Die Unabhängigkeit Kosovas Völkerrechtliche Auslegung und Konsequenzen

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1 Vortrag Die Unabhängigkeit Kosovas Völkerrechtliche Auslegung und Konsequenzen Bevor ich zum eigentlichen Vortrag komme, möchte ich zunächst meinen albanischen Landsleuten und den Freunden der Albaner zu der Unabhängigkeit Kosovas herzlich beglückwünschen. Für die Albaner, nicht nur im Kosovo, ist ein Traum in Erfüllung gegangen. Die Bezeichnung Kosovo anstatt Kosova verwende ich hier nur aus didaktischen Gründen. Ich werde mich unter anderem mit der am 17. Februar 2008 erfolgenden Unabhängigkeitserklärung durch das kosovarische Parlament sowie der Frage, ob eine solche Erklärung ohne ein Mandat der UN überhaupt mit dem Völkerrecht vereinbar ist, auseinandersetzen. Auch werde ich auf die Frage eingehen, ob die Folgemission EULEX der EU mit dem Völkerrecht vereinbar ist und ob die einseitige Unabhängigkeitserklärung einen Präzedenzfall schaffe, da dieses immer als Vorwand von einigen Staaten genommen wird, die eigene Minderheitenprobleme haben. Die letzten Verhandlungen der Konfliktparteien unter Vermittlung der sog. Troika sind gescheitert. Der Weltsicherheitsrat hat der Unabhängigkeit des Kosovo nicht zugestimmt und somit auch eine Änderung der Resolution 1244 (1999) unmöglich gemacht. Die Russen blockieren jede Entscheidung auf der Ebene des Weltsicherheitsrates, denn sie behaupten, dass hierdurch ein Präzedenzfall geschaffen würde, der unvorhersehbare negative Folgen auf andere Länder mit Minderheiten haben könnte. Hierzu werde ich noch später einige Anmerkungen machen. Die in der Präambel sowie im Anlage 2 der Resolution 1244 enthaltene Verpflichtung der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen auf die Wahrung der Souveränität und territorialen Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien bezieht sich auf das Übergangsregime. Die Resolution 1244 traf mithin keine endgültige Entscheidung. Die Resolution war nur eine vorübergehende Entscheidung, damit die Folgen des Krieges überwunden werden. Daher spricht diese Resolution auch von ersten 1

2 humanitären Maßnahmen sowie der Rückkehr aller Flüchtlinge und Vertriebenen in ihrer Heimat sowie der Neu- bzw. Wiederaufbau der Verwaltung und Wirtschaft. Zu diesem Zwecke haben die Vereinten Nationen durch ihren Sondergesandten seit 1999 dem Kosovo immer mehr quasi-staatliche Kompetenzen zuerkannt. Resolution 1244 fordert in Ziffer 1 einen politischen Prozess zur Lösung der Statusfrage. Nachdem alle Möglichkeiten einer Einigung zwischen Serbien und den Kosovaren mit ergebnislosem Abschluss des sog. Troika-Prozesses ausgeschöpft waren, waren jedoch andere, völkerrechtlich Möglichkeiten zur Lösung der Statusfrage nicht länger ausgeschlossen. Die Annahme, Resolution 1244 verbiete jede andere Lösung auch über das klare und definitive Scheitern eines Verhandlungsprozesses hinaus, hätte dazu geführt, dass beim Scheitern dieses Prozesses überhaupt kein anderer Weg mehr gangbar gewesen wäre. Das kann auch der Sicherheitsrat mit dieser Resolution nicht gewollt haben. Die Resolution 1244 enthält keine Befristung und keine aufschiebende Bedingung, bei deren Ablauf bzw. Eintritt die in ihr enthaltenen Mandate automatisch erlöschen würden. Ziffer 19 dieser Resolution ordnet vielmehr ausdrücklich an, dass die Mandate der internationalen zivilen und Sicherheitspräsenzen, die die Resolution vorsieht, solange besteht, bis der Sicherheitsrat selbst etwas anderes beschließt. Ob der Sicherheitsrat eine Veränderung der Rahmenbedingungen, die in einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovo und in der Anerkennung des Kosovo als unabhängigen Staat läge, wenigstens schlüssig zu einem Beendigungsgrund für seine Resolution machen wollte, ist durch Auslegung der Resolution selbst zu ermitteln. Eine solche Auslegung ergibt keine Anhaltspunkte für einen solchen Willen des Sicherheitsrates: Erfahrungen mit früheren Resolutionen in verschiedenen Bereichen sprechen dagegen, dass der Sicherheitsrat die Entstehung eines sich für unabhängig erklärenden Kosovo zur auflösenden Bedingung seiner Resolution machen wollte. Diese Präzedenzfälle demonstrieren im Gegenteil, dass selbst dort, wo sich die Lage fundamental verändert hatte der Sicherheitsrat immer noch Wert darauf legte, selbst die Konsequenzen 2

3 für seine Resolution zu ziehen. Es entspricht der Praxis des Sicherheitsrates der VN, Mandate, sofern sie nicht von vornherein befristet sind, formell zu beenden. Auch Ziffer 11 (f) der Resolution 1244 (1999) spricht dagegen, dass der Sicherheitsrat bereits eine Unabhängigkeitserklärung des Kosovo als Beendigungsgrund für seine Resolution werten wollte: Dort ist nämlich von einer Endphase die Rede, in der die Staatsgewalt von den provisorischen Einrichtungen auf die im Rahmen einer endgültigen Lösung geschaffenen Institutionen übertragen werden soll. Diese Formulierung ergibt nur dann einen Sinn, wenn auch die Resolution mindestens so lange gelten soll. Noch weniger ist anzunehmen, dass der Sicherheitsrat beabsichtigt hat, seine Resolution unter der auflösenden Bedingung der Anerkennung eines unabhängigen Kosovo durch andere Staaten zu stellen. Da verschiedenen Staaten zu unterschiedlichen Zeitpunkten und manche Staaten auch gar nicht anerkennen werden, würde das bedeuten, dass eine an alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen gerichtete Resolution des Sicherheitsrates für einige Staaten schneller, für andere langsamer wegfiele und für wieder andere unbefristet weiter gelten würde. Es kann dem Sicherheitsrat nicht unterstellt werden, dass er eine derartige Zersplitterung der Geltung seiner Resolution gewollt hat. Gegen eine solche Auslegung der Resolution 1244 spricht auch der große Wert, den der Sicherheitsrat auf seine Autorität als des für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit hauptsächlich verantwortlichen Organs (Art. 24 der Charta der Vereinten Nationen) legt. Auch diese Erfahrung spricht dafür, dass der Sicherheitsrat Fragen von fundamentaler Bedeutung wie Beginn und Ende von ihm erteilter Kapitel- VII-Mandate selbst trifft, wenn de Frage entscheidungsreif ist, und nicht von möglicherweise sehr unbestimmten Bedingungen abhängig macht. Resolution 1244 verfolgt das Ziel, für eine Übergangsphase Frieden und Sicherheit zu gewährleisten und dadurch die Herbeiführung einer endgültigen Lösung des Kosovo-Problems zu ermöglichen. Ein Wegfallen 3

4 der Mandate nach einer Unabhängigkeitserklärung würde diesem Ziel geradezu entgegenwirken. Die Mission müsste beendet werden, wenn sie am nötigsten gebraucht würde. Das kann ebenfalls nicht im Sinne der Resolution 1244 sein. Die durch das kosovarische Parlament ausgesprochene Einladung an die internationale Gemeinschaft, eine zivile und polizeiliche Nachfolgemission auf der bisherigen Grundlage weiterzuführen, wäre für sich gesehen schon eine ebenfalls ausreichende völkerrechtliche Grundlage zur Fortführung der Mission, unabhängig der Resolution Da die Resolution 1244 fort gilt und weiterhin eine ausreichende völkerrechtliche Grundlage bildet, hätte man eigentlich der Einladung des kosovarischen Parlamentes nicht bedurft. Aus politische Gründen ist aber eine solche Einladung von großer Bedeutung, da hiermit klargestellt wird, dass die Folgemission der EU mit dem Willen des Volkes in Kosovo übereinstimmt. Der Kosovo kann durch die nun anschließende und bis heute bestehende Blockade der Russen und Chinesen auch keinen Sitz in der UN erhalten. Ohne UN- Mitgliedschaft gibt es keine automatische Aufnahme in den Internationalen Währungsfonds (IWF) und folglich auch nicht in die Weltbank. Diese Sonderorganisationen der Vereinten Nationen stehen zwar auch Nicht-UN- Mitgliedern offen, doch ist für sie eine Sondergenehmigung notwendig. Für diese UN-Organisationen gibt es keine koordinierte Mitgliedschaft. Das heißt, eine UN- Mitgliedschaft ist nicht Voraussetzung. Der Kosovo müsste sich aber jeweils einem heiklen Abstimmungsverfahren stellen, das allerdings angesichts der weltweiten Sympathie letztlich meist positiv ausgehen dürfte. Das betrifft auch wichtige Mitgliedschaften, die für den wirtschaftlichen Alltag des jungen Staats notwendig sind etwa bei der ICAO, der internationalen Zivilluftfahrt-Organisation. An Olympischen Spielen darf der Kosovo wahrscheinlich teilnehmen. Auch Taiwan, das von China und anderen Ländern nicht anerkannt wird, schickt seit 1980 seine Mannschaften zu den Wettkämpfen. Peking konnte dagegen nichts unternehmen. Entgegen Medien-Berichten ist eine UN-Mitgliedschaft keine zwingende Voraussetzung für die Teilnahme an Olympischen Spielen. 4

5 Versperrt bleibt dem Kosovo hingegen die Aufnahme in alle UN- Spezialorganisationen. Sie sind der UN-Generalversammlung direkt unterstellt. Hier ist eine UN-Mitgliedschaft Voraussetzung. Das betrifft zum Beispiel das Kinderhilfswerk Unicef oder das Entwicklungsprogramm UNDP. Ich möchte nun abschließend auf die Frage eingehen, warum die Anerkennung des Kosovos richtig ist und keinen Präzedenzfall darstellt. Von allen unzureichenden Lösungen der Kosovo-Frage ist die jetzt beschlossene die am wenigsten schlechte. Wer jetzt in negativen Szenarien verfällt, unterschlägt die Umstände, unter denen sie zustande kam. Die Behauptung, die Anerkennung der Unabhängigkeit des Kosovos schaffe einen Präzedenzfall für andere separatistische Bestrebungen, ist unbegründet. Wenn jetzt zum Beispiel Sprecher der palästinensischen Autonomiebehörde eine einseitige Unabhängigkeitserklärung Palästinas nach dem Vorbild des Kosovos androhen, ist das schlicht absurd und nichts als billige Propaganda. Um genau eine solche stark eingeschränkte, international überwachte Souveränität handelt es sich nämlich bei der jetzt anerkannten Unabhängigkeit Kosovos. "Einseitig" ist die Unabhängigkeitserklärung der Kosovaren insofern, als Serbiens Zustimmung fehlt. Einseitig ist sie aber keineswegs in der Hinsicht, dass sie eng in einen internationalen Prozess eingebettet ist. Die Bereitschaft der USA, führender EU-Staaten und anderer wichtiger Nationen, das unabhängige Kosovo anzuerkennen, ist nicht die Folge, sondern die Voraussetzung für diese "einseitige Unabhängigkeitserklärung." Vorausgegangen sind intensive Verhandlungen und die Anerkennung von Beschränkungen und Regeln, inklusive der Festschreibung der Minderheitenrechte der kosovarischen Serben, durch die kosovarische Regierung. Akzeptiert hat diese nicht nur diese Bedingungen, sondern auch, dass deren Einhaltung durch ein massives internationales Aufgebot im Land überwacht wird. Wer jetzt die Anerkennung Kosovos durch die USA sowie durch führende EU- Staaten zu einem verhängnisvollen Fehler stilisiert, unterschlägt einfach die 5

6 Vorgeschichte, die Rahmenbedingungen und Voraussetzungen der kosovarischen Unabhängigkeitserklärung. Ihr voraus gingen lange, intensive Statusverhandlungen, auch und gerade mit Serbien und Russland. Bis zuletzt bemühten sich namentlich die USA und die EU intensiv um eine einvernehmliche Regelung, doch Serbien und Russland führten die Verhandlungen nur, um eine Statuslösung generell zu blockieren. Den vielen Varianten einer Lösung auch unterhalb der formalen Unabhängigkeit, die der Westen vorschlug (zuletzt der deutsche Sonderbeauftragte Ischinger), setzten Serbien und Russland nie einen ernsthaften Gegenvorschlag entgegen. Ein weiteres Aufschieben einer Statuslösung ist nach neun Jahren Schwebezustand für das Kosovo aber einfach nicht mehr tragbar, was nicht zuletzt von UN- Generalsekretär Ban Ki-moon ausdrücklich festgestellt wurde. Das Kosovo gehört faktisch längst nicht mehr zu Serbien, dessen völkerrechtlicher Anspruch steht seit langem nur noch auf dem Papier. Die jetzige Lösung formalisiert einen seit langen bestehenden Status Quo. Längst ist das Kosovo faktisch eine Art Protektorat der EU, und es wird dies auf längere Sicht auch bleiben. Das Kosovo braucht aber einen formal abgesicherten Status, damit es überhaupt internationale Beziehungen unterhalten und Abkommen schließen kann. Was diese absolute Sondersituation mit Korsika, Katalonien oder dem ungarisch bevölkerten Teil der Slowakei und Rumäniens zu tun haben soll, die in einen funktionierenden, demokratischen Staatverband mit rechtlich definiertem Minderheitenschutz eingebunden sind, bleibt ein Rätsel. Keine Separationsbewegung in einem dieser genannten Gebiete kann aus dem Sonderfall der Unabhängigkeit des Kosovos keine Legitimation gezogen werden. Ein besonders spitzfindiges Argument der Unabhängigkeits-Kritiker lautet: Indem westliche Staaten der Unabhängigkeit zustimmen, um weitere Unruhen im Kosovo und der ganzen Region zu verhindern, beugten sie sich kosovarischen Drohungen, sich notfalls auf eigene Faust loszulösen und ließen sich somit "erpressen". Auch würden damit frühere Gewalttaten durch die kosovarische UCK "legitimiert". Das ist ein Unsinn, denn der Gründung vieler Staaten gingen gewalttätige Unabhängigkeitsbestrebungen voraus; hierfür gibt es zahlreiche Beispiele. 6

7 Ich bin der Überzeugung, dass die Unabhängigkeit unter einem guten Stern steht, soweit es den Kosovaren gelingt, den Minderheiten, hier insbesondere den Serben, volle rechtliche wie praktische Gleichheit zu garantieren. Die Behörden sollten alles unternehmen, um einer Unterdrückung der serbischen Minderheit entgegenzutreten. Zudem sollte eine kluge und mit der EU gut abgestimmte politische wie wirtschaftliche Zusammenarbeit, damit einhergehend, eine baldige Aufnahme in die europäische Familiengemeinschaft, zielstrebig verfolgt werden. Unsere Zukunft und die der Serben liegt in Europa und nicht in Russland. 7