitativ und qualitativ ausgedehnt werden. Qualitativ bedeutet hierbei, dass die Prüfungen sich auch auf die Richtigkeit der Statistikmeldungen beziehen. Aber auch dann verbleiben den Kommunen organisatorische Gestaltungsspielräume auf Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung, die Auswirkungen auf die Verteilung der Defizite auf Pflicht- und freiwillige Aufgaben haben. Es besteht die Gefahr, dass diese Spielräume zu Lasten des Landes gehen. Daher sind die Bedarfsentwicklungen in den einzelnen Produktbereichen genau zu beobachten und gegebenenfalls durch Festlegungen der Zuwachsraten zu deckeln. PwC 36

37 5. Abschlussbemerkung Der Staatsgerichtshof hat mit seinem Urteil, den Kommunalen Finanzausgleich an den Bedarfen der Kommunen auszurichten, dem Land Hessen eine schwierig umzusetzende Aufgabe gegeben. In dem Gutachten wurde eingehend auf die Schwierigkeiten der Bedarfsermiulung eingegangen. In Summe sieht PwC sowohl die Anforderungen des Urteils durch das geprüfte Berechnungsmodell erfüllt, als auch die Forderung erfüllt, dass ein nachvollziehbares Berechnungsmodell vorgelegt wird. Darüber hinaus hat PwC das Berechnungsmodell eigenständig auf Grundlage der Jahresrechnungsstatistiken der Jahre 2011 und 2012 nachgerechnet. Die Nachrechnung hat die Berechnungen des Hessischen Ministeriums der Finanzen bestätigt. Die Datenqualität, auf der die Berechnung des Kommunalen Finanzausgleichs aufbaut, stellt aus Sicht von PwC das methodisch größte Problem dar; sowohl hinsichtlich der Korrektheit der kommunalen Buchungen als auch hinsichtlich der Statistikmeldungen. Deshalb müssen die Prüfungen quantitativ und qualitativ ausgedehnt werden. Qualitativ bedeutet hierbei, dass die Prüfungen sich auch auf die Richtigkeit der Statistikmeldungen beziehen. Aber auch dann verbleiben den Kommunen organisatorische Gestaltungsspielräume auf Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung, die Auswirkungen auf die Verteilung der Defizite auf Pflicht- und freiwillige Aufgaben haben. Es besteht die Gefahr, dass diese Spielräume zu Lasten des Landes gehen. Daher sind die Bedarfsentwicklungen in den einzelnen Produktbereichen genau zu beobachten und gegebenenfalls durch Festlegungen der Zuwachsraten zu deckeln. Die hier vorgelegte Ausgestaltung des Kommunalen Finanzausgleichs stellt aus Sicht von PwC ein erhebliches finanzpolitisches Risiko für den Landeshaushalt dar. Der Stabilitätsansatz sollte daher nur als Puffer gegenüber der alten Berechnungsmethode verwendet werden, was bedeutet, dass er auf Null abgesenkt werden muss, sobald der sonstige KFA die bisherige Regelung überschreitet. Aus PwC Sicht wäre es darüber hinaus sogar geboten und im Rahmen des Staatsgerichtshofsurteils auch möglich, ganz auf den Stabilitätsansatz zu verzichten und diesen als Rücklage für steuerlich ungünstigere Zeiten zu verwenden. Das Land muss für den Fall sinkender Einnahmen oder stark steigender Ausgaben einen Sicherheitspuffer im Haushalt vorhalten, um Mehrbedarfe der Kommunen auffangen zu können, die nicht mehr aus der Absenkung des Stabilitätsansatzes und des Finanzkraftzuschlags finanziert werden können. Saarbrücken, 07. November 2014 PricewaterhouseCoopers PwC 37

38 LandkreIse KreIsfreie St8dte SaderstatutaLadte Larsdkrelse D CD ICr.lsfreiestadte SondenstatusaLadte u 1 Prozentualer Anteil freiwilliger Aufgaben in den Produktbereichen D und und Räuml,che Planung Verkehrsflachnn Innern Sicherheit und Schnltnägen- Kultur und Soziale Kinder-, Jugend- und Gesundheits- Sport- und her- und Natur- Und-anlagen, Verwaltung Ordnung aufgaben Wissenschaft Leistungen Fanrilienhilfe dientte fdederung Wohnen Entsorgung Landschaftspilege Umwelt- schutz Wirtschaft Tourismus Krelsangehörlg Prozentualer Anteil pflichtiger Aufgaben in den Produktbereichen 08 Intern Szcherhetrnrd 1Sdndb8ger KzAtururrdItin4en krd-wrd Gestitdreltu Sport heparnmtk Biuentsrd Vor Natur und Lknue8 W)rtsctsafttasd Verwalflar( Oohstarg aufgaben Wsseenchatl Er stu ge Pan-dienNife d.emrtte fwdelung - Wohnen Entsorgung La dschaftspflege scherz Tcudsrrrns Gern frnrrrabnr e V 3 Krelsarrgehdrlge