II. Dr. Helmut Sax, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte, Wien

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1 II. Dr. Helmut Sax, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte, Wien Kinderrechte eine virtuelle Realität!? Die UNO-Kinderrechtskonvention in Österreich Das Kind im Mittelpunkt Kinderrechte sind wie Teletubbies. Dinky Winky, Dipsy, Laa-laa und Po entführen uns in eine wunderbare Welt, voller Farben, Musik, bestmögliche Bedingungen für ihre freie Entfaltung und Entwicklung, ohne Gewalt und Streit. Und als (Fernseh-)Zielgruppe stellen sie das (Klein-)Kind in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Gleich den Kinderrechten: auch hier ist das Kind Ausgangs- und Bezugspunkt, getragen vom Respekt und der Achtung der menschlichen Würde die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948) legt dafür kein»mindestalter «fest. Und eine Durchsicht der Inhalte der»uno-konvention über die Rechte des Kindes«(1989), des zentralen internationalen Katalogs von Kinderrechten, entführt ebenfalls in eine Welt aus Prinzipien und Standards für die bestmögliche Entwicklung des Kindes, Nichtdiskriminierung, Mitbestimmungsmöglichkeiten, Existenzsicherung, Schutz vor Gewalt und Ausbeutung kurz: in eine am Wohl des Kindes orientierte, kindgerechte Welt. Sehr verlockende Zielsetzungen, die wohl alle Gesellschaften der Welt prinzipiell akzeptieren können dies mag mit ein Grund sein für die Beliebtheit der Kinderrechtskonvention, nämlich gerade bei Staaten, die sonst mit Unterschriften unter menschenrechtliche Konventionen sehr zögerlich sind: die KRK ist der weltweit am häufigsten ratifizierte Menschenrechtsvertrag! Nur 13 Jahre nach ihrer Verabschiedung durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 20. November 1989 (seither»tag der Kinderrechte«) ist sie mittlerweile von fast allen Staaten der Welt (192!) unterschrieben und als verbindlich anerkannt worden (diese Anerkennung fehlt heute nur noch von den USA und Somalia). In Österreich ist die Kinderrechtskonvention (KRK) vor genau 10 Jahren am 5. September 1992 in Kraft getreten. Die Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit Doch hier endet der Ausflug in die Welt der Teletubbies. Die Kinderrechtskonvention sie definiert alle Menschen unter 18 Jahren als»kinder«ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag mit weitreichenden Verpflichtungen für die Vertragsstaaten; sie beinhaltet nicht bloß Wunschziele, die je nach Ermessen oder finanzieller Großzügigkeit des Staates umgesetzt werden sollen, sondern verpflichtet zur Aktion. Integration von Kindern mit Behinderung, Einbeziehung von Kindern in alle für sie relevanten Entscheidungen, Unterstützung für Kinder, die mit gewalttätigen Vätern zusammenleben, adäquate Unterbringung und Betreuung von Kinderflüchtlingen erfordert weit mehr als die Unterschrift unter einen Vertragstext. Und weiterhin kämpfen Kindersoldaten in Kriegen der Erwachsenen, sterben jährlich Millionen (!) von Kindern an Mangelernährung und Krankheiten wie Masern und Keuchhusten, und werden in manchen Ländern Mädchen nach der Geburt wegen ihres Geschlechts getötet. Kinderrechtsverletzungen zeigen den Kontrast zwischen Prinzipien und ihrer (Nicht-)Beachtung in besonders schockierender Weise auf. Dabei werden zunächst Grundfragen aufgeworfen: welchen Status hat ein Kind in der Gemeinschaft, welche Chancen werden eröffnet, was wird ihm/ihr zugemutet, welche Erwartungen hat er/sie zu erfüllen wie kindfreundlich sieht sich eine Gesellschaft, wie kindfreundlich ist sie tatsächlich? Ein kinderrechtlicher Ansatz beschränkt sich aber nicht auf eine bloße Problemanalyse, sondern knüpft unmittelbar daran die Frage nach der Verantwortung für die Lösung des Problems. Auf rechtlicher Ebene besteht hier zunächst einmal eine klare Verantwortung der Staaten, die die Kinderrechtskonvention ratifiziert haben, dafür Sorge zu tragen, dass die Standards und Ziele der Konvention innerhalb des Staates auch tatsächlich beachtet und verwirklicht werden.gleichzeitig bieten kinder- und menschenrechtliche Konzepte auch selbst Ansätze zur Lösung von Interessenskonflikten: nur wenige Rechte gelten»absolut«(z. B. Folterverbot), vielfach hat jedoch eine Abwägung von Interessen zu erfolgen, die sich am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Maßnahme und Wirkung orientiert (z. B. unter welchen bestimmten Bedingungen liegt eine Trennung des Kindes von den Eltern im Interesse des Kindes). Schließlich, und darin liegt der Grundanspruch 1

2 von Kinderrechten, ist mit einem kinderrechtlichen Zugang auch eine Stärkung der Position des Kindes (»empowerment«) selbst verbunden: er und sie werden als selbständige TrägerIn von Menschenrechten anerkannt und respektiert, verbunden mit der Berechtigung zur Kritik, zur Veränderung und mit dem Anspruch der Durchsetzbarkeit. Ein Kind, das sich ernst genommen fühlt, (Selbst-)Vertrauen aufgebaut und Sicherheit erfahren hat, wird eher bereit sein, sich z. B. gegen sexuelle Übergriffe durch Erwachsene zu wehren. Damit tragen Kinderrechte auch ein wesentliches emanzipatorisches Element in sich. Kinderrechtsprobleme statistisch gesehen: Kinderhandel: in Afrika und Südostasien allein sind ca Jungen und Mädchen betroffen; insgesamt werden bis zu 2 Mio. Kinder und Frauen jährlich von Menschenhändlern verschleppt (für Arbeit, Prostitution); Umsatz aus Menschenhandel: mind. ca Milliarden Dollar. Kinder und Krieg: weltweit Kinder als Soldaten und Kämpfer missbraucht; seit 1990 mehr als 2 Mio. Kinder in bewaffneten Konflikten getötet; mehr als 6 Mio. verletzt oder behindert worden. Kinderflüchtlinge: Weltweit leben 20 Millionen Kinder und Jugendliche in Flucht und Vertreibung. Kindersterblichkeit: jährlich sterben mehr als 11 Mio. Kinder vor ihrem fünften Geburtstag, viele von ihnen an leicht behandelbaren Krankheiten wie Atemwegsinfektionen und Durchfallerkrankungen. Kinderarbeit: etwa 250 Mio. Kinder (5-14 Jahre) arbeiten unter entwicklungsschädlichen Bedingungen (Lateinamerika und Karibik: 17 Mill.; Afrika: 80 Mill., Asien: 153 Mill.). Bildung: 130 Millionen Kinder gehen nicht zur Schule, davon sind 90 Millionen Mädchen. Straßenkinder: ca. 100 Mio. Kinder ab 4 Jahren arbeiten und leben auf der Straße; ca. 33 Mio. davon gelten als»echte«straßenkinder (Obdachlose, Ausreißer, verlassene Kinder,Waisen, Kinder ohne elterliche Fürsorge). Aus dem Bericht»We the Children«(2001) des UNO-Generalsekretärs, Kofi Annan, aus Anlass der UNO-Sondertagung (»Weltkindergipfel«) 2002 in New York (erhältlich unter: Kinderrechte zwischen Selbstbestimmung und Schutzbedürftigkeit des Kindes Die Kinderrechtskonvention versucht einen Ausgleich zu finden zwischen der Anerkennung des Bedürfnisses des Kindes nach freier Entfaltung, Streben nach Verselbständigung und Mitgestaltung/Einflussnahme auf die Umwelt und dem Bedarf nach Möglichkeiten der Abwehr und Vorbeugung von Gefahren für das Kind, die sich entwicklungsbedingt ergeben. Daher formuliert die KRK beispielsweise Rechte zur Wahrung der Privatsphäre des Kindes und Partizipationsrechte ebenso wie Rechte zum Schutz vor physischer und psychischer Gewalt, Missbrauch,Vernachlässigung,wirtschaftlicher und sexueller Ausbeutung (häufig werden die KRK- Rechte in drei Gruppen nach den Gesichtspunkten Participation (Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte), Provision (Grundversorgung) und Protection (Schutzstandards) gegliedert. Die unmittelbare Verantwortung für die Erziehung des Kindes kommt gemäß der KRK primär den Eltern (bzw. sonstigen Erziehungsberechtigten) zu. Staat und Gesellschaft treffen allerdings eine subsidiäre Verantwortung zur Intervention in jenen Fällen, in denen Eltern diese Verantwortung aus welchen Gründen auch immer nicht wahrnehmen (Trennung von den Eltern wegen Vernachlässigung, Gewalt gegen das Kind; Eltern verstorben; unbegleiteter Kinderflüchtling etc). Systematische innerstaatliche Umsetzung als zentrale Herausforderung Da die KRK ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag ist, machen sich Staaten, die mit der Umsetzung der Standards säumig sind bzw. diese Standards missachten, damit Vertragsverletzungen schuldig. Hier schließt sich allerdings das Problem an, dass damit praktisch kaum unmittelbare Sanktionen für den Staat verknüpft sind. Im Bereich der KRK existiert kein dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vergleichbares Organ, das über Einzelfallbeschwerden verhandeln könnte. 2

3 Allerdings hat die KRK einen eigenen Überwachungsausschuss, den Kinderrechtsausschuss in Genf, eingesetzt. Dieser prüft regelmäßig Rechenschaftsberichte der Staaten über ihre Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention und gibt dazu Stellungnahmen ab. Am Beispiel Österreichs zeigt sich, dass auch in einem wohlhabenden, wirtschaftlich hochentwickelten Land Handlungsbedarf im Bereich der Kinderrechte besteht. Bereits 1997 hat sich deshalb eine»national Coalition zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention in Österreich«(auch»Netzwerk Kinderrechte«genannt, bestehend aus den österreichischen Kinder- und Jugendanwaltschaften und zahlreichen weiteren Kinder- und Jugendorganisationen und -einrichtungen, gebildet, die Kinderrechte-Lobbying betreibt und Berichte zur Situation von Kindern und Jugendlichen in Österreich verfasst. Ein wesentliches Instrument für eine systematische Umsetzung der Kinderrechtskonvention stellen Nationale Aktionspläne dar. Damit soll auf breiter Basis (unter Einbeziehung aller relevanten Akteure aus Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft, Kinder- und Jugendorganisationen, Kinder- und Jugendanwaltschaften etc und von jungen Menschen selbst) eine Analyse des Status quo erfolgen und daran anknüpfend ein Maßnahmenkatalog mit konkreten Zielen und Zeitvorgaben erarbeitet werden. Eine derartige Grundlage einer Kinder- und Jugendpolitik fehlt in Österreich. Allerdings beinhaltet das Abschlussdokument der UNO-Sondertagung zu Kinder (»Weltkindergipfel«), vom Mai 2002 in New York, die ausdrückliche Aufforderung an Staaten, derartige Aktionspläne zu erstellen; nunmehr wurde auch in Österreich mit Vorarbeiten für diesen Prozess bereits begonnen. Können Kinderrechte also nun nur in einer virtuellen Scheinwelt von IdealistInnen existieren? Ein klares»nein!«ihre Relevanz resultiert gerade aus dieser (oftmals extremen) Spannung zwischen Zielen und der Überwindung von Hindernissen zu ihrer Verwirklichung. Die UNO-Konvention über die Rechte der Kinder Angenommen von der UNO-Generalversammlung am 20. November Inhalt (ausgewählte Artikel, gegliedert nach den»3ps«) Allgemeine Grundsätze Definition des Kindes (Artikel 1) Diskriminierungsverbot (Artikel 2) Kindeswohl-Maxime (Artikel 3, Abs. 1) Allgemeine staatliche Umsetzungsverpflichtung (Artikel 4) Achtung der Elternverantwortung (Artikel 5) Recht auf Leben, Überleben und Entwicklung (Artikel 6) Participation Achtung der Identität des Kindes (Artikel 7, 8) Berücksichtigung der Meinung des Kindes (Artikel 12) Meinungs-,Vereinigungs-,Versammlungsfreiheit (Artikel 13, 15) Provision Angemessener Lebensstandard (Artikel 27) Recht auf Gesundheit (Artikel 24) Recht auf Freizeit und Spiel (Artikel 31) Besondere Rechte von Flüchtlingskindern, behinderten Kindern (Artikel 22, 23) Kinderbetreuungseinrichtungen und -dienste (Artikel 18, Abs. 2 und 3) Rehabilitation und Reintegration von Kindern als Opfer von Gewalt (Artikel 39) Protection Schutz vor Gewalt in der Familie (Artikel 19) Schutz vor sexueller Ausbeutung (Artikel 34) Schutz vor wirtschaftlicher Ausbeutung (Artikel 32) 3

4 Fakultativprotokolle zur UNO-Menschenrechtskonvention Beide Protokolle, angenommen von der UNO-Generalversammlung am 25. Mai Fakultativprotokoll über die Beteiligung von Kindern in bewaffneten Konflikten erweitert Artikel 38 KRK (Kinder und bewaffnete Konflikte) keine direkte Beteiligung von Kindern an Feindseligkeiten keine zwangsweise Rekrutierung von Kindern unter 18 Jahren in die Armee freiwillige Rekrutierung unter 18 Jahren nur unter bestimmten Bedingungen bewaffnete Oppositionsgruppen: keine Beteiligung an Feindseligkeiten, generell keine zwangsweise oder freiwillige Rekrutierung von Kindern unter 18 Jahren Fakultativprotokoll über Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie Verbot von Kinderhandel, Kinderprostitution, Kinderpornographie Strafrechtliche Verfolgung, einschließlich Möglichkeiten extraterritorialer Jurisdiktion Auslieferung und verstärkte zwischenstaatliche Zusammenarbeit Verstärkter Opferschutz in Verfahren Programme zur Aufklärung und Bewusstseinsbildung UNO-Ausschuss über die Rechte des Kindes»18 Sachverständige von hohem sittlichen Ansehen und anerkannter Sachkenntnis auf dem von diesem Übereinkommen erfassten Gebiet«;»in persönlicher Eigenschaft tätig«(artikel 43, Abs. 2, KRK) Gewählt von der Konferenz der Vertragsstaaten für 4 Jahre Wesentliche Aufgaben und Aktivitäten Staatenberichtsprüfungsverfahren: regelmäßige Prüfung (alle 5 Jahre) von Staatenberichten über Maßnahmen zur innerstaatlichen Umsetzung der KRK Funktionen»Konstruktiver Dialog«zwischen Kinderrechtsausschuss und Vertragsstaat Bestandsaufnahme der Umsetzung von Kinderrechten durch den Vertragsstaat»Schattenberichte«(ergänzende Darstellungen) von nichtstaatlichen Organisationen bzw.»national Coalitions«(Kinderrechtsnetzwerke) mitberücksichtigen Beurteilung durch den Kinderrechtsausschuss:»Abschließende Bemerkungen«(Concluding Observations) als Stellungnahme mit Empfehlungen Follow-up: innerstaatliche Umsetzung der Empfehlungen des Ausschusses»Allgemeine Bemerkungen«(General Comments): Grundsätzliche Stellungnahmen zur Interpretation von KRK-Regelungen (z. B. Bildungsziele, Kleinkind, HIV/AIDS, )»Allgemeine Diskussionstage«(Days of General Discussion): internationales, jährliches ExpertInnenforum zu Kinderrechtsthemen (z. B. Mädchen, Kinder und Krieg, Gewalt, ) Weltkindergipfel der Vereinten Nationen (New York, Mai 2002) (UN General Assembly Special Session on Children) UNO-Kinderrechtskonvention: am 20. November 1989 verabschiedet 1.Weltkindergipfel im September 1990 in New York = 2.»Weltkindergipfel«im Mai 2002 in New York 5. 7.Mai: Kinderforum mit mehr als 400 Kinder- und Jugenddelegierten Mai: Sondersitzung der UNO-Generalversammlung zum Thema Kinder Insgesamt ca TeilnehmerInnen Zielsetzungen: Überprüfung, inwieweit Ziele von 1990 erreicht wurden; Grundlagen: mehr als 130 Nationalberichte der Staaten zur aktuellen Situation von Kindern und Jugendlichen und Bericht des UN-Generalsekretärs»We the Children«vom September

5 Neues Abschlussdokument»A World Fit for Children«: neue Zielvorgaben und Umsetzungsstrategien; Schwerpunkte: Gesundheit und Kampf gegen HIV/AIDS, qualitätsvolle Bildung, Schutz vor Gewalt und Ausbeutung Mitwirkung von nichtstaatlichen Organisationen mehr als zur Teilnahme zugelassen Formelle Einbeziehung von Kindern und Jugendlichen in die Vorbereitung und Durchführung des Weltkindergipfels; eigenes Kinderforum abgehalten Innerstaatliche Umsetzung der UNO-Konvention über die Rechte der Kinder Artikel 4 Kinderrechtskonvention:»Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte.«Gesetzgebung Gesetzesreformen Strukturen/Mechanismen z. B Parlamentarischer Menschenrechtsausschuss Verwaltung Verfassungsgarantien/Grundrechte Völkerrecht/EU-Recht Verordnungen Erlässe, individuelle Rechtsakte auf Bundesebene auf Landesebene Effektiver Rechtsschutz Disziplinarrecht Strukturen/Mechanismen MenschenrechtskoordinatorInnen in den Ministerien/LReg Politik Grundsätze/Prioritäten Ressourcenverteilung/Budget Umsetzungsmonitoring Kohärenz von Innen- und Außenpolitik Jugendpartizipation Wirtschaft/Soziales Grundsätze/Prioritäten Ressourcenverteilung/Budget Statistik/Datenerhebung Öffentlicher Dienst Infrastruktur Sozialpartner Bildung/Ausbildung Schule/Hochschule z. B. Lehrpläne Forschung Erwachsenenbildung Berufsspezifische Ausbildung z. B. für RichterInnen, Verwaltungsorgane, Sicherheitsorgane, LehrerInnen Öffentlichkeit Information Medien Bewusstseinsbildung Rechenschaft Kontrolle 5

6 Zusammenfassung:»Warum Kinderrechte? Kinderrechte sind Menschenrechte sie beruhen auf dem Respekt für die Würde aller Menschen Kinderrechte setzen Standards für das Wohlergehen und die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen Selbst- und Mitbestimmung, Schutz vor Gewalt und Ausbeutung, Sicherung ihrer Grundversorgung Kinderrechte sind umfassend: Bürgerliche, kulturelle, politische, soziale und wirtschaftliche Menschenrechte sind unteilbar und bedingen einander Kinderrechte gelten universell: Nahezu alle Staaten der Welt haben sich zur Umsetzung der UNO-Kinderrechtskonvention verpflichtet Kinder-Rechte sind Staaten-Pflichten: Die UNO-Kinderrechtskonvention ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der Staaten zur Verwirklichung der Kinderrechte zwingend verpflichtet Kinderrechte sind anspruchsvoll: Kinder und Jugendliche sind selbständige Träger ihrer Rechte, diese müssen durchsetzbar sein, bloße Absichtserklärungen genügen nicht. 6