Makroprudenzielle Politik notwendig, aber kein Allheilmittel

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1 Makroprudenzielle Politik notwendig, aber kein Allheilmittel Regulierung Die Sorge vor neuen Spekulationsblasen ist angesichts einer ultralockeren Geldpolitik hinter der Kurve weit verbreitet. Mit neuen Methoden wollen Zentralbanker und Finanzminister Vermögenspreisblasen frühzeitig eindämmen. Aber wie und wie erfolgreich lassen sich Systemrisiken für die Finanzstabilität managen? Ann-Katrin Petersen Assistant Vice President Allianz Global Investors Verstehen Makroprudenzielle Politik was steht dahinter und warum ist sie wichtig? Seit der Finanzmarktkrise 2007 / 2008 haben sich das Verständnis und der Umgang mit Finanzstabilitätsrisiken grundlegend gewandelt. Nicht nur Kritik an der Finanzmarkteffizienz ist salonfähig geworden. Um es mit den Worten des Bundesbankpräsidenten Jens Weidmann zu formulieren: Sollte es überhaupt so etwas wie einen Krisengewinner geben, dann wäre das wahrscheinlich das Wort makroprudenziell. Noch vor der Krise als eigenes Politikfeld praktisch unbekannt, wurden unter der Überschrift makroprudenzielle Überwachung neue Institutionen geschaffen wie der Finanzstabilitätsrat FSB (Financial Stability Board) auf globaler Ebene oder der Europäische Ausschuss für Systemrisiken ESRB (European Systemic Risk Board) und neue Instrumente entwickelt, zu deren prominentesten Vertretern sicherlich die Basel-III-Eigenkapitalpuffer für Banken zählen. Oberstes Ziel einer makroprudenziellen Politik ist der Erhalt von Finanzstabilität durch die Begrenzung systemischer Risiken der Gefahr also, dass Verwerfungen im Finanzsystem die gesamte Wirtschaft destabilisieren könnten 1. Statt nach dem Platzen einer Finanzmarktblase durch eine lockere Geld- und Fiskalpolitik die Scherben aufzukehren, überwiegt heute die Auffassung, bereits dem Aufbau von makrofinanziellen Ungleichgewichten entgegenwirken zu müssen (Krisenprävention). Zwei Lehren aus der Finanzkrise Die Notwendigkeit einer übergeordneten, systemweiten (makro) Aufsicht (prudenziell) ist nicht zuletzt Ausfluss zweier zentraler Lehren aus der weltweiten Finanzkrise: Erstens, dass Preisstabilität eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für wirtschaftliche Stabilität ist, sondern auch der Stabilität des Finanzsystems Rechnung getragen werden muss. Denn die Krise brach inmitten einer scheinbar ruhigen makroökonomischen Lage (moderate und stabile Inflations- und Wachstumsraten) aus. 1 Siehe Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (2010): Makroprudenzielle Politik und Umgang mit Prozyklizität, 80. Jahresbericht, S. 101, Verstehen. Handeln.

2 Makroprudenzielle Politik notwendig, aber kein Allheilmittel Der Umgang mit Finanzstabilitätsrisiken hat sich seit der weltweiten Finanzkrise grundlegend gewandelt. Eine der zentralen Konsequenzen war es, eine makroprudenzielle Überwachung zu schaffen. Denn die Finanzkrise hat verdeutlicht, dass (1) Preisstabilität eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für wirtschaftliche Stabilität ist und (2) mikroprudenzielle Maßnahmen allein nicht ausreichen, um Finanzstabilität zu gewährleisten. Oberstes Ziel einer makroprudenziellen Politik ist der Erhalt von Finanzstabilität durch die Begrenzung systemischer Risiken. Dazu nimmt sie eine systemweite Perspektive ein statt der Stabilität von Einzelinstituten hat die makroprudenzielle Aufsicht die Funktionsfähigkeit des gesamten Finanzsystems im Blick. Im Mittelpunkt des makroprudenziellen Wirkens kann stehen, die Widerstandskraft des Finanzsystems bzw. systemrelevanter Marktteilnehmer zu erhöhen (Querschnittdimension) oder über die Steuerung von Kredit- und Vermögenspreiszyklen prozyklisches Verhalten zu verhindern (Zeitdimension). Dementsprechend vielseitig gestaltet sich der makroprudenzielle Instrumentenkasten. Der makroprudenzielle Ansatz befindet sich aber noch in den Kinderschuhen. Ob sich dieser neue Politikansatz bewährt, hängt wesentlich von drei Erfolgsfaktoren ab: (1) der institutionellen Stärke der Aufsicht, (2) der Wirksamkeit ihrer Instrumente und (3) der Qualität ihrer Analysen. Systemrisiken sind multidimensional, schwierig zu messen und zu überwachen. Neben mehreren Zielvariablen machen Wissenslücken in Bezug auf den Wirkmechanismus makroprudenzieller Instrumente den Erhalt von Finanzstabilität zu einer Herkulesaufgabe. Bei Inflationsrisiken können makroprudenzielle Maßnahmen Leitzinsanhebungen durch die Zentralbank nicht ersetzen. Umgekehrt sollte bei Finanzstabilitätsrisiken die makroprudenzielle Politik mit ihren vielseitigeren und zielgerichteteren Instrumenten die erste Verteidigungslinie vor der traditionellen Geldpolitik bilden. Gerade weil sich der makroprudenzielle Ansatz aber noch in einem frühen Entwicklungsstadium befindet und der passgenaue Einsatz von makroprudenziellen Maßnahmen alles andere als einfach ist, kommt der Zinspolitik eine bedeutendere Rolle zu, als dies in einer idealen Welt der Fall wäre. Die zweite Lehre: Mikroprudenzielle Maßnahmen, d. h. der Blick auf die Solidität einzelner Finanzinstitute, allein reichen nicht aus, um das Finanzsystem insgesamt zu schützen. Zuvor hatte die Devise gegolten: Geht es dem Einzelinstitut gut, geht es auch dem System gut. 2 Weitgehend außer Acht gelassen wurde die Verflechtung zwischen den Finanzakteuren sowie zwischen Banken und Staaten. Zwar können einzelne Institute durchaus robust aufgestellt sein, gleichzeitig aber einen gemeinsamen Risikofaktor aufweisen, etwa ein zunehmendes Engagement in Finanzinnovationen, der sich allmählich aufbaut und ab einer kritischen Größe die Finanzstabilität beeinträchtigt. 3 Kurzum: Systemweiten, oder systemischen Risiken, kann nicht oder nicht ausreichend durch ein traditionelles Bündel von Makropolitik und mikroprudenziellen Maßnahmen begegnet werden. Um beur teilen zu können, an welchen Stellen das Finanzsystem für Krisen anfällig ist, bedarf es einer ganzheitlichen Betrachtung der finanziellen Risiken. Ein ganzheitlicher Ansatz Mit dem Ziel und Mandat, die Stabilität des Finanzsystems als Ganzes zu sichern, schließt die makroprudenzielle Politik eine Lücke zwischen Wirtschaftspolitik und Finanzaufsicht (siehe Schaubild 1). Schaubild 1: Ganzheitlicher Ansatz Makroprudenzielle Politik schließt Lücke zwischen Makro- und mikroprudenzieller Politik 2 Siehe Lautenschläger, Sabine (2013): Aktuelle Entwicklungen in der makroprudenziellen Überwachung, Rede bei der 14. Handelsblatt Jahrestagung Neue Entwicklungen in der Bankenaufsicht am 6. November 2013, de/redaktion/de/reden/2013/2013_11_06_ lautenschlaeger.html. 3 Siehe Viñals, José (2011): The Do s and Don ts of Macroprudential Policy, external/np/ speeches/2011/ htm. Makro- Prudenziell Wirtschaftspolitik (Geld-/Fiskal-/ Wechselkurspolitik) Makroprudenzielle Politik Mikroprudenzielle Politik Preisstabilität Konjunktur Finanzstabilität Abwehr systemischer Risiken Stabilität der Finanzinstitute Abwehr idiosynkratischer Risiken* *) Spezifische Risiken, die mit einzelnen Kreditnehmern oder Wertpapieren verbunden sind. Quellen: Allianz GI Capital Markets & Thematic Research, IWF 2

3 Wichtig zu verstehen ist, dass diese Politikinnovation zwar eine wertvolle Ergänzung, nicht aber einen Ersatz für eine solide Wirtschaftspolitik und Institutsaufsicht darstellt. Nicht zuletzt, da sich Finanzstabilität im Spannungsfeld zahlreicher Politikfelder entwickelt, wie jüngst die europäische Staatsschuldenkrise gezeigt hat. 4 Alle Arten von Finanzmittlern, Finanzmärkten und Finanzinfrastrukturen können potenziell in gewissem Maße von systemischer Bedeutung sein. Im Idealfall sind die Systemaufseher daher in der Lage, eine vollständige Risikolandkarte der Banken- und Nichtbanken-Finanzinstitute einschließlich ihrer gemeinsamen Exposures und Vernetzungen zu erstellen. Ein solcher ganzheitlicher Ansatz trägt auch der Tatsache Rechnung, dass ein wachsender Teil der Finanzgeschäfte im Schattenbankensystem, d. h. außerhalb des traditionellen Bankensektors stattfindet. 5 So richten sich die in Europa seit Jahresbeginn 2014 geltenden Eigenkapitalanforderungen nach Basel III und nach Solvency II (voraussichtlich ab 2015) ausschließlich an Kreditinstitute bzw. Versicherer, während es derzeit noch an europäisch abgestimmten Instrumenten mangelt, die an dem Verhalten von anderen Marktteilnehmern ansetzen. Systemische Risiken sind zweidimensional Systemrisiken treten in zwei Dimensionen zutage (siehe Schaubild 2). Die Querschnittdimension, also die Verteilung von Risiken zu einem gegebenen Zeitpunkt oder auch Risikokonzentration im Finanzsystem 6, umfasst die Gefahr eines gleichzeitigen Ausfalls von Finanzinstituten als Konsequenz ihrer Verflechtungen oder gleichartiger Risikopositionen (Ansteckungseffekte). Die Zeitdimension systemischer Risiken charakterisiert das dem Finanzsystem anhaftende prozyklische Verhalten, zu dem auch das Herdenverhalten von Marktakteuren gezählt werden kann. Einer Phase des Überschwangs, gekennzeichnet durch hohe Risikobereitschaft, folgen Perioden der Flucht in Sicherheit, in der die Marktakteure vornehmlich Risiken vermeiden wollen. Rückkopplungseffekte zwischen Finanzmärkten und Realwirtschaft führen zusätzlich dazu, dass Finanzmärkte Konjunkturaufschwünge und -abschwünge verstärken können. Schaubild 2: Systemisches Risiko Systemisches Risiko Institutionenökonomische Ursachen Systemisches Risiko Mängel im Ordnungsrahmen, z.b. in den Bereichen Aufsicht, Restrukturierungsvorkehrungen, Rechnungslegung und Offenlegungspflichten Verhaltensökonomische Ursachen Z.B. Herdenverhalten, prozyklische Risikosysteme, Fehlbewertung von Risiken aufgrund der Erwartung, dass Verluste sich nicht realisieren werden (z.b. wegen impliziter/ expliziter Staatsgarantien oder Risikokurzsichtigkeit) Querschnittdimension Vernetztheit Gleichartige Risikopositionen Externalitäten aufgrund (der Abwicklung) eines systemrelevanten Finanzinstituts Zyklische Dimension Übermäßige Risikobereitschaft in Aufschwungphasen des Kreditzyklus Übermäßige Risikoaversion in Abschwungphasen des Kreditzyklus Mögliche Folge von einem Schock ausgelöst Systemische Krise Quellen: Allianz GI Capital Markets & Thematic Research, Deutsche Bundesbank 4 Siehe Dombret, Andreas (2012): Finanzstabilität wahren: Rahmen, Werkzeuge und Herausforderungen, Gastbeitrag im Monatsbericht Dezember 2012 des Bundesministeriums der Finanzen am 21. Dezember 2012, https://www.bundesbank.de/redaktion/de/standardartikel/presse/gastbeitraege/2012_12_21_dombret_mb_bmf_dezember.html. 5 Siehe Weistroffer, Christian (2012): Makroprudenzielle Aufsicht: Auf der Suche nach einem ganzheitlichen Ansatz zur Vermeidung systemischer Risiken, A+Auf+der+Suche+nach+einem+ganzheitlichen+Ansatz+zur+Vermeidung+systemischer+Risiken.pdf. 6 Siehe Brings, Frank (2013): Makroprudenzielle Aufsicht: Neues Gefüge auf globaler, europäischer und nationaler Ebene, BaFin, 3

4 Im Mittelpunkt des makroprudenziellen Wirkens kann also stehen, die Widerstandskraft des Finanzsystems bzw. einzelner systemrelevanter Marktteilnehmer zu erhöhen (Querschnittdimension) oder über die Steuerung von Kredit- und Vermögenspreiszyklen prozyklisches Verhalten zu verhindern (Zeitdimension). Die Wertschöpfungskette der Finanzstabilität Aber wie lassen sich Systemrisiken für die Finanzstabilität managen? Vereinfacht formuliert umfasst die Wertschöpfungskette der Finanzstabilität (siehe Schaubild 3) vier Phasen: 1. Die Phase der Risikoerkennung und -beurteilung, in der entsprechende Indikatoren und indikative Schwellenwerte verwendet werden, um Übertreibungen, Ungleichgewichte oder Blasen, die die Finanzstabilität mittel- und langfristig gefährden, möglichst frühzeitig aufzudecken. 2. Die Phase der Auswahl und Kalibrierung von Instrumenten, um der Art und der Größe des Systemrisikos Rechnung zu tragen. 3. Die Umsetzungsphase, in der die Instrumente in Koordination mit anderen Politikbereichen eingesetzt werden. 4. Die Evaluierungsphase, in der die Effekte der Maßnahmen und die Notwendigkeit weiterer Schritte beurteilt werden. 7 Schaubild 3: Die Wertschöpfungskette der Finanzstabilität Evaluierung der Maßnahmen Risikoerkennung und -beurteilung Umsetzung der Maßnahmen Auswahl und Kalibrierung der Instrumente Quellen: Allianz GI Capital Markets & Thematic Research, Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) Herkules in Kinderschuhen Politische Entscheidungsträger, insbesondere in den Schwellenländern, verfolgen zwar seit geraumer Zeit die Idee, regulatorische und andere politische Maßnahmen zur Abwehr systemischer Risiken einzusetzen. Im Großen und Ganzen befindet sich der Handlungsrahmen für die makroprudenzielle Politik aber noch in einem frühen Entwicklungsstadium oder gleicht, anders ausgedrückt, einem Trialand-Error -Prozess. Nicht zuletzt, da sich der Erhalt von Finanzstabilität als ein komplexes Unterfangen entpuppt: 8 1. Herausforderung mehrerer Zielvariablen: Systemrisiken sind multidimensional, schwierig zu messen und zu überwachen. Daher ist die Ziel ebene der makroprudenziellen Politik im Vergleich etwa zur Geldpolitik ungleich vielschichtiger und weniger greifbar. Während für die Geldpolitik die Inflationsrate mitunter als einzige Zielvariable dient, können Risiken für die Finanzstabilität unterschiedlichen Faktoren zuzuschreiben sein, z. B. Preisblasen an bestimmten Vermögens märkten (wie die Dotcom-Blase der späten 1990er Jahre) oder der leichtfertigen Übernahme von Risiken durch einen einzigen systemrelevanten Akteur (LTCM, Lehman Brothers). 2. Vielseitiger Instrumentenkasten ohne Patentrezept: Der makroprudenzielle Werkzeugkasten ist vielseitig und nicht klar abgegrenzt. Um den Auswahlprozess zu erleichtern, ist es daher umso bedeutsamer, Instrumenten Zwischenziele zuzuordnen (wie z. B. Kreditexpansion begrenzen, Konzentrationsrisiken und Fehlanreize im Finanzsystem senken). Ländergegebenheiten sollte Rechnung getragen werden ( One size does not fit all ) Nicht zuletzt bestehen in Bezug auf den genauen Übertragungsmechanismus der Maßnahmen Wissenslücken. Welche Belege dafür gibt es, dass makroprudenzielle Maßnahmen tatsächlich Vermögenspreisblasen verhindern oder eindämmen können? Noch sind die Erfahrungswerte im Einsatz makroprudenzieller Maßnahmen vergleichsweise gering, und einige Instrumente wurden in der Praxis noch nie angewendet. 7 Siehe ESRB-Jahresbericht 2013, S. 42, https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/ar/2013/esrbar2013de.pdf?0a95891d ac591a3a41e0931c. 8 Siehe Viñals (2011). 9 So räumen die EU-Eigenkapitalrichtlinien nationalen makroprudenziellen Behörden Handlungsspielraum etwa in Bezug auf den aktizyklischen Kapitalpuffer und sektorale Risikogewichte ein. 4

5 Ob sich der neue Politikansatz bewährt, hängt wesentlich von drei Erfolgsfaktoren ab: (1) der institutionellen Stärke der Aufsicht, (2) der Wirksamkeit ihrer Instrumente und (3) der Qualität ihrer Analysen. Schaubild 4: Institutionen mit makroprudenziellem Mandat Emerging Markets Industrieländer Institutionelle Verankerung weit vorangeschritten Seit der Finanzkrise hat sich die institutionelle Landschaft sowohl in Industrie- als auch in Schwellenländern wie Mexiko oder Malaysia maßgeblich verändert. Gerade in den Schwellenländern liegt das Mandat für Finanzstabilität in etwa der Hälfte der Fälle bei der Zentralbank (siehe Schaubild 4). 10 In den USA und in Europa wurden mit dem Financial Stability Oversight Council (FSOC) und European Systemic Risk Board (ESRB) neue Aufsichtsbehörden geschaffen und mit dem Mandat zur Überwachung der Systemstabilität ausgestattet 11 Gremien, deren Vorgaben die Stimmung am Markt beeinflussen oder zu konkreten Eingriffen in die Geschäftsmöglichkeiten der Finanzwelt führen können. Ein gutes Verständnis für die polit-ökonomischen Treiber finanzaufsichtlicher Maßnahmen kann sich daher als wichtiger Wettbewerbsvorteil für Marktteilnehmer erweisen. In der Europäischen Bankenunion greifen mikround makroprudenzielle Aufsicht ineinander. Mit Inkrafttreten des Single Supervisory Mechanism (SSM) werden der Europäischen Zentralbank (EZB) neben mikroprudenziellen auch makroprudenzielle Befugnisse übertragen, die sie gegenüber den Finanzinstituten der am SSM teilnehmenden Länder ausüben wird. 12 Der makroprudenzielle Instrumentenkasten Der makroprudenzielle Werkzeugkasten ist gut gefüllt. Grundsätzlich lassen sich makroprudenzielle Maßnahmen nach der Stärke des Eingriffs in drei Werkzeugkategorien einteilen: weiche (Kommunikation), mittlere (Risikowarnungen und Handlungsempfehlungen) sowie harte Instrumente (z. B. zusätzliche Kapitalpuffer, erhöhte Risikogewichte). Zentralbank 13 6 Finanzstabilitätsrat 4 5 Finanzministerium 3 2 Bankenaufsicht 2 3 Versicherungsaufsicht 2 1 Integrierte Finanzaufsicht 0 1 Wertpapieraufsicht 1 0 Einlagensicherungsbehörde 0 2 Andere 2 0 Quellen: Allianz GI Capital Markets & Thematic Research, IWF, World Bank Da die Kommunikation mit der Öffentlichkeit, z. B. über Finanzstabilitätsberichte, als weiches Instrument nicht direkt in die Geschäftstätigkeit von Marktakteuren eingreift, sondern insbesondere deren Erwartungen beeinflusst, entfaltet sie nur eine mittelbare Wirkung und eignet sich lediglich für ein frühes Stadium des Risikoaufbaus. Konkretisiert sich eine Gefährdung der Finanzstabilität, kann die Aufsichtsbehörde auf die formalen Kommunikationsinstrumente der Warnungen und Empfehlungen zurückgreifen. Sie stellen das maßgebliche Werkzeug des ESRB dar. Empfehlungen des ESRB haben zwar keine unmittelbare Bindungswirkung, unterliegen aber dem Prinzip comply or explain (befolgen oder sich erklären). Eingriffsinstrumente harter Natur dagegen wirken auf die Bilanzsumme bzw. die Bilanzstruktur von Finanzinstituten oder auf die Marktstruktur im Allgemeinen Siehe Krishnamurti, Damodaran und Yejin Carol Lee (2014): Macroprudential Policy Framework A Practice Guide, A World Bank Study, S. 12, und IWF (2011): Macroprudential Policy: An Organizing Framework, 11 Weitere Beispiele: Financial Policy Committee in Großbritannien (nach dem Vorbild des Monetary Policy Committee gestaltet, Weisungsbefugnis für konkreten Einsatz makroprudenzieller Instrumente), Conseil de Régulation Financière et du Risque Systémique in Frankreich. 12 Siehe Lautenschläger (2013). Synergien zur ESRB-Aufsicht entstehen, da die Stabilität der durch die EZB überwachten großen und systemrelevanten Banken Auswirkungen auf die Finanzstabilität hat. Darüber hinaus spricht der Ausschuss zwar Empfehlungen aus, für Maßnahmen makroprudenzieller Natur sind mit Einführung der Bankenunion aber vielmehr die EZB und die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig. 13 Siehe Brings (2013) und Deutsche Bundesbank (2013): Makroprudenzielle Überwachung in Deutschland: Grundlagen, Institutionen, Instrumente, Monatsbericht April 2013, S

6 Alternativ lassen sich die Maßnahmen hinsichtlich der Art der systemischen Risiken klassifizieren, die durch den Instrumenteneinsatz adressiert werden sollen. Während beispielsweise ein antizyklischer Eigenkapitalpuffer 14 mit dem Konjunkturzyklus atmet und auf die zeitliche Dimension von System risiken abzielt, hat es ein systemischer Eigenkapitalpuffer, der mit dem Grad der Vernetzung ansteigt, auf die Querschnittdimension der Systemrisiken abgesehen. Elegant ist eine zusätzliche Untergliederung in institutsbezogene und forderungsbezogene Instrumente (siehe Schaubild 5). Schaubild 5: Der makroprudenzielle Instrumentenkasten Position Zeitdimension Querschnittdimension Institutsbezogen Eigenkapitalbezogen: apple Verschuldungsobergrenze (Leverage Ratio) Vorgaben zur Liquidität und Refinanzierung: apple Liquid Assets Ratio Eigenkapitalbezogen: apple Verschuldungsobergrenze (Leverage Ratio) apple Eigenkapitalzuschläge für system relevante Finanzinstitute (SIFIs*) apple Systemrisikopuffer Vorgaben zur Liquidität und Refinanzierung: apple Liquiditätsdeckung (Liquidity Coverage Ratio) apple Liquid Assets Ratio apple Net Stable Funding Ratio Forderungsbezogen Eigenkapitalbezogen: apple Antizyklischer Kapitalpuffer Transparenz und Veröffentlichungsanforderungen apple Systemrisikopuffer apple Begrenzung großer Risikopositionen Tragfähigkeitsbezogen: apple Beleihungsobergrenze (Loan-to-Value) apple Verschuldungsquote (Loan-to-Income, Debt-to-Income) Sektorale Risikogewichte apple für spezifische Forderungsklassen, z. B. Immobilienkredite *) Systemically Important Financial Institutions Quellen: Allianz GI Global Capital Markets & Thematic Research, Deutsche Bundesbank, World Bank Vielseitig, aber wie wirksam? Sind makroprudenzielle Maßnahmen ausreichend, um dem Aufbau neuer Ungleichgewichte entgegenzuwirken? In vielen Fällen steht der Nachweis über die Wirksamkeit der Instrumente noch aus. Tabelle 1 gibt einen Überblick zu den Wirkungsmechanismen, Vorteilen und Schwächen sowie Praxiserfahrungen ausgewählter Instrumente. 14 Vom Wirtschaftszyklus abhängiger zusätzlicher Kapitalzuschlag, der als Quotient aus hartem Kernkapital (CET-1-Kapital) und risikogewichteten Aktiva definiert ist. 6

7 Tabelle 1: Prüfender Blick auf ausgewählte makroprudenzielle Instrumente Instrument Definition Transmission Vorteile Schwächen Erfahrungen Eigenkapitalbezogene Instrumente Antizyklischer Kapitalpuffer (Countercyclical Capital Buffer) Verschuldungsobergrenze (Leverage Ratio) Vom Wirtschaftszyklus abhängiger zusätzlicher Kapitalzuschlag. Quotient aus hartem Kernkapital (CET-1-Kapital) und risikogewichteten Aktiva Quotient aus dem Kernkapital (Tier-1-Kapital) und der Summe aller bilanziellen sowie außerbilanziellen Positionen (1) Risikopuffer begrenzt bei gegebenem Eigenkapital im Aufschwung die Ausweitung der Bilanzsumme. (2) Steigende Eigenkapitalanforderungen bewirken Zunahme der marginalen Refinanzierungskosten (sofern Kosten Eigenkapitalbeschaffung > Fremdkapitalrefinanzierung). Folge: Institute fordern höhere Rendite für Aktiva, somit langsamere Expansion der Bilanzsumme. (3) Verlustabsorptionspotenzial der Finanzinstitute apple Erhöhte Widerstandsfähigkeit von Finanzinstituten apple Reziprozitätsprinzip schränkt Regulierungsarbitrage ein. apple Nicht risikogewichtete Maße sind nicht von Banken durch Variation der Berechnungsansätze beeinflussbar, insofern sinnvolle allgemeine Schwelle für die Ausweitung der Bilanzsumme. Eigenkapitalbezogene Instrumente, bei denen die Risikogewichtung der Aktivpositionen fehlt oder nicht angemessen ist, können Finanzinstitute dazu veranlassen, risikoarme Aktiva abzubauen, um Eigenkapital für riskante und renditestärkere Positionen freizusetzen. Kreditinstitute, die im Verlauf der Finanzkrise in eine existenzbedrohende Schieflage gerieten, wiesen bis vor Beginn der Finanzkrise tendenziell eine höhere Leverage Ratio auf als solche Institute, die sich im Nachhinein als stabil erwiesen. In Kanada begrenzte die Leverage Ratio das Bilanzwachstum der inländischen Banken. Empirische Schätzungen zum Einfluss des antizyklischen Kapitalpuffers auf die Kreditbedingungen sind dagegen nicht eindeutig, deuten tendenziell aber auf nur geringe Effekte hin. Tragfähigkeitsbezogene Instrumente Beleihungsobergrenze (Loan-to-Value) Verschuldungsquote / Kapitaldienstquote (Loan-to-Income, Debt-to-Income) LTV: Quotient aus Kredit betrag und Beleihungswert des Beleihungsobjekts. LTI: Quotient aus Kreditbetrag und verfügbarem Einkommen des Schuldners DTI: Quotient aus Kreditbetrag und verfügbarem Einkommen des Schuldners Über die mögliche Verwertung der hinterlegten Sicherheiten im Fall eines Kreditausfalls tragen Beleihungsobergrenzen zur Verlustbeschränkung bei den Gläubigerinstituten bei. Maximale Verschuldungsquoten verringern das Ausfallrisiko von Kreditschuldnern, da sie die Tragfähigkeit des Schuldendienstes erhöhen. apple Eindeutige sektorale Festlegung apple Unabhängig von Refinanzierungsstrategie des Gläubigers einsetzbar apple Geringer internationaler Abstimmungsbedarf apple Verwertung von Kreditsicherheiten teils aufwendig und mit Preisrisiken für Gläubiger verbunden apple Gefahr von Ausweichreaktionen hin zu unbesicherten Krediten Z. B. LTV in China, Hongkong, Singapur und Südkorea, LTI in Serbien, DTI in Singapur. Empirische Ergebnisse deuten tendenziell darauf hin, dass tragfähigkeitsbezogene Instrumente zur Senkung der Kreditaus-fallraten und Begrenzung von Preisübertreibungen auf bestimmten Vermögensmärkten führen. Vorgaben zur Liquidität und Refinanzierung Liquiditätsdeckung (Liquidity Coverage Ratio) Liquiditätsanforderung ggb. Aktivpositionen (Liquid Assets Ratio) Quotient aus dem Bestand an hochliquiden Aktiva zu Nettozahlungsabgängen unter Stress Quotient aus dem Bestand an hochliquiden Aktiva zur Bilanzsumme Kurzfristige Mittelabflüsse sollen ggf. durch die Veräußerung von liquiden Vermögensteilen bedient werden können. Reduzieren Wahrscheinlichkeit von Liquiditätskrisen, begrenzen somit die kurzfristigen Ansteckungsrisiken innerhalb des Finanzsystems apple Notwendigkeit adäquater Definition der Liquiditätsgewichte apple Gläubiger können Vergabe von Buchkrediten zugunsten des Kaufs liquider Wertpapiere einschränken und damit die Finanzierungsmöglichkeiten der Realwirtschaft erschweren. Erhöhte Liquiditätsbindung kann während eines Konjunkturaufschwungs zur Vermeidung einer liquiditätsgetriebenen Kreditexpansion beitragen. Hinweise darauf, dass eine Erhöhung der Liquid Assets Ratio kontraktiven Effekt auf Kreditvergabebedingungen von Finanzinstitutionen besitzt. Vorgaben zur Nutzung stabiler Refinan-zierungsquellen (Net Stable Funding Ratio) Quotient aus den aus sicheren Refinanzierungsquellen stammenden Verbindlichkeiten zum notwendigen Refinanzierungsvolumen Begrenzung des Volumens an potenziell kurzfristig abziehbaren Finanzierungsmitteln schränken maximal mögliche Fristentransformation der Finanzinstitute ein. Ermöglichen die Beeinflussung der von Finanzinstituten betriebenen Fristentransformation und der damit einhergehenden Risiken Können Angebot bestimmter kurzfristiger Einlagemöglichkeiten einschränken Sektorale Risikogewichte Im Rahmen der Berechnung risikogewichteter Aktiva können die Risikogewichte für einzelne Forderungsklassen angepasst und eine Variation des Kapitalpuffers für diese Forderungen erreicht werden. apple Erhöhtes Verlustabsorptionspotenzial durch höhere Eigenkapitalunterlegung sektorspezifischer Forderungen apple Ggf. höhere marginale Refinanzierungskosten des Gläubigerinstituts, Anreiz, entsprechende Positionen ggb. diesen Forderungsklassen zu beschränken Mithilfe sektoraler Risikogewichte lassen sich entstehende Finanzstabilitätsrisiken in einzelnen Forderungsklassen direkt begrenzen. apple Voraussetzung, dass Finanzstabilitätsrisiken eindeutig sektoral zugeordnet werden können; entsprechend hohe Datenanforderungen. apple Nicht auszuschließen, dass sich Risiken nach erfolgter Regulierung in andere Sektoren verlagern. Untersuchungen deuten auf eine Begrenzung sektorspezifischer Kreditexpansionen hin. Trennscharfe Zuordnung der Effekte zu den sektoralen Risikogewichten aber nicht möglich, da regelmäßig Maßnahmenbündel eingesetzt wurden. Kapitalzuschläge für systemisch relevante Finanzinstitute (SIFIs) SIFIs müssen einen erhöhten Kapitalpuffer vorhalten. apple Höheres Verlustabsorptionspotenzial der SIFIs im Fall steigender Kreditausfallraten apple Ggf. höhere marginale Refinanzierungskosten verringern eventuellen Wettbewerbsvorteil durch implizite Bail-out- Garantie. apple Reduzierung der von SIFIs ausgehenden potenziellen Ansteckungseffekte apple Möglicherweise Abbau von Wettbewerbsverzerrungen apple Anreiz zur Reduzierung der Systemrelevanz, insbesondere aufgrund der gestaffelten Höhe der Zuschläge apple Messung der systemischen Relevanz einzelner Institute mit Unsicherheiten behaftet und zeitvariabel apple Anreizprobleme für Eigentümer und Management der Banken insbesondere im Bereich der Schwellenwerte Untersuchungsergebnisse bestätigen die Erhöhung der marginalen Refinanzierungskosten im Fall spezifischer Kapitalpuffer und deuten auf verschärfte Kreditvergabebedingungen sowie einen geringen negativen Einfluss auf das Wirtschaftswachstum in der Einführungsphase hin. Eintrittswahrscheinlichkeit systemischer Krisen sinkt. Quellen: Allianz GI Global Capital Markets & Thematic Research, Deutsche Bundesbank (2013): Makroprudenzielle Überwachung in Deutschland: Grundlagen, Institutionen, Instrumente, Monatsbericht April, S. 41ff., und Krishnamurti, Damodaran und Lee, Yejin Carol (2014): Macroprudential Policy Framework: A Practice Guide, A World Bank Study, S. 35. Anmerkung: Der häufige Einsatz von Maßnahmenbündeln erschwert die Identifikation des Stabilitätseffekts einer einzelnen Maßnahme. Nicht zuletzt spielen länderspezifische Gegebenheiten im Hinblick auf Wirkungsweise und Erfolg eine große Rolle. 7

8 Auswahl und Kalibrierung wirksamer Steuerungsinstrumente So vielseitig der Instrumentenkasten ist, so schwierig gestaltet sich der passgenaue Einsatz von makroprudenziellen Maßnahmen. Zwischenziele wie die Eindämmung übermäßigen Kreditwachstums, exzessiver Fristentransformation oder von Konzentrationsrisiken erleichtern die Auswahl. Neben der Wahl des geeigneten Instruments muss der richtige Einsatzzeitpunkt identifiziert werden die Maßnahme darf nicht zu früh ergriffen werden. Die Dosierung muss stimmen. Die Einsatzdauer sollte angemessen sein. Denn gerade bei antizyklisch wirkenden Instrumenten kann die Abbauphase, d. h. der Wegfall der dämpfenden Wirkung, ebenso wichtig sein wie die Aufbauphase, also die Dämpfung selbst. 15 Und es muss nachvollziehbare Auslöser ( Trigger ) sowohl für den Einsatz als auch für den Abbau der Maßnahmen geben. Damit verbunden ist die Frage: Regelbasiertes Eingreifen oder Spielraum für diskretionäre Entscheidungen? Insbesondere, wenn die Aufsichtsbehörden unpopuläre Entscheidungen zu treffen haben, lässt ein regelbasiertes Vorgehen weniger Spielraum für politische Einflussnahme. Denn während Finanzinstitute und Haushalte die Nachteile makroprudenzieller Maßnahmen wie z. B. den Verzicht auf rentable Geschäftsmöglichkeiten sofort zu spüren bekommen, erscheinen die Vorteile in Form eines kräftigeren und stabileren Wirtschaftswachstums sowie einer geringeren Haushaltsbelastung weniger offensichtlich und kommen erst mittelbis längerfristig zum Tragen. 16 Andererseits bietet der diskretionäre Ansatz mehr Flexibilität, auf entstehende Instabilitäten im Finanzsystem zu reagieren. Tabelle 2 fasst die Do s and Don ts für den Einsatz makroprudenzieller Instrumente zusammen. Tabelle 2: Do s and Don ts für den Einsatz makroprudenzieller Instrumente Instrument Anwendung Pro Contra Do s and Dont s Einzeln vs.mehrere Einzelnes Instrument apple Einfacher zu kalibrieren und zu kommunizieren, bessere Beurteilung der Wirksamkeit apple Unzureichend im Fall mehrerer Risikoquellen bzw. höheres Umgehungsrisiko Einsatz sofern einzelne Risikoursache zuordenbar Instrumentenbündel apple Ermöglicht, Risiko von mehreren Seiten anzugehen apple Effektiver im Fall mehrerer Risikoquellen apple Verbunden mit höheren Kosten für regulierte Akteure apple Unnötige Komplexität vermeiden apple Kosten-Nutzen-Abwägung Umfassend vs. gezielt Umfassend apple Größere Auswirkung apple Geringerer Spielraum für Ausweichreaktionen apple Möglicherweise verbunden mit höheren Kosten und Verzerrungen apple Einsatz falls granulare Daten nicht verfügbar und Risiken generalisiert Gezielt Minimiert Kosten und mögliche Verzerrungen apple Notwendigkeit granularer Daten apple Hohe administrative Kosten apple Höheres Umgehungsrisiko apple Bereitschaft zur Feinadjustierung apple Ausweichreaktionen antizipieren apple Ggf. mit breiter greifenden Maßnahmen unterfüttern, um Spielraum für Ausweichreaktionen einzugrenzen Zeitfix vs. zeitvariabel Ständig apple Bietet Mindestpuffer apple Niedrige administrative Kosten apple Möglicherweise ineffektiv bei sich schnell verändernden Rahmenbedingungen Parameter veränderten Bedingungen anzupassen Zeitvariabel apple Leaning against the wind apple Antizyklisch apple Ad-hoc und häufige Veränderungen möglicherweise störend apple Timing des Finanzzyklus schwer Vernünftige und transparente Prinzipien zur Handhabung von Anpassungen entwickeln Regelbasiert vs. diskretionär Regelbasiert apple Transparent apple Geringeres Untätigkeitsrisiko der Verantwortlichen apple Regulatorische Sicherheit apple Anfällig für Ausweichreaktionen apple Einsatz im Falle hohen Untätigkeitsrisikos apple Bei schwachem Risikomanagement und schwacher Aufsicht Diskretionärer Handlungsspielraum apple Flexibel apple Berücksichtigt verschiedene Situationen, Risikotypen und strukturelle Veränderungen apple Voraussichtlich regelmäßige Anpassungen der Kalibrierung erforderlich apple Weniger transparent apple Keine regulatorische Berechenbarkeit apple Kalibrierung regelmäßig überprüfen apple Einsatz bei tiefem Strukturwandel und sich zügig verändernden Risiken apple Übertriebene Diskretionarität vermeiden, Handlungsspielraum der Verantwortlichen eingrenzen Koordination mit anderen Politikbereichen Finanzpolitik, Geldpolitik und mikroprudenzielle Politik apple Signalisiert Bereitschaft, Herausforderungen anzugehen apple Verbessert Wirksamkeit der politischen Maßnahmen apple Herausforderung Koordination bei Beteiligung mehrerer Akteure apple Langsame Entscheidungsprozesse apple Verantwortlichkeit möglicherweise unklar apple Konfliktlösungsmechanismus sicherstellen apple Klare Verantwortlichkeits- und Führungsstruktur gewährleisten Quellen: Allianz GI Capital Markets & Thematic Research, World Bank 15 Siehe Lautenschläger (2013). 16 Siehe ESRB-Jahresbericht 2013, S. 43. Auf Widerstand stoßen könnte etwa ein eingeschränktes Kreditangebot in einer Phase, in der Kreditgeber und -nehmer von einem boomenden Häusermarkt profitieren. Schwieriger als erwartet könnte es sich auch erweisen, Institutsaufsicht und Marktteilnehmer in einem wirtschaftlichen Abschwung davon zu überzeugen, dass die Kreditvergabe ausgeweitet und Kapitalpuffer reduziert werden sollten. Eine regelbasierte Maßnahme könnte dann leichter durchzusetzen sein. 8

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